Démocratie participative

Sur la Démocratie Participative
Dans "démocratie participative", il y a un substantif, "démocratie" et un qualificatif "participative". Il s'agit d'une
"déclinaison" de la démocratie.
L'homme est une espèce vivant en société. Les hommes dépendent les uns des autres. Pour vivre ensemble, une
organisation est nécessaire. Il existe et a existé des organisations à diverses échelles spatiales et temporelles. Quel
que soit l'organisation, il y a toujours des règles. Les règles peuvent être de nature religieuse, politiques,
économiques, code de la route, ….
La démocratie qu'est-ce ?
La démocratie est un mode d'organisation politique de la société humaine.
Démocratie vient du grec, "souveraineté du peuple". La démocratie au sens grec de l'antiquité se définissait comme
le gouvernement de tous (limités aux citoyens et pas aux esclaves, …).
Il n'y a pas de définition unique admise par tous de la démocratie. Nous limiterons à la forme qui est en place en
France depuis la révolution.
La forme de démocratie en France repose sur la déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui a été
proclamée suite à la révolution de 1989 et fait partie de la constitution.
Ce qu'on y retrouve :
- Les hommes naissent et demeurent libres, et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées
que l'utilité commune (art. 1).
Cela veut dire qu'il existe des distinctions entre fonctions, charges, activités, responsabilités dans la société,…,
et que ces distinctions ne sont pas attachées à la personne. En particulier il n'existe pas de "qualités"
héréditaires, la légitimité des distinctions sociale ne vient pas de Dieu, ….
- La loi est l'expression de la volonté générale. Tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par
leurs représentants, à sa formation. Elle doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse.
Tous les citoyens étant égaux à ses yeux, sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics,
selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents (art. 6).
Clairement, tous les citoyens peuvent concourir à la formation de la loi, soit personnellement soit par ses
représentants, il existe une forme de "démocratie représentative" et une autre qui peut être "qualifiée de
participative".
La démocratie représentative, appelée aussi "démocratie par délégation", est l'une des formes de la
démocratie dans laquelle les citoyens expriment leur volonté par l'intermédiaire de représentants élus à qui ils
délèguent leurs pouvoirs. Ces élus, qui représentent la volonté générale, votent la loi et contrôlent
éventuellement le gouvernement.
L'article 6, précise que chaque citoyen peut exercer son droit de concourir personnellement à la formation de la
loi, mais ne dit pas comment. Cette forme de démocratie qui peut être qualifiée de participative doit être
cohérente avec l'article 1, c'est-à-dire que des règles et des lois l'encadrent. On peut considérer que les
mécanismes suivant, encadrés et définis par la loi sont des déclinaisons de cette forme de démocratie,
référendum, assemblée générales d'association …, pétition, autogestion, ….
- La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique. Cette force est donc instituée pour
l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. (art. 12)
- La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. (Art. 15)
-Toute société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a
point de Constitution. (Art. 16)
La démocratie participative.
Il est constaté des dysfonctionnements de la démocratie représentative, par exemple des "élus" désignés pour
représenter les citoyens, agissent sans consulter les citoyens, fonctionnent en boucle ouverte. Ils ne rendent pas
compte de leurs actions et décisions. La démocratie participative, peut être vue comme un complément à la
démocratie représentative, comme étant une force de propositions auprès des élus qui fait participer habitants et
acteurs organisés au débat public. Il n'y a pas de définition unique et claire, le débat est ouvert, sur ce point !
Dans de nombreux textes de lois il est demandé que les citoyens, habitants, société civile (voir document joint, Comite
Economique Social société civile.mht) soient consultés, participent. Le législateur prend conscience d'associer les habitants et
d'autres types d'acteurs appartenant à des corps constitués, à des décisions politiques, mais il ne dit pas comment
faire. La démocratie participative comme nous l'avons définie essaye d'être une réponse à cette question.
Les conseils de développement sont une forme de démocratie participative qui concerne la société civile. Certains
conseils de développement ont considérés et d'autres se considèrent comme représentant des habitants d'un
territoire, ils n'ont aucune légitimité pour se faire.
Sur un sujet comme le SCOT, il est prévu dans les textes de faire participer et non seulement informer les habitants.
Concertation – association des acteurs – information, … démocratie participative vue par des "institutions"
Voici ci-dessous des extraits de deux documents qui éclairent sur ce qu'est et n'est pas la concertation, participation
et questions connexes. Pour voir ce document complet : http://encyclopedie-dd.org/Des-conventions-de-citoyenspour
La participation ne se réduit pas à l’information (Jacques Testart)
La participation ne se réduit pas à l’information ou même à la concertation car le citoyen doit être un acteur, pas un
spectateur, et il ne suffit pas que le public “participe à un débat” pour prétendre qu’il choisit son avenir alors qu’il
n’a pas réellement participé à la décision. De véritables leurres démocratiques sont souvent agités par le pouvoir
politique pour résoudre les contradictions entre les projets qu’il veut imposer et les choix de la société,
particulièrement à propos d’innovations technologiques. Ainsi, que ce soit pour la culture de plantes transgéniques,
le tracé d’une autoroute, l’implantation d’un incinérateur, l’escamotage des déchets nucléaires, la dissémination de
produits potentiellement dangereux, le pouvoir local ou national promet “d’informer” le public et de le “consulter”.
Ces démarches, outre le fait qu’elles interviennent presque toujours alors que les décisions ont déjà été prises, ont
peu à voir avec une participation effective. Elles utilisent les arguments d’autorité des “experts” officiels et
ignorent les divergences entre savoirs technoscientifiques comme la pluralité des analyses provenant de savoirs non
techniques. De plus, les élus de bonne foi restent incomplètement informés tant leurs compétences sont débordées
par les avancées rapides de la techno science et ils ne peuvent alors que faire écho aux arguments portés par des
groupes d’intérêt puissants, c’est-à-dire presque toujours pencher du côté de l’acceptation de l’innovation.
Tenir compte des points de vue des simples citoyens
C’est pourquoi, dès que des controverses éclatent sur l’intérêt et les conséquences d’une technologie, ce qui est de
plus en plus fréquent, les autorités devraient collecter et discuter les points de vue des simples citoyens, au-delà du
cercle des experts statutaires. Bien sûr, pour qu’il soit argumenté, l’avis des citoyens doit se nourrir des
informations les plus complètes possibles. C’est pourquoi il faut définir une méthodologie permettant de recueillir
les avis de citoyens “naïfs” (non spécifiquement impliqués dans la controverse) mais bien éclairés grâce à des
informations complètes et contradictoires. Les bases pour une telle procédure ont été proposées, il y a 20 ans, par le
Danemark sous l’appellation “conférence de citoyens” (CdC), mais, malgré plusieurs dizaines de CdC recensées
dans de nombreux pays, la méthodologie reste empirique et sujette à de larges variations au point que l’on confond
souvent les diverses procédures disponibles, par exemple en assimilant conférence de citoyens à conférence de
consensus [1]. Or, la crédibilité des CdC exige que des règles claires en garantissent l’objectivité et la pertinence.
C’est seulement à ce prix qu’on pourrait obtenir des responsables politiques qu’ils prennent en compte les résultats
des CdC au moment de faire les lois et règlements.
Voici des d'extraits (du second document qui est joint en annexe Information participation concertation PPR .pdf) :
Information, participation du public,
concertation et association
dans les Plans de Prévention des risques
SOUS LA PRESIDENCE DE NELLY OLIN
MINISTRE DE L’ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE
MINISTERE DE L’ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE
DIRECTION DE LA PREVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES
SOUS-DIRECTION DE LA PREVENTION DES RISQUES MAJEURS
12 DECEMBRE 2006
Quelques définitions préalables
La participation : de l’information à la codécision
Beaucoup de notions renvoient à celles de la participation et de la concertation. L’objectif de cette note est de préciser, cerner
ces notions, et d'essayer de les situer, les articuler les unes par rapport aux autres. Cependant, il convient de considérer cette
liste comme un glossaire et non comme une « échelle » de la participation. En effet, les différents modes d'association des
acteurs seront à adapter en fonction des objectifs recherchés et du contexte de la démarche.
L’information
« L'information consiste à donner des éléments à la population concernée sur les projets à venir ou en cours. L'information doit
être complète, claire et compréhensible par tous. Elle doit être sincère et objective vis-à-vis du public informé. Donner une
information, c’est donner du pouvoir, ainsi informer quelqu’un c’est lui donner la possibilité d’agir.
L’information est portée à la connaissance de la population à travers différents supports : bulletin d’information, brochure de
présentation du projet, site Internet, articles de presse, réunions publiques, etc. » (définition du site de la CNDP1).
Considérée comme le niveau élémentaire de participation, notamment en raison du caractère « à sens unique » de la relation,
l’information est indissociable du processus de participation. Elle en est un préalable. Pour les notions définies ciaprès, une phase d’information est toujours indispensable. En outre, une information bien faite, soucieuse de sa cible, tient
compte de ceux à qui elle s’adresse pour s’adapter au public visé en fonction du message à faire passer : la relation n’est donc
plus seulement à sens unique.
La consultation
« La consultation est un processus par lequel les décideurs demandent l'avis de la population afin de connaître leur opinion,
leurs attentes et leurs besoins, à n'importe quel stade de l'avancement d'un projet. Celle-ci n’a cependant aucune certitude que
ses remarques ou contributions soient prises en compte dans la décision finale » (définition du site de la CNDP).
Généralement, une consultation se fait ponctuellement sur un sujet précis. Ce n’est pas une démarche de participation sur du
long terme. L’enquête publique (voir la partie juridique) est une forme de consultation.
La concertation
« Une concertation est une attitude globale de demande d’avis sur un projet, par la consultation de personnes intéressées par
une décision avant qu’elle ne soit prise. L’autorité, qui veut prendre une décision, la présente aux personnes concernées et
engage un dialogue avec eux. L’autorité reste libre de sa décision. La concertation peut être engagée très en amont de la
décision, dès les études préalables » (définition du site de la CNDP).
« Politique de consultation des intéressés avant toute décision » (dictionnaire le petit Robert).
« Le fait de réunir, pour les consulter, toutes les parties intéressées à un problème politique, économique ou diplomatique »
dictionnaire de l’Académie française).
Les trois définitions font référence à la consultation. Quelle différence existe alors entre les deux termes ? Les idées de
dialogue et de démarche en amont, présentes dans la définition de la CNDP introduisent une notion supplémentaire par
rapport à la définition de la simple consultation : la notion de durée, de pérennité de la démarche. L’idée de « rendre compte »
est également plus perceptible : si l’on ne tient pas compte de l’avis des personnes concertées, il faudra l’argumenter.
La notion de concertation véhicule également l'idée d'ouverture de la scène politique, de création d'un espace public de
dialogue.
Le guide de la concertation en aménagement du CERTU (2001) précise : « Pour bien cerner la notion [de
concertation], il faut également comprendre qu’il s’agit d’une politique globale de demande d’avis sur un projet.
Ouvrir une concertation, c’est associer, c’est construire, c’est faire plus que demander un avis ponctuel sur un
élément précis. On pourrait dire que c’est une méthode de travail qui intègre, dans le processus de conception et
----------------------------------------------------------------------------------------1 Commission
Nationale du Débat Public – www.debatpublic.fr
Information, participation du public, concertation et association dans les Plans de Prévention des Risques
MEDD/DPPR/SDPRM – CERTU - 12 décembre 2006
-------------------------------------------------------------------
5
de décision, des consultations aux étapes-clefs. Le maître d’ouvrage s’engage à écouter, à éventuellement modifier son projet,
voire à y renoncer intégralement ».
Juridiquement, le terme de concertation a un sens précis, par exemple la procédure de concertation régie par l’article L300-2 du
Code de l’urbanisme (voir partie juridique). Il est également utilisé pour certaines procédures administratives.
La coélaboration et la codécision
Ces notions correspondraient aux formes les plus poussées de participation, avec pour la codécision un véritable partage du
pouvoir de décision. Elles n’existent pratiquement pas en France.
Une démarche telle que celle des budgets participatifs relève de cette notion : élus, techniciens et habitants travaillent et
décident ensemble des priorités d’affectation du budget d’investissement de la collectivité.
Le terme de participation lui-même, recouvre une notion aux contours assez flous. On peut considérer que les notions définies
plus haut en relèvent. La notion de participation intègre l’idée d’associer le public à l’élaboration d’un projet et de sa décision,
de partager, dans une certaine mesure, le pouvoir de décision, ou d'au moins donner un pouvoir d'action. Participer, c'est
devenir acteur. Elle ne correspond pas à une procédure juridique précise.
La gouvernance
« Le mot « gouvernance », d’origine anglaise, est un concept ancien, utilisé dans le domaine du management. Il réapparaît
dans les années 80, comme préoccupation majeure dans le discours politique, en particulier dans les politiques de
développement. Le concept de gouvernance s’est imposé depuis pour désigner l’ensemble des conditions dans lesquelles les
plans d’actions sont réalisés, intégrant à la fois la légitimité du fonctionnement politique, les rapports avec l’administration et les
relations entre l’institution et le reste de la société.
La gouvernance est un mode d’élaboration et de mise en oeuvre de l’action publique qui se fonde sur :
■ la prise en compte de la pluralité des acteurs ;
■ un processus collectif de négociation et de légitimation »
(guide « La concertation, cœur du développement durable », Éditions du CERTU, 2006).
………
Le référendum local
Régi par le Code général des collectivités locales (articles LO1112-1 à LO1112-14). Il concerne les affaires de la compétence
de la collectivité locale et est décidé par l’assemblée délibérante de celle-ci. Il a valeur de décision. Cette procédure est très
peu utilisée en France. La Suisse, par exemple, organise régulièrement des référendums (votations).
La consultation des électeurs
Régie par le Code général des collectivités locales (articles L1112-1 à L1112-22). Elle concerne également les affaires de la
compétence de la collectivité locale, mais est proposée à l’assemblée de la collectivité par les électeurs (1/5 pour une
commune, 1/10 pour les autres collectivités locales). C’est une procédure consultative, qui ne fait pas l’objet d’obligations
particulières en termes d’information des électeurs.
Un arsenal juridique, qui s’est nettement étoffé depuis les années 80, orchestre la participation en France. Outre les grandes
lois, telles que la loi Bouchardeau sur la protection de l’environnement et la démocratisation des enquêtes publiques (1983), la
loi Barnier relative au renforcement de la protection de l’environnement du 2 février 1995 et la loi relative à la démocratie de
proximité du 27 février 2002, on peut également citer l’influence de la réglementation européenne et des prises de positions
internationales (sommet de la terre de Rio en 1992 ; convention d’Aarhus (25 juin 1998) ; directive européenne sur les plans et
programmes du 21 juillet 2001 et directive européenne concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement
du 28 janvier 2003).
La loi oblige dans certains cas à pratiquer la concertation, mais sans réellement fixer de modalités précises. Cela peut paraître
paradoxal, mais il faut être conscient que la concertation doit être adaptée à chaque projet, qu’il n’y a pas de recette en la
matière. La démarche de concertation doit être fortement imbriquée au déroulement du projet, être partie intégrante de son
élaboration et être prévue dès le départ. Les initiatives se multiplient, mais ces procédures sont encore « jeunes » et même si
une institutionnalisation s'est mise en place pour certaines procédures, elles se situent encore largement dans une phase
d'expérimentation.
Trois points ressortent de ces entretiens menés auprès des membres (élus et représentants de la société civile) du comité de
pilotage :
Deux messages forts concernant :
■ la culture du risque d’une part ;
■ la démarche d’élaboration des PPR à proprement parler d’autre part.
Un troisième point aborde des questions qui ont été soulevées mais qui ne relèvent pas directement de la concertation dans les
PPR.
Démocratie et expertise
Les représentants des citoyens, sont amenés à prendre des décisions sur des sujets qu'ils ne connaissent pas bien ou
voir pas du tout. Pour se faire ils sont amenés à faire appel à des experts et bureaux d'études.
L'expert doit être compétent dans son domaine (c'est la moindre des choses, mais en est-il toujours ainsi ?), il est
souvent en situation de subordination à un employeur (voir plusieurs) lorsqu'il est salarié, et assez souvent
appartient à un groupe de pression.
L'expert doit savoir dire, qu'il ne sait pas ou que le problème posé n'a jamais reçu de réponse. La peur de passer pour
un incompétent ou un ignorant peut conduire à des expertises délirantes aux conséquences graves et dramatiques.
L'expertise d'un "sujet" se doit donc d'être menée par un ensemble d'experts d'origines différentes, elle doit
conduire à un débat contradictoire et le rapport final doit préciser les intérêts que les différents experts
représentent et les attitudes, propositions différentes s'il en existe. Cette approche disqualifie la possibilité de voir
exister des "cabinets d'expertise" et l'expertise ne peut être un métier.
L'élu, voir le représentant de l'état, de la justice, … qui demande une expertise doit rester critique et ne pas faire
confiance de manière aveugle aux conclusions d'expertise.
Exemples de conséquences d'expertises incompétentes, manipulées et/ou dévoyées.
Voir, les experts psychiatres, psychologues, graphologues … qui conduisent en prison des justiciables suite à des
questions qu'un magistrat ne devrait jamais poser, (parce que sans réponse) et à laquelle les experts n'ont pas le
courage de préciser "on ne sait pas", "il n'y a pas de réponse". Exemple "affaire dite d'Outreau".
Le scandale de la grippe H1N1 et de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) noyautée par les laboratoires
pharmaceutique.
Le scandale de la maladie de la vache folle qui a conduit à des massacres de troupeaux de bovins en Europe et le
monde pour une maladie qui auraient pu se transmettre à l'homme et qui en France concernait seulement quelques
dizaines de personnes. Avant, pendant et après le massacre des bovins, le nombre de cas de la maladie de
Creutzfeldt Jakob en France n'a pas statistiquement varié ! Quant à l'épidémie des bovins réelle et dont la cause
avait été identifiée, "ils avaient été transformés en carnivore", la réponse censée était d'arrêter ce mode
d'alimentation et d'abattre seulement les animaux malades, cette maladie ne se transmettant pas entre les bovins.
Le scandale de la grippe aviaire qui a conduit à un début de massacre de certains "oiseaux domestiques" et s'est
heureusement arrêté avant que celui des oiseaux sauvages commence.
Il y a l'expertise dévoyée comme, l'imposture intellectuelle largement répandue d'utiliser des modèles informatiques
pour autre chose que ce pourquoi ils ont été fait ou peuvent faire (par ex. extrapoler à tort et à travers). L'ordinateur
est utilisé par certains comme diseuse de bonne aventure des temps modernes. Les soit disant prévisions obtenues
par leurs intermédiaires sont des prédictions qui ressortent de l'astrologie. Ce type d'imposture conduit à des prises
de décision qui vont à contre-sens et contre temps des objectifs et buts poursuivis.
Expertise de terrain
Dans le cadre de la démocratie participative, ses acteurs apportent une expertise du "terrain". Comme tout expert
est un citoyen, n'importe quel expert, peut apporter ses compétences et connaissance à la démarche de démocratie
participative dans la mesure où il a la possibilité professionnelle de le faire. Les retraités sont mieux à même d'être
des experts à la fois de terrain et à la fois des spécialistes de leur activité passé.
Expériences de démocratie participative dans Le Grésivaudan : le Conseil de Développement, le CCG
Les deux entités ont fonctionné ensemble et les démarches ont été voisines. Toutes les deux ont prétendues à un
certain moment représenter les habitants du Grésivaudan et parler en leurs noms. Il a eu confusion entre
démocratie participative et anarchie basique (organisation de la société sans dieu ni loi ni règles). La tentation été
forte de "couper les têtes qui dépassent" et d'instaurer une pensée unique.
Il a été souvent évoqué par de longues discussions et par certains de la tentation de marcher sur les "plates-bandes"
des élus, et de se considérer comme un contre-pouvoir.
Le consensus, le vote à tort et à travers, qui ne sont pas des démarches démocratiques ont été au début largement
utilisés. Le consensus est une machine à tuer les valeurs démocratique dont elle prétend se réclamer. Ce point de
vue sur le consensus et la démarche démocratique mérite une réflexion collective. Ce n'est pas un vote aussi
démocratique qui soit qui permettra de déterminer les décimales de Pi ! ….
Peu à peu il s'est forgé la conviction que la démocratie participative, c'est une force de propositions auprès des élus
qui fait participer habitants et acteurs organisés au débat public. C'est une définition très proche de celle-ci qui était
inscrite dans les statuts du Collectif Citoyen du Grésivaudan. Après quelques années, il y a un retour à la case de
départ.
Conclusion
La démocratie participative, la démocratie tout court, sont au cœur même de l'existence et la raison d'être du
Réseau Citoyen du Grésivaudan. Il semblerait que le rôle de l'expertise et de l'expert, tels qu'ils sont pratiqués font
courir un risque à la démocratie, à notre espèce et même à l'ensemble du monde vivant. C'est un Problème à
examiner. Ce problème est corrélé à une forme d'ignorance des représentants du peuple qui ne trouvent pas en leur
sein la diversité des compétences et connaissances qui se rencontrent dans la société. Regardons les députés, 25 %
d'entre eux sont originaires des "professions du droit" (magistrats, avocats et autres auxiliaires de la justice) alors
que ces professions représentent 0,5 % de la population en âge de voter.
Bibliographie : Rapport conseil économique, social et environnemental "contribution au débat adoptée par le bureau
– réunion du mardi 14 mai 2002. Sur la société civile.