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LA BANQUE MONDIALE
RÉSULTATS DE LA BIRD
Transformation des institutions financières de développement
du Mexique
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DÉFI À RELEVER
Au début des années 2000, les entreprises
d’intermédiation financière publiques au Mexique
représentaient environ 20 % du crédit total du
système bancaire et étaient constituées par des
institutions financières du développement (IFD) et
des fonds (fideicomisos). L’exploitation des
banques de développement présentait un certain
nombre de problèmes. Certaines banques n’avaient
pas de mandat bien défini et leurs activités se
chevauchaient les unes avec les autres ou avec
celles des banques commerciales. Elles réalisaient
des activités quasi-financières sortant du cadre du
processus budgétaire et la plupart d’entre elles
affichaient des pertes, même après plusieurs
opérations de recapitalisation. Leurs activités
étaient bien souvent inefficaces du fait de leurs
coûts élevés, de leurs salariés en sureffectif et de la
faiblesse des contrôles internes. Les subventions
financières qui faisaient partie de leurs opérations
n’étaient pas bien ciblées et étaient canalisées d’une
manière dépourvue de transparence.
segments du marché financier, comme le secteur
productif, le financement des opérations
commerciales, le financement des infrastructures, le
financement rural et le financement du logement.
Pour la plupart, l’accent n’est plus mis sur le
financement direct, mais sur la fourniture de fonds
par d’autres intermédiaires du marché.
RÉSULTATS
Transparence et responsabilisation. Des changements considérables ont eu lieu en 2009 dans le but
de renforcer le cadre de responsabilisation, étant
donné le rôle anti-cyclique joué par les IFD durant
la crise mondiale. Le point important à noter est que
les IFD devront publier des indicateurs mesurant la
qualité de leurs services à l’intention de leurs
publics cibles, selon les directives qui seront
établies par le ministère des Finances qui devra, par
ailleurs, mener et publier des évaluations
indépendantes sur les IFD. En outre, il existe une
tendance générale à la modification des prix des
produits pour mieux refléter les coûts. Les garanties
de produits du marché à haut risque ou justifiés sur
le plan social sont soutenues par des fonds de
contre-garantie, directement financés par le
gouvernement
fédéral
afin
de
rendre
les subventions plus transparentes et de réduire la
tension suscitée par le besoin de maintenir un
rendement financier sain tout en réalisant des
objectifs politiques spécifiques.
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La réforme des institutions financières du
développement a apporté des réponses à tous ces
problèmes, le résultat le plus important étant une
approche mieux ciblée, plus responsable et plus
durable :
Rationalisation. Le nombre des institutions
financières a été réduit de moitié par le biais de
fusions et de la fermeture des établissements les
moins performants. Les six IFD qui restent sont :
Nacional Financiera (Nafin), Banco Nacional de
Comercio Exterior (Bancomext), Banco Nacional
de Obras y Servicios Públicos (Banobras), Sociedad
Hipotecaria Federal (SHF), Banco del Ahorro
Nacional y Servicios Financieros (Bansefi) et
Financiera Rural. Les cinq premières sont des
banques de développement et la sixième a été créée
à titre de fonds fiduciaire. Les IFD soutiennent de
façon générale le développement de différents
Structure de la gouvernance. Les modifications
de loi adoptées en 2002 ont introduit le principe de
préservation du capital et offert une plus grande
autonomie des activités en échange d’une
amélioration de la gouvernance et de la responsabilisation. Il est important de souligner que
l’indépendance des conseils d’administration
des IFD a été accrue par la participation obligatoire
de deux membres indépendants et qualifiés ;
la communication des renseignements et la transparence ont été renforcées par la soumission
annuelle des plans opérationnels et financiers
au gouvernement et au parlement ; et chaque
institution est désormais dotée d’un comité
de gestion des risques.
LA BANQUE MONDIALE
Rendement financier. Les réformes sur le plan de la
gouvernance et des institutions ont contribué à
améliorer la performance financière globale des
IFD. Toutes les banques de développement ont
maintenu des niveaux de capital supérieurs au
minimum réglementaire, qui est le même que celui
des banques commerciales. Le rendement de l’actif
a varié au fil du temps et parmi les IFD, mais toutes
ont affiché une position positive en 2008 et au cours
de la première moitié de 2009. Les marges
d’intermédiation ont tendance à baisser, reflétant la
tension entre la rentabilité et leur mandat d’intérêt
public. Les taux de délinquance étaient en baisse
jusqu’en 2008 (de 2,6 % en 2006 à 0,6 % en 2007
et 0,9 % en 2008) lorsque la crise financière
internationale s’est matérialisée, et le ratio de
couverture pour les prêts non productifs (508 % en
2009) est satisfaisant.
Innovation. Quelques IFD mexicaines occupent une
position de leaders dans la région en termes de
nouveaux instruments adaptés au marché pour
promouvoir l’accès à des services financiers. Nafin,
par exemple, a créé un marché en ligne offrant des
services d’affacturage inversé pour les petites et
moyennes entreprises, qui fait figure d’exemple de
pratique innovatrice en Amérique latine (voir
l’encadré). Les instruments innovants de FIRA
destinés au secteur rural (comme le financement
structuré pour les fonds de roulement ou pour le
financement sur stocks) sont également devenus des
exemples souvent cités, alors que Bansefi a fourni
au secteur coopératif une méthode de regroupement
des coûts pour le développement d’une plate-forme
technologique et une marque commune pour le
marketing (par exemple, Red de la Gente pour les
virements de fonds).
L’affacturage inversé de Nafin : un instrument innovateur qui facilite l’accès au marché
Nacional Financiera (Nafin) offre des services d’affacturage en ligne aux PME fournisseurs. Ce programme
appelé « Cadenas Productivas » (Chaînes productives) fonctionne en s’appuyant sur les « chaînes » qui
existent entre les gros acheteurs et les petits fournisseurs. Les gros acheteurs sont de grandes entreprises
solvables qui présentent un risque de crédit peu élevé. Les fournisseurs sont ordinairement de petites
entreprises fragiles qui n’ont habituellement pas accès au financement du secteur bancaire formel.
Le programme de Nafin permet à ces petits fournisseurs d’utiliser leurs comptes débiteurs, à savoir leurs gros
clients, pour financer leur trésorerie, ce qui leur permet en fait de transférer leur risque de crédit à leurs clients
solvables pour accéder à un financement supplémentaire et bon marché.
Au total, 455 gros acheteurs (environ 51 % du secteur privé) et plus de 80 000 petites et moyennes entreprises
bénéficiaient de ce programme en mai 2009. Une vingtaine d’établissements de crédit y participent,
notamment des banques et des sociétés de financement indépendantes. La Nafin a accordé un financement de
plus de 60 milliards de dollars depuis la création du programme en septembre 2001. Elle a également négocié
plus de 8 millions de transactions – 98 % par des PME, au rythme d’environ 4 000 opérations par jour.
Rôle anti-cyclique. Les institutions financières de
développement ont joué un rôle anti-cyclique
important pendant la crise financière mondiale ;
face au désendettement et à l’aversion accrue pour
le risque manifestée par les agents financiers du
secteur privé, elles ont élargi la palette d’activités
financières pour éviter un resserrement brutal
du crédit. De septembre 2008 à mars 2009,
le portefeuille de crédits détenu (directement ou
indirectement) par les banques de développement a
augmenté de 35 %. Cette hausse est survenue en
grande partie au cours du quatrième trimestre 2008
lorsque la turbulence sur les marchés financiers a
atteint son apogée et que quelques marchés de
crédit se sont presque asséchés. Le volume total de
financement par les banques de développement
s’est réduit de 5 % durant le deuxième trimestre
2009 alors que les marchés commençaient à se
rétablir, et quelques IFD se sont mises à retirer les
programmes spéciaux anti-cycliques pour permettre
au marché de reprendre sa place.
DÉMARCHE
La Banque utilise sa large gamme d’instruments
pour se livrer avec le Mexique, sur une base
permanente, à la transformation d’un segment très
complexe du secteur financier, complexité due aux
implications politiques qui lui sont associées et
de la résistance au changement du « statu quo ».
Bien que la Banque ait déjà participé avec
les autorités mexicaines à la transformation de
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LA BANQUE MONDIALE
quelques-unes de ces institutions avant 2000,
le programme d’évaluation du secteur financier
(PESF) de cette année-là constituait une étape-clé
qui a permis d’examiner la question des IFD d’un
point de vue élargi et stratégique. La Banque a
participé au PESF conjointement avec le Fonds
monétaire international (FMI) qui a fourni une
analyse sélective des problèmes rencontrés par le
secteur financier.
Le moment choisi pour cette activité d’analyse et de
conseil a également joué un rôle essentiel, étant
donné l’ouverture du gouvernement à ce moment-là
à une politique de réformes dans ce segment.
Immédiatement après le diagnostic réalisé par
le PESF, la Banque s’est servie de prêts en cours et
nouveaux pour permettre la transformation
de quelques institutions. Par exemple, le prêt de
restructuration FOVI a aidé à transformer le Fonds
d’aide au financement du logement (Fondo de
Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda
ou FOVI) en une société de prêts hypothécaires
fédérale (Sociedad Hipotecaria Federal, SHF), une
institution respectée et bien implantée sur le marché
qui applique des principes de subventions au
logement transparentes et sans effet de distorsion
sur le plan financier, séparées du montage du prêt
hypothécaire.
Le prêt à l’ajustement structurel pour le développement des financements ruraux a servi à la
liquidation de Banrural, une institution qui causait
d’énormes distorsions sur les marchés financiers
ruraux, et à son remplacement par la création de
Financiera Rural (FIRA), un organisme de
développement fournissant des services de soutien
financier et connexes au segment du marché rural
pour petites et moyennes entreprises.
Enfin, le prêt pour l’épargne et le financement rural
a permis la transformation de Pahnal, un véhicule
économique servant à investir l’épargne de petits
déposants dans des instruments du gouvernement
sans risque, en Bansefi, une institution offrant une
approche avec regroupement des coûts pour
le développement d’une plate-forme technologique
et d’une marque commune pour le marketing (par
exemple, pour le virement de fonds) pour le secteur
coopératif.
La Banque a également employé son arsenal
de connaissances pour soutenir des aspects
spécifiques, comme l’introduction, au sein de
FIRA, d’instruments compatibles avec des mesures
incitatives par le biais de services tarifés axés sur
l’expertise, l’analyse et des exemples de bonnes
pratiques.
Le document de mise à jour du PESF en 2006 a été
le moment idéal pour faire le point sur les progrès
et les accomplissements réalisés dans ce domaine et
a aidé à définir le programme de réformes qui est
actuellement en cours (voir Prochaines étapes).
La Banque s’appuie là encore sur toute une gamme
d’instruments pour répondre au nouveau
programme qui a également bénéficié du dialogue
entretenu en permanence avec les autorités du fait
des différents projets en cours de réalisation.
Un nouveau projet d’assistance technique sans prêts
a été convenu avec les autorités pour soutenir
certains éléments du nouveau programme comme,
par exemple, le développement d’indicateurs pour
mieux évaluer l’impact des programmes de prêts,
de garanties et de subventions.
Étant donné sa relation en cours avec les IFD,
la Banque a également été en mesure de réagir
rapidement, efficacement et pleinement face à
la crise pour soutenir la société SHF qui a été
durement touchée, vu qu’elle dépendait des
marchés de la titrisation comme source majeure
de financement. Le conseil d’administration de
la Banque mondiale a approuvé, fin 2008, l’octroi
d’un prêt à SHF pour renforcer sa capacité
financière, développer et consolider les marchés
pour le financement du logement et étendre l’accès
aux groupes à faible revenu à moyen terme.
De plus, un prêt destiné à Nafin et Bancomext est
en cours de préparation pour permettre aux deux
institutions de favoriser l’essor du marché des
services financiers destinés aux petites et moyennes
entreprises, au secteur de l’exportation et aux
projets d’investissements à long terme dans
le secteur privé.
PARTENAIRES
La Banque a établi les diagnostics du secteur
financier conjointement avec le FMI, dans le cadre
de programmes d’évaluation (PESF) exécutés
en commun. En outre, les travaux ont été
étroitement
coordonnés
avec
la
Banque
interaméricaine de développement (BID) qui a
rempli le rôle de partenaire pour certaines tâches.
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DÉVELOPPEMENT DE BONNES
PRATIQUES / LEÇONS APPRISES
Importance d’une approche stratégique et élargie
comme celle définie dans le cadre des programmes
d’évaluation du secteur financier développés en
commun par la Banque et le Fonds en 2001 et 2006.
Importance d’un travail analytique approfondi et de
longue durée, effectué par la Banque sur le secteur
financier au Mexique, qui a été un ingrédient
essentiel de plusieurs opérations de prêt et projets
de la Banque, achevés et en cours.
Importance de la fourniture directe de conseils
techniques par la Banque. D’après le personnel
de contrepartie du pays, la Banque a proposé de
nouvelles approches constructives lorsque le
processus de réforme a tourné court, montrant
le type de flexibilité qui découle de la familiarité
avec ces problèmes. Sa connaissance générale du
secteur a également permis à la Banque de donner
des conseils spécifiques en permanence, ce que ses
homologues mexicains ont considéré comme une
attitude impartiale.
Le travail réalisé avec les autorités mexicaines sur
les institutions financières de développement
a facilité des programmes de la Banque dans
d’autres pays. La Banque a souvent invité des
représentants d’IFD mexicaines (comme SHF,
FIRA, Nafin, BANSEFI) à prendre la parole dans le
cadre d’ateliers et de conférences traitant
de problèmes liés à la réforme des banques
de développement.
De même, cette expérience a permis à la Banque
de produire des rapports sur la recherche appliquée
et des études régionales sur les problèmes
conceptuels et les débats générés par cette relation
à long terme.
pour les bénéficiaires et pour améliorer
la coordination entre les institutions, en particulier
Bansefi, FIRA et Financiera Rural. L’avant-projet
de loi qui propose de fusionner Nafin et Bancomext
constitue un pas très positif dans cette direction. Un
des principaux avantages sera d’éviter les pertes
d’efficacité dues au chevauchement des fonctions et
des infrastructures au sein des IFD.
La mesure du rendement reste également
un problème à résoudre qui se révèle particulièrement compliqué dans les cas où les fonctions sont
trop larges. Habituellement, les IFD sont évaluées
en fonction du volume de crédit et de l’absence
de pertes. Mais du fait de leur rôleen matière de
développement, il est nécessaire de modifier
la manière dont elles sont évaluées en s’attachant à
l’impact de leurs activités, à savoir leur rôle de
catalyseur, pour élargir durablement l’accès des
secteurs mal desservis aux marchés financiers.
L’important est que les indicateurs de performance
correspondant à ce mandat soient intégrés
au processus décisionnel de l’institution.
Un autre défi qui se pose actuellement consiste
à assurer que les IFD sont effectivement utilisées
comme instruments de politique anti-cyclique
et que l’expansion du bilan et des activités
ne devient pas permanente. Ce sujet, ainsi que
la manière d’établir des mécanismes permettant
de mesurer l’impact des programmes, seront
abordés lors d’une conférence commune de
la Banque et du ministère des Finances portant sur
un avant-projet de réforme supplémentaire
des banques de développement qui aura lieu
au Mexique en juin 2010.
Mars 2010
PROCHAINES ÉTAPES
Le secteur des IFD a subi une transformation
importante et les progrès réalisés doivent être
maintenus et consolidés, mais il reste des défis
à relever.
Il y a encore du chemin à faire pour rationaliser
davantage les nombreuses subventions financières
et les programmes de garantie afin d’empêcher un
mauvais ciblage ou même un cumul d’avantages
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