Texte intégral

ÉCOLE NAT IONALE SUPÉRIEURE DE SÉCURIT É SOCIALE
L’APPORT DE LA GEOGRAPHIE ET DE L’APPROCHE TERRITORIALE
DANS LA PERFORMANCE DES ORGANISMES DE SECURITE SOCIALE –
APPLICATION A L’ACCUEIL PHYSIQUE DANS LA BRANCHE FAMILLE
Groupe 9 : Soutenance en Juin 2013
Directeur de Recherche-Action
Monsieur Jean-Marc MACE, Géographe de la Santé
BASTELICA Cédric
BEUNON Vincent
BRUNEL Stéphanie
COULET Estelle
DOS SANTOS Corinne
MARTIN Anne-Sophie
SOMMAIRE
SOMMAIRE ............................................................................................................................. 2
REMERCIEMENTS .................................................................................................................... 3
INTRODUCTION ....................................................................................................................... 4
I.
L’APPROCHE TERRITORIALE DES CAF EN MATIERE D’ACCUEIL PHYSIQUE : ETAT DES
LIEUX ..................................................................................................................................... 16
INTRODUCTION : EXPLICATION DE LA METHODE RETENUE ................................................................ 16
A- CADRE THEORIQUE ET JURIDIQUE DE L’APPROCHE TERRITORIALE EN MATIERE D’ACCUEIL DANS LA
BRANCHE FAMILLE .................................................................................................................. 18
B- LES FORMES CONCRETES DE L’APPROCHE TERRITORIALE DES CAF EN MATIERE D’ACCUEIL PHYSIQUE :
ANALYSE DES QUESTIONNAIRES .................................................................................................. 27
II. LES MODALITES DE TERRITORIALISATION DES STRUCTURES D’ACCUEIL PHYSIQUE DE LA
BRANCHE FAMILLE : ANALYSE DE L’EXISTANT DANS LES CAF DE L’HERAULT ET DE L’ISERE .. 35
INTRODUCTION : EXPLICATION DE LA METHODE ............................................................................. 35
A- ANALYSE DES RESULTATS DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL ........................................................... 38
B- DES ELEMENTS COMMUNS AUX DEUX CAF ET SUSCEPTIBLES D’ETRE GENERALISES ......................... 62
III. LA MODELISATION DE L’APPROCHE TERRITORIALE DES CAF EN MATIERE D’ACCUEIL
PHYSIQUE : PROPOSITION D’UNE BASE THEORIQUE ............................................................ 74
INTRODUCTION : EXPLICATION DE LA METHODE RETENUE ................................................................ 74
A- LA JUSTIFICATION STRATEGIQUE DES INDICATEURS ................................................................. 77
B- L’ELABORATION DU MODELE............................................................................................. 82
CONCLUSION : ..................................................................................................................... 100
AB-
ELEMENTS DE CONCLUSION DU RAPPORT ........................................................................... 100
ELEMENTS DE MISE EN PERSPECTIVE ................................................................................. 102
ANNEXES ............................................................................................................................. 107
TABLE DES MATIERES .......................................................................................................... 158
RESUME .............................................................................................................................. 161
2
REMERCIEMENTS
Nous adressons nos plus vifs remerciements à :
- Tahar BELMOUNES, Directeur de la CAF de Seine-Saint-Denis
- Sandrine BOUCLET, Direction de la Relation de Service à la CNAF
- Olivier GIRAULT, Conseiller régional Aide au pilotage et Etudes, CAF de
l’Isère
- Jocelyn GROUSSET, Responsable du Contrôle de gestion à la CAF de l’Hérault
- Jean-Marc MACE, Géographe de la santé et Directeur de Recherche-Action
- Julien ORLANDINI, Directeur adjoint à la CAF des Bouches-du-Rhône
- Evelyne PASQUIER, Directrice de la CAF de l’Isère
- Jean-Pierre PEQUIGNOT, Directeur de la CAF de l’Hérault
- Benjamin RAQUIN, Statisticien à l’Ecole nationale supérieure de la Sécurité
sociale (EN3S)
- Hugues SANIEL, Sous-directeur Informatique à la CAF de l’Isère
3
INTRODUCTION
« Dans les files d’attente de la CAF : " C’est pas ça, la vie" » : l’article de
la journaliste Florence Aubenas, publié dans le Monde daté du 18 avril 2012,
aborde un enjeu majeur auquel sont confrontées les caisses de Sécurité
sociale et, en particulier, les Caisses d’allocations familiales (CAF) : l’accueil,
dans un environnement budgétaire contraint, de populations de plus en plus
précaires. Elle dénonce, en filigrane, le manque de moyens des CAF, et son
corollaire, l’inadaptation des accueils aux populations.
La question de l’adaptation de l’accueil aux besoins de la population reçue
soulève celle de la satisfaction client telle qu’elle peut être appliquée aux
assurés, et celle de l’efficacité des organismes de Sécurité sociale (OSS). C’est
donc, plus largement, la notion de performance au sein de la Sécurité sociale
qui est ici le véritable enjeu.
1- La notion de performance au sein de la Sécurité sociale
La loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de
financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) tend à généraliser la démarche de
performance au niveau des services de la Sécurité sociale, au même titre que
la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en 2001.
Cette démarche s’appuie d’abord sur les conventions d’objectifs et de gestion
(COG), introduites dès 1996 par l’ordonnance n° 344 du 24 avril (dites
« ordonnances Juppé »). Conclues entre l'État et les caisses nationales des
principaux régimes de Sécurité sociale, celles-ci formalisent dans un
document contractuel la délégation de gestion du service public de la Sécurité
sociale aux organismes gestionnaires. Elles sont ensuite déclinées en contrats
pluriannuels de gestion (CPG) entre la caisse nationale et les caisses locales.
4
La démarche de performance se décline ensuite à travers les six programmes
de qualité et d’efficience (PQE) relatifs aux dépenses et aux recettes de
chaque branche de la Sécurité sociale. Ces programmes transposent à la
sphère sociale la logique « objectifs-résultats » des programmes annuels de
performance (PAP) associés aux projets de loi de finances de l’État.
La notion de performance est donc particulièrement prégnante au sein de la
Sécurité sociale. La loi de financement de la Sécurité Sociale (LFSS) de 2011
accentue cet aspect. Dans son annexe 2, elle détermine les indicateurs relatifs
à la performance des organismes du régime général et des organismes issus
d’autres régimes tels que le RSI et le régime agricole.
On constate, par ailleurs, que les conventions d’objectifs et de gestion des
différentes branches de la Sécurité Sociale ont une façon similaire de traiter
l’enjeu que constitue la performance. Dans la branche Famille, il est question
de prendre en compte la « diversité des territoires », ou, au sein de la branche
AT-MP, de mettre en œuvre une politique « harmonisée sur le territoire » et
« prenant en compte les situations individuelles ». La COG de la branche
Maladie se donne, pour objectif, quant à elle, de « réduire les inégalités »
pour une « meilleure répartition de l’offre sur le territoire ». Enfin, la COG de
la branche Retraite plaide pour une « prise en compte des situations
individuelles ». Les notions de territoire, de diversité des besoins et
d’adaptation de l’offre de services à la population semblent constituer le
dénominateur commun de l’objectif de performance au sein de la Sécurité
sociale.
Ceci explique que ces notions fassent l’objet de travaux de recherche et
d’expérimentations au sein même des organismes. L’approche territoriale des
politiques sociales est ainsi devenue un élément structurant de l’évolution de
l’organisation des organismes de Sécurité sociale. Ceux-ci s’accordent
aujourd’hui avec les autorités publiques pour constater que les choix
territoriaux de réalisation d’équipements et de services doivent prendre en
5
compte des critères démographiques, économiques et géographiques,
l’influence des structures familiales et les comportements sociaux, culturels,
régionaux, de mobilité, et d’attractivité des territoires.
2- Les politiques sociales et la notion de territoire
Dans quels buts adapter les politiques sociales aux territoires sur lesquels
elles sont mises en œuvre ? La rencontre-débat du 24 février 2005 à l’EN3S
« Construction et adaptation d’une politique sociale sur le territoire : enjeux et
perspectives » conclut
que
l’équité
est
l’objectif
principal
de
la
territorialisation des politiques sociales. En effet, l’uniformité d’application
des politiques publiques ne peut garantir à elle seule l’égalité de traitement
entre les individus. La territorialisation a alors pour rôle d’identifier les
besoins locaux et d’apporter des réponses adaptées aux populations. Deux
objectifs principaux sont visés : en premier lieu, l’accessibilité la plus complète
des services publics ; en second lieu, l’aménagement du territoire pour
garantir l’égalité de traitement entre usagers.
Pour identifier les besoins locaux, on peut, d’une part, évaluer les besoins des
territoires par le biais de diagnostics territoriaux : la question de l’égalité
d’accès aux services de Sécurité sociale se pose avec une particulière acuité
dans les territoires ruraux, par exemple. D’autre part, on peut s’intéresser aux
besoins des populations de ces territoires par le biais de diagnostics sociaux :
ainsi, Christine CREPIN1 indique que des systèmes familiaux différents selon
les territoires s’observent, conduisant à des besoins différents (attentes
particulières des familles nombreuses, monoparentales, migrantes ou
pauvres...). Elle conclut son étude par la nécessité d’améliorer la connaissance
et l’analyse des situations des familles au niveau du territoire. Tahar
BELMOUNES2 définit d’ailleurs l’approche territoriale comme étant un
1
2
CREPIN Christine, mars 2007
BELMOUNES Tahar, septembre 2005
6
« service avec », autrement dit la prise en compte des attentes des
populations.
Cette approche en termes de besoins des populations explique pourquoi il
convient de ne pas se limiter à la seule notion de territoire administratif mais
de plutôt penser en termes de « territoire pertinent », c’est-à-dire un « espace
d’interconnaissance entre les individus où s’opèrent l’essentiel des
déplacements et des actes quotidiens3 ». Les territoires administratifs ne
peuvent ainsi pas constituer la seule base de l’approche territoriale des
organismes publics. En effet, une réflexion basée uniquement sur la vision
administrative du territoire porterait le risque d’apparaître trop uniforme.
Il s’agit alors d’introduire des notions moins normées que celle de territoire
administratif : bassin de vie, territoire vécu… En 1974, Armand Frémont
montre que « l’espace vécu […] est un espace intermédiaire entre les lieux de
l’immédiate quotidienneté et les territoires plus lointains, entre la réalité des
contraintes économiques et l’utopie des rêves, entre l’ici qui retient et un
ailleurs qui appelle »4. Le territoire vécu est alors « un espace approprié et
marqué par la prise en compte des effets géographiques de l’identité des
individus. De cette manière, l’organisation sociale se répercute sur celle du
territoire vécu et exploité. Il s’agit donc d’une appropriation du milieu par un
groupe d’individus où les notions de parcours et de flux reflètent les modes de
vie ainsi qu’une certaine pratique spatiale du groupe »5.
A partir de là, c’est à la géographie économique et humaine qu’il revient
d’étudier l’état et l’évolution des structures démographiques et sociales ainsi
que les disparités spatiales (reliefs montagneux, ruptures entre zones
urbaines et aires rurales…) ; c’est donc à elle de proposer des éléments pour
adapter les politiques publiques aux territoires. L’apport de la géographie est
d’autant plus important que l’on raisonne en termes de politique sociale : la
3
DAVID Olivier, 1999
FREMONT Armand, 1974
5
MACE Jean-Marc, 2010
4
7
géographie n’est pas uniquement l’étude des reliefs ou des contraintes
naturelles ;
elle
est
aussi
celle
des
populations,
des
évolutions
sociodémographiques et économiques. Elle touche donc à l’humain et
s’adresse à l’individu en tant que récipiendaire de droits. La performance des
organismes de Sécurité sociale est donc amplement dépendante de
l’adaptation qui est faite de leurs services aux populations qu’ils touchent.
Par conséquent, il est indispensable d’améliorer la connaissance que les
organismes de protection sociale ont des territoires et des populations qui les
habitent.
3- L’approche territoriale et la branche Maladie
Comme le montre Jean-Marc MACE6, l’enjeu de l’approche territoriale a
déjà été largement appréhendé au sein de la branche Maladie. C’est
notamment la création des schémas régionaux d’organisation des soins
(SROS), par la loi Evin en 1991, qui a dynamisé cette approche.
Ainsi, la création des Agences régionales de santé (ARS), par la loi n° 2009-879
Hôpital, Patients, Santé et Territoires » (HPST) du 21 juillet 2009, a pour
objectif de susciter les évolutions nécessaires de l’offre de soins. La loi a en
effet pour ambition de répondre aux « besoins de la population » et de
garantir tant l’amélioration de l’état de santé que la réduction des inégalités
d’accès aux soins « sur un territoire de santé pertinent »7.
Dans ce cadre, les ARS renforcent le niveau régional de notre système de
santé, et ouvrent la voie à des politiques de santé mieux adaptées aux besoins
de chaque territoire8. En effet, à travers le plan stratégique régional de santé
(PSRS), les planifications en matière hospitalière, ambulatoire et médico-
6
MACE Jean-Marc, janvier 2007
Loi du 21 juillet 2009 dite HPST
8
Extranet ARS
7
8
sociale font l’objet d’une approche commune centrée sur les besoins des
personnes et leurs problèmes de santé identifiés à partir d’approches
territoriales.
Les ARS ancrent les politiques de santé dans les territoires, en se voyant
confier des responsabilités nouvelles, et des outils innovants, pour la conduite
des politiques de santé au niveau régional. L’exposé des motifs de la loi HPST9
précise en effet que les ARS faciliteront la mise en œuvre et l’adaptation
rapide des politiques de santé nationales aux besoins et aux spécificités de
chaque territoire, de chaque bassin de population, à la situation de l’offre de
soins, au souhait des acteurs locaux, notamment des professionnels de santé,
des gestionnaires d’établissements, et bien sûr des collectivités locales.
Concrètement, les ARS sont notamment en charge de l’organisation de la
permanence des soins, de la répartition territoriale des professionnels de
santé, du maillage de l’offre de soins sur le territoire ; tous éléments qui
requièrent la définition d’une stratégie et d’une approche territoriales
préalables.
Ce souci d’adaptation de l’offre de soins et de l’offre médico-sociale aux
territoires et aux besoins des populations se traduit par l’élaboration, au sein
même des ARS, du Projet régional de santé. Celui-ci est notamment composé
du Plan stratégique régional de santé (PSRS) qui fixe les priorités et les
objectifs de santé pour la région, et de plusieurs programmes (programme
territorial de santé…) et schémas régionaux (schéma régional de
prévention…).
L’approche territoriale de la branche Maladie s’inscrit donc dans la continuité
du principe selon lequel la définition même du territoire de santé se doit
d’être la plus pertinente possible afin de refléter la pratique spatiale des
usagers. La Commission de concertation sur les missions de l’hôpital 10
présidée par Gérard Larcher considérait déjà que « le découpage territorial
9
Loi 2009-879 du 21 juillet 2009 dite HPST portant réforme de l’hôpital et relative aux
patients, à la santé et aux territoires
10
A l’origine d’un rapport sur la question, remis au Président de la République le 10 avril 2008
9
doit prendre en compte les données géographiques et sociologiques locales
tout en restant d’une taille compatible avec le jeu de solidarités locales »11.
Cette avance de la branche Maladie par rapport aux autres branches
s’explique sans doute en partie, selon Emmanuel VIGNERON12, par l’existence,
dès 1988, d’un groupe « Santé et territoires » à la DATAR (« Délégation
interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale »)
qui a défini des échelles territoriales d’action en santé.
4- L’approche territoriale et la branche Famille
Cette approche territorialisée, banalisée au sein du domaine sanitaire, se
développe de plus en plus au sein de la branche Famille, sous l’effet de
plusieurs sources de pression.
La convention d’objectifs et de gestion, tout d’abord : en effet, la précédente
COG de la branche Famille (2004-2008) portait une « dynamique de
territorialisation de l’action sociale » destinée à inciter chaque caisse à définir
des circonscriptions territoriales dans lesquelles elle applique une offre de
services globale, sans distinction entre les prestations et l’action sociale 13. La
COG 2009-2014 poursuit cette dynamique en établissant comme premier
objectif « une offre de services plus lisible, plus homogène et adaptée à la
diversité des territoires ».
Les pouvoirs publics ensuite : dès 1994, le Rapport sur la territorialisation du
fichier allocataires décrit les perspectives d’un découpage des fichiers sur le
critère du lieu de résidence.
En
1997, le
Rapport sur la déconcentration
de la
structure
des
organismes plaide en faveur d’une déconcentration pour se rapprocher des
plus précaires, empêcher la saturation du siège, se rapprocher des centres
11
VIGNERON Emmanuel, novembre 2008
idem
13
LIEKENS Ghislaine, EN3S, 2005, Stage de direction 43e promotion
12
10
urbains et apporter un service territorial personnalisé. En 2002, la CNAF
publie un guide à vocation méthodologique intitulé Proximité et relation de
service14.
Les organismes eux-mêmes enfin : L’Essentiel15 (publication mensuelle des
Caisses d’allocations familiales) indiquait, dès 2004, que les réclamations
déposées aux accueils des CAF dépendaient d’abord des caractéristiques
individuelles de l’allocataire : des caractéristiques telles que monoparentalité
ou chômage et précarité, en particulier, semblaient significatives. Certaines
CAF se sont d’elles-mêmes engagées dans des réflexions sur la réorganisation
de leur offre de services en fonction des territoires et populations qu’elles
couvrent. C’est le cas par exemple de la CAF de la Gironde qui a réalisé, entre
septembre et décembre 2008, une étude sur la territorialisation des « Points
services CAF »16 en vue de faire des propositions d’adaptation. Dans cet
objectif, des « cellules d’observations sociales » ont été mises en place en
2007 pour dresser un diagnostic et un état des problématiques rencontrées à
l’échelle des différents territoires.
De même, la CAF de Douai17 a connu, en 2005, une réorganisation marquée
par le développement d’une action sanitaire et sociale basée sur trois
territoires découpés en fonction de la géographie prioritaire de la politique de
la ville. Des conseils de territoires ont été créés, animés par un référent, pour
établir une photographie du territoire permettant une connaissance partagée
de celui-ci. Cette expérience a mis en évidence le fait que les territoires définis
doivent prendre en compte toutes les réalités démographiques, socioéconomiques,
politiques,
administratives,
ainsi
que
organisations partenariales.
14
DECOUFLED Patricia, mai 2010, p. 8
L’Essentiel, n° 27, juillet 2004
16
EN3S, 13e promotion CIFOCSS, 2008
17
LIEKENS Ghislaine, EN3S, 2005, Stage de direction 43e promotion
15
11
les
différentes
De la même façon, Isa ALDEGHI18 évoque une étude de type « diagnostic
territorial » conduite en 2008 à la demande d’une CAF voulant réorganiser ses
points d’accueil externes.
Force est toutefois de constater que ce dernier exemple mis à part, l’effort
des CAF pour développer une approche territoriale est visible essentiellement
dans le domaine de l’action sociale.
C’est le cas, par exemple, en matière d’accueil de la petite enfance 19 qui a
connu un mouvement de territorialisation des dispositifs sociaux, sous
l’influence des mouvements associatifs familiaux.
Plus globalement, la branche Famille s’est inspirée du concept de
« développement social local » (DSL), né au Québec20. En 2003, les CAF ont
ainsi conduit trois séminaires au Québec pour sonder les pratiques de
développement social local, en partenariat avec le CNESSS (Centre national
d’études supérieures de la Sécurité sociale), future Ecole nationale supérieure
de la Sécurité sociale.
Depuis lors, le DSL est au cœur des nouveaux enjeux sociaux et est conçu
comme une nouvelle conceptualisation de l’action sociale et comme un
moyen de repositionner la CAF dans la nouvelle configuration territoriale de
l’action publique21. Cet intérêt reste toutefois axé sur l’action sociale22, pour
mettre à disposition des familles des services et des équipements adaptés à
leurs besoins.
Or, l’accueil est, lui aussi, un enjeu majeur : en effet, les CAF rencontrent une
problématique d’accueil prégnante, due à la rationalisation des coûts et à la
diversité des allocataires. Cette situation est illustrée par des évolutions telles
que
les
fermetures
ponctuelles
d’agences
d’accueil
ou
encore
l’expérimentation des accueils sur rendez-vous. La CAF de l’Isère constitue un
18
ALDEGHI Isa, 1998
DAVID Olivier, 1999
20
ALDEGHI Isa, 1998
21
BELMOUNES Tahar, septembre 2005
22
MOREL Michel, octobre 2004
19
12
modèle en la matière puisqu’elle a fait partie des caisses pilotes qui ont
expérimenté l’accueil sur rendez-vous. Les travaux menés par le service
"Contrôle de gestion" de la CAF de l'Hérault ont, quant à eux, permis
d'élaborer des fiches statistiques portant sur la connaissance des territoires
de
l'héraultais.
Ces
études
permettent
notamment
à
l'organisme
d'appréhender au mieux les décisions avec les élus dans le cadre des
renouvellements de contrats liés aux politiques d'action sociale.
L’intérêt que portent ces deux CAF à la problématique de l’adaptation de
l’accueil physique au territoire nous a amenés à engager un partenariat avec
elles : il a fait l’objet d’une convention23 qui permet une étroite collaboration
entre l’EN3S d’une part et ces organismes d’autre part. Il s’illustrera en
particulier par l’enquête sur place menée par le groupe dans le cadre de ce
projet.
Il faut également ajouter que, quel que soit l’intérêt montré par les
organismes de la branche Famille pour l’approche territoriale, il n’existe pas
encore de doctrine nationale en la matière dans la mesure où cette
problématique doit être appréciée localement24. Récemment, cependant, la
Caisse nationale a lancé un « projet accueil », dans la continuité de sa
démarche globale d’évolution de sa relation de service engagée avec la
refonte du site caf.fr. La lettre circulaire du 6 juin 2012 25, signée d’Hervé
Drouet, directeur général de la CNAF, plaide ainsi pour l’élaboration d’une
nouvelle doctrine pour l’accueil des usagers dans la branche Famille. Dans ce
cadre, cinq axes ont été identifiés, objets des travaux de groupes de travail
pilotés par des directeurs de CAF. En particulier, le groupe « La présence sur le
territoire », piloté par Tahar BELMOUNES, directeur de la CAF de Seine-SaintDenis, « formalisera de nouvelles orientations en matière de présence sur le
territoire » et « proposera une définition de la proximité adaptée aux attentes
des allocataires, aux modes de vie actuels et selon la nature du service
rendu ». Notre recherche-action, qui consiste en l’élaboration d’un modèle
23
Cf. Annexes n° 1 et 2 « Convention avec la CAF de l’Hérault », « Convention avec la CAF de
l’Isère »
24
DECOUFLED Patricia, mai 2010
25
Cf. Annexe 3 « Circulaire CNAF »
13
qui puisse assister les CAF dans la définition d’une politique d’accueil adaptée
à son territoire, dans un objectif de performance de l’organisme, s’inscrit
parfaitement dans cette démarche. Nous aurons l’occasion, dans le corps du
rapport, de revenir sur les différentes approches qui peuvent être adoptées
pour concrétiser ces objectifs.
5- Problématique : Comment définir objectivement un territoire
pertinent à l’aide d’un outil stabilisé afin d’adapter l’offre de
services en matière d’accueil physique dans la branche Famille ?
Notre travail s’appuiera sur trois hypothèses qui constitueront la base des
parties de notre rapport.
Tout d’abord, il est clair qu’il doit exister une approche territoriale différenciée
selon les CAF (I).
En effet, les comportements des usagers sont différents et les notions de
distance et de temps ne sont pas comparables selon le territoire. Il est
totalement possible de disposer d’un accueil à plus de 50 kilomètres dans une
agglomération urbaine bien desservie par des transports en commun et d’un
accueil à moins de 10 kilomètres dans une zone rurale ou de montagne
puisque cette distance correspondra à un déplacement comparativement
supérieur au déplacement en zone urbaine.
L’insuffisance de la prise en compte de l’approche territoriale explique que la
performance des organismes en termes d’accueil des populations ne soit pas
optimale. Certains paramètres sont insuffisamment exploités dans la
définition de territoires pertinents (II) : relief, typologie des prestations
distribuées, niveau de précarité des populations, transports, tissu
économique, âge des populations, structure familiale... Entre deux zones, les
besoins des allocataires sont différents. Il est donc indispensable d’analyser
14
les typologies de personnes et d’offrir des services correspondant aux besoins
du public.
Enfin, la cartographie (représentation de territoires déjà définis) est
insuffisante pour caractériser des territoires d’intervention ; il convient donc de
définir un outil de modélisation de ces territoires (III).
Plutôt que de réaliser un diagnostic sur un territoire défini, il est préférable
d’inverser le mécanisme et de réaliser un travail de territorialisation. Celui-ci
se fonderait sur l’utilisation d’un ensemble de données (prestations versées,
niveau de précarité, etc.) pour délimiter scientifiquement et statistiquement
des territoires pertinents, démarche essentielle afin de mener des politiques
territorialisées en termes d’accueil.
15
I. L’APPROCHE TERRITORIALE DES CAF EN
MATIERE D’ACCUEIL PHYSIQUE : ETAT DES
LIEUX
Introduction : Explication de la méthode retenue
La réalisation d’un état des lieux sur l’approche territoriale des CAF en
matière d’accueil physique constitue le point de départ de notre travail. Il
s’agit de rendre compte de la situation actuelle de l’accueil physique en CAF.
Une méthode en deux temps a été mise en place : d’une part, la recherche
d’éléments relatifs au cadre juridique et théorique en matière de politique
d’accueil dans les CAF ; d’autre part, la réalisation d’un questionnaire envoyé
à vingt CAF afin de déterminer les formes concrètes de l’approche territoriale
de ces dernières en matière d’accueil physique.
1- Sur les éléments juridiques et théoriques
La démarche a consisté à rechercher des articles de revues et ouvrages
pour collecter des données théoriques sur la politique en matière d’accueil
physique dans les CAF. La littérature dans ce domaine s’avère peu abondante.
En effet, la plupart des auteurs qui ont écrit sur la territorialisation se sont
avant tout intéressés à la territorialisation en matière d’action sociale. Une
seule publication fait explicitement référence à la territorialisation de l’accueil
physique dans les CAF. Il s’agit d’une journée d’étude intitulée « L’accueil dans
les CAF : entre couverture équilibrée des territoires et coûts de gestion des
contacts » et analysée par Priscilla DECOUFLED dans les Dossiers d’études de
mai 201026. Apres avoir rappelé dans une première partie des éléments
relatifs à l’histoire de la politique d’accueil dans la branche Famille ainsi que
26
DECOUFLED Patricia, mai 2010
16
des éléments de définition, l’auteure commente des études conduites dans
différentes CAF sur l’implantation des accueils.
Par ailleurs, les conventions d’objectifs et de gestion de 1997 à 2012 sont des
sources d’information pour établir un cadrage théorique sur l’évolution de
l’approche territoriale de la branche Famille en matière d’accueil physique.
2- Sur la construction et l’envoi des questionnaires aux CAF
Concernant la construction du questionnaire envoyé aux vingt CAF27,
l’objectif était de poser des questions fermées aux directeurs de ces
organismes pour recenser les points communs et les divergences des
politiques d’accueil physique sur le territoire. Le questionnaire a été construit
en trois parties. La première est centrée sur les modalités de l’accueil
physique dans les CAF : le nombre de points d’accueil et de permanences, le
nombre d’allocataires accueillis, la distance moyenne entre l’allocataire et
l’accueil le plus proche, la mise en place ou non d’un accueil sur rendez-vous,
les horaires d’ouverture, ou encore l’existence, ou non, d’un accueil
spécialisé. La deuxième partie porte sur l’approche territoriale des CAF dans
ce domaine : la définition de territoires de proximité et les critères présidant
au découpage territorial de chaque département. Enfin, la dernière partie vise
à recueillir des informations relatives au recueil des données au sein des
organismes : personnel dédié à cette mission, bases de données utilisées,
travaux réalisés dans l’organisme sur la territorialisation de l’accueil physique
et outils utilisés pour effectuer les études. A partir des réponses recensées
dans les questionnaires, il s’agit de réaliser une étude comparative.
S’agissant des CAF destinataires de ce questionnaire, le choix a été à la fois
contraint et stratégique. Le choix de certaines CAF a été contraint par l’envoi
de questionnaires par les autres groupes de recherche action : il n’était pas
27
Cf. Annexe n° 4 « Questionnaire envoyé aux CAF »
17
possible que deux groupes envoient un questionnaire à la même CAF. Pour les
autres, en revanche, le choix a été guidé par plusieurs éléments. D’une part, le
questionnaire a été envoyé aux deux CAF avec lesquelles nous avons travaillé
plus spécifiquement dans le cadre de notre projet : les CAF de l’Hérault et de
l’Isère. Ensuite, nous avons choisi de sélectionner les CAF dans lesquelles nous
avions effectué nos stages découverte : les CAF des Côtes d’Armor et de la
Gironde. En effet, c’est à la suite d’entretiens avec les directeurs de ces CAF
que la décision a été prise de centrer notre étude sur l’offre de services en
accueil dans la branche Famille. D’autres CAF ont été sélectionnées eu égard à
l’intérêt porté sur le sujet par des cadres dirigeants lors de rencontres à
l’EN3S : la CAF des Bouches-du-Rhône et la CAF de Paris, notamment. Il nous a
semblé également intéressant de choisir une CAF extra-métropolitaine pour
mieux nous rendre compte de l’impact des éléments territoriaux sur la
politique d’accueil : la CAF de Corse du Sud. Enfin, nous souhaitions interroger
des CAF de tailles différentes en termes de nombre d’allocataires. Ainsi, la CAF
de l’Indre gère 35 232 allocataires, la CAF de Charente-Maritime 101 713 et la
CAF de Paris 403 703.
A- Cadre théorique et juridique de l’approche territoriale en
matière d’accueil dans la branche Famille
1- Sur le cadre théorique
Dès les années 1960, une réflexion sur l’implantation territoriale des
CAF est engagée dans la branche Famille. En 1994, un rapport sur la
« territorialisation du fichier allocataire » concerne le découpage des fichiers
sur le critère du lieu de résidence. Puis, en 1997, un rapport sur la
« déconcentration de la structure des organismes » est rendu pour préconiser
une déconcentration des sites dans le souci d’une plus grande proximité avec
la population précaire et l’offre d’un service territorial plus personnalisé.
18
Enfin, en 2002, la CNAF publie un guide sur la « proximité et la relation de
service »28.
Parallèlement, les CAF s’inspirent de démarches semblables entreprises au
Québec dans le cadre du développement social local. En avril 1998, un forum
québécois sur ce thème marque le début d’une série de forums locaux et
régionaux qui abordent directement la politique familiale et son impact en la
matière. Il en ressort que la notion de développement social local trouve son
sens d’abord au niveau des territoires pour adapter les interventions en
matière familiale aux réalités des milieux. Si la notion de territoire n’a jamais
fait l’objet d’une définition unanime et universelle, elle éclaire de façon
nouvelle l’approche de la notion de développement, pour fonder l’action sur
une base territoriale. L’essor de cette étude sur la territorialisation des
politiques familiales, qui positionne le Québec comme pionnier en la matière,
incite les CAF françaises à s’en inspirer. En 2003, ces dernières conduisent
trois séminaires au Québec pour sonder les pratiques de développement
social local, notamment sur le thème du clivage rural/urbain, en partenariat
avec l’Ecole nationale supérieure de la Sécurité sociale. Bien que centrés sur la
territorialisation de l’action sociale, ces séminaires abordent la question de
l’implantation territoriale des organismes de sécurité sociale, vue comme un
paramètre important du développement social local. Tandis qu’au Québec le
développement social local est inscrit comme tel dans la politique et les
modes de fonctionnement de l’Etat québécois, et doté de moyens spécifiques,
il n’en est pas de même en France, où ce développement social local est
plutôt inscrit dans des politiques sectorielles (politique de la ville,
développement rural…) ou des institutions particulières (CAF, MSA…).
Malgré l’intérêt croissant des CAF pour la démarche de territorialisation,
notamment en matière d’implantation d’accueils, le constat d’absence d’une
politique globale de proximité persiste. En dépit de ces rapports nationaux et
de la volonté de s’inspirer du modèle québécois de territorialisation des
28
DECOUFLED Patricia, mai 2010
19
politiques sociales, force est de constater que la réflexion en la matière est
avant tout du ressort des acteurs locaux. On remarque ainsi l’absence d’une
politique globale sur la notion de proximité au sein de la branche Famille.
Forte de ce constat, la CNAF s’est récemment engagée dans une « démarche
d’élaboration d’une doctrine pour l’accueil des usagers ». Il s’agit de lancer
une réflexion générale sur la manière dont l’accueil physique des CAF doit
évoluer au regard d’un contexte marqué par l’essor du « multi-canal », la
restructuration récente de l’offre internet (caf .fr) et téléphonique, la mise en
place de l’offre globale de service et le déploiement de la démarche qualité
intégrée. Une lettre circulaire écrite le 6 juin par Monsieur Hervé DROUET,
Directeur de la Caisse nationale, rappelle les objectifs à atteindre par cette
doctrine ainsi que les modalités pratiques pour mener à bien ce projet.
Quatre orientations principales doivent guider la démarche : « la création
d’une offre de service d’accueil équilibrée et homogène », « la conception
d’une offre de service d’accueil plus différenciée », « la structuration de l’offre
de service d’accueil physique en trois niveaux (général, spécialisé et expert) »,
et « l’interrogation des principes de l’implantation territoriale de chaque
CAF »29.
Cinq groupes pilotés par des directeurs de caisse sous la direction de
Monsieur ORLANDINI, Directeur adjoint de la CAF des Bouches-du-Rhône et
pilote principal de ce projet, ont été constitués pour définir une doctrine
nationale de l’accueil physique de la branche Famille. Un des groupes intitulé
« La présence sur le territoire », co-piloté par Tahar BELMOUNES, Directeur de
la CAF de Seine-Saint-Denis et Yves HIRRIEN, sous-directeur de la relation de
service à la Direction du réseau, travaille plus spécifiquement sur
l’implantation des accueils CAF sur le territoire. Il s’interroge sur la pertinence
de ces accueils et leur possible évolution en fonction des attentes des
allocataires,
du
développement
de
nouvelles
formes
d’accueil,
dématérialisées notamment, et du rôle des partenaires publics en la matière.
29
Cf. Annexe n° 3 « Circulaire CNAF », p. 3
20
2- Sur le cadre juridique : les éléments des COG
Les principaux éléments de cadrage sont à rechercher dans les COG signées
entre l’Etat et la CNAF.
Dès la fin des années 1990, la convention d’objectifs et de gestion (19972000) fait référence à la nécessité de rendre les caisses accessibles aux
allocataires sur les territoires. Cependant, l’absence d’objectifs chiffrés et
donc mesurables rend cette orientation stratégique sans portée immédiate.
La COG 2001-2004 préconise clairement la déconcentration des accueils CAF
sur leur territoire pour réduire les déplacements des allocataires et assurer un
service de proximité30.
La COG 2005-2008 invite chaque CAF à définir sa politique d’implantation sur
son territoire en prenant en compte les notions d’homogénéité de
l’implantation territoriale et de proximité. Cette notion de proximité qui fait
référence à l’accès des allocataires aux services et à l’information CAF d’un
point de vue géographique, est aujourd’hui peu à peu remplacée par la notion
d’accessibilité qui englobe à la fois l’accès à la caisse par les allocataires de
façon certes physique mais également dématérialisée.
La COG 2009-2012 prévoit trois orientations stratégiques pour mettre en
œuvre les deux politiques majeures que sont le développement de l’accueil
du jeune enfant et la mise en œuvre du RSA. Parmi ces trois orientations
stratégiques, deux concernent l’approche territoriale en matière d’accueil
physique :
-
la première a trait à l’offre de service globale qui doit, selon la
COG, tenir compte de « la diversité des attentes des allocataires, la
30
Articles 2.1 et 18 de la Convention d’Objectifs et de Gestion 2001-2004
21
spécificité des territoires et des partenariats avec les autres acteurs
du social »31.
-
la seconde vise l’amélioration du réseau de la branche Famille qui
doit viser non seulement une réponse homogène aux allocataires
mais également une réponse « adaptée à la diversité des besoins
et des territoires »32.
La nouvelle approche préconisée par la COG pour mener à bien les politiques
familiales et sociales est donc celle d’une offre globale de service. Cette
démarche consiste à rassembler les politiques relatives aux prestations légales
avec celles relatives à l’action sociale dans le souci de proposer une offre
unique à ses allocataires. L’accueil physique est un des éléments impactés par
cette évolution de paradigme. En effet, pour mettre fin à la segmentation
entre les différents services et prestations, les modalités de l’accueil physique
sont amenées à évoluer. Il s’agit de penser l’accueil des allocataires de façon
globale afin que ces derniers puissent obtenir en un seul rendez-vous à
l’accueil à la fois des informations générales ou expertes sur les prestations
familiales – les aides relevant de l’action sociale – et, le cas échéant, un
accompagnement social.
Un autre objectif de la COG énoncé dans son article 10 concerne la qualité de
service rendu aux allocataires. Ce service doit « s’adapter à la diversité des
publics allocataires et aux nouvelles technologies »33. L’article 10 se décline
en deux orientations principales. D’une part, les CAF doivent s’engager à
adapter leur offre de service au plus près de leur public cible en prenant en
compte notamment les spécificités de leurs allocataires en situation de
précarité afin de faciliter leur accès aux droits. D’autre part, les CAF doivent
poursuivre leur action dans le sens d’une relation de proximité avec leurs
usagers en s’appuyant sur le réseau d’accueils dont elles disposent sur
31
COG 2009-2012 Préambule
Idem
33
Article 10 COG 2009-2012
32
22
l’ensemble des territoires. Elles sont invitées, dans un souci d’optimisation du
réseau, à questionner le choix d’implantation de leurs accueils sur le
territoire.
Pour mettre en œuvre efficacement ces objectifs définis par l’article 10 de la
COG, deux outils sont préconisés aux CAF.
Le premier outil est un socle national de la qualité de service qui décline des
indicateurs précis en lien avec quatre enjeux fondamentaux :
-
la garantie d’un accès rapide aux droits et leur exactitude,
-
la garantie d’une relation de proximité,
-
la garantie d’une bonne information,
-
la garantie d’une écoute.
Les indicateurs relatifs à la relation de proximité ont un impact direct sur la
politique en matière d’accueil physique. Ils concernent l’amplitude horaire de
l’accueil physique (5 jours et 35 heures par semaine), les modalités de cet
accueil (un accueil personnalisé et un temps d’attente n’excédant pas vingt
minutes dans 85 % des cas), les obligations des CAF d’informer leurs
allocataires sur les lieux et horaires des points d’accueil et l’accessibilité de
ces points d’accueil aux personnes handicapées. En outre, les CAF se voient
confier l’obligation de réaliser des études sur la pertinence d’implantation de
leurs points d’accueil en se fondant sur deux critères principaux que sont la
couverture de l’ensemble du territoire et le coût de gestion des contacts 34.
Ces deux critères semblent, pourtant, difficilement conciliables. En effet,
comment couvrir de façon équilibrée l’ensemble du département à moindre
coût ? La réponse à cette question constitue également l’objectif de
performance assigné aux CAF.
Le second outil est un schéma directeur territorialisé des politiques et du
service qui est décliné dans chaque contrat pluriannuel de gestion (CPG). Il
comprend des objectifs opérationnels qui reprennent les enjeux définis par le
socle national tout en tenant compte des particularités propres à chaque
territoire. Ce schéma territorialisé vise à la fois les interventions en action
34
Convention d’Objectifs et de Gestion 2009-2012 p. 36
23
sociale et surtout la relation de service aux allocataires, sujet au centre de
notre recherche. Ainsi, chaque organisme doit réaliser un diagnostic social
avant de définir ses politiques locales. Ce diagnostic vise à analyser les besoins
prioritaires des familles et les besoins de chaque territoire35 afin de mieux
adapter les modalités de l’accueil CAF sur le territoire.
Enfin, l’annexe de la COG rappelle au travers de tableaux récapitulatifs
l’ensemble des engagements que doivent respecter les CAF. Parmi les
indicateurs généraux, plusieurs concernent la politique d’accueil et sont
regroupés dans l’objectif stratégique « Un accueil de qualité et de proximité ».
Par ailleurs, l’objectif stratégique intitulé « Développer l’offre de service sur
internet » doit être analysé. En effet, le respect des objectifs sur l’utilisation
du site Caf.fr, sur le nombre de courriels informatifs envoyés aux allocataires
ou encore sur le développement et l’utilisation des téléprocédures peut avoir
un impact sur la fréquentation et la nature des visites dans les points d’accueil
des CAF et donc sur la politique d’accueil physique.
3- Les derniers projets des autorités publiques
Malgré ces éléments, jusqu’à récemment, il n’y avait que peu de références
à une doctrine commune de l’accueil dans les documents officiels de la
branche
Famille
(cf.
les
COG).
La
CNAF
jouait
plutôt
un
rôle
d’accompagnement des initiatives locales en la matière, qu’un véritable rôle
d’impulsion. La politique d’accueil des caisses était plus déterminée par un
héritage local que par les directives des COG.
Toutefois, le contexte économique et social, ainsi que des évolutions
réglementaires (introduction du RSA) et le mouvement général vers l’exigence
de certification ont fait exploser la charge de travail, entraînant une
déstabilisation du réseau des CAF. L’accueil a alors été conçu comme une
35
M. BEQUIGNON, Directeur « évaluation stratégique » à la CNAF, Condition de mise en
œuvre des politiques familiale : les COG
24
variable d’ajustement, les moyens humains et financiers étant concentrés sur
la production.
A partir de là, s’est développée la notion d’ « alternatives de contact », dans
une stratégie d’évitement des contacts physiques avec les allocataires. La
CNAF – et le réseau – cherchent à réduire les coûts et gagner en efficience, le
maître mot étant de passer d’un contact subi à un contact choisi avec
l’allocataire.
Même si une plus grande cohérence institutionnelle est recherchée, il ne
s’agit pas d’imposer un critère national à toutes les caisses, qui demeureront
libres de choisir l’implantation de leurs accueils en fonction de variables
politiques notamment. Il s’agit plutôt d’une « démarche opposable ».
Cette démarche opposable repose sur deux éléments complémentaires : il
s’agit d’abord d’optimiser les autres canaux de contact (caf.fr, téléphone…)
avant de penser le comment de l’accueil physique. L’accessibilité n’est plus
conçue en fonction de la notion de distance mais en fonction de la notion
d’information, qu’elle soit obtenue par un canal physique ou par un canal
dématérialisé. La refonte du site caf.fr participe de cette démarche : à partir
du moment où l’information de l’allocataire est plus claire et simplifiée,
l’allocataire est moins tenté de se déplacer dans les locaux de la CAF.
Ensuite, sur un second niveau, la démarche se basera sur une approche
« situationnelle » – et pas sur la notion de territoire ou de prestation. Pour ce
faire, le groupe 5 est en train de réaliser une enquête auprès des allocataires
se présentant à l’accueil pour définir des situations
qui appellent
systématiquement – ou au moins généralement – à un déplacement de
l’allocataire dans les locaux de la CAF. Cette enquête est menée auprès de 12
CAF, directement dans les files d’attente des allocataires.
Le but global est donc d’anticiper – et de limiter – le contact physique avec
l’allocataire. Il s’agit de définir des situations à risque pour élaborer un
« parcours attentionné » vers les allocataires concernés.
C’est une évolution des priorités de la branche Famille qui jusqu’à récemment
étaient plutôt tournées vers la notion de proximité (comme on l’avait vu dans
25
les COG) alors qu’aujourd’hui, c’est surtout l’aspect budgétaire qui semble
guider l’élaboration de cette doctrine, d’où les questions relatives au coût des
accueils dans le questionnaire CNAF.
Il convient de noter que les groupes de travail pilotés par la CNAF, avant de
privilégier l’approche situationnelle, ont longtemps envisagé de suivre une
approche plus territoriale. Celle-ci a notamment déjà été utilisée ou évoquée
par la DATAR et La Poste.
D’une part, la CNAF et la DATAR travaillent ensemble depuis 2010 (en
s’appuyant sur un protocole d’accord datant de cette année). L’essentiel des
travaux porte sur l’implantation de relais de services publics qui associeraient
aussi bien des services tels que La Poste, que les CAF. Le canal privilégié est la
mise en place de bornes mutualisées. Mais le plus intéressant est que la
DATAR raisonne en termes de distance, c’est-à-dire qu’elle s’intéresse aux
spécificités des territoires et des populations et pas simplement aux
impératifs budgétaires.
D’autre part, La Poste a fait évoluer son maillage territorial selon trois critères
liés à la géographie : ainsi, un accueil postal doit, depuis 2005, être situé à 20
minutes en moyenne, ou 5 kilomètres, de la résidence de 80% des
allocataires.
De fait, la DATAR et la Poste s’accordent plutôt sur une norme territoriale
pour définir les points d’implantation des accueils, ce que refuse – pour
l’instant – la CNAF. Cette dernière est cependant favorable à une étude basée
sur l’approche territoriale, dans l’optique, à terme, d’une combinaison avec
l’approche situationnelle. L’orientation de notre travail s’en trouve donc
confortée.
26
B- Les formes concrètes de l’approche territoriale des CAF en
matière d’accueil physique : analyse des questionnaires
Notre étude de l’existant en matière d’accueil physique et d’approche
territoriale s’est poursuivie par l’analyse des questionnaires.
Nous avons obtenu une réponse de 14 CAF, soit un ratio de 70% de réponses.
Conformément à ce que nous avions souhaité, toutes les tailles de caisse sont
représentées, des plus petites (nombre d’allocataires inférieur à 50 000) aux
plus grandes (nombre d’allocataires compris entre 300 000 et 450 000)36.
1- Sur l’accueil et le type d’accueil
a- Corrélation nombre d’allocataires/nombre d’accueils
Globalement, on ne constate pas une étroite corrélation entre le nombre
d’allocataires et le nombre d’accueils de la caisse. Bien entendu, les plus
36
Cf. Annexe n° 5 « Tableau d’analyse et de comparaison des questionnaires »
27
petites caisses ont moins d’accueils que les grandes caisses : en revanche,
l’intérêt d’un découpage en fonction du nombre d’allocataires reste limité,
comme le montre le graphique suivant. Cet élément – l’absence de pertinence
d’un découpage par nombre d’allocataires – se retrouvera d’ailleurs de façon
plus explicite dans les entretiens conduits auprès des CAF partenaires.
3,5
3
2,5
Entre 0 et 50 000 allocataires
2
Entre 50 000 et 100 000
Entre 100 000 et 150 000
1,5
Entre 150 000 et 300 000
Entre 300 000 et 450 000
1
0,5
0
Entre 0 et 10 Entre 11 et 15 Entre 16 et 25 Supérieur à 25
b- Nombre d’accueils fixes/itinérants
Quant au nombre d’accueils fixes d’une part et itinérants d’autre part, il
semble qu’il s’agisse plus d’un choix de la direction de la caisse, par exemple
en fonction de la superficie du territoire couvert et des contraintes
géographiques (reliefs…).
c- Distance moyenne à parcourir pour l’allocataire
Il en est de même de la distance moyenne que doit parcourir l’allocataire pour
atteindre l’accueil (fixe ou itinérant) le plus proche. Les données sont ici
difficilement exploitables car sur 14 réponses, 8 caisses seulement ont
28
renseigné la rubrique correspondante. La distance est cependant comprise
entre 2,5 et 25 km. Relativement à cet élément, nous avons pu constater dans
nos entretiens conduits avec les CAF partenaires que toutes les CAF ne
disposent pas des outils nécessaires pour réaliser ce calcul. Par exemple, à la
CAF de l’Isère, ce calcul n’est pas réalisé par la CAF elle-même mais par
l’Agence d’urbanisme de la région grenobloise37 (AURG).
d- Accueil spécialisé/polyvalent
Globalement, les accueils sont polyvalents. Sur les 14 caisses, seules trois
disposent d’un accueil spécialisé, qui permet de distinguer prestations et
action sociale, le plus souvent. Il ne semble pas y avoir de lien de cause à effet
entre la taille de la caisse et le niveau de spécialisation de l’accueil ; il s’agit
plutôt d’un choix de la direction.
e- Accueil sur rendez-vous
Concernant l’accueil sur rendez-vous, cette pratique semble se généraliser à
partir d’un certain nombre d’allocataires (100 000). Seules deux CAF de plus
de 100 000 allocataires n’ont pas mis en place d’accueil sur rendez-vous ;
l’une d’entre elles en étude actuellement l’opportunité.
En revanche, parmi les CAF comptant moins de 100 000 allocataires, une seule
a mis en place l’accueil sur rendez-vous.
On peut donc en déduire, exceptions mises à part, que :
TYPE DE CAISSE (par nombre ACCUEIL SUR RENDEZ-VOUS
d’allocataires)
ENTRE 0 ET 50 000
NON
ENTRE 50 000 et 100 000
NON
ENTRE 100 000 et 150 000
OUI
ENTRE 150 000 et 300 000
OUI
37
Entretien avec Monsieur Hugues SANIEL, Sous-directeur Etudes informatiques et pôle
d’expertise régional à la CAF de l’Isère, cf. annexe 7
29
ENTRE 300 000 ET 450 000
OUI
Les explications fournies pour justifier la mise en place de l’accueil sur rendezvous sont très diverses ; elles sont par ailleurs généralement multiples : un
élément ne justifie que rarement à lui seul le type d’accueil choisi.
Au final, l’accueil sur rendez-vous est souvent préféré lorsqu’il s’agit de faire
face à des dossiers complexes et/ou longs à traiter.
2- Sur l’approche territoriale
Toutes les CAF sollicitées déclarent avoir fait le choix d’agir en fonction
d’un découpage territorial, à l’exception de la CAF de Paris, ce qui s’explique
par les spécificités du territoire couvert. Toutefois, s’il n’existe pas de véritable
politique en la matière en région parisienne, les installations répondent à trois
contraintes : le réseau de transport existant, le fruit de l’histoire et le prix de
l’immobilier. De plus en plus, cependant, la vulnérabilité des allocataires est
prise en compte dans les choix d’installation de la CAF.
30
En revanche, les critères de découpage sont, eux aussi, très divers.
Les éléments relatifs aux données géographiques sont eux-mêmes subdivisés
en quatre :
31
Pour terminer, il ressort de ce questionnaire que le siège se trouve en général
à la préfecture ou en sous-préfecture. En général, l’implantation suit une
logique communale, dans une moindre mesure intercommunale. Cette
conclusion est confirmée par le questionnaire réalisé par le groupe de travail
« La présence sur le territoire », piloté par Monsieur Tahar BELMOUNES.
3- Sur le recueil des données
A l’exception de la CAF de Corse du Sud qui ne renseigne pas les questions
relatives au recueil des données, la majorité des CAF (11) interrogées
disposent d’agents dédiés à l’étude de la géographie des allocataires et/ou à
la production de cartographies. De plus, toutes les CAF (13) déclarent utiliser
les bases de données de l’INSEE et de la CAF pour étudier leur territoire et
leur population. Seules les CAF de l’Isère et de la Sarthe utilisent, en
complément, des bases de données d’autres entités publiques qui sont
respectivement l’Agence d’urbanisme de la région grenobloise et le Conseil
général de la Sarthe.
Ainsi, l’absence d’agents dédiés à l’étude de la géographie ne semble pas être
la résultante d’un désintérêt pour la question mais plus la conséquence de la
taille de la CAF. En effet, les trois CAF (Sarthe, Saône-et-Loire et Corse du Sud)
ne disposant pas d’agents dédiés au recueil de données appartiennent à la
catégorie des CAF de moins de 100 000 allocataires.
Globalement, le recueil des données ne semble pas être un obstacle à la
définition d’une nouvelle politique d’implantation des points d’accueil dans
les CAF.
32
4- Sur les travaux de territorialisation de l’accueil physique
Douze CAF sur quatorze ont déjà réalisé des travaux sur la territorialisation
de leur accueil physique. Concernant la nature de ces travaux, huit CAF parmi
celles interrogées effectuent à la fois des études statistiques et des
cartographies des territoires à partir des données existantes ; trois CAF ne
font que des études statistiques ; enfin, seule la CAF des Bouches-du-Rhône
réalise une définition statistique de territoires homogènes/hétérogènes par
modélisation statistique.
A l’exception de la CAF du Loiret, l’ensemble des CAF actualisent leurs travaux
sur la territorialisation de l’accueil physique selon une périodicité différente :
toutefois, cinq CAF réactualisent leur travaux à chaque début de COG, quatre
annuellement, un tous les deux ans et l’un à la demande ou selon les besoins.
Toutes les CAF utilisent MAP INFO pour réaliser ces travaux, huit d’entre elles
utilisent en plus SAS, deux SEG et une seule EPI Info.
L’absence d’agents dédiés au recueil des données n’empêche pas la
réalisation de travaux sur la territorialisation. La CAF de l’Indre précise, par
ailleurs, que des travaux de territorialisation sont menés dans d’autres
secteurs. On peut donc en conclure que l’ensemble des CAF disposent des
moyens et compétences nécessaires pour mener, le cas échéant, des travaux
sur la territorialisation de l’accueil physique et les réactualiser au moins tous
les trois ans.
On peut noter que les travaux réalisés sont, dans leur grande majorité, des
études statistiques ou des cartographies des territoires réalisées à partir des
données existantes.
Enfin, il semblerait que MAP INFO et SAS soient les deux logiciels les plus
utilisés par les CAF et à l’utilisation desquels les agents sont formés. Il est donc
important de retenir cette information dans le cas du développement d’un
outil d’aide à l’implantation de l’accueil.
33
5- Sur les attentes vis-à-vis de la géographie
Globalement, les CAF interrogées expriment peu d’attentes vis-à-vis de la
géographie « classique » (comme le relief par exemple) mais de fortes
attentes en matière de géographie humaine et économique. La plupart des
CAF pensent qu’une meilleure connaissance et prise en compte du territoire
dans ses différents aspects ainsi que son évolution est nécessaire pour
améliorer l’implantation de leurs accueils. Les caractéristiques économiques
et sociales de la population allocataire, la répartition des usagers sur le
territoire, la présence d’autres partenaires publics, les types de déplacements
de
la
population
(notamment
les
déplacements
domicile-travail),
l’aménagement du territoire (en matière de transport par exemple), les
bassins de vie sont autant d’éléments que les CAF estiment nécessaires pour
élaborer une politique d’accueil physique qui allierait proximité et efficience.
Pour conclure, on peut considérer qu’il est indispensable d’élaborer une
approche territorialisée, certes, mais surtout différenciée, dans la mesure où
chaque caisse dispose d’une stratégie particulière, adaptée à sa population.
Ceci nous amène à la seconde partie de ce rapport : nous étudierons de façon
plus précise deux territoires et deux types d’approche territoriale – en Isère et
en Hérault.
34
II. LES MODALITES DE TERRITORIALISATION DES
STRUCTURES D’ACCUEIL PHYSIQUE DE LA
BRANCHE FAMILLE : ANALYSE DE L’EXISTANT
DANS LES CAF DE L’HERAULT ET DE L’ISERE
Introduction : Explication de la méthode
La réalisation de questionnaires envoyés aux CAF nous a permis d’avoir
une première vision générale de la politique d’accueil des CAF, de leurs
critères d’implantation géographique et de leurs réflexions en matière
d’approche géographique.
Il nous semblait cependant important de choisir des CAF comme cas d’étude
afin d’approfondir nos connaissances sur l’approche territoriale existante dans
la branche Famille et pour affiner, puis confirmer ou infirmer nos hypothèses
sur l’accueil physique en CAF.
C’est dans ce but que nous avons engagé un conventionnement avec les deux
CAF précitées, dans les départements de l’Hérault et de l’Isère. Ce
conventionnement avait deux objectifs :
-
mettre au point un modèle statistique avec ces deux CAF en
s’appuyant sur leurs bases de données et leurs besoins en termes
d’indicateurs, ce que nous proposons en troisième partie de ce
rapport ;
-
apprendre à mieux connaître ces deux départements, les politiques
d’accueil respectives des deux CAF et les choix d’implantation
territoriale. Nous souhaitions établir ainsi un véritable « diagnostic
territorial » de ces deux départements vis-à-vis de la branche Famille.
35
1- Le choix des terrains d’étude : des départements comparables
mais avec des différences intéressantes
Le choix des départements de l’Isère et de l’Hérault était basé sur plusieurs
critères. En premier lieu, des membres du groupe avaient noté l’intérêt des
CAF de ces deux départements pour notre démarche lors des stages
découverte du mois de février 2012.
En second lieu, ces deux départements présentent des similitudes qui rendent
leur comparaison très intéressante :
-
population totale, densité de population et nombre d’allocataires
similaires ;
-
contexte de la CAF de chaque département similaire, puisque les deux
départements ont connu une départementalisation de leur CAF lors de
la dernière vague.
Mais ils présentent aussi des différences notoires qui permettent d’aborder
divers aspects de l’approche territoriale :
-
relief et topographie : l’Isère urbanisée au nord et rurale/montagnarde
au sud ; l’Hérault plus urbanisé et situé entre le littoral méditerranéen
et le massif des Cévennes ;
-
profil des allocataires : par exemple, le taux d’allocataires percevant le
RSA est plus élevé dans l’Hérault.
2- La réalisation d’un diagnostic territorial par enquête sur place
Afin de réunir le plus d’informations possible sur les deux CAF
conventionnées, il nous a semblé important de nous rendre sur place pour
plusieurs raisons :
-
pouvoir réunir le plus de documentation possible sur ces deux CAF ;
-
aller à la rencontre des services dans lesquels l’approche territoriale et
géographique
est
importante,
statistiques ;
36
notamment
dans
les
services
-
définir de manière plus précise les besoins des deux CAF et adapter
notre travail à ces besoins.
Un déplacement dans chaque CAF a donc été organisé pour le recueil de ces
informations sur la base d’une trame d’entretien38 abordant différents
aspects :
-
caractéristiques territoriales du département étudié ;
-
principaux traits de la politique d’accueil mise en œuvre par la CAF
étudiée ;
-
échange sur l’adaptation des choix d’implantation et des modes
d’accueil au territoire et à sa population ;
-
échange sur l’outil proposé par le groupe et définition des besoins des
CAF en termes d’approche territoriale.
Les deux déplacements se sont déroulés :
-
le 19 juin 2012 à la CAF de l’Isère ;
-
et le 13 septembre 2012 à la CAF de l’Hérault,
Cela en les espaçant volontairement pour nous permettre d’étoffer nos
hypothèses et nos propositions entretemps. Le premier déplacement a ainsi
permis de déterminer que la CAF de l’Isère souhaitait avant tout arrêter une
liste d’indicateurs pertinents et ciblés avant de lancer des requêtes
statistiques. La période écoulée entre ce premier déplacement et le
déplacement vers l’Hérault a permis d’établir une première liste à partir du
Dictionnaire des variables39 afin de la corriger, l’enrichir et la faire valider par
la CAF de l’Hérault.
Le bilan de ces échanges se trouve en annexe n° 7 du présent rapport40.
38
Cf. annexe n° 6 « Trame d’enquête sur place »
Dictionnaire d’information institutionnel
40
Cf. n° Annexe 7 « Compte-rendu de déplacement »
39
37
A- Analyse des résultats du diagnostic territorial
1- Diagnostic territorial de la CAF de l’Hérault
a- Un département au dynamisme démographique prononcé
Le département de l’Hérault est un territoire à caractère rural marqué
par le développement urbain. Sa géographie s'étage des contreforts sud du
Massif central jusqu'au cordon du littoral méditerranéen et sa superficie est
de plus de 6 000 km². L’Hérault, qui comprend 1 030 000 habitants, est
composé
de
3
arrondissements,
49
cantons
et
343
communes.
L’intercommunalité se traduit par 24 communautés de communes et 5
communautés d’agglomération alors que 37 bassins de vie sont également
répertoriés par l’INSEE dans le département.
Montpellier, préfecture du département, est la huitième commune de France
par sa population intra-muros et également la plus peuplée de l’Hérault et du
Languedoc-Roussillon. Elle compte 255 000 habitants au recensement INSEE
de 2009 et son agglomération 387 000 habitants.
Les autres communes les plus peuplées du département sont respectivement
Béziers (70 000 habitants), Sète (42 000), Lunel (25 000) et Agde (24 000).
Une étude « équité territoriale » a été réalisée par la CAF de l’Hérault afin
d’identifier la répartition géographique de la population pré- et postdépartementalisation. Outre la mise en exergue d’un « effet littoral », l’étude
a fait ressortir que la bipolarité « Montpellier / Béziers » propre au
département héraultais laissait peu à peu la place à une nouvelle tendance : le
« pays cœur d’Hérault ».
L’Hérault connaît par ailleurs une forte attractivité et un dynamisme
démographique très prononcé. Sa population a progressé de 15 % entre 1999
et 2009. Celle-ci connaît un rythme de progression relativement important de
1 000 habitants supplémentaires par mois. Il s’agit là d’une caractéristique
majeure pour la connaissance du territoire.
38
Cet évolution n’est cependant
pas homogène sur l’ensemble du
département : le pays cœur d’Hérault limitrophe aux deux anciennes zones
d’influence des CAF de Montpellier et Béziers connaît en effet une
progression bien plus importante que le reste du territoire, évolution permise
notamment par la mise en service de l’autoroute A 750 en 2009. Son tracé
central au sein de cette région a en effet provoqué l’essor de ce secteur. On
peut également observer le même phénomène dans le nord biterrois.
Au contraire, et à l’instar de Béziers et Sète dont la progression de la
population
apparaît
moins
marquée,
on
observe
que
l’évolution
démographique à l’extrême ouest du département, zone davantage rurale,
est inférieure à la moyenne départementale.
b- La CAF de l’Hérault couvre 51 % de la population du
département
En décembre 2010, les deux composantes de l’actuelle CAF de l’Hérault ont
versé des prestations à 222 000 foyers allocataires représentant au total 520
000 personnes couvertes.
Aujourd’hui, le taux de couverture de la CAF de l’Hérault correspond à 51 %
de la population. Cet indicateur est le résultat du rapport entre le nombre de
personnes couvertes par la CAF et le nombre total d’habitants du
département. Ce taux appelle une remarque : il est important de ne pas
étendre les observations liées à la population couverte par la CAF à
l’ensemble de la population héraultaise. Une telle généralisation serait en
effet contestable en raison de la surreprésentation des familles et des
personnes en situation de précarité dans les fichiers de la CAF.
La couverture de la CAF n’est pas homogène sur l’ensemble du territoire : la
population installée à l’ouest du département, davantage ancrée dans la
ruralité, est en partie couverte par le régime agricole. A contrario, le taux de
couverture est plus important dans les communes de Montpellier et Béziers
39
en raison de l’importance des allocataires bénéficiaires de prestations liées à
la précarité.
La carte suivante représente la répartition des allocataires par communes
dans le département de l’Hérault. Elle a été réalisée avec l’outil Geoconcept,
système d’information géographique auquel nous avons été formé par notre
directeur de recherche, Monsieur Jean MACE.
L’évolution du nombre d’allocataires est très proche de celle de l’ensemble de
la population, en effet la progression entre 2001 et 2011 s’élève à 14,6 %. La
répartition géographique de cette évolution est également assez proche
puisqu’elle concerne principalement les allocataires résidant dans les secteurs
du cœur d’Hérault et du nord biterrois.
40
c- La répartition des allocataires dans le département : un effet
littoral marqué
La densité des allocataires représentée sur la cartographie jointe en annexe41
correspond au résultat du rapport entre le nombre d’allocataires résidant sur
un secteur donné et le nombre d’allocataires du département. Cet indicateur,
qui permet de disposer d’une valeur relative, montre un effet littoral assez
prononcé.
La commune de Montpellier représente un pôle de gestion important pour la
CAF de l’Hérault. Pré et post départementalisation, elle concentre
respectivement à elle seule la moitié et le tiers des allocataires du
département. Les communes de Béziers, Sète et Lunel comportent également
une densité d’allocataires significative.
d- La précarité : une caractéristique forte dans la typologie des
allocataires, qui n’est pas sans incidence sur la politique
d’accueil
La CAF de l’Hérault dispose d’un service Contrôle de gestion, rattaché au
cabinet du Directeur, qui lui permet d’avoir une bonne connaissance de la
typologie des allocataires. Des fiches établies pour chaque commune du
département permettent à l’organisme de disposer d’un niveau de données
quantitatives important.
En moyenne, sur le département de l’Hérault, un allocataire sur deux (47 % du
fichier allocataires) vit sous le seuil de bas revenus avec des ressources
mensuelles inférieures à 982 euros par unité de consommation. Ce seuil de
pauvreté correspond à 60 % de la médiane des revenus perçus en France. De
manière plus générale, le département de l’Hérault représente 1,5 % de la
précarité au niveau national. Après le dynamisme démographique, la
précarité constitue l’autre caractéristique forte du département.
41
Cf. Annexe 8 « Cartes » : « Densité des allocataires, implantation des lieux d’accueil CAF et
bassins de vie »
41
Le niveau de précarité étant proportionnellement plus élevé dans le secteur
ouest du département, la typologie des allocataires est aussi sensiblement
différente entre les ex CAF de Béziers et Montpellier. On observe par exemple
une surreprésentation des allocataires en situation de précarité sur la
commune de Béziers.
Les familles allocataires, définies comme celles ayant au moins un enfant à
charge,
représentent
57
%
du
fichier
CAF.
Ces
familles
sont
proportionnellement plus présentes sur les grandes couronnes de Montpellier
et Béziers qui concentrent par ailleurs un nombre moindre d’allocataires en
situation de précarité. Ces mêmes communes intra-muros connaissent le
phénomène inverse avec des allocataires qui perçoivent davantage de
prestations sociales que de prestations familiales. La proportion des familles
monoparentales est également plus grande à l’ouest du territoire.
Le niveau de précarité dans l’héraultais n’est pas sans incidence sur les
charges de travail de la CAF. Le phénomène de précarité trouve sa traduction
dans le nombre important d’allocataires pondérés géré par la CAF. A titre
d’exemple, le nombre d’allocataires pondérés est bien supérieur à la CAF de
l’Hérault par rapport à la CAF de l’Isère alors même que leur nombre de foyers
allocataires respectif est sensiblement identique. Ainsi, dans le secteur du
biterrois, la charge de gestion supplémentaire liée à la précarité vient
compenser les taux de couverture minorés par la prééminence du régime
agricole.
En raison du niveau de délégation du Conseil général de l’Hérault, et du taux
élevé d’instruction des dossiers RSA (95 %), la CAF connaît une volumétrie
d’activité importante. La CAF fait d’ailleurs l’objet à ce titre d’une
rémunération versée par le Conseil général en contrepartie de la mise à
disposition d’un recueil de données socio-professionnelles.
42
e- L’impact de la départementalisation sur la politique d’accueil
reste relatif à ce jour
Dans le cadre de la départementalisation, les CAF de Montpellier et Béziers
ont fusionné pour donner naissance à la CAF de l’Hérault. Cette opération
s’est concrétisée par la publication de l’arrêté de fusion du 5 mai 2010 42
portant création de la nouvelle CAF à compter du 8 novembre 2011.
De manière assez intuitive, c’est le pays cœur d’Hérault, limitrophe aux deux
anciennes zones d’influence des ex CAF de Montpellier et Béziers, qui apparaît
être le plus impacté en matière d’accueil physique.
Cependant, il est à noter que le caractère récent de la fusion n’a pas encore
permis de repenser pleinement l’implantation des points d’accueil dans le
département. Néanmoins, et au-delà de ce constat, une première étude a
permis d’identifier les accueils susceptibles d’être repensés à l’aune de la
fusion. Il en ressort que la départementalisation devrait avoir un impact assez
limité en la matière puisque seuls trois accueils physiques sont amenés à être
questionnés quant à la pertinence de leur existence : les permanences de
Bédarieux et Pézenas concernant le pays cœur d’Hérault et celle située à
proximité de l’étang de Tau43.
En réponse à ce nouveau contexte départemental, la CAF de l’Hérault a initié
deux importants projets immobiliers. Ces derniers, en cours de réalisation,
doivent permettre d’agrandir les antennes44 de Clermont l’Hérault et Sète.
La départementalisation a également pour effet de faire évoluer la part des
allocataires montpelliérains dans le fichier CAF, ce qui pourrait à terme
impacter la politique d’accueil de l’organisme. La commune de Montpellier
42
JORF n° 0111, arrêté de fusion du 5 mai 2010 portant fusion des Caisses d’allocations
familiales de Montpellier et Béziers
43
Cf. Annexe n° 8 « Cartes » : « Distance au lieu d’accueil le plus proche – Antennes, sièges et
permanences » et « Densité des allocataires, implantation des lieux d’accueil CAF et bassins
de vie »
44
Les notions d’antenne et de permanence selon les définitions arrêtées par la Caisse
d’Allocations Familiales : une antenne ou agence correspond à un point d’accueil physique
ouvert au minimum quatre jours par semaine alors qu’une permanence est un lieu d’accueil
ouvert au maximum trois jours par semaine
43
concentrait la moitié des allocataires avant départementalisation et un tiers
post départementalisation.
Il est à noter également que la fusion a eu pour effet indirect de rendre
encore plus prégnant le facteur politique pour les critères d’implantation des
points d’accueil, même si ce dernier constituait déjà un paramètre non
négligeable avant la fusion des CAF de Montpellier et Béziers. Certains élus de
communes situées dans la circonscription de l’ex-CAF biterroise ont pu faire
part de leur inquiétude quant au maintien des points d’accueil implantés sur
les territoires qu’ils administrent et qui sont désormais gérés par la nouvelle
CAF de l’Hérault. Ils font état aujourd’hui encore, et pour certains d’entre eux,
d’une réelle crainte quant à un traitement différencié entre l’ouest et l’est du
département.
A la crainte des élus s’ajoute le nécessaire équilibre à trouver entre les
aspirations des membres du Conseil d’administration de la CAF de l’Hérault
qui regroupe des ex-administrateurs des CAF de Montpellier et Béziers.
Ainsi, dans le département de l’Hérault, les aspects politiques devraient
compter pour une part non négligeable dans la détermination de la politique
d’accueil en général et dans les choix d’implantation des points d’accueil en
particulier.
f- La politique d’accueil menée par la CAF de l’Hérault
Une politique d’accueil volontariste
Le système d’information sur lequel s’appuie la CAF de l’Hérault lui permet
d’effectuer le suivi du nombre de visites dans chaque point d’accueil. Il est à
noter que l’harmonisation du mode de décompte effectué postérieurement à
la départementalisation a permis à l’organisme de disposer de données
chiffrées fiables, homogènes, et partant, exploitables pour obtenir des
éléments de comparaison pertinents. L’exploitation du système d’information
fait état de 525 000 visites dans l’Hérault, nombre supérieur de 43 % à la
moyenne nationale. Cette donnée est conforme au phénomène régional qui
44
s’explique par un niveau de précarité plus élevé dans le sud. La complexité des
dossiers propre aux prestations de précarité génère en effet un nombre de
visites proportionnellement plus élevé. L’évolution de la population étudiante,
également très importante, a eu pour conséquence d’accroître le nombre de
visites de ces allocataires qui est passé de 27 000 en 2011 à 54 000 en 2012.
L’approfondissement par la CAF de l’Hérault des problématiques d’accueil est
assez récent. Celui-ci fait suite à la prise en charge de la gestion du RSA en
2009 et à la nécessaire optimisation des moyens humains qu’elle a induit. Il
s’agissait d’arbitrer entre production et relation client afin d’allouer de
manière optimale sur ces différentes activités des ressources humaines
devenues contraintes.
La prégnance des questions d’accueil est également concomitante avec
l’étude du lien de causalité entre production et accueil. On observe en effet
qu’un retard en production accroît généralement les flux de visites,
accroissement qui induit une réallocation des ressources humaines sur la
fonction accueil, réallocation qui a pour effet d’augmenter l’antériorité des
dossiers, antériorité qui appelle à son tour davantage de moyens sur les
points d’accueil. Cet enchaînement interroge la pertinence de l’accroissement
du nombre d’agents sur la fonction accueil et invite à questionner la
préférence des allocataires entre délai de traitement de leur dossier et
réponses apportées à leurs interrogations.
Plus généralement, la CAF de l’Hérault doit composer avec l’existence d’une
offre de service, l’expression d’une demande et une contrainte de ressources.
Elle doit parvenir à un équilibre entre ces trois composantes tout en tenant
compte des interactions du type « l’offre crée la demande », et
réciproquement. Ainsi, il apparaît pour la CAF qu’étendre à l’infini son offre de
service risquerait de ne plus lui permettre de répondre à ses engagements de
production. L’idée est donc bien d’optimiser les différents points d’accueil
pour parvenir à un équilibre.
La politique d’accueil menée par la CAF et plus particulièrement celle relative
à l’accueil physique peut être qualifiée de volontariste. Outre l’affectation de
plus de 50 équivalent temps plein (ETP) sur ce champ, la CAF assure un
45
maillage territorial relativement fin. Un siège, 9 antennes et 22 permanences
sont répartis sur l’ensemble du département45. Cette politique spécifique se
trouve être relativement à contrecourant des exigences de rationalité
auxquelles répondent la grande majorité des politiques menées au sein du
réseau. Le développement d’antennes assimilables à de véritables petits
établissements secondaires, accueillant notamment une activité de back
office, répond à la mise en œuvre d’une politique de développement durable
devant permettre aux agents de mieux concilier vie professionnelle et vie
personnelle. Ce type d’antenne vise également à rationaliser les coûts de
gestion liés aux frais de déplacement des agents et à optimiser la volumétrie
des flux liés au nombre de visites des allocataires.
Une implantation géographique empirique
L’implantation des différents points d’accueil s’est construite de manière
plutôt empirique. Plus que de véritables études de terrain propres à étudier
les besoins d’accueil et/ou l’élaboration de critères objectifs liés la typologie
des allocataires, ce sont davantage les opportunités immobilières et les
contextes politiques locaux qui ont motivé les décisions d’implantation. S’il
s’avère a posteriori que les choix opérés répondent effectivement aux besoins
des allocataires, ceux-ci amènent cependant l’organisme à se questionner
quant à savoir si l’offre ne crée pas la demande en matière d’accueil, et le cas
échéant, dans quelle mesure. S’il n’est pas aisé de répondre à cette question
complexe, la CAF observe toutefois qu’après avoir réduit l’amplitude des
horaires d’ouverture de certains points d’accueil, les flux de visites étaient
restés constants.
Un distancier créé grâce au progiciel MAP INFO et relatif à l’étude du maillage
territorial fait ressortir que 94 % des allocataires de l’Hérault résident à moins
de 15 minutes d’un point d’accueil, tous types d’accueil confondus. Pour
compléter l’état des lieux de l’accueil physique dans le département de
45
Cf. Annexe n° 8 « Cartes » : « Densité des allocataires, implantation des lieux d’accueil CAF
et bassins de vie »
46
l’Hérault, il est à noter que deux permanences pénitentiaires ont été créées à
Montpellier et à Béziers, respectivement en 2010 et 2007, afin de répondre
aux besoins d’une catégorie d’allocataires spécifiques.
Une stratégie d’accueil peu contrainte par la géographie physique du
territoire ou par le niveau d’accès aux outils numériques
S’agissant de l’accessibilité des allocataires de l’Hérault aux services
numériques, la CAF ne relève pas de difficulté particulière en raison d’une
population plutôt jeune et étudiante. Pour exemple, 75 % des 28 000
étudiants allocataires disposent d’une adresse e-mail. Concernant les
déclarations trimestrielles de ressources des bénéficiaires du RSA, le taux de
télédéclaration atteint 50 %. Enfin, chaque antenne dispose d’au moins un
poste informatique en libre-accès et prévoit l’accompagnement des
allocataires souhaitant l’utiliser. La géographie du département ne représente
pas non plus un facteur contraignant pour la détermination des lieux d’accueil
physique. Seuls 2 des 32 points d’accueil sont concernés par cette
problématique.
La CAF s’est récemment attachée à identifier les facteurs de multi-contacts pour
mieux les anticiper
Dans le cadre d’un groupe de travail local sur l’offre globale de service, la CAF
de l’Hérault a mené une étude sur le profil des allocataires identifiés comme
multi-contactants. Cette notion est liée aux allocataires ayant eu au moins dix
contacts avec la CAF entre septembre 2011 et août 2012, quel que soit le
canal de contact utilisé (téléphonique ou physique) 46.
L’objet de l’étude est de comprendre les facteurs générateurs de flux afin de
mieux les anticiper et diminuer par là-même les niveaux de mécontentement.
Il ressort de l’étude que les multi-contacts concernent plutôt des ménages
46
Cf. Annexe n° 9 « Etude de la CAF de l’Hérault : Typologie des allocataires multicontactants »
47
allocataires ayant de jeunes enfants, nés ou à naître, des allocataires
connaissant une situation de précarité, des allocataires faisant face à des
indus de prestation ou des allocataires de nationalité étrangère, situation à
laquelle sont souvent associées des difficultés linguistiques.
Des modes d’accueil adaptés à la typologie des allocataires mais pas de
spécialisation
On observe des profils d’allocataires très différents selon les lieux d’accueil.
Pour exemple, la gestion de l’accueil à Port Marianne ne pose pas de
problème particulier en raison d’un public étudiant qui utilise assez
naturellement Internet, la télédéclaration et les nouvelles technologies en
général. Au contraire, l’accueil dans la commune de Sète est complexe car
caractérisé par des situations de grande précarité. Celles-ci sont génératrices
de multi-contacts et requièrent un accompagnement plus important.
Ces publics très différents ont amené la CAF de l’Hérault à adapter ses
modalités d’accueil au regard des spécificités locales, et notamment sa
politique de sécurité. Pour autant, la spécialisation des points d’accueil est
une approche non privilégiée par l’organisme. La création de filières
spécifiques aux allocataires en situation de précarité aurait en effet un
caractère stigmatisant.
Concernant l’organisation des points d’accueil, la CAF cherche aujourd’hui à
optimiser la taille de ses antennes en y intégrant un véritable back office. Ce
choix organisationnel vise à assurer une meilleure gestion des flux et à
disposer d’une offre de service plus large.
L’accueil sur rendez-vous : un mode d’accueil amené à se développer
La réflexion relative à la mise en place d’un accueil sur rendez-vous est en
cours de renouvellement au sein de la CAF de l’Hérault. La CAF de Montpellier
était en effet précurseur au sein du réseau sur cette thématique, mais
48
aujourd’hui la prise de rendez-vous dans le département reste marginale et
cette modalité d’accueil apparaît en réalité peu usitée.
Les rendez-vous n’ont jusqu’à maintenant été envisagés qu’à l’initiative des
agents de l’organisme. Leur réticence à intégrer cette démarche tient au fait
de ne pas maîtriser l’ensemble du processus. En planifiant des prises de
rendez-vous qui seront assurés par d’autres collègues, ceux-ci peuvent en
effet avoir le sentiment de se décharger de dossiers parfois complexes.
Une note de service interne à la CAF de l’Hérault, applicable à compter du 9
janvier 2012, organise l’offre de service « Accueil sur rendez-vous » en
décrivant les sept situations cibles, les allocataires concernés ainsi que l’outil
de gestion mis à disposition.
La CAF de l’Hérault a également initié une démarche de parangonnage afin de
rapprocher son organisation de celle des CAF initiatrices d’un accueil sur
rendez-vous à l’initiative des allocataires. Les CAF du Var, d’Indre-et-Loire et
de l’Allier, en particulier, travaillent sur du 100 % RDV. L’efficacité de ce mode
d’organisation doit cependant être relativisée car s’il permet un lissage des
flux de visites peu contestable, le niveau de ressources humaines qu’il
mobilise peut paraître trop important.
Des bornes interactives encore peu développées
De manière générale, la qualité du maillage départemental en matière
d’accueil n’a pas incité la CAF de l’Hérault à développer les bornes
interactives.
Sur les quatre dernières années, la CAF a procédé à la fermeture de deux
permanences en raison de flux de visites insuffisants et de la proximité d’une
antenne disposant d’une offre de service de meilleure qualité. Cette proximité
a rendu inopportune l’installation de ce type d’équipement.
Néanmoins, la réflexion est en cours car la présence de ce vecteur de
communication apparaît nécessaire pour assurer le service public des
allocations familiales sur des territoires pour lesquels l’organisme est amené à
envisager de fermer une permanence au coût de gestion devenu trop élevé.
49
La problématique de la substitution des bornes interactives aux permanences
pose cependant avec acuité la question de leur financement et celle des
partenaires pour les lieux d’implantation et l’accompagnement des
utilisateurs. Ainsi, la réflexion n’en est qu’à ses débuts et le chantier reste
ouvert.
Le nécessaire approfondissement des partenariats
Le champ partenarial constitue un axe d’amélioration dans la politique
d’accueil de la CAF. Aujourd’hui, en matière d’accueil, les partenariats se
limitent aux collectivités locales pour l’hébergement des permanences et aux
« permanenciers relais » pour la complétude des dossiers 47.
L’objectif est de multiplier les partenariats sous différentes formes. Ceux-ci
pourraient notamment s’appuyer sur le tissu associatif pour la préparation
des dossiers RSA. Les autres organismes de sécurité sociale comme les Caisses
primaires d’assurance maladie pourraient également être sollicités pour
l’implantation de bornes interactives.
Idéalement, il s’agirait pour la CAF de s’implanter dans les relais de service
public (RSP) et de former leur personnel à un accueil de premier niveau
consistant par exemple à accompagner les allocataires dans l’utilisation du
site « Caf.fr ». Cela pose toutefois plusieurs questions : la pérennité du
financement des RSP par l’Etat, le libre choix des lieux d’implantation, la
formation technique et le secret professionnel.
Une utilisation mesurée des indicateurs institutionnels et des coûts de
gestion
Nonobstant son engagement dans la méthode ABC qui lui permet
d’appréhender les différents coûts de gestion, la CAF de l’Hérault a choisi à ce
jour de ne pas investir le champ des coûts liés aux antennes et permanences.
47
Offices publics de l’habitat – OPH pour les dossiers d’aide au logement et ESAT –
Etablissements et services d’aide par le travail pour l’Allocation Adulte Handicapé – AAH
50
Si cette position est susceptible d’être révisée à terme, l’organisme considère
aujourd’hui qu’une étude en la matière lui serait nécessairement défavorable
au regard des investissements récemment réalisés. Sur le fond, la CAF fait
également observer que c’est bien la qualité du service rendu à l’usager et les
besoins des allocataires qui doivent guider sa politique d’accueil, davantage
que les coûts de gestion.
Selon la CAF, les indicateurs institutionnels liés à l’accueil et mentionnés dans
les COG et CPG devraient être particulièrement utilisés pour le pilotage au
niveau local.
2- Diagnostic territorial de la CAF de l’Isère
a- Caractéristiques du territoire isérois
Caractéristiques démographiques et géographiques
L’Isère est un département à la fois rural, montagnard et urbain composé
de 58 cantons, de 533 communes et de 1.212.000 habitants.
La géographie du département de l’Isère représente une forte contrainte pour
l’implantation des lieux d’accueil, puisque le sud est composé d’une multitude
de vallées et villages enclavés dans différents massifs montagneux : la
Chartreuse, le Vercors et les Alpes.
Le département peut être divisé en deux grands ensembles :
-
une zone de plaine au nord-ouest, caractérisée par la forte attractivité
de la métropole lyonnaise. La ville nouvelle de l’Isle-D’abeau, située à
une vingtaine de kilomètres de Lyon, est marquée par une forte
croissance démographique (7 à 8 % par an).
-
une zone très montagneuse au sud-est, caractérisée par des vallées
encaissées et parfois difficiles d’accès, avec de l’habitat diffus et des
petites communes.
51
Grenoble, ville-centre, concentre avec ses 427 000 habitants 55 % de la
population du département. Elle est encerclée par les trois massifs
montagneux de la Chartreuse, du Vercors et des Alpes.
Vienne, qui abritait la seconde CAF du département, fusionnée en 2011, est
située
à
l’extrême
ouest
du
département.
Les
effets
de
la
départementalisation se font pleinement ressentir, mais une antenne a été
maintenue à Vienne avec des compétences plus larges qu’un simple accueil
physique.
La CAF de l’Isère compte 216 140 allocataires, la population couverte totale
(avec les ayant-droits) étant de 609 684 (chiffres 2011). Le taux de couverture
de la population est de 51%, donc exactement le même que pour la CAF de
l’Hérault.
La carte suivante, réalisée avec le logiciel de systèmes d’information
géographique Geoconcept, indique la répartition géographique des
allocataires sur le département, très fortement marqué par la plaine
urbanisée au Nord et le massif alpin au Sud.
52
b- Le contexte de fusion des CAF de Vienne et de Grenoble et ses
effets sur l’approche territoriale de la CAF de l’Isère
D’un point de vue formel, le processus de fusion entre les sites de Vienne et
de Grenoble, intervenu en février 2011 48, est achevé. Mais d’un point de vue
informatique et sur la question du traitement des lieux d’accueil,
l’harmonisation n’est pas totale.
Les lieux d’accueil relevant du territoire de l’ancienne CAF de Vienne ne font
notamment pas la même comptabilisation des fréquentations que les sites
relevant du territoire de l’ex-CAF de Grenoble.
48
Informations tirées du Rapport d’activité de la CAF de l’Isère, 2011
53
L’approche territoriale des CAF, de manière générale, s’appuie plutôt sur
l’action sociale que sur des considérations liées à l’implantation des lieux
d’accueil. La CAF de l’Isère ne déroge pas à cette règle.
Avant la fusion des CAF de Vienne et de Grenoble, la CAF de Grenoble avait
défini 6 territoires homogènes, et celle de Vienne en avait défini 6 également.
Ces territoires, basés sur les limites des établissements de coopération
intercommunale (EPCI), étaient propres à la CAF et ne coïncidaient pas avec
les 13 territoires définis par le Conseil général pour mettre en œuvre ses
missions. La CAF de Grenoble montrait ainsi sa volonté de prendre en compte
les réalités et spécificités locales pour être au plus proche des populations.
Cela lui permettait également d’éviter de s’exposer à un risque
d’instrumentalisation politique par le Conseil général dans le domaine de
l’action sociale, puisqu’elle accomplissait des missions d’action sociale au
profit de ce Conseil mais ne souhaitait pas n’en être qu’un opérateur.
La départementalisation a conduit à repenser ce découpage selon 8 nouveaux
territoires : deux territoires chevauchant les territoires des deux ex-CAF ont
été fusionnés.
Ce nouveau découpage issu d’un groupe de travail se base sur différents
critères :
-
les limites des EPCI, donc de la réalité politique ;
-
le profil des allocataires, notamment en matière d’action sociale.
L’approche territoriale de la CAF de l’Isère se base en effet en premier lieu sur
l’action sociale pour découper ses territoires. En 2010, la CAF de Grenoble a
conclu une convention territoriale globale avec le CCAS – Centre communal
d’action sociale – de Grenoble et la municipalité. Cette convention était
destinée à terme à être étendue à d’autres villes.
La prise en compte des EPCI peut poser problème compte tenu des évolutions
liées à la réforme territoriale et au schéma départemental de coopération
intercommunale (SDCI), qui a redécoupé les intercommunalités. Le découpage
54
de territoires d’action doit donc s’adapter constamment aux évolutions
sociales et politiques du territoire, d’où la mise en place par la CAF d’un
groupe de travail sur le redécoupage.
La départementalisation a encore des impacts limités sur la stratégie
d’implantation des lieux d’accueil physique. En effet, la fusion n’a pas eu pour
conséquence directe la fermeture de lieux d’accueil pour éviter les risques de
tension avec le personnel et les élus : la cartographie d’implantation n’a pas
été modifiée. Certains lieux d’accueil ont été fermés en 2010 et 2011 mais
pour d’autres raisons.
Un site d’accueil est particulièrement problématique : les allocataires de la
ville nouvelle de l’Isle-D’abeau étaient divisés, avant la fusion, entre les
circonscriptions respectives des CAF de Vienne et Grenoble.
Par conséquent, deux grandes antennes avaient été mises en place, à
Bourgoin-Jallieu pour la CAF de l’Isère et à Villefontaine pour la CAF de
Vienne, distantes de 7 km et qui ont été maintenues après la fusion :
l’existence de ces deux agences très proches sera manifestement remise en
question très bientôt.
Une
rationalisation
de
l’implantation
des
lieux
d’accueil
« post-
départementalisation » semble donc utile, bien qu’il soit à supposer que des
projets de fermeture sont délicats à mettre en œuvre compte tenu des enjeux
sociaux et politiques que cela implique et des impacts sur le personnel de la
caisse.
c- Les modalités d’accueil physique de la CAF de l’Isère
L’analyse des modalités d’accueil dans l’Isère révèle certaines caractéristiques
fortes, dont la volonté de s’adapter au relief particulier du département ainsi
qu’aux évolutions démographiques, notamment par le biais des bornes
interactives et des visio-guichets. Une rationalisation du réseau de proximité
55
est néanmoins envisagée pour concentrer l’accueil physique sur les cas à forte
valeur ajoutée, conformément à la doctrine nationale envisagée par les
groupes de travail de la CNAF49.
La CAF compte 27 lieux d’accueil physique différents, qu’il s’agisse du siège,
des antennes ou des permanences.
Le nombre élevé de sites d’accueil et surtout de permanences révèle la
volonté de la CAF d’être présente partout sur le territoire, même pour de
courtes durées. Le département isérois est en effet caractérisé par un relief
géographique très hétérogène : plaine urbaine au nord, massifs alpins au sud.
De ce fait, le maintien et l’accès aux services publics sont une nécessité
prégnante dans ce département, que la CAF, à l’instar d’autres services
publics, s’engage à respecter.
Jusqu’à présent, les ouvertures ou fermetures de sites s’effectuaient parfois
sans critères objectifs, voire par intuition : tant que les CAF en avaient les
moyens, elles ouvraient des permanences pour étendre leur réseau de
proximité et améliorer l’accessibilité à leurs services. Avec la construction
d’une doctrine nationale impulsée par la CNAF, cette logique semble révolue
au profit d’une rationalisation des choix d’implantation.
Néanmoins, la CAF de l’Isère souhaite maintenir son réseau de proximité via
ses permanences pour assurer l’accès au service public tout en considérant
également certaines volontés politiques locales.
En ce qui concerne les bornes interactives, il faut constater que la CAF de
l’Isère figure parmi les caisses qui les utilisent le plus, compte tenu de sa
topographie qui ne permet pas d’installer suffisamment de permanences.
49
Cf. Annexe n° 3 « Circulaire CNAF »
56
Le département compte à ce jour 42 bornes d’accueil, dont 8 bornes à
Grenoble pour désengorger l’accueil physique surchargé. Dans le sud-est du
département, les contraintes montagneuses ont également amené la CAF à
installer davantage de bornes d’accueil.
Ces bornes présentent l’avantage d’être disponibles en continu par rapport
aux permanences, ouvertes de manière très ponctuelle. Pour le département
de l’Isère, les bornes sont un succès et totalisent plus de 100 000 connexions
par an.
Les dernières évolutions concernent par ailleurs l’apparition de visio-guichets
(4 actuellement : un à Bourg d’Oisans, dans la vallée très encaissée de
l’Oisans,
un à Morestel, un à la MDPH – Maison départementale des
personnes handicapées – de Grenoble et un à Chavanoz), qui nécessitent
cependant de former le personnel à interagir en direct avec les assurés.
Les visio-guichets présentent en outre des contraintes supplémentaires liées à
la confidentialité, au bruit, au besoin d’aménagement intérieur, et au coût…
Néanmoins, la CAF prévoit au cours des années 2012 et
suivantes de
convertir les bornes actuelles en visio-guichets.
Un autre grand défi concerne le développement de partenariats sur les bornes
d’accueil physique : dans l’idéal, à très long terme, l’allocataire devrait pouvoir
réaliser toutes ses démarches administratives sur une borne unique.
Les bornes sont une alternative intéressante au contact physique mais
présentent cependant certaines limites. L’installation de nouvelles bornes est
assimilable à un plan commercial : la CAF démarche des partenaires pour
trouver des locaux disponibles afin de les installer. Cela nécessite de trouver
des partenaires volontaires mais aussi des locaux avec un réseau en état de
marche, ainsi qu’avec une personne sur le site capable de guider un minimum
les usagers dans le maniement de la machine. Ces critères ne sont pas
57
forcément simples à remplir dans certaines zones rurales ou très
montagneuses du département isérois.
Bien qu’appréciés par les usagers d’après les enquêtes de satisfaction
nationale, ces bornes et visio-guichets ne permettent également pas de tout
faire : le site Caf.fr demande généralement l’impression d’attestations
(possible via la borne) puis l’envoi par courrier. Pour les dossiers complexes,
rien ne remplace donc l’accueil physique.
Le grand projet de la CAF consistera à résoudre ce problème par la mise en
place de la télédéclaration sur l’ensemble de la chaîne à partir du site Caf.fr.
En ce qui concerne l’accueil sur rendez-vous, la CAF de Grenoble a procédé à
son déploiement dans ses antennes, mais pas dans ses permanences. L’accueil
sur rendez-vous tel que déployé à ce jour fonctionne cependant plutôt bien
en Isère. Il permet notamment de détecter certaines situations difficiles qui
peuvent être orientées vers des travailleurs sociaux ou des parcours
attentionnés.
Cependant, certaines permanences ont un nombre de visites très limité :
l’accueil sur rendez-vous permettrait peut-être de concentrer les visites sur
une plage-horaire et d’éviter aux agents de la CAF des déplacements inutiles
dans certaines permanences éloignées du siège.
La rationalisation des modes d’accueil physique passe donc sans doute, pour
la CAF de l’Isère, par une refonte de l’accueil sur rendez-vous en ciblant celuici sur des dossiers à valeur ajoutée plus importante.
Certains rendez-vous sont inutiles bien que le motif soit renseigné en amont.
En revanche, la CAF redoute une dérive de l’accueil sur rendez-vous : le
rendez-vous permet certes une personnalisation et un gain en qualité dans
l’accueil physique. Cependant, il existe un fort risque de réitération lorsque
l’échange, et non le besoin d’information, est le véritable motif de visite.
58
Il y a donc une probabilité que ce mode d’accueil se transforme en « service
social » pour certains allocataires.
d- La réflexion actuelle sur l’implantation territoriale de l’accueil
physique à la CAF de l’Isère
La CAF de l’Isère dispose d’un bureau Etudes et statistiques ainsi que d’un
expert chargé d’études et statistiques mutualisé au niveau interrégional
(Rhône-Alpes et Auvergne) et basé sur le site de Vienne (antenne de la CAF de
l’Isère), Olivier GIRAULT. M. GIRAULT procède à des études en suivant un plan
de charges annuel présenté aux douze CAF des régions Auvergne et RhôneAlpes.
Ce plan de charges correspond à une offre de services structurée en quatre
parties :
-
travaux régionaux : conception de requêtes ;
-
assistance et appui aux CAF pour des missions ponctuelles ;
-
animation régionale et organisation de réunions au centre
informatique de Lyon ;
-
axes nationaux.
La CAF de l’Isère a développé son approche territoriale selon deux angles :
-
une approche statistique. La CAF de l’Isère a par exemple établi des
fiches territoires pour définir une typologie des allocataires de chacun
des 8 territoires qu’elle a définis.
-
une approche cartographique, sur la base de ces statistiques. La caisse
dispose d’un bureau de deux personnes chargées d’exploiter les
données disponibles, qui génèrent régulièrement des cartes du
département sur diverses thématiques (distance moyenne des
allocataires aux lieux d’accueil, densité, répartition des allocataires
touchant le RSA…).
59
La carte des distances aux lieux d’accueil de la CAF de l’Isère a
particulièrement servi à déterminer les emplacements des sites d’accueil
physique50.
Cette carte révèle un assez bon accès aux sites de la CAF pour les allocataires
vivant dans la zone de plaine (au nord-ouest), mais révèle des zones moins
bien desservies (à plus de 30 minutes estimées d’un lieu d’accueil 51) dans le
sud-est du département, notamment dans les vallées encaissées.
Ce service expert en matière de cartographie est donc très avancé en termes
de formalisation des réalités géographiques du territoire. Un simple coup
d’œil sur les différentes cartes générées permet de comprendre les clivages
géographiques du département et le positionnement de la CAF en la matière
pour implanter ses lieux d’accueil. Une modélisation statistique aboutissant
sur la création de cartes nouvelles n’est donc pas un besoin exprimé par la
CAF de l’Isère.
e- Les partenariats entre caisses du réseau CAF pour la prise en
charge d’allocataires sur des territoires élargis
Enfin, l’implantation des lieux d’accueil pourrait être optimisée en renforçant
les partenariats avec l’ensemble des structures qui gèrent des services publics,
en premier lieu avec les organismes d’autres branches de l’institution Sécurité
sociale.
La topographie et les caractéristiques géographiques du département de
l’Isère peuvent conduire certains allocataires à se rendre dans un lieu
d’accueil extra départemental, plus proche de leur lieu de vie. Par exemple, la
ville nouvelle de l’Isle-D’abeau, située en Isère, peut être considérée dans les
50
Cette carte a été réalisée par la CAF avec l’appui logistique de l’Agence de l’Urbanisme de la
Région Grenobloise
51
Le seuil des 30 minutes était un objectif fixé par une ancienne COG de la branche Famille,
abandonné depuis lors.
60
faits comme la banlieue périurbaine de Lyon. Une grande partie de sa
population travaille à Lyon et pourrait donc se rendre en CAF à Lyon plutôt
qu’à Bourgoin-Jallieu ou Villefontaine.
Ces mouvements entre départements ont conduit les CAF de la région RhôneAlpes à nouer des partenariats entre elles pour pouvoir traiter le dossier d’un
allocataire issu d’un département voisin. Les difficultés techniques liées à de
tels partenariats sont de mieux en mieux traitées. La CAF de l’Isère a donc
conclu des conventions de partenariats avec les CAF de la Drôme, de l’Ain et
de la Savoie. Elle disposait en outre d’un « expert-réseau » (poste supprimé à
ce jour) pour assurer le bon fonctionnement de ces partenariats.
En revanche, aucune convention n’existe avec la CAF du Rhône, alors même
que les déplacements quotidiens des allocataires entre Rhône et Isère sont
nombreux.
Si ces partenariats se développent de façon croissante dans le cadre régional,
les coopérations interrégionales sont moins développées. Pour la CAF de
l’Isère, aucun partenariat n’existe avec la CAF des Hautes-Alpes pour les
allocataires qui vivent entre ces deux départements, car les simulations
menées ont été peu concluantes.
Les partenariats interbranches pour les lieux d’accueil sont en revanche très
peu développés et constituent donc un axe d’amélioration certain pour
l’avenir. En Isère, trois sites accueillent ainsi des bornes CAF et CPAM placées
côte à côte.
Pour terminer, la CAF s’appuie sur d’autres partenariats dans son approche
territoriale.
-
l’INSEE : à l’instar d’autres CAF, elle utilise les données de l’INSEE pour
étudier les populations d’allocataires sur son territoire ;
-
l’Agence de l’Urbanisme de la Région Grenobloise (AURG) : cette
agence à caractère associatif dispose de moyens techniques plus
61
élaborés que la CAF de l’Isère et apporte donc un soutien logistique
non négligeable en études statistiques et en cartographie des
territoires.
B- Des éléments communs aux deux CAF et susceptibles d’être
généralisés
Les deux diagnostics territoriaux établis pour les besoins de ce rapport
ont certes révélé des différences dans l’approche territoriale menée et dans
les caractéristiques des territoires et des populations considérés. Néanmoins,
des points communs existent et un certain nombre d’enseignements peuvent
en être tirés, concernant tant les besoins des CAF en termes d’approche
géographique que les contraintes qui limitent cette approche.
1. Tableau comparatif entre les 2 CAF
Afin de synthétiser les deux diagnostics menés sur place, ce tableau
comparatif se propose de récapituler les principaux points communs et
différences relatifs notamment à l’approche géographique adoptée.
Population
CAF de l’Hérault
CAF de l’Isère
1.030.000
1.212.000
222.000 (en 2010)
216.140 (en 2011)
520.000 (en 2010)
609.684 (en 2011)
départementale
totale
Nombre
d’allocataires
Population
couverte
Taux
de 51 % (en 2010)
51 % (en 2011)
couverture de la
62
population
Superficie
6.224 km²
7.431 km²
Densité
166 hab./km²
162 hab./km²
Caractéristiques
- département bordé au - département montagneux et
territoriales
contexte
et sud
par
le
littoral nombreuses
zones
méditerranéen, au nord difficilement accessibles ;
par les Cévennes ;
-
l’aire
-
urbaine
Montpellier,
3
pôles
d’urbanisation
de distincts : Grenoble, Vienne,
chef-lieu, banlieue lyonnaise (Bourgoin-
rassemble plus de 50 % de Jallieu)
la population
Contexte CAF
Départementalisation
départementalisation récente
récente entre Béziers et entre Vienne et Grenoble
Montpellier
Nombre
9
7
d’antennes
Nombre
de 22
16
permanences
Accueil
sur Oui, l’accueil sur RDV est Oui,
dans
les
antennes
rendez-vous
prévu dans l’organisation uniquement.
(O/N)
mais il reste peu usité. La prévu à l’ensemble des sites.
politique
d’accueil
Elargissement
sur
RDV est en cours de
redéfinition.
Avancement
Les
travaux
d’étude Cartographie très développée
dans l’approche statistique
et
de (2 personnes consacrées à
territoriale
sont
très l’étude statistique et à la
cartographie
développés (2 personnes cartographie)
sont affectées à cette
activité)
Organisation
Organisation fondée sur :
63
Découpage de 8 territoires
territoriale
- 24 communautés de basés sur :
considérée
communes
et
5
-
les
EPCI
comme base de communautés
(établissements
la
publics de coopération
politique d’agglomération ;
d’accueil
-
la
typologie
des
allocataires et les facteurs
intercommunale) ;
-
les profils allocataires
de multi-contacts
Orientations de
la
politique
d’accueil
1. Implantation
des
1. Positionnement
lieux d’accueil en
lieux
fonction
fonction
des
données
des
d’accueil
en
d’une
cartographie avancée ;
empiriques
2. Tendance
au
(volontarisme
développement
politique,
bornes
opportunités
guichets en alternance
immobilières)
des
et
distances
(distancier) ;
et
des
visio-
des permanences ;
3. Volonté de maintenir
un réseau local de
2. Volonté
de
proximité basé sur les
maintenir
un
permanences
réseau
de
physiques ;
local
proximité
dense
basé
sur
4. Rationalisation
nécessaire des lieux
l’optimisation de la
d’accueil
taille
mouvement
des
antennes ;
l’opportunité
et les modalités
d’un accueil sur
RDV,
le
de
départementalisation
3. Réflexion en cours
sur
après
sur
64
les
partenariats et sur
le développement
des bornes
2. La nécessaire prise en compte d’éléments externes qui
contraignent l’approche territoriale
Chaque département, chaque territoire, chaque bassin de vie a ses
spécificités géographiques. La géographie, science humaine plutôt que science
dure, est par essence variable d’un département à un autre. Cette singularité
est renforcée par l’existence de facteurs qui contraignent l’approche
territoriale et qui rendent la création d’un modèle unique d’approche
territoriale très délicate. Nous en avons identifié trois principaux : le maintien
d’une fracture numérique rendant le maintien d’accueils physiques
indispensable ; le contexte politique local, source de pression ; l’utilisation de
l’approche territoriale par les CAF au service de leur projet de caisse.
a. L’Administration électronique et le multi canal : des outils
parfois inadaptés au contexte local
D’aucuns considèrent que la fracture numérique n’est plus une réalité dans la
France actuelle. Elle est pourtant bien présente. Il ne faut pas oublier en effet
que la fracture numérique peut être entendue dans trois sens : le fait de
posséder le matériel pour se connecter à Internet, le fait de savoir s’en servir
et le fait de disposer d’un réseau Internet.
L’Isère est concernée par ce dernier point, ce qui peut poser des problèmes
pour l’installation de permanences ou surtout de bornes et visio-guichets, qui
bénéficient en théorie de la technologie sans fil. En outre, le progrès
technologique est si rapide que ces régions gardent toujours un certain
retard : alors que la fibre et le très haut débit se déploient dans les milieux
65
urbains, les localités plus reculées ne disposeront dans un premier temps, au
mieux, que du haut débit.
Sur le premier aspect lié à l’équipement informatique, 73, 2% des foyers sont
équipés d’un ordinateur selon l’INSEE. 76 % des Français ont par ailleurs un
accès à Internet, tandis que ce chiffre n’était que de 12 % en 2000.
Cependant, les personnes restant à l’écart appartiennent à deux catégories
principales de population : les plus de 65 ans et les ménages à bas revenus. En
effet, selon l’INSEE, les chômeurs sont moins équipés (73,9 %) que les actifs
ayant un emploi (83,4 %).
Or, les allocataires des CAF les plus « consommateurs » en accueil physique
sont les ménages à bas revenus, ou percevant le RSA. Il faut garder à l’esprit
que l’accueil physique reste une nécessité pour une frange non négligeable de
la population n’ayant pas accès aux nouvelles technologies.
M. Hugues SANIEL, Sous-directeur Etudes informatiques et pôle d’expertise
régional à la CAF de l’Isère, et notre référent pour ce diagnostic, participe à la
Commission départementale d’accès au service public en milieu rural pilotée
par la préfecture, qui se réunit une fois par an. Il reste selon lui nécessaire de
désenclaver les zones les plus reculées, d’autant que la tendance est à la
concentration, à la rationalisation et à l’optimisation des espaces.
b. Le contexte politique, une contrainte latente mais
difficilement objectivable
Jusqu’à présent, la politique d’accueil physique des caisses était plus
déterminée par un héritage local que par les directives des COG ou la CNAF.
Cet héritage est notamment lié aux personnalités et élus politiques locaux,
pour lesquels l’implantation de sites d’accueil physique peut être source
d’enjeux de pouvoir et d’image.
66
Les élus locaux et maires de petites villes qui abritent des permanences ou
des bornes dans des relais de service public tiennent généralement à
maintenir ce service sur leur territoire. L’implantation des lieux d’accueil est
donc soumise à une forme de lobby politique local difficilement mesurable
par son caractère subjectif, bien que largement étudié en sciences politiques.
Certaines collectivités locales peuvent utiliser certains moyens de pression
dans les processus de négociation (par exemple refus du Conseil général de
signer le Contrat enfance jeunesse avec la CAF), pour maintenir leur
permanence CAF.
Dans cette optique, l’approche des élections municipales en 2014 peut
influencer la politique d’accueil physique des CAF, notamment lorsque des
suppressions de permanences sont en jeu.
La CNAF a parfaitement conscience de ces contraintes politiques locales et les
intègre donc à sa réflexion sur un projet de doctrine nationale. Par ailleurs,
notre travail vise justement à construire un outil statistique et
méthodologique qui pourrait permettre aux CAF de justifier de manière
objectivée leurs choix d’implantation ou de suppression de sites d’accueil
physique face aux élus locaux. L’idéal serait donc un modèle qui permette aux
CAF de démontrer que l’implantation de l’accueil physique n’est pas arbitraire
mais au contraire argumentée et objectivée, ce qui pourrait potentiellement
atténuer certaines pressions politiques locales.
c. L’approche territoriale au service de projets de caisse
Le questionnement régulier des CAF sur l’implantation des accueils n’est pas
caractérisé par de nouvelles approches dans le temps, ce qui montre une
certaine difficulté à fixer une doctrine en la matière.
Ce constat de relatif échec doit être nuancé par une considération
essentielle : chaque CAF utilise l’approche territoriale pour justifier certains de
ses choix, voire bâtir un projet de caisse. En effet, l’approche territoriale et
67
géographique est abordée sous différents angles par les CAF : les processus,
les coûts de traitement des dossiers, l’analyse de la qualité de l’offre aux
usagers, le profil des allocataires, etc. L’approche territoriale est donc
toujours un moyen en vue d’une fin.
Selon M. GIRAULT, de la CAF de l’Isère, il ne faut en effet pas oublier que
derrière la réflexion sur les territoires se trouve toujours un projet de
territoire et donc un projet de caisse. A la CAF de l’Isère, il s’agissait jusqu’à
aujourd’hui d’adapter l’offre territoriale au contexte de fusion. Dans d’autres
caisses, la territorialisation et l’étude de l’implantation des accueils physiques
visaient à optimiser l’utilisation du budget en comparant les coûts générés par
chaque site d’accueil.
Une approche territoriale en particulier semble trouver une oreille
particulièrement attentive auprès des CAF et de la CNAF : l’approche par les
coûts.
S’il ne suffit pas d’analyser les coûts générés par l’existence d’un lieu d’accueil
pour en déduire son utilité ou a contrario son inutilité, il peut être intéressant
de les prendre en compte. L’essor du contrôle de gestion a conduit certaines
CAF à étudier les coûts générés par la réalisation d’un acte dans certains sites,
ou même par une visite d’allocataire. Pour ce faire, elles se basent sur les
fréquentations des lieux d’accueil et utilisent la méthode ABC-M, issue de la
comptabilité analytique52.
La CAF de Haute-Garonne, pionnière en la matière, a mis en évidence des
coûts unitaires par visite d’allocataire variant du simple au double (de 5 à 10
euros environ). La CAF de l’Isère s’engage également dans cette démarche
pour la gestion des contacts physiques53.
Néanmoins, certaines CAF se refusent à adopter cette approche par les coûts,
qui accroîtrait la comparaison – et donc la concurrence – entre sites d’accueil
52
Informations tirées d’un document de travail interne : Journée d’études CAF, « La méthode
ABC-M : déclinaison sur l’accueil physique », 15 décembre 2009
53
Document de travail de la CAF de l’Isère, 2012, « Coût différencié du processus PM13 :
gérer les contacts physiques selon la méthode ABC »
68
physique, et qui conduirait certainement à fermer un grand nombre de points
d’accueils considérés comme trop coûteux pour la caisse.
L’approche territoriale sert donc toujours une finalité, qui peut varier d’un
OSS à l’autre. Imposer une doctrine nationale aux CAF, en généralisant par
exemple l’approche par les coûts, peut donc être problématique puisque cela
réduirait leurs marges de manœuvre et pourrait aller à l’encontre de leur
projet de caisse.
La CNAF privilégie quant à elle une doctrine nationale sous l’angle dit
« situationnel », mais reste ouverte à d’autres approches comme l’approche
territoriale.
3- Le recentrage nécessaire de notre action sur la détermination
d’indicateurs pertinents pour objectiver les besoins en accueil
physique
Les diagnostics territoriaux ont confirmé une limite évidente à la
construction
d’une
doctrine
nationale :
la
géographie
(humaine,
topographique, économique, démographique, etc.) est très variable d’un
département à un autre. Cette grande variété rend complexe la formalisation
d’un modèle qui s’appliquerait à tous. Ce constat était largement partagé par
les deux CAF de l’Isère et de l’Hérault.
Dès lors, se pose la question centrale de notre travail : quel peut être l’apport,
pour une CAF et de façon très concrète, de la géographie ?
Ce ne sont pas les cartes et les modélisations cartographiques qui font défaut,
au contraire. Les CAF étudient des données sur le logiciel SAS, qui peut donner
lieu à des productions cartographiques via le logiciel MAP INFO (logiciel utilisé
dans l’ensemble de la branche). Elles disposent donc déjà d’un certain nombre
d’outils de cartographie permettant de mettre en évidence les apports de la
géographie.
69
La professionnalisation de l’approche géographique des CAF en termes
d’accueil physique passe donc plutôt par la détermination d’indicateurs
discriminants permettant de faire le tri entre toutes ces cartes : quels sont les
indicateurs les plus pertinents pour implanter des accueils, et quels types
d’accueil ?
Dans cette démarche, la définition d’indicateurs pertinents est essentielle.
Ceux-ci doivent être limités et non-redondants pour faire sens.
Deux techniques peuvent être employées dans la définition de ces
indicateurs :
-
soit le choix de critères purement statistiques ou mathématiques, ce
qui comporte le risque de se couper de certaines réalités de terrain et
de données plus qualitatives ;
-
soit le choix de critères par consultation des responsables métiers pour
obtenir une adhésion sur les indicateurs choisis. Cela implique moins
de chiffres, mais un meilleur retour dans le cadre de l’évaluation des
politiques publiques, qui incite à la démarche participative.
Certains critères sont incontournables : nombre d’allocataires, nombre de
visites, flux de transports, distance moyenne d’un allocataire pour se rendre
sur un lieu d’accueil de la CAF (et durée des transports). Le tout est de trouver
la bonne « formule » entre l’offre et la demande de lieux d’accueil et
d’intégrer une part de « bon sens » dans la définition d’indicateurs. Il s’agit
ensuite d’exploiter les critères retenus et d’en tirer une topologie statistique.
Le dialogue avec les deux CAF rencontrées permet d’ores et déjà d’écarter
certains indicateurs non pertinents d’un éventuel modèle national.
La taille des CAF, par exemple, n’est pas un indicateur fiable pour déterminer
le nombre ou l’implantation de sites d’accueil physique. Cette dernière n’est
pas liée au nombre d’allocataires et à la taille de la CAF. Des petites CAF
70
peuvent ainsi disposer d’un nombre proportionnellement plus élevé d’accueils
que certaines très grandes CAF.
4- L’utilité de notre travail pour la performance des CAF
Déterminer des indicateurs pertinents et discriminants afin d’objectiver
l’implantation des accueils physiques des CAF n’est pas une fin en soi pour les
CAF. Il s’agit plutôt d’un moyen utile à diverses finalités en termes d’évolution
de l’offre de service globale et de négociation face à des partenaires.
a. L’intégration de notre réflexion dans une démarche d’offre
de service globale
Les diagnostics territoriaux effectués en Isère et en Hérault confirment une
hypothèse de notre recherche : malgré les caractéristiques propres à chaque
département en termes de population, de topographie, de densité, etc., un
consensus existe sur l’absolue nécessité de maintenir des sites d’accueil
physique.
Cependant, déterminer des indicateurs partagés par tous permettrait
d’alimenter la réflexion sur la démarche d’offre de service globale. Les
indicateurs choisis permettraient par exemple de mieux justifier le maintien
d’antennes et permanences dans des zones territoriales dont la population
est plus nécessiteuse d’accueil physique (bénéficiaires du RSA par exemple). A
l’inverse, ils permettraient aussi de déterminer dans quels cas et dans quels
lieux d’autres canaux d’accueil (bornes, visio-guichets, courriels, etc.) seraient
plus adéquats, par exemple si la population étudiante est plus présente.
Cela concorde aussi avec la volonté de la CNAF de rationalisation des sites
d’accueil physique. Elle vise en effet plutôt une stratégie d’évitement des
contacts physiques avec les allocataires en privilégiant d’autres canaux. Il
71
s’agit donc d’abord d’optimiser les autres canaux de contact (Caf.fr,
téléphone…) avant de penser le comment de l’accueil physique.
Sur l’ensemble de ces points, une comparaison est prévue avec les groupes de
travail nationaux de la CNAF pour enrichir une réflexion commune. Ces
groupes ne raisonnent en effet pas sur la notion de « distance » mais plutôt
de coût des accueils physiques, contrairement à l’approche en termes de
proximité que nous avons souhaité adopter pour ce travail de rechercheaction.
b. Un élément de discussion avec les partenaires institutionnels
L’objectivation de critères d’implantation d’accueil physique peut également
être envisagée comme un moyen pour les CAF de disposer d’arguments de
négociation plus solides face aux partenaires locaux.
Un modèle statistique d’approche territoriale pourrait être considéré comme
un argument pour appuyer un partenariat plus renforcé avec certaines
institutions, en particulier le Conseil général dont les missions ont des liens
étroits avec celles des CAF en matière d’action sociale.
Le cas du RSA est particulièrement intéressant en la matière. Les CAF gèrent la
prestation du RSA au profit des Conseils Généraux. Ceux-ci compensent aux
CAF le montant de la prestation et l’instruction, ainsi que les frais de gestion,
mais sur la base d’une négociation et non d’une analyse rationnelle de ces
frais. Notre modèle pourrait démontrer que le RSA s’adresse à un public très
consommateur d’accueil physique et qu’il est une prestation très coûteuse
pour les CAF. Dans cette optique, notre recherche-action sur l’implantation
des lieux d’accueil pourrait appuyer les arguments des CAF face aux Conseils
généraux pour revaloriser les compensations versées par ces derniers.
Ce raisonnement pourrait s’appliquer à d’autres collectivités tels que les
communes, le Conseil régional, ou encore des services publics disposant d’un
réseau de proximité, tels la Poste.
72
En conclusion, les déplacements dans les deux CAF ont eu un impact
important sur notre projet de recherche-action, en recentrant nos efforts sur
la définition d’indicateurs pertinents pour aider aux décisions d’implantation
ou de suppression de sites d’accueil physique. C’est la démarche que tentera
de proposer la troisième et dernière partie de ce rapport.
73
III. LA
MODELISATION
TERRITORIALE
DES
DE
CAF
L’APPROCHE
EN
MATIERE
D’ACCUEIL PHYSIQUE : PROPOSITION D’UNE
BASE THEORIQUE
Introduction : Explication de la méthode retenue
La création d’un modèle théorique permettant aux Caisses
d’allocations familiales de définir objectivement leur territoire pour adapter
leur offre de service en matière d’accueil physique a nécessité un travail
méthodique en deux temps. Le choix des indicateurs les plus pertinents pour
construire le modèle, d’une part, la construction et l’exploitation du modèle
théorique, d’autre part.
1- Sur le choix des indicateurs
Le choix des indicateurs s’est opéré selon une méthode en plusieurs
étapes.
Un travail de sélection a, tout d’abord, été réalisé à partir du Dictionnaire des
variables composé de l’ensemble des indicateurs statistiques relatifs aux
prestations légales et d’action sociale des Caisses d’allocations familiales. A
partir de ce dictionnaire, chaque membre du groupe a proposé la suppression
des variables qui semblaient non pertinentes au regard du sujet de rechercheaction. Une liste d’une soixantaine d’indicateurs a résulté de ce travail
collectif.
74
La seconde étape a consisté à présenter cette liste à nos deux caisses
partenaires : d’une part, à l’occasion du déplacement à la Caisse d’allocations
familiales de l’Hérault54 et, d’autre part, lors de contacts téléphoniques avec
la Caisse d’allocations familiales de l’Isère. Les indicateurs ont été discutés un
à un pour décider de l’opportunité de les conserver ou de les éliminer de la
liste finale. Au final, vingt indicateurs ont été retenus et quatre indicateurs ont
été rajoutés.
Dans un troisième temps, nous avons souhaité présenter pour avis la liste des
indicateurs retravaillée aux pilotes du groupe national « La présence sur le
territoire », Madame Sandrine BOUCLET, Direction de la Relation de Service à
la CNAF et Monsieur Tahar BELMOUNES. Ces derniers n’ont pas souhaité
nous faire part de leur opinion, préférant nous laisser libre choix dans ce
domaine.
Enfin, le modèle a été testé à plusieurs reprises, en modifiant, rajoutant, ou
supprimant des indicateurs, afin de stabiliser le modèle et obtenir des
résultats pleinement exploitables par les caisses.
Ce modèle se présente de la façon suivante :
Une Analyse en Composante Principale (ACP) suivie d’une Classification
Hiérarchique Ascendante a été réalisée afin de construire des territoires
homogènes.
Cette étude réalisée à partir des premiers indicateurs retenus n’était pas
pertinente puisque la totalité des indicateurs était très corrélée. En effet, la
totalité des indicateurs retenus, malgré leur différence faisait seulement
apparaître la notion de précarité. Il ne nous est pas apparu satisfaisant de
fournir une méthodologie permettant de créer deux types de territoires, les
territoires « précaires » et les autres territoires. De nouveaux indicateurs ont
été réalisés par les CAF partenaires et en complément, des indicateurs issus
54
Cf. Annexe n° 7 « Compte-rendu de déplacement »
75
du recensement de la population ont été utilisés pour aboutir à un modèle
plus intéressant même si l’information la plus importante est toujours la
notion de précarité.
2- Sur la méthode statistique
La construction et l’exploitation du modèle théorique envisagé
nécessitaient l’application d’une méthode statistique et la maîtrise d’outils
liés aux systèmes d’information géographique (SIG). Cette phase de notre
Recherche-action a été facilitée par une formation de deux journées à
Geoconcept dispensée par Monsieur Jean-Marc MACE, Géographe de la Santé
et notre Directeur de Recherche-Action, les 31 mai et 1er juin 2012.
Geoconcept est un logiciel propriétaire créé par l’entreprise du même nom,
qui est spécialisée dans la conception et l’édition de technologies
d’optimisation cartographique à destination de collectivités territoriales ou
d’autres entreprises. Geoconcept permet notamment de gérer des espaces
géographiques cartographiés, adaptés à la gestion d’un espace aménagé ou
d’une activité basée sur un réseau de proximité, comme c’est le cas pour le
réseau des sites d’accueil physique de la branche Famille.
Cette formation nous a permis de développer différentes compétences liées
aux systèmes d’information géographique:
- visualisation de l’espace (département, France, Europe…) sous la forme
de plans et de cartes ;
- accès direct aux informations de la base de données en cliquant sur les
cartes visualisées ;
- lancement de requêtes statistiques pour accéder aux informations de la
base de données selon un ou plusieurs critères ;
- calculs à partir des données manipulées par Geoconcept ;
76
- réalisation de cartes thématiques nous permettant de faire apparaître
graphiquement des informations de la carte, et de révéler la pertinence ou la
non-pertinence d’indicateurs choisis dans notre modèle.
La formation à Geoconcept était une étape nécessaire pour aborder de façon
rigoureuse et scientifique les enjeux liés à l’approche géographique au sein de
la branche Famille, ainsi que pour objectiver les hypothèses que nous avions
formulées ou observées dans les deux CAF conventionnées.
Néanmoins, l’étude des modes d’accueil dans la branche Famille a nécessité
d’utiliser un autre outil que Geoconcept. En effet, l’entreprise Geoconcept a
basé ses logiciels sur son propre système d’information géographique, tandis
que les CAF ont également leur propre système d’information géographique
et un logiciel correspondant, MAP INFO.
Lors de l’élaboration du modèle statistique que nous avions envisagé avec les
CAF de l’Hérault et de l’Isère, nous avons donc pu mettre à profit les
compétences acquises pendant la formation au logiciel Geoconcept en les
appliquant au système d’information géographique des CAF.
A- La justification stratégique des indicateurs
Il s’agit, dans ces paragraphes, d’exposer les raisons pour lesquelles
nous avons retenu cette liste de 11 indicateurs et les raisons pour lesquelles
certains indicateurs qui avaient été retenus au départ ne figurent pas, in fine,
dans cette sélection.
1- Les indicateurs retenus
Le principe général retenu a été de ne conserver que les indicateurs les
plus pertinents et globaux pour éviter les risques de croisement. Les
indicateurs sont issus de trois sources différentes. La majorité provient du
77
Dictionnaire des variables. L’un d’entre eux se trouve dans la base de données
GCA (Gestion des contacts allocataires). Deux sont issus des données de
l’INSEE. Pour faciliter la lecture55, ces 11 indicateurs ont été regroupés en
cinq catégories distinctes en fonction de leur nature.
Le premier indicateur fait tout d’abord référence au volume des allocataires.
Si ce facteur volume ne doit pas être le seul à être pris en compte dans la
politique d’implantation d’accueil, il reste primordial. En outre, cet indicateur
permet d’inclure les caractéristiques de la précarité. Le postulat de départ est
de considérer que les allocataires bénéficiaires de minima sociaux ou de
prestations à conditions de ressources se rendent davantage à l’accueil
physique que les autres allocataires.
De même, la nature de l’accueil devra, sans doute, être adaptée aux
demandes particulières de ce type d’allocataires.
 Le nombre total d’allocataires pondérés (ALLOC_PON)56: cet indicateur
permet de calculer le nombre d’allocataires à partir de la valeur du poids de
gestion d’un allocataire en fonction des prestations dont il est bénéficiaire.
Ainsi, depuis 2009, les allocataires disposant de l'Allocation Adulte Handicapé
(AAH) et du Revenu de solidarité active (RSA) ont été pondérés à 2,88 (poids
de gestion fort), les bénéficiaires d’une aide au logement à 1,15 (poids de
gestion intermédiaire) et les autres allocataires à 0,64 (poids de gestion
normal).
La typologie des allocataires et de la population constitue un autre sousgroupe de trois indicateurs. Le nombre et la nature des contacts varient selon
le statut de l’allocataire. Par exemple, un allocataire avec trois jeunes enfants
n’aura pas les mêmes besoins qu’un allocataire étudiant.
 Le nombre d’étudiants (ETUDIANT) : l'unité statistique est l'individu, dans la
mesure où un foyer allocataire peut comprendre un ou deux étudiants.
55
56
Cf. Annexe n° 10 « Liste des indicateurs pertinents définis »
Chaque indicateur est caractérisé par un code au sein du Dictionnaires des variables
78
 Le nombre de naissances en 2011 (NAIS11) : il s’agit du nombre de
naissances (indicateur INSEE) par commune. Cet indicateur donne une
information sur la présence de parents avec des enfants en bas âges sur le
territoire.
 Le montant du quotient familial (MONT_QF) : il donne une information sur
la richesse au sein de la commune.
Les deux indicateurs suivants sont relatifs à la problématique du logement.
 Les allocataires bénéficiaires d’une aide au logement (ALLOC_AL) : cet
indicateur, pertinent, permet, en plus de connaître le volume d’allocataires
bénéficiant d’une aide au logement, de calculer le taux de logements sociaux
sans besoin d’agrégation.
 Les logements vacants dans la commune (P09_LOGVAC) : cet indicateur
donne une idée de la précarité relative au logement.
Enfin, les quatre derniers indicateurs issus de la GCA des CAF permettent de
connaître le volume et la nature des contacts des allocataires avec la CAF. Ces
indicateurs devaient permettre de différencier les diverses typologies
d’accueil dans un objectif de lier accueil et typologie d’allocataires.
 Le nombre moyen de visites par allocataire résidant sur une commune
donnée (NBVISMOY). Il s’agit de connaître le nombre de visites générées par
les personnes résidentes, sur l’ensemble des points d’accueil du secteur
concerné.
 Le nombre d’allocataires s’étant rendus à l’accueil (ALLOC_ACCUEIL).
 Le nombre d’allocataires ayant utilisé une borne (ALLOC_BORNE).

Le
nombre
d’allocataires
n’ayant
utilisé
que
la
borne
(ALLOC_BORNE_SEUL).
 IND_DESERT : cet indicateur tente de représenter les communes avec un
risque de « désert d'accueil ». Il s’agit du rapport entre le nombre de
bénéficiaires RSA et le nombre d'allocataires s'étant déplacés au moins une
fois. Si le taux dépasse 100 %, on peut craindre un risque de non accès aux
79
accueils car les bénéficiaires du RSA qui ont tendance à plus se déplacer en
accueil seraient moins « présents » au sein des accueils.
2- Les indicateurs non retenus
De nombreux indicateurs présélectionnés dans un premier temps n’ont
finalement pas été retenus dans la liste finale pour trois raisons principales
exposées ci-dessous.
Tout d’abord, certains indicateurs ne concernent pas directement la politique
d’accueil et ne permettent donc pas d’objectiver le modèle statistique.
 Le numéro de l’allocataire (NUM_CAF).
 Le numéro de la commune (CAFNUM_COM).
 Le nom de la commune (NOM_COM).
 Le numéro de l’EPCI (NUM_EPCI).
 Le nom de l’EPCI (NOM_EPCI).
 Le nombre des retraités (RETRAITE).
 Les indicateurs relatifs au taux de couverture des enfants de moins de trois
ans : cela inclue le nombre d’enfants de moins de 3 ans gardés par une
assistante maternelle (ENF_GARD_MAT), le nombre d'enfants entre 0 et 2 ans
vivant dans des familles bénéficiaires du complément de mode de garde PAJE
(Prestation d’accueil du jeune enfant) Garde à Domicile (ENF_PAJE_DOM), le
nombre d'enfants entre 0 et 2 ans vivant dans des familles bénéficiaires du
complément de mode de garde PAJE Structure (ENF_PAJ_STR), le nombre de
places en structures d'accueil du jeune enfant (PLA_ACC), ainsi que le nombre
d'enfants à charge CAF et MSA de moins de trois ans. Si ces indicateurs sont
pertinents en action sociale pour objectiver les prises de décision de nouveaux
financements de structures, ils ne le sont pas pour l’accueil physique.
 Un canal utilisé au cours de l’année : appel traité par un agent
(ALLOC_TEL_SEUL). Il s’agit des allocataires ayant eu un appel traité par un
80
agent au moins une fois au cours de l’année. Cet indicateur relatif aux appels
téléphoniques ne concerne pas directement le sujet de l’accueil physique.
Ensuite, des indicateurs ne sont pas, à ce jour, disponibles, ou contiennent des
erreurs techniques.
 Les allocataires ayant écrit au moins une fois au cours de l'année :
le système d’information des CAF ne contient pas d’historique des courriers
arrivés journellement. Il n’est donc pas possible de calculer le nombre
d’allocataires ayant transmis un courrier au moins une fois dans l’année ni de
reconstituer la donnée RNDC57 (nombre de courriers arrivés en 2011) en
l’affectant aux allocataires recensés au 31 décembre 2011. La CAF de l’Isère a
créé un fichier ad hoc reflétant l’historique des courriers/pièces. Celui-ci
donne une estimation de l’activité de la CAF. Comme les courriers/pièces ont
des codes état qui évoluent tous les jours, ce fichier ne permet pas de calculer
a posteriori un nombre de courriers qu’aurait transmis l’allocataire au cours
de l’année, ni d’approcher le flux cumulé de courriers arrivés restitué dans le
RNDC. Pour évaluer le flux de courriers engendré par l’allocataire au cours
d’une année, il faudrait figer la valeur quotidienne au moyen d’une requête
automatique. Cela est impossible pour le moment, compte tenu de la taille
des serveurs actuels.
 Les allocataires ayant visité le site Caf.fr au moins une fois au cours de
l'année : des données agrégées sur le nombre total d’allocataires ayant
consulté au cours du mois/année le site Caf.fr sont disponibles dans le RNDC.
Mais il n’existe pas d’historique à ce jour permettant de recenser les contacts
allocataires sur l’année, et ce en raison du volume des fichiers quotidiens
créés automatiquement.
 Les allocataires ayant envoyé un courrier électronique au moins une fois au
cours de l'année : le nombre de courriers électroniques envoyés par les
allocataires fait l’objet d’un suivi centralisé par la CNAF. Des données agrégées
mensuelles et annuelles redescendent ensuite dans les CAF. Cependant, ces
57
Recueil National des données des CAF
81
données ne peuvent pas être appariées avec le fichier allocataires, pour des
raisons techniques.
 Les zones urbaines sensibles (ZUS) : il s’agit d’une donnée externe
alimentée par INSEE dans le système d’information des Caf et pour laquelle
des erreurs ont pu apparaître. Par exemple, en 2011, des allocataires des
communes de Bourgoin-Jallieu, de Voiron et de Meylan (Isère) sont géoréférencés à tort dans une zone urbaine sensible. Ainsi, il est préférable de
renseigner cette donnée manuellement à partir du site source du Secrétariat
général du Comité interministériel des villes58.
Enfin, certains indicateurs sont déjà des composantes d’indicateurs retenus.
Conserver ces indicateurs risquerait de provoquer des redondances.
 Les allocataires qui résident dans le parc social locatif : ALLOC_PARC_SOC.
 Les foyers à bas revenus composés de trois enfants et plus (FOY_3_ENF).
 Le montant des prestations précarité versées (MONT_PREST_PREC).
 Le revenu net imposable du foyer moyen (REV_ NET).
 Les bénéficiaires du RSA (BENEF_RSA) : ce sont les bénéficiaires du RSA
socle, du RSA activité ou des deux. Cette information est déjà disponible dans
l’indicateur ALLOC_PON.
B- L’élaboration du modèle
La méthodologie utilisée consiste en la réalisation d’une Analyse en
Composante Principale (ACP) complétée par une classification hiérarchique.
58
Atlas régional des contrats urbains de cohésion sociale, Observatoire national des zones
urbaines sensibles
82
1- Quelques éléments de méthodologie
L’Analyse en Composante Principale est une des méthodes d’analyse de
données. On regroupe souvent ces méthodes sous la dénomination de
« statistiques à la française ».
Il s’agit de statistiques multivariées. Plutôt que de faire des statistiques
univariées, c'est-à-dire sur une seule variable (comme par exemple calculer la
moyenne d’un revenu), ou de s’intéresser à la relation entre deux variables en
effectuant des statistiques bivariées (comme une corrélation entre le nombre
de naissances et le niveau de vie du ménage), dans ce cas, on tente, à partir
d’un grand nombre de variables, de les représenter de façon synthétique sur
un certain nombre de dimensions. Il en ressort donc des axes qui synthétisent
cette information.
Autrement dit, on transforme un grand nombre de données en un nombre
plus réduit de données, l’objectif étant de disposer du plus grand nombre
d’informations dans une représentation simple.
Les nouvelles données ou variables créées sont des « composantes
principales ».
Il s’agit d’une approche géométrique pour représenter des variables dans un
nouvel espace géométrique qui représente au mieux les différentes données.
Cela signifie qu’il en retransmet la plus grande information (ou « inertie »).
En termes de représentation, les deux « plans » suivants (deux photographies
d’un même objet) ne transmettent pas la même quantité d’informations.
83
En effet, même si les deux photos (ou plans) sont des représentations de
stylo, la deuxième transmet une information plus grande puisque l’on peut
voir qu’il s’agit d’un stylo de marque Bic de taille médium avec un capuchon…
contrairement à la première photo ne fournissant que l’information « stylo
noir ».
En somme, comme l’indique Michel VOLLE 59, « l’analyse des données
s’applique à des résultats statistiques bruts, dont elle vise à faciliter le
59
Analyse de données, Cours de l’ENSAE, 1977
84
maniement. Elle se situe immédiatement en aval de la production de ces
résultats, et immédiatement en amont de leur présentation littéraire qu’elle
prépare ».
2- Présentation de la démarche
Tout d’abord, afin de partager la même information au sein du groupe, un
membre du groupe a dispensé une formation de base à l’étude statistique.
Après avoir récupéré les bases de données auprès des CAF avec lesquelles
l’EN3S avait conventionné, nous avons utilisé plusieurs outils statistiques.
Dans un premier temps, nous avons utilisé le logiciel SAS pour importer les
différentes bases (première version de la base de données CAF, deuxième
version de la base de données CAF et enfin données INSEE issues du
recensement) et les concaténer (c’est-à-dire regrouper les différents
indicateurs) en une unique base. Nous avions donc à notre disposition la
totalité des variables pour les deux CAF partenaires.
Dans un deuxième temps, nous avons utilisé le logiciel SPAD afin de réaliser
une ACP et une classification hiérarchique. Cette partie a nécessité de
sélectionner les indicateurs et supprimer ceux étant relativement proches,
donc corrélés. En effet, comme cela a été indiqué, plusieurs indicateurs (et
presque la totalité de ceux extrait des fichiers CAF) représentent la notion de
précarité. Nous obtenions ainsi un modèle avec un taux d’inertie (information
représentée) très élevé mais avec la quasi-totalité de l’information sur le
premier axe (l’axe précarité). Ainsi, notre modèle nous permettait de conclure
que les personnes précaires se rendaient plus fréquemment dans les accueils.
Nous obtenions ainsi une typologie de communes selon leur degré plus ou
moins grand de précarité. Le travail de sélection a permis d’obtenir un modèle
avec un taux d’inertie plus faible (il représente moins bien la réalité dans le
sens où une partie de l’information n’apparaît pas) mais qui offre plusieurs
axes de présentation.
85
Dans un troisième et dernier temps, nous aurions souhaité utiliser le logiciel
Geoconcept pour représenter nos résultats de manière plus lisible ; mais la
transposition des résultats du logiciel SPAD au logiciel Geoconcept n’était pas
possible sauf à réaliser une saisie manuelle de toutes les données dans un
nouveau fichier.
3- L’application aux départements Isère et Hérault
a- La région Isère
Les variables retenues
3 . ALLOC_PON
9 . ALLOC_AL
16 . ETUDIANT
27 . NBVISMOY
35 . NAIS11
40 . P09_LOGVAC
75 . MONT_QF
82 . ALLOC_ACCUEIL
84 . ALLOC_BORNE
87 . ALLOC_BORNE_SEUL
94 . IND_DESERT
Les individus retenus
La commune de Grenoble a été retirée de l’analyse et a été ajoutée en
individu illustratif. Cela signifie que les données de cette commune ne sont
pas intégrées dans l’analyse (elles n’interviennent pas dans les différents
calculs). En revanche, la commune peut éventuellement être représentée. La
commune a été retirée car elle a été considérée comme une valeur
« aberrante » (ou extrême).
86
La matrice de corrélation
On constate que certaines variables sont fortement corrélées entre elles.
MATRICE DES CORRELATIONS
| C3
C9
C16 C27 C35 C40 C75 C82 C84 C87 C94
-----+----------------------------------------------------------------------------C3 | 1.00
C9 | 0.99 1.00
C16 | 0.59 0.69 1.00
C27 | 0.62 0.58 0.20 1.00
C35 | 0.98 0.95 0.51 0.63 1.00
C40 | 0.86 0.82 0.31 0.56 0.85 1.00
C75 | -0.28 -0.30 -0.15 -0.24 -0.24 -0.30 1.00
C82 | 0.98 0.97 0.56 0.65 0.96 0.81 -0.25 1.00
C84 | 0.93 0.90 0.45 0.63 0.92 0.71 -0.24 0.96 1.00
C87 | 0.89 0.86 0.42 0.60 0.89 0.70 -0.24 0.89 0.96 1.00
C94 | -0.07 -0.06 -0.04 -0.28 -0.08 -0.04 -0.19 -0.09 -0.07 -0.06 1.00
HISTOGRAMME DES 11 PREMIERES VALEURS PROPRES
+--------+------------+-------------+-------------+----------------------------------------------------------------------------------+
| NUMERO | VALEUR | POURCENTAGE | POURCENTAGE |
|
| PROPRE |
| CUMULE |
|
|
+--------+------------+-------------+-------------+-----------------------------------------------------+
| 1 | 7.2230 |
65.66 |
65.66 |
****…********************************************** |
| 2 | 1.2154 |
11.05 |
76.71 | **************
|
| 3 | 0.9249 |
8.41 |
85.12 | ***********
| 4 | 0.7443 |
6.77 |
91.89 | *********
| 5 | 0.4009 |
3.64 |
95.53 | *****
|
| 6 | 0.3531 |
3.21 |
98.74 | ****
|
| 7 | 0.0767 |
0.70 |
99.44 | *
|
| 8 | 0.0451 |
0.41 |
99.85 | *
|
| 9 | 0.0090 |
0.08 |
99.93 | *
|
| 10 | 0.0057 |
0.05 |
99.98 | *
|
| 11 | 0.0019 |
0.02 | 100.00 | *
|
|
|
On constate que notre premier axe représente près de deux tiers des
informations. Les trois axes suivants permettent d’atteindre presque 92 %
87
Notre analyse portera sur les trois premiers axes et permet ainsi de restituer
85 % de l’information.
Le premier axe est un axe de taille et de précarité. En effet, tous les
indicateurs hormis le montant du quotient familial et l’indicateur de
« désertification » (relativement mal représentés sur cet axe – valeur
inférieure à 0,40) sont positifs.
Dans la première version du modèle, la commune de Grenoble contribuait
énormément à cet axe (c’est la raison pour laquelle nous l’avons positionnée
en individu illustratif).
Le deuxième axe oppose notre indicateur de « désertification » au quotient
familial. Les autres variables sont relativement mal représentées.
Le troisième axe oppose les étudiants et le quotient familial au nombre de
visites moyennes.
Graphiquement, les axes peuvent être représentés sous cette forme.
88
On constate qu’il y a une corrélation positive forte entre les différents
indicateurs (sauf « désertification » et « montant du quotient familial »). En
effet, l’indicateur « montant du quotient familial » n’évolue pas dans le même
sens sur l’axe 1 (il est même perpendiculaire aux autres indicateurs, ce qui
indique une corrélation faible). L’indicateur de « désertification », lui non plus,
n’est pas corrélé avec les autres indicateurs (il est perpendiculaire aux autres
indicateurs). En revanche, les deux indicateurs « quotient familial » et
« désertification » évolue en sens inversent, c'est-à-dire qu’ils sont corrélés
négativement.
89
La deuxième représentation nous permet de voir que le nombre de visites
moyen est corrélé négativement avec le montant du quotient familial. Cela
signifie que si on avait une analyse temporelle dans les communes aisées,
lorsque le montant de quotient familial moyen augmente, le nombre moyen
de visites diminue. Il évolue en sens opposé. Une commune avec un quotient
familial moyen plus élevé qu’une autre aura tendance à avoir un nombre
moyen de visites plus faible.
On constate en revanche une absence de corrélation entre les étudiants et le
nombre moyen de visites. La présence ou non d’étudiants dans une commune
n’a donc pas d’influence sur le nombre moyen de visites.
Le graphique de représentation
Nous pouvons ensuite représenter les différentes communes sur ce
graphique. Nous nous limiterons aux deux premiers axes puisque ce sont ceux
qui fournissent la plus grande information.
90
Les communes plutôt défavorisées comme Echirolles contribuent fortement à
l’axe 1 (axe de taille et de précarité).
Les communes de Montfalcon, Beaufort… contribuent fortement à l’axe 2 et
peuvent donc être considérées comme des communes en « désertification »
sur la base de l’indicateur que nous avons créé. Ce serait des communes
relativement éloignées (nombre de visites faible) mais également précaires
(nombre de RSA important).
La classification hiérarchique
Dans un deuxième temps, nous avons réalisé une classification hiérarchique à
partir des résultats des axes pour regrouper les communes en groupes. Ces
regroupements se font pour obtenir le plus d’homogénéité possible à
l’intérieur des groupes et le plus d’hétérogénéité entre les groupes.
91
C la s s if
ic a t
io n
h ié r
a r c h iq u e
9 9 4
9 8 0
9 4 1
9 8 7
9 6 9
9 7 5
9 2 8
9 5 2
L A
C
9 2 5
M
EYL
9 9 6
9 9 5
9 9 8
9 5 8
1 0 0 4
9 7 3
9 8 4
9 6 1
9 8 1
9 4 7
9 8 2
9 3 9
9 5 9
9 8 8
9 9 0
9 8 5
9 9 2
1 0 0 0
1 0 0 1
9 6 8
9 6 2
9 7 8
1 0 0 2
9 9 9
9 7 4
9 8 3
9 9 3
9 7 2
M
O
N T
9 9 1
8 6 7
1 0 0 3
SA I N
L 'I
VO
S
I R
9 9 7
EC HI
VI
BO
EN
UR
92
d ir e c t
e
On constate que l’on peut regrouper les communes en trois groupes
différents.
b- La région Hérault
Les variables retenues
Les variables retenues sont identiques au modèle utilisé pour la CAF de l’Isère.
L’objectif était de tester si notre modèle fournissait les mêmes résultats. Les
variables n’ont donc pas été modifiées même si d’autres données auraient
certainement pu améliorer le modèle réalisé.
3 . ALLOC_PON
9 . ALLOC_AL
16 . ETUDIANT
27 . NBVISMOY
35 . NAIS11
40 . P09_LOGVAC
75 . MONT_QF
82 . ALLOC_ACCUEIL
84 . ALLOC_BORNE
87 . ALLOC_BORNE_SEUL
94 . IND_DESERT
Les individus retenus
La commune de l’Hérault a aussi été retirée de l’analyse et a été ajoutée en
individu illustratif pour les mêmes raisons que la commune de Grenoble
(valeurs extrêmes).
La matrice de corrélation
On constate que certaines variables sont fortement corrélées entre elles.
93
On constate que notre premier axe représente plus des deux tiers des
informations. Les trois axes suivants permettent d’atteindre presque 90 %.
Notre analyse portera sur les trois premiers axes et permettra ainsi de
restituer 89,6 % de l’information.
94
Le premier axe est toujours un axe de taille et de précarité. En effet, tous les
indicateurs hormis le montant du quotient familial et l’indicateur de
« désertification » (relativement mal représentés sur cet axe – valeur
inférieure à 0,40) sont fortement positifs. Par rapport à l’Isère, en revanche,
on notera que le nombre moyen de visite est légèrement moins bien
représenté sur cet axe.
Le deuxième axe oppose notre indicateur de « désertification » au quotient
familial et dans une moindre mesure au nombre moyen de visites. Les autres
variables
sont
relativement
mal
représentées.
L’opposition
entre
désertification et nombre moyen de visites est logique puisque notre
indicateur de désertification est un rapport entre le nombre de visites et le
nombre de personnes précaires (bénéficiaires du RSA) dans la commune.
Le troisième axe oppose le quotient familial au nombre moyen de visites. Par
rapport à l’Isère, les étudiants sont dans ce cas mal représentés sur cet axe.
Graphiquement, les axes peuvent être représentés sous cette forme :
95
On constate qu’il y a une corrélation positive forte entre les différents
indicateurs (sauf « désertification » et « montant du quotient familial »).
En effet, comme pour le département de l’Isère, l’indicateur « montant du
quotient familial » n’évolue pas dans le même sens sur l’axe 1 (il est même
perpendiculaire aux autres indicateurs, ce qui indique une corrélation faible).
L’indicateur de « désertification », lui non plus, n’est pas corrélé avec les
autres indicateurs. En revanche, les deux indicateurs « quotient familial » et
« désertification » évoluent en sens inverse, c'est-à-dire qu’ils sont corrélés
négativement.
96
La deuxième représentation nous permet de voir que le nombre moyen de
visites est corrélé négativement avec le montant du quotient familial. Cela
signifie qu’entre deux communes, lorsque l’une d’entre elles un montant de
quotient familial moyen plus élevé, elle a un nombre moyen de visites plus
faible. Il évolue en sens opposé. En revanche, on ne constate pas aussi
clairement, contrairement au département de l’Isère, une absence de
corrélation entre les étudiants et le nombre moyen de visites.
Le graphique de représentation
Nous pouvons ensuite représenter les différentes communes sur ce
graphique. Nous nous limiterons aux deux premiers axes.
On constate que les communes de taille importante comme Béziers ou Agde
contribuent fortement à l’axe 1 (axe de taille et de précarité).
Les communes de Pardhaillan ou encore de Brenas, entre autres, contribuent
fortement à l’axe 2 et peuvent donc être considérées comme des communes
en « désertification » sur la base de l’indicateur que nous avons créé. Ce serait
des communes relativement éloignées (nombre de visites faible) mais
également précaires (nombre de RSA important).
La classification hiérarchique
Dans un deuxième temps, nous avons réalisé une classification hiérarchique à
partir des résultats des axes pour regrouper les communes en groupes.
97
C la s s if ic a t io n
h ié r a r c h iq u e
d ir e c t e
6 08
6 09
6 18
6 31
5 96
6 02
6 03
6 29
5 61
6 20
M
O
NT
6 16
6 28
6 27
6 13
FRO
N
CA ST
6 30
5 87
6 17
6 00
6 05
5 97
6 32
6 25
6 26
6 33
6 15
6 21
5 84
5 95
6 23
6 07
6 34
AUM
E
5 59
6 24
SA I N
5 45
5 40
5 93
6 19
5 60
6 04
5 83
6 11
L U NE
AG
DE
SE TE
BE ZI
98
Il apparaît que l’on peut regrouper les communes en trois groupes différents.
En revanche, contrairement au département de l’Isère, il ressort la commune
de Béziers comme un groupe, les autres communes de taille importante
comme un deuxième groupe et les autres communes, d’importance moindre,
comme un troisième groupe.
4- La synthèse sur le modèle
Notre hypothèse de réaliser un modèle qui pourrait être généralisé à
toutes les CAF n’a pu être validé totalement sur le département de l’Hérault.
Le lien précarité-accueil est bien présent dans les deux départements de
l’Isère et de l’Hérault mais les informations sur les étudiants ne ressortent pas
ou ressortent dans une moindre mesure pour le département de l’Hérault. Il
est donc possible que d’autres données que nous n’avons volontairement pas
intégrées (pour ne pas modifier le modèle réalisé sur l’Isère) permettent de
compléter et améliorer le modèle.
On doit donc en conclure que la typologie, très différente, des deux
départements ne permet pas de généraliser des modèles pour envisager un
modèle unique.
En revanche, le datamining au sein des CAF se développe fortement ces
dernières années mais l’axe de travail demeure principalement la lutte contre
les fraudes et dans une moindre mesure l’offre globale de service. Il serait
intéressant de développer cet outil également pour une politique d’accueil.
Dans ce cadre, la démarche des CAF et de ses statisticiens serait d’utiliser les
données à leur disposition pour affiner un modèle et ainsi apporter une
réponse en matière d’accueil.
99
CONCLUSION :
A- Eléments de conclusion du rapport
1- Le produit fini de notre travail
En conclusion, nous avons voulu élaborer un outil qui permette aux
CAF d’objectiver leur stratégie d’implantation et de spécialisation des accueils.
Concrètement, la Direction de l’organisme définit ses priorités (dans le Plan
local de développement, par exemple). Une fois ceci fait, elle choisit dans la
banque de données de notre outil les indicateurs qui correspondent à ses
priorités. L’outil est alors alimenté avec l’ensemble des données existant sur
le territoire en relation avec ces indicateurs, et procède à un calcul statistique.
Il en découle une représentation de l’ensemble du territoire couvert par la
caisse en fonction des critères choisis, avec une découpe au niveau communal
(une découpe au niveau intercommunal est également possible ; et
éventuellement sub-communal, à condition que l’on dispose des données
nécessaires). Ainsi, l’organisme peut décider en connaissance de cause de
l’implantation et de la spécialisation de ses accueils physiques. Il dispose
également d’un outil objectif lui permettant de justifier ses choix auprès des
partenaires (mairies, par exemple).
Nous assumons une approche basée sur les notions de territoire et de
population, en particulier du fait de notre sujet, explicitement lié à la
discipline géographie. C’est pourquoi notre outil prend en compte en priorité
les besoins de la population d’un territoire ; même si la Direction de la caisse a
la possibilité en amont de définir sa ligne stratégique en termes d’accueil.
100
2- La réponse à la problématique et ce que nous a apporté ce projet
Au final, nous avons validé deux hypothèses sur les trois que nous avions
posées en introduction :
-
D’abord, la diversité des caisses et des territoires couverts rend
indispensable l’intervention de la géographie économique et humaine
pour atteindre un objectif de qualité de service optimale ;
-
Ensuite, si les caisses disposent d’outils cartographiques et de services
dédiés à l’étude des territoires, il n’empêche que l’accueil physique
bénéficie moins de ces ressources que l’action sociale.
A partir de là, il nous avait semblé intéressant d’élaborer un modèle
statistique, applicable à toutes les CAF, qui permette aux caisses de
déterminer lieu d’implantation et spécialisation des accueils physiques.
Toutefois, contrairement à ce que nous avions prévu dans l’hypothèse 3,
notre modèle ne sera pas transposable à l’ensemble des caisses de la branche
Famille. On peut cependant imaginer que chaque caisse puisse l’utiliser, pour
peu qu’elle ait déterminé en amont des priorités pour sa stratégie en termes
d’accueil physique (focalisation sur la précarité ou les étudiants, par exemple).
Notre modèle ne lui sera d’aucune utilité pour définir ses objectifs, néanmoins
il lui permettra de connaître précisément les besoins de sa population en
termes d’accueil physique et selon un critère précis, voire deux ou trois. Le
choix des indicateurs reviendra donc à la caisse ; mais notre travail aura eu
pour intérêt de définir une liste d’indicateurs susceptibles d’être pertinents
ainsi que d’ouvrir la voie à une prise en compte généralisée de la géographie
pour améliorer la qualité de service à l’allocataire – et donc la performance –
au sein du réseau CAF.
La performance des CAF, quoique multiforme, se joue en particulier dans les
accueils physiques ; on voit les vives réactions que provoquent les fermetures
d’accueils parmi les allocataires. Or, pour atteindre cet objectif d’un accueil
efficace, qui répond aux attentes de l’allocataire, mais qui d’autre part, se
soumet aux contraintes budgétaires actuelles, il faut pouvoir l’adapter aux
101
caractéristiques de la population et du territoire concernés. Géographie et
approche territoriale sont alors des notions qui prennent tout leur sens.
La réalisation de ce travail nous a permis de prendre contact aussi bien avec
des Caisses d’allocations familiales qu’avec la Caisse nationale. Cela a été
l’opportunité de nous rendre in situ dans les caisses de l’Hérault et de l’Isère
pour observer, dans le cadre de la réalisation du diagnostic territorial, les
pratiques en termes de gestion de l’accueil physique ou de connaissance de la
population du territoire. Le questionnaire rempli par quatorze CAF constitue
par ailleurs une formidable mise en perspective des pratiques en termes
d’accueil physique au sein du réseau de la branche Famille.
Notre travail nous a également permis de nous initier à des outils de
requêtage et de statistique. Notre Directeur, Monsieur Macé, nous a par
ailleurs dispensé une formation à la cartographie, à travers l’outil Geoconcept.
B- Eléments de mise en perspective
1- Les limites éventuelles de notre travail
Dans ces éléments de conclusion, il convient également de se pencher
sur les éventuels raccourcis, omissions, rapprochements hâtifs que nous
aurions pu être amenés à faire – par choix ou par nécessité. Il nous semble en
effet un peu présomptueux de conclure définitivement ce travail, alors même
qu’il y avait plusieurs autres façons d’aborder et de traiter le sujet. C’est
pourquoi nous leur consacrons ces quelques lignes.
Les conclusions de notre rencontre avec Tahar BELMOUNES et Sandrine
BOUCLET sont sans doute l’exemple même des choix que nous avons été
amenés à effectuer. En effet, il en est ressorti que deux approches pouvaient
être dégagées pour aborder notre sujet : une approche situationnelle d’une
part et une approche territoriale d’autre part. Les groupes de travail CNAF ont
privilégié la première, dans un souci de rationalisation des accueils physiques
102
et de réduction des coûts. De notre côté, en revanche, nous nous sommes
appuyés sur la COG 2009-2012 et en particulier sur l’incitation qu’elle contient
à prendre en compte la « diversité des territoires » pour proposer une
évolution des accueils vers une adaptation maximale aux besoins et aux
attentes des usagers. De fait, notre travail ignore les problématiques relatives
aux coûts de gestion et, dans une moindre mesure, aux partenariats : nous
avons fait le choix de considérer les éléments géographiques au sens large
comme une donnée à laquelle doivent s’adapter les politiques d’accueil des
caisses. A rebours, le projet national cherche plutôt à changer les
comportements des allocataires afin de les inciter à moins se présenter dans
les locaux des CAF, dans un souci de réduction des coûts. Il s’agit
effectivement de deux logiques complètement différentes. Si l’on peut
reprocher à notre travail de ne pas aborder assez longuement la notion de
coûts de gestion, on peut cependant constater qu’au contraire du projet
national, le nôtre peut être approprié directement par les caisses puisque ce
sont elles-mêmes qui déterminent les critères de discrimination qu’elles
entendent privilégier pour implanter et spécialiser leurs accueils. Notre travail
perd donc en analyse des coûts ce qu’il gagne en termes de proximité à
l’usager.
Ce parti pris, défini très tôt dans l’avancée de notre travail, a déterminé les
thèmes traités dans le questionnaire envoyé aux CAF – et, a fortiori, dans les
entretiens avec les CAF conventionnées. Nous nous sommes surtout attachés
à dégager les éléments de problématiques externes (données géographiques)
qui justifieraient, ou non, l’existence d’un accueil, en laissant relativement de
côté les éléments internes, en particulier la question des coûts de gestion. Les
éléments de bibliographie que nous avons étudiés sont eux-mêmes plus liés à
l’influence de la géographie économique et humaine sur les accueils qu’aux
indispensables réductions de coûts et enquêtes nationales sur les profils
d’allocataires se rendant le plus souvent à l’accueil – objet de l’approche
situationnelle. Il faut dire que notre choix a été guidé par le sujet de notre
103
travail : « L’apport de la géographie et de l’approche territoriale dans la
performance des organismes de Sécurité sociale ».
Toutefois, même en reconsidérant la pertinence de notre choix, il ne nous
semble pas impossible de parvenir à concilier les deux approches.
D’une part, la doctrine élaborée au niveau national permettra aux caisses de
savoir quels types d’allocataires cibler dans leur offre globale de service, car ils
sont plus susceptibles de se déplacer à l’accueil. D’autre part, une fois cette
première étape franchie, la caisse pourra déterminer elle-même s’il est
judicieux de spécialiser une permanence, d’automatiser un accueil ; cela en
fonction des éléments géographiques qui singularisent son territoire.
Les deux approches, à nos yeux, ne s’excluent pas et sont au contraire
complémentaires.
Notre étude, que nous avons souhaité mener à bien de la façon la plus
exhaustive possible, demeure cependant contestable en ce sens que nous
n’avons pas pu contacter les 102 CAF de France à l’occasion de notre
questionnaire. De même, si notre travail avec les CAF de l’Hérault et de l’Isère
– que nous remercions vivement – nous a permis d’avancer en termes de
concrétisation de l’outil, il a pu biaiser en partie les conclusions et les résultats
car deux CAF ne sauraient représenter toute la diversité du réseau de la
branche Famille.
A cet égard, l’absence d’homogénéité des données disponibles d’une caisse à
l’autre – élément constaté dès l’analyse des questionnaires – de même que
l’importance diverse accordée à un indicateur d’une caisse à l’autre, ont sans
doute également pu biaiser nos résultats. Il conviendrait, pour véritablement
exploiter notre modèle, qu’il soit expérimenté de façon officielle dans une
CAF, au sein de laquelle la direction aurait fait un choix stratégique marqué en
termes d’accueil (focalisation sur les bénéficiaires RSA, par exemple), de façon
à déterminer les critères à intégrer dans le modèle. De manière plus globale, il
conviendrait sans doute de disposer des conclusions de l’approche
situationnelle des groupes CNAF, avant de la décliner, en l’adaptant aux
territoires et à leurs spécificités – grâce à notre outil.
104
2- Evolution et contextualisation de notre modèle
On pourrait parfaitement imaginer que notre outil soit transposable aussi
bien à la branche Maladie qu’à la branche Vieillesse : la condition sine qua non
reste la détermination d’indicateurs pertinents, permettant de traduire la
stratégie de l’organisme dans les paramètres de notre modèle.
De la même façon, notre outil pourrait s’appliquer à des problématiques
d’action sociale, et ce, d’autant plus facilement que les indicateurs utilisables
sont sensiblement les mêmes que ceux que nous avons déterminés dans
notre étude de l’accueil physique.
Par ailleurs, notre outil n’est pour l’instant paramétré que pour l’analyse de
données communales ou intercommunales. Si l’on parvenait à obtenir des
données subcommunales, il pourrait donc être précisé dans son domaine et
ses utilisations.
Enfin, comme nous l’avons indiqué, notre modèle pourra constituer la base
d’opérations de datamining étendues à d’autres domaines que celui de la
fraude. A cet égard, notre travail s’inscrit dans les pas du Centre d’analyse
stratégique qui, dans sa note d’analyse relative aux fraudes, indus et nonrecours constate ceci : « Ces outils de datamining ne sont cependant pas, à
notre connaissance, utilisés pour détecter également les situations de nonrecours aux droits, ce à quoi ils se prêteraient pourtant très bien. Il serait ainsi
possible de modéliser un panel d’allocataires bénéficiant de tous les droits,
puis de le comparer avec d’autres allocataires »60. Notre modèle pourra donc
être utile à des projets que nous n’avions pas envisagés en hypothèse de
départ.
Notre modèle, une fois stabilisé, sera un outil qui permettra aux caisses
d’objectiver la spécialisation d’un accueil, ou bien la suppression d’une
permanence. Sa totale mise en œuvre suppose donc d’entrer dans une
problématique plus globale, et en particulier dans ce qu’on appelle la gestion
60
Note d’analyse n° 306, Novembre 2012
105
du changement : en effet, il y aura des résistances, que l’on peut considérer
comme légitimes, aussi bien de la part des personnels que des autorités
publiques locales. Pour les premiers, la question de la mobilité ou de la
suppression de postes reste un épineux problème. Il faut donc envisager la
mise en place de procédures d’accompagnement au changement et de plans
RH, facilitant la transition. Pour les seconds, seule une stratégie de
communication habilement menée permettra de vaincre les dernières
résistances, si celles-ci ne sont pas levées par l’élément d’objectivation
qu’apportera notre outil.
En conclusion finale, notre outil permet aux caisses de rationaliser leur
maillage territorial de points d’accueil en les limitant au nombre strictement
nécessaire et en les spécialisant en fonction des besoins des populations qui
se trouvent dans leur rayon d’action. Néanmoins, il laisse la décision entre les
mains de la Direction de la caisse puisque c’est à elle de définir les priorités
qu’elle entend suivre en matière d’accueil. Ce n’est qu’à partir de ces priorités
que l’outil sera alimenté en conséquence.
106
ANNEXES
1- Convention avec la CAF de l’Hérault
Direction de la Formation Initiale
D
DIIS
SPPO
OS
SIITTIIFF R
REEC
CH
HEER
RC
CH
HEE A
AC
CTTIIO
ON
N 22001122
TThhèèm
mee 99 :: LL’’aappppoorrtt ddee llaa ggééooggrraapphhiiee ddaannss ll’’aapppprroocchhee tteerrrriittoorriiaallee eett llaa
ppeerrffoorrm
maannccee dd’’uunn oorrggaanniissm
mee ddee S
Sééccuurriittéé S
Soocciiaallee
C
Coonnvveennttiioonn ddééffiinniissssaanntt llaa rrééaalliissaattiioonn dd’’uunnee ééttuuddee
Entre les parties :
- Ecole Nationale Supérieure
de Sécurité Sociale
27, rue des Docteurs Charcot
42031 SAINT ETIENNE cedex 2
- Représentée par M. Dominique LIBAULT, Directeur, lequel délègue
signature
pour
la
présente
convention
à
COCGUEN, Directrice de la formation initiale.
- La CAF de l’Hérault
139 avenue de Lodève
34943 MONTPELLIER Cedex 9
107
Mme
Marie-Emmanuelle
LE
- Représentée par Monsieur Jean-Pierre PEQUIGNOT, Directeur
1-
Objet
La présente convention a pour objet l’organisation d’une étude de terrain portant
sur le thème de « L’apport de la géographie dans l’approche territoriale et la
performance d’un organisme de Sécurité Sociale ». Ce travail est réalisé dans le
cadre de la formation initiale à l’EN3S. Il a été confié à un groupe d’élèvesstagiaires de la 51e promotion, dans le cadre du dispositif de recherche action.
2-
Déroulement
 Lieu
La mission se déroulera en fonction des besoins dans les locaux de l’Ecole ou sur
le site de la Caisse d’Allocations Familiales de l’Hérault, terrain d’observation et
de collecte des données.
 Dates
La mission confiée sera réalisée dans la plage calendaire consacrée au dispositif
de recherche action, à savoir : du 2 mai au 20 décembre 2012.
Une restitution au commanditaire se fera sous la forme d’une transmission du
rapport définitif.
 Mission confiée
Elle est partie intégrante à la commande faite aux élèves dans le cadre du
dispositif de recherche action, où il leur est demandé de réaliser, à partir d’une
thématique donnée, le décryptage de l’environnement et des déterminants,
l’analyse conceptuelle, la recherche et l’exploitation de données de terrain, pour
aboutir, in fine, à des préconisations d’actions.
Les étapes de cette recherche sont balisées par la rédaction de livrables, sous le
contrôle du directeur de recherche action – M. Jean-Marc MACE, Géographe
de la Santé.
3-
Engagements
 De l’EN3S
108
L’EN3S s’engage à :
-
consacrer du temps dans le planning de la scolarité, pour
l’exécution de la mission ;
-
mobiliser un groupe d’élèves-stagiaires sur la conduite de
l’étude ;
-
mettre à disposition des élèves-stagiaires les moyens techniques
nécessaires ;
-
organiser le suivi du stagiaire au niveau méthodologique.
L’EN3S désigne Mme Fanny SORRENTINO, Responsable de projets formation
à la Direction de la Formation Initiale (04.77.81.18.17), comme interlocuteur
privilégié du commanditaire et de l’organisme (terrain d’étude).
 De la CAF de l’Hérault
L’organisme s’engage à mettre à disposition des élèves-stagiaires toutes les
informations qu’ils pourraient être amenés à utiliser dans le cadre de leur
mission (en particulier des bases de données pour la réalisation d’enquêtes
statistiques) et plus généralement, à faciliter la bonne réalisation de la mission
(organisations de rencontres avec des agents et des usagers pour le recueil de
données qualitatives, …).
L’organisme s’engage en particulier à :
-
Inventorier les outils et pratiques existants ;
-
Soutenir l’élaboration d’un diagnostic sur la politique d’accueil
existante (définition des zones d’accueil ; moyens, outils et
personnel utilisés ; fréquentations ; problématiques prises en
compte, satisfaction des allocataires etc.) – accueil d’une partie du
groupe sur une ou deux journée(s) ;
-
Mettre à disposition les enquêtes de satisfaction et de focus groups
(spécifiques à la CAF de l’Hérault) pour mener éventuellement des
enquêtes plus approfondies ;
-
Mettre à disposition ses bases de données ;
-
Mettre à disposition un dictionnaire des variables concernant sa
base de données ;
-
Aide à la construction et à la validation des indicateurs pressentis,
soutien statistique.
109
La CAF de l’Hérault désigne Jocelyn GROUSSET, Responsable du contrôle de
gestion, comme interlocuteur privilégié du groupe d’élèves-stagiaires qui
réalisera l’étude, et des parties à la présente convention.
 Des 2 parties
Les parties s’engagent réciproquement à signaler tout dysfonctionnement ou
incident dans la conduite de la mission.
Fait à Saint Etienne,
Le 24 avril 2012
Mme Marie-Emmanuelle LE COCGUEN,
Directrice de la Formation Initiale
M. Jean-Pierre PEQUIGNOT,
Directeur de la CAF de l’Hérault
110
2- Convention avec la CAF de l’Isère
Direction de la Formation Initiale
D
DIIS
SPPO
OS
SIITTIIFF R
REEC
CH
HEER
RC
CH
HEE A
AC
CTTIIO
ON
N 22001122
TThhèèm
mee 99 :: LL’’aappppoorrtt ddee llaa ggééooggrraapphhiiee ddaannss ll’’aapppprroocchhee tteerrrriittoorriiaallee eett llaa
ppeerrffoorrm
maannccee dd’’uunn oorrggaanniissm
mee ddee S
Sééccuurriittéé S
Soocciiaallee
C
Coonnvveennttiioonn ddééffiinniissssaanntt llaa rrééaalliissaattiioonn dd’’uunnee ééttuuddee
Entre les parties :
- Ecole Nationale Supérieure
de Sécurité Sociale
27, rue des Docteurs Charcot
42031 SAINT ETIENNE cedex 2
- Représentée par M. Dominique LIBAULT, Directeur, lequel délègue
signature
pour
la
présente
convention
à
Mme
Marie-Emmanuelle
COCGUEN, Directrice de la formation initiale.
- La CAF de l’Isère
3, rue des Alliers
38000 GRENOBLE
- Représentée par Madame Evelyne PASQUIER, Directrice
111
LE
4-
Objet
La présente convention a pour objet l’organisation d’une étude de terrain portant
sur le thème de « L’apport de la géographie dans l’approche territoriale et la
performance d’un organisme de Sécurité Sociale ». Ce travail est réalisé dans le
cadre de la formation initiale à l’EN3S. Il a été confié à un groupe d’élèvesstagiaires de la 51e promotion, dans le cadre du dispositif de recherche action.
5-
Déroulement
 Lieu
La mission se déroulera en fonction des besoins dans les locaux de l’Ecole ou sur
le site de la Caisse Allocations Familiales de l’Isère, terrain d’observation et de
collecte des données.
 Dates
La mission confiée sera réalisée dans la plage calendaire consacrée au dispositif
de recherche action, à savoir : du 2 mai au 20 décembre 2012.
Une restitution au commanditaire se fera sous la forme d’une transmission du
rapport définitif.
 Mission confiée
Elle est partie intégrante à la commande faite aux élèves dans le cadre du
dispositif de recherche action, où il leur est demandé de réaliser, à partir d’une
thématique donnée, le décryptage de l’environnement et des déterminants,
l’analyse conceptuelle, la recherche et l’exploitation de données de terrain, pour
aboutir, in fine, à des préconisations d’actions.
Les étapes de cette recherche sont balisées par la rédaction de livrables, sous le
contrôle du directeur de recherche action – M. Jean-Marc MACE, Géographe
de la Santé.
6-
Engagements
 De l’EN3S
L’EN3S s’engage à :
112
-
consacrer du temps dans le planning de la scolarité, pour
l’exécution de la mission ;
-
mobiliser un groupe d’élèves-stagiaires sur la conduite de
l’étude ;
-
mettre à disposition des élèves-stagiaires les moyens techniques
nécessaires ;
-
organiser le suivi du stagiaire au niveau méthodologique.
L’EN3S désigne Mme Fanny SORRENTINO, Responsable de projets formation
à la Direction de la Formation Initiale (04.77.81.18.17), comme interlocuteur
privilégié du commanditaire et de l’organisme (terrain d’étude).
 De la CAF de l’Isère
L’organisme s’engage à mettre à disposition des élèves-stagiaires toutes les
informations qu’ils pourraient être amenés à utiliser dans le cadre de leur
mission (en particulier des bases de données pour la réalisation d’enquêtes
statistiques) et plus généralement, à faciliter la bonne réalisation de la mission
(organisations de rencontres avec des agents et des usagers pour le recueil de
données qualitatives, …).
L’organisme s’engage en particulier à :
-
Inventorier les outils et pratiques existants ;
-
Soutenir l’élaboration d’un diagnostic sur la politique d’accueil
existante (définition des zones d’accueil ; moyens, outils et
personnel utilisés ; fréquentations ; problématiques prises en
compte, satisfaction des allocataires etc.) – accueil d’une partie du
groupe sur une ou deux journée(s) ;
-
Mettre à disposition les enquêtes de satisfaction et de focus groups
(spécifiques à la CAF de l’Isère) pour mener éventuellement des
enquêtes plus approfondies ;
-
Mettre à disposition ses bases de données ;
-
Mettre à disposition un dictionnaire des variables concernant sa
base de données ;
-
Aide à la construction et à la validation des indicateurs pressentis,
soutien statistique.
La CAF de l’Isère désigne M. Hugues SANIEL, Sous-Directeur du service
informatique, comme interlocuteur privilégié du groupe d’élèves-stagiaires qui
réalisera l’étude, et des parties à la présente convention.
113
 Des 2 parties
Les parties s’engagent réciproquement à signaler tout dysfonctionnement ou
incident dans la conduite de la mission.
Fait à Saint Etienne,
Le 24 avril 2012
Mme Marie-Emmanuelle LE COCGUEN,
Directrice de la Formation Initiale
Mme Evelyne PASQUIER,
Directrice de la CAF de l’Isère
114
3- Circulaire CNAF du 6 juin 2012 relative à la démarche
d’élaboration d’une doctrine pour l’accueil des usagers
Paris, le 6 juin 2012
Madame, Monsieur le Directeur
des Caisses d'allocations familiales, Certi
et Prm
Objet : Démarche d'élaboration d'une doctrine pour l'accueil des usagers
Madame, Monsieur le Directeur,
Le Réseau des allocations familiales a engagé une démarche globale d’évolution de
sa relation de service visant à mieux prendre en compte à la fois les demandes des
usagers, les contraintes de gestion, les compétences de ses personnels et les enjeux
des partenariats.
Après la refonte de l’offre Internet du Caf.fr et la définition d’une nouvelle
organisation de l’accueil téléphonique, il est désormais nécessaire de mettre en
cohérence nos différents vecteurs d’accueil physique et de les articuler avec les
autres offres de contact.
115
La Caisse nationale des allocations familiales a donc souhaité lancer un « projet
accueil » dont la présente lettre circulaire vise à rappeler les objectifs, le cadre
institutionnel dans lequel il s’inscrit, le calendrier et l’organisation.
1.
Le contexte du projet
L’élaboration d’une nouvelle doctrine de l’accueil physique vise à concilier
plusieurs catégories d'attentes :
- celles de nos allocataires à qui nous devons un paiement juste, rapide et
régulier de leurs droits ainsi qu’un service attentionné, appuyé par l’essor
probant des nouvelles technologies,
- celles des personnels appartenant aux métiers de la relation de service qui
attendent d’être dotés et soutenus pour apporter un service de qualité et dont
nous devons étudier les conditions de travail afin de les améliorer, chaque fois
que cela est possible,
- celles des Caisses d’allocations familiales qui recherchent le meilleur équilibre entre
accueil et traitement sans opposer ces deux dimensions et qui sont confrontées à des
charges importantes justifiant des stratégies de régulation des flux et de maîtrise des
ressources affectées à la mission accueil,
- celles de nos tutelles dans le cadre de l’effort de maîtrise des finances publiques et au
moment où s’engage la préparation de la prochaine COG.
2. Le cadre institutionnel dans lequel s'inscrit le projet accueil
L’engagement du réseau dans le projet accueil doit être vu en cohérence avec les évolutions
récentes des autres canaux de la relation de service, matérialisées par la restructuration de
l’offre Internet et téléphonique.
La Branche doit considérer le « multi-canal » comme une donnée acquise de la réflexion
institutionnelle et doit en tirer les conséquences sur les évolutions de l’offre d’accueil
physique du réseau. L’accueil physique est un élément incontournable de l’offre de service de
la branche Famille qu’il convient de conforter en le réaménageant. Mais il doit être conçu en
cohérence avec les autres offres de contact portées par Internet (Caf.fr) et par le téléphone.
116
Il conviendra de privilégier à l’accueil les contacts utiles et producteurs de valeur ajoutée dans
le processus de gestion des demandes des usagers, en s’appuyant sur les autres modes de
contact (téléphone, Internet …) pour limiter l’accueil en « flux».
Par ailleurs, la démarche d’élaboration d’une nouvelle doctrine pour l’accueil des usagers doit
également être conduite en étroite articulation avec le déploiement de l’offre globale de
service qui contribuera à structurer le service aux allocataires et aux partenaires de la Branche
durant la prochaine COG.
C’est bien cette stratégie que viendront soutenir les canaux de la relation de service en situant
la place et la plus-value de l’accueil physique dans les parcours généraux et spécifiques qui
seront définis dans le cadre de l’offre globale de service.
Par exemple, le point suivant sera interrogé : en quoi l’accueil physique (et sous quelle forme)
sera un support privilégié de certains contacts spécifiques, de certains événements ou
situations de vie de l’allocataire ?
De la même manière, la réflexion sur l’accueil physique ne peut être déconnectée des enjeux
du réseau en matière de démarche qualité intégrée puisque la recherche de flux choisis plus
que subis ne peut passer que par une réduction de charges auto-générées.
L’accueil se situe au carrefour des réflexions stratégiques de la Branche tout comme il est à la
confluence de l’offre et de la demande. Il s’agira d’appréhender la réalité de cette demande
pour être en capacité d’ajuster une offre adaptée, de qualité, rationalisée et maîtrisée.
Le projet « Accueil » porteur de professionnalisation de la gestion de la relation de service,
visera bien à intégrer les objectifs de :
- maintien d’un service de qualité,
- recherche d’efficience, par une maîtrise des flux et des ressources,
- différenciation des services, ajustés aux typologies d’allocataires et à leur situation de vie,
- rationalisation, ce qui est à bien distinguer de la réduction : adapter le niveau de service aux
besoins des usagers, réduire l’hétérogénéité parfois constatée dans le réseau, rendre plus
lisible l’offre d’accueil, articuler les différents canaux de la relation de service pour ne pas
les additionner, modéliser les processus.
3. Les orientations à définir par le projet
117
Les orientations à définir devront s’appuyer sur les principes suivants :
- le réseau doit proposer une offre de service d’accueil équilibrée et homogène : il s’agit
dans le contexte actuel de charge du réseau et en préservant nos obligations de service
public (égalité, continuité) :

de mieux gérer les activités qui génèrent des flux de demandes de contact,

de choisir plus lisiblement le lieu et le moment du contact,

de privilégier à l’accueil les contacts utiles (accès aux droits, situations des
vulnérabilités, parcours spécifiques),

de veiller à la meilleure adéquation possible entre ressources mobilisées et
nature de la demande de l’usager,

de s’assurer d’une réduction des écarts entre Caf tout en tenant compte des
caractéristiques territoriales.
- le réseau doit concevoir une offre de service d’accueil plus différenciée, adaptée aux
événements de vie des usagers.
Il s’agit notamment à partir de parcours adaptés aux événements/situations des
allocataires de mieux organiser l’accueil et d’en proposer le développement ou la
stabilisation de nouvelles formes.
- le réseau doit structurer son offre de service d’accueil physique à partir des trois
grands niveaux des demandes des usagers (informations générales, spécialisées,
expertise) dans le cadre d'une approche multi-canal.
- le réseau doit interroger les principes de son implantation territoriale.
Chaque Caisse d’allocations familiales a déterminé le point d’équilibre entre ses
contraintes de gestion et son contexte spécifique d’implantation sans pouvoir
s’appuyer sur une doctrine institutionnelle qui fonde l’action et qui parfois la
justifie auprès des partenaires.
Or, le développement d’Internet et des offres virtuelles créent des liens de
proximité en dehors des liens physiques qui leur sont traditionnellement dévolus.
118
Par ailleurs, l’accueil est parfois intéressant à envisager dans un partenariat avec
d’autres services publics et d’autres services de la Sécurité Sociale.
Enfin, la diversification de nos formes d’accueil sur le territoire, si elle peut être un
atout, mérite aussi d’être questionnée quant à la lisibilité de l’offre, aux règles
d’accessibilité et à la plus-value du service offert.
119
4. La mission du projet accueil
Le projet accueil a pour mission de :
- concevoir la doctrine de l’accueil physique du réseau pour les prochaines années,
- s’appuyer sur des initiatives ou des expérimentations engagées dans la Branche
pour vérifier la pertinence des axes d’orientation envisagés.
A court terme (fin d’année 2012), le projet rédigera une note de doctrine à présenter au
Conseil d’administration de la Caisse nationale des allocations familiales.
Dans l’intervalle, il devra nourrir les travaux préparatoires à la prochaine COG et alimenter la
négociation avec l’Etat, notamment quant aux indicateurs COG pertinents.
Ce projet s’inscrit toutefois dans la durée puisqu’il conviendra de traduire la doctrine en plan
d’action à mettre en œuvre sur la période de la prochaine COG.
Ainsi, si les initiatives déjà lancées par les Caisses d’allocations familiales constituent autant
de ressources et d’appui à la réflexion de 2012, il conviendra de conforter certains éléments de
la doctrine par des expérimentations complémentaires, préalables à toute consolidation.
Celles-ci pourront démarrer à compter de septembre 2012 mais seront menées plus
certainement en 2013.
De même, les orientations prises sur :
- les processus et organisations de l’accueil,
- les offres de service d’accueil (tout venant, rendez-vous, dématérialisées),
- les outils (supervision, pilotage, gestion des contacts),
- les données associées à l’offre de service d’accueil,
- les métiers,
impacteront nécessairement le système d’information. Il s’agira de contribuer à une
approche coordonnée et transversale de la relation de service.
5.
L'organisation du projet
120
La Caisse nationale des allocations familiales confie à Julien ORLANDINI, Directeur
adjoint de la Caisse d’allocations familiales des Bouches-du-Rhône, le soin de piloter
le projet en lien avec
un référent Cnaf,
Yves HIRRIEN, Direction du réseau,
Responsable du Département développement de la qualité de service.
Cinq axes ont été identifiés, objets des travaux de cinq groupes pilotés par des Directeurs
de Caisse d’allocations familiales :
- « L’organisation physique des espaces d’accueil » piloté par Christophe DEMILLY,
Directeur de la Caf de Gironde.
Il formulera des propositions visant à structurer l’organisation physique des
espaces d’accueil à partir des 3 grands niveaux de la demande des usagers
(information générale, information personnalisée, expertise et conseil), au siège,
dans les antennes et dans les différents types d’accueil proposés. Il fixera les
éléments structurants à retenir pour la conception de l’accueil physique des
Caisses d’allocations familiales.
- « Le développement de l’accueil sur rendez-vous » piloté par Jean-Pierre
SOUREILLAT, Directeur de la Caf des Bouches-du-Rhône.
Il interrogera la plus-value de l’accueil sur rendez-vous pour le réseau, sa place
par rapport à l’accueil « tout venant » et proposera une approche type de
l’accueil sur rendez-vous (qui accueillir, comment accueillir, comment prendre
un rendez-vous, comment donner un rendez-vous). Il établira le cahier des
charges d’un outil de gestion sur rendez-vous, en lien avec les expérimentations
en cours et formulera des propositions pour la construction d’indicateurs de suivi
et d’évaluation de l’accueil sur rendez-vous.
- « Les offres alternatives de contact » piloté par Jean-Charles PITEAU,
Directeur de la Caf de Haute-Garonne.
Il définira les offres et modalités alternatives à l’accueil physique, formalisera des offres
spécifiques d’accueil pour certains publics en s’appuyant sur des initiatives existantes,
121
posera les jalons de projets dits de « Caf en ligne » (pour les étudiants, par exemple) et
étudiera les modalités de suivi et d’évaluation de ces différentes offres alternatives.
- « La présence sur le territoire » piloté par Tahar BELMOUNES, Directeur de la
Caf de Seine Saint-Denis.
Il formalisera de nouvelles orientations en matière de présence sur le territoire. Il
proposera une définition de la proximité adaptée aux attentes des allocataires,
aux modes de vie actuels et selon la nature du service rendu. Il étudiera des
offres substitutives et (ou) complémentaires de présence sur le territoire au-delà
des sites permanents de la Caisse d’allocations familiales. Il intègrera ainsi dans
sa réflexion les partenariats possibles et (ou) souhaitables.
- « Les domaines transversaux » (processus, indicateurs, diagnostic, impact métiers)
piloté par Elie ALLOUCH, Directeur de la Caf de la Vienne.
Il sera chargé d’élaborer un diagnostic global de l’accueil dans la Branche, de
proposer de nouveaux indicateurs pour le pilotage et l’évaluation de l’offre
d’accueil dans le réseau (qualité, efficacité, efficience), de modéliser les offres et
les processus accueil et de réaliser une première analyse des impacts métiers en
lien avec le groupe existant en charge de l’appui aux métiers de la relation de
service.
Un Comité de Pilotage du projet intégrant le pilote opérationnel, le référent Cnaf du
projet, les Directeurs, pilotes de groupe, sera réuni tous les 15 jours.
6. L'information et l'association du réseau
44 Caisses d’allocations familiales se sont positionnées afin de participer à ce projet.
Les groupes de travail ont été constitués suite à leur demande d’inscription (la composition
figure dans l’annexe jointe).
Afin de parfaire la connaissance de l’offre d’accueil du réseau et des perspectives et
initiatives de chaque Caisse d’allocations familiales, un questionnaire Lotus Notes vous
sera adressé à partir du 11 juin 2012 avec un délai de réponse d’une semaine.
122
Ses résultats seront partagés avec le réseau, comme le seront les synthèses des travaux des
différents groupes et les premiers éléments de doctrine, par une information régulière et par
une présentation du Conseil de réseau à l’automne.
Il s’agit bien de rechercher une forte association du réseau sur un sujet majeur dans la
stratégie de service et de gestion de la Branche et des organismes.
Compte tenu de la sensibilité du sujet, il est demandé aux organismes d’informer la
Caisse nationale ((Yves Hirrien, Julien Orlandini, et Marie Claire Haaz assistante
pour le projet accueil) de toute démarche d’évolution de leur réseau d’accueil, que ce
soit par le déploiement d’accueils sur rendez-vous, par la mise en place de nouvelles règles
d’accessibilité, par la réduction de l’offre d’accueil ou par le développement de délégations
de service ou de partenariats inter-institutionnels.
Cela garantira :
- une connaissance des expérimentations susceptibles d’être menées et d’être mises à
profit du projet national accueil, avec un soutien de la Caisse nationale des allocations
familiales. Cette information permettra de retenir les expérimentations susceptibles
d’être menées dans le cadre du projet accueil et mises à profit des travaux des groupes
mis en place. Chaque expérimentation fera préalablement l’objet d’un protocole
élaboré en concertation avec la Cnaf (objectifs, calendrier, moyens, indicateurs
d’évaluation, effets attendus),
- une veille sur les évolutions du réseau en matière d’offre d’accueil. Toutes mesures de
réduction pouvant impacter l’ensemble de la Branche,
- une diminution des risques d’hétérogénéité dans les pratiques du réseau au moment où
la stratégie nationale sera questionnée dans les groupes de travail,
- l’alimentation du diagnostic du réseau d’accueil de la Branche et de ses évolutions.
Si la Caisse nationale des allocations familiales a bien intégré les attentes de
positionnement rapide des Caisses d’allocations familiales quant à la mise en place
d’accueils sur rendez-vous, de modélisation des espaces d’accueil ou d’évolution des
outils de pilotage et de gestion de la relation aux usagers, la stabilisation et la
validation de la doctrine doivent précéder tout changement majeur impactant le réseau.
123
Je vous prie d'agréer, Madame, Monsieur le Directeur, l'assurance de ma considération
distinguée.
Le directeur de la Caisse nationale
Hervé DROUET
124
4- Questionnaire envoyé aux CAF
QUESTIONNAIRE RELATIF A L’APPROCHE
TERRITORIALE DE VOTRE ORGANISME EN MATIERE
D’ACCUEIL PHYSIQUE
PARTIE 1 : QUELQUES QUESTIONS SUR VOTRE ACCUEIL PHYSIQUE
1. Combien avez-vous de points d’accueil physique fixes ?
2. Combien avez-vous d’accueils itinérants (permanence) ?
3. A quelle distance en moyenne (en kilomètres) se trouve l’allocataire de
l’accueil le plus proche (points d’accueil fixes + accueils itinérants) ?
4. Quel est le nombre d’allocataires sur votre territoire ?
5. Quel est le nombre d’allocataires accueillis par an (base 2011) ?
a. Chiffre total
b. Dans le point d’accueil le plus fréquenté
c. Dans le point d'accueil le moins fréquenté
6. Dans quels points d’accueil avez-vous mis un accueil sur rendez-vous ?
a. Le siège
b. Un accueil (hors siège)
c. Plusieurs accueils
125
d. Tous les accueils
e. Aucun accueil
7. Pour quelle(s) raison(s)?
8. Quelles sont les horaires d’ouverture ?
a. Du siège
b. Des points d’accueil fixes
c. Des accueils itinérants.
9. L’accueil physique au sein de votre organisme est-il plutôt polyvalent ou
spécialisé ?
a. Spécialisé,
b. Polyvalent, passez directement à la 11
10. Comment votre accueil est-il spécialisé ? Par bénéficiaire (il s’agit d’une
gestion par portefeuille), pour le service social, pour les minima sociaux,
autres prestations ?
11. La fusion de votre organisme a-t-elle eu, le cas échéant, un impact sur
l’implantation des accueils ? Fermeture de points d’accueil/Ouverture de
points d’accueil/Accueil sur rendez-vous/Changement
d’implantation/Changement de modalités d’accueil (visio-accueil…)
PARTIE 2 : QUELQUES QUESTIONS SUR VOTRE APPROCHE TERRITORIALE
1. Avez-vous défini des territoires de proximité pour définir votre politique
d’accueil ?
126
2. Quels sont les critères qui ont présidé à cet éventuel découpage territorial?
Découpage géographique historique / Locaux déjà disponibles / Niveau de
connaissance des territoires et de leur population / Découpage
statistique/Découpage administratif existant/Implantations historiques /
Etudes objectives des données territoriales par la CAF / Eléments
partenariaux et/ou politiques / Conventions locales
3. Votre organisme a-t-il intégré des données géographiques spécifiques dans
son approche territoriale? Distances/ Démographie/ Réseaux de
transport/Fracture entre zones rurales et urbaines/ Autres, précisez
PARTIE 3 : QUELQUES QUESTIONS SUR VOTRE RECUEIL DE DONNEES
1. Existe-t-il au sein de votre organisme un service ou des agents dédiés à
l’étude de la géographie des allocataires, et/ou à la production de
cartographies ?
2. Quel type de bases de données utilisez-vous pour l’étude de vos territoires,
de leur population et de vos allocataires ? Bases de données INSEE / bases
locales CAF / autres entités publiques (dans ce cas, précisez lesquelles)
3. Quelle est la nature des travaux réalisés dans votre caisse en matière de
territorialisation de l’accueil physique ? Etudes statistiques / étude statistique
+ cartographies des territoires à partir des données existantes / définition
statistique de territoires homogènes/hétérogène par modélisation statistique
(Analyse en Composantes Principales, classification hiérarchique, régression
logistique… par exemple)
4. Quels sont les outils utilisés pour effectuer ces études ? SAS / SPSS / STATA /
SPAD / ARC MAP / MAP Info / EPI INFO / Autres, précisez
5. Vos études territoriales sont-elles réactualisées ?
127
a. Oui. A quelle fréquence et selon quelle méthode?
b. Non.
6. Quels apports supplémentaires la géographie pourrait-elle selon vous
apporter à la définition de votre politique d'accueil ?
128
5- Tableau d’analyse et de comparaison des questionnaires
CAF ETUDIEE
LOIRET
Accueil : 2 accueils
fixes et 13 accueils
itinérants ;
Allocataires :
107 303
allocataires et
160 327 visites
effectuées en
2011 : dont
101 902 dans le
point d’accueil le
plus fréquenté et
156 dans le moins
fréquenté ;
Approche territoriale
Caractérist
iques de
l’accueil
physique
- Accueils sur
rendez-vous
dans plusieurs
accueils : pour
mieux gérer
leurs flux ;
- Accueil
polyvalent.
Recueil des
données
Travaux de
territorialisa
tion
Attentes visà-vis de la
géographie
- Niveau de
connaissance
des territoires
et de leur
population ;
- Etudes
objectives des
données
territoriales par
la CAF ;
- Implantations
historiques ;
- Données
géographiques :
distance,
démographie.
- Agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
utilisées :
INSEE, CAF.
- Travaux de
territorialisation
: études
statistiques et
cartographie
des territoires ;
- Outils : MAP
Info et Seg ;
- Pas
d’actualisation.
- Eléments non
renseignés.
- Implantations
historiques ;
- Données
géographiques :
distances.
- Agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE,
bases CAF.
- Le chargé
d'études
statistiques ne
réalise pas
d'étude pour
l'accueil
physique. Aucun
besoin n'a été
détecté dans ce
secteur. Les
études menées
par cet agent
concernent
principalement
l'Action sociale ;
- Une étude
territoriale
permettrait de
valider ou de
modifier le
maillage
départemental
en matière
d'accueil
physique ;
- Des
conventions ont
été signées avec
les
départements
Critères de
découpage
territorial
Distance : Donnée
non renseignée ;
Fusion : Non.
INDRE
Accueil : 1 accueil
fixe et 6 accueils
itinérants ;
Allocataires :
35 232 allocataires
et 50 548 visites
effectuées en
2011 : dont 45 550
dans le point
d’accueil le plus
fréquenté et 69
dans le moins
- Pas d’accueil
physique. Mis
en place en
2005 mais la
demande a
été
insuffisante du
fait d’un
temps
d’attente
relativement
faible. Etude
d’opportunité
à réaliser en
2012 ;
129
fréquenté ;
- Accueil
polyvalent.
- Pas
d’actualisation.
Distance : en
moyenne, 25 km
séparent un
allocataire du point
d’accueil le plus
proche ;
Fusion : Non.
ISERE
Accueil : 7 accueils
fixes et 18 accueils
itinérants ;
Allocataires :
216 140
allocataires et
332 433 visites
effectuées en
2011 : dont
100 883 dans le
point d’accueil le
plus fréquenté et
24 262 dans le
moins fréquenté ;
- Accueil sur
rendez-vous
dans plusieurs
accueils afin
de répondre à
un besoin des
usagers et de
gérer une
phase
transitoire liée
à des travaux
de
restructuratio
n des locaux
du siège ;
- Accueil
polyvalent.
- Niveau de
connaissance
des territoires
et de leur
population ;
- Etudes
objectives des
données
territoriales par
la CAF ;
- Implantations
historiques ;
- Données
géographiques :
distances,
démographie,
fracture entre
zones rurales et
urbaines.
- Agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE,
bases CAF,
partenariat
avec
l’Agence
d’urbanism
e de la
région
grenobloise
(AURG).
- Travaux de
territorialisation
: étude
statistique +
cartographies
des territoires à
partir des
données
existantes ;
- Outils : SAS,
MAP Info,
Sphinx pour des
enquêtes, Excel:
mise en forme,
graphiques,
tableaux de
bord…
- Actualisation
annuelle.
- Accueil sur
rendez-vous
dans plusieurs
sites pour
gérer les
dossiers RSA
et certains
dossiers
particuliers
(multicontacta
- Niveau de
connaissance
des territoires
et de leur
population ;
- Découpage
statistique ;
- Bassins de vie ;
- Données
géographiques :
- Agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE,
bases CAF.
- Travaux de
territorialisation
: étude
statistique +
cartographies
des territoires à
partir des
données
existantes ;
- Outils : SAS,
Distance : en
moyenne, 20 km
séparent un
allocataire du point
d’accueil le plus
proche ;
Fusion : Oui.
HERAULT
Accueil : 32
accueils fixes et
aucun accueil
itinérant ;
Allocataires :
225 401
allocataires et
limitrophes
(notamment le
Cher et le Loiret-Cher),
permettant les
allocataires les
plus éloignés de
bénéficier d'une
offre de
permanence à
proximité dans
les
départements
concernés.
- Meilleure
connaissance
des
déplacements
et des réseaux
de transports,
temps de
déplacement –
points
d'accumulation
sur certains
secteurs.
Plus que la
géographie pure
déjà intégrée
dans les
analyses, c'est
l'évolution
d'une zone
géographique
donnée
(dynamisme
130
545 404 visites
effectuées en
2011 : dont
145 777 dans le
point d’accueil le
plus fréquenté et
79 dans le moins
fréquenté ;
nts, allersretours,
dossiers
complexes…) ;
- Accueil
polyvalent.
distances,
démographie.
- Pas d’accueil
sur rendezvous. A l’étude
pour
l’instruction
des dossiers
RSA ;
- Accueil
spécialisé.
- Découpage
géographique
historique ;
- Découpage
administratif
existant ;
- Découpage
statistique.
- Agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE,
bases CAF.
- Pas d’accueil
sur rendezvous pour
l’accueil
- Niveau de
connaissance
des territoires
et de leur
- Pas
d’agents
dédiés au
recueil des
MAP Info ;
- Actualisation
annuelle.
démographique,
précarisation...)
qui peut avoir
un impact sur la
politique
d'accueil de
l’organisme.
- Travaux de
territorialisation
: étude
statistique +
cartographies
des territoires à
partir des
données
existantes ;
- Outils : SAS,
MAP Info ;
- Actualisation :
Suivi des
statistiques
d’accueil dans
tableau de bord
quotidien,
bilans mensuels
et annuels,
étude
statistique plus
fine en début et
fin de COG, et
lors de
réflexions
concernant
l’implantation
de nouveaux
visio-accueils.
- Travaux de
territorialisation
: étude
statistique ;
L’implantation
territoriale des
points d’accueil
est questionnée
dans le cadre
d’un projet plus
global qui vise à
optimiser les
offres
alternatives
(visio- accueil
notamment) et
supprimer les
permanences
les moins
fréquentées.
Distance : en
moyenne, 5 km
séparent un
allocataire du point
d’accueil le plus
proche ;
Fusion : Oui.
CHARENTEMARITIME
Accueil : 3 accueils
fixes et 8 accueils
itinérants ;
Allocataires :
101 713
allocataires et
105 775 visites
effectuées en
2011 : dont 57 407
dans le point
d’accueil le plus
fréquenté et 314
dans le moins
fréquenté ;
Distance : donnée
non renseignée ;
Fusion : Non.
SARTHE
Accueil : 1 accueil
fixe et 12 accueils
Les éléments de
relief ont assez
peu
d'importance.
131
itinérants ;
Allocataires :
94 027 allocataires
et 137 206 visites
effectuées en
2011 : dont
119 122 dans le
point d’accueil le
plus fréquenté et
94 dans le moins
fréquenté ;
Distance : donnée
non renseignée
Fusion : Non.
SAONE ET LOIRE
Accueils : 5 accueils
fixes et 4 accueils
itinérants ;
Prestations car
l’organisation
et les moyens
actuels
permettent de
gérer les flux.
En revanche,
pour l’accueil
Action sociale,
la pratique de
l’accueil sur
rendez-vous
est déjà
ancienne ;
- Il existe un
accueil
spécialisé pour
le service
social.
- Un accueil
sur rendezvous en
expérimentati
on hors du
Allocataires :
siège.
86 039 allocataires Les raisons de
et 147 680 visites
ce projet sont
reçues en 2011,
: pour
dont 46 778 dans le l'allocataire :
lieu d’accueil le
pas d'attente,
plus fréquenté et
un contact
739 dans le moins
personnalisé,
fréquenté ;
un technicien
Distance : 15 km en qui a préparé
moyenne séparent les éléments
population ;
- Découpage
administratif
existant ;
- Etudes
objectives des
données
territoriales par
la CAF ;
- Eléments
partenariaux
et/ou
politiques ;
- Données
géographiques :
démographie.
données ;
- Bases de
données
INSEE,
bases CAF,
diagnostics
territoriaux
du Conseil
général.
- Outils : SAS,
MAP Info ;
- Actualisation
annuelle des
commentaires
qualitatifs par
les responsables
des territoires
CAF et des
données
chiffrées par la
chargée
d'études.
- Niveau de
connaissance
des territoires
et de leur
population ;
- Découpage
administratif
existant ;
- Etudes
objectives des
données
territoriales par
la CAF ;
- Implantations
historiques ;
- Données
- Bases de
données
INSEE,
bases CAF ;
- Mappy,
pour le
calcul des
distances
par
exemple...
- Travaux de
territorialisation
: étude
statistique +
cartographies
des territoires à
partir des
données
existantes ;
- Outils : SAS,
MAP Info ;
- Actualisation :
tous les deux
ans (étude de la
fréquentation
notamment).
La place
centrale du
chef-lieu de
département
(Le Mans) et la
bonne qualité
des
infrastructures
routières et
ferroviaires
rendent assez
faciles la
définition de la
politique
d'accueil. Ainsi,
deviennent
prépondérants
des critères tels
que : la
répartition de la
population
allocataire, les
caractéristiques
socioéconomiques de
la population, la
qualité des
partenariats
(notamment
pour
l'hébergement
des points
d'accueil
itinérants).
Des
cartographies
disponibles en
matière
d'aménagement
du territoire
pourraient
constituer un
apport qualitatif
complémentaire
.
132
un allocataire du
point d’accueil le
plus proche ;
Fusion : Non.
ARDENNES
Accueil : 5 points
d’accueil fixes, 2
accueils itinérants ;
Allocataires :
49995 allocataires
et 109660 visites
reçues en 2011
dont 51261 dans le
lieu d’accueil le
plus fréquenté et
665 dans le moins
fréquenté ;
du dossier ;
pour le
personnel
d’accueil :
moins de
stress (pas de
gestion de la
file d'attente,
préparation
dossier) ; pour
la Caf :
recherche de
gain en terme
de nombre
d'agents
dédiés à
l'accueil ;
- Accueil
polyvalent.
- Aucun
accueil sur
rendez-vous ;
- Etude en
cours pour
évaluer
l’opportunité
de mettre en
place un
accueil sur
rendez-vous ;
- Accueil
polyvalent.
géographiques :
distances.
- Niveau de
connaissance
des territoires
et de leur
population ;
- Découpage
administratif
existant ;
- Locaux déjà
disponibles ;
- Données
géographiques :
démographie.
- Des
agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE ;
bases CAF.
-Travaux de
territorialisation
: Etude
statistique,
cartographies
des territoires à
partir des
données
existantes ;
- Outils : MAP
Info, SEG ;
- Actualisation :
Oui selon la
demande.
- Aucun
accueil sur
- Niveau de
connaissance
- Des
agents
-Travaux de
territorialisation
Distance : Donnée
non renseignée ;
Fusion : Non
GIRONDE
La politique
d’accueil, au
regard des
typologies
d’allocataires,
doit permettre
de concilier
proximité,
qualité et
efficience. Dès
lors, les
éléments de
géographie
constituent un
des éléments
pour
déterminer la
politique
d’implantation
de l’organisme.
pour autant, ce
facteur est sans
doute moins
prégnant que
par le passé
avec le
développement
des outils
dématérialisés.
Meilleure prise
en compte des
133
Accueil : 13 points
d’accueil fixes, 6
accueils itinérants ;
Allocataires : 274
711 allocataires et
369 481 visites
reçues en 2011
dont 38 753 dans le
lieu d’accueil le
plus fréquenté et
12 917 dans le
moins fréquenté ;
rendez-vous ;
- Pas
d’expérience
de ce type
envisagée en
2011 ;
- Accueil
polyvalent.
des territoires
et de leur
population ;
- Etudes
objectives des
données
territoriales par
la CAF ;
- Eléments
partenariaux
et/ou politiques
- Données
géographiques :
Distances,
démographie,
réseaux de
transport,
dépendance des
allocataires aux
prestations CAF.
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE ;
bases CAF.
: étude
déplacements
statistique,
domicile-travail.
cartographies
des territoires à
partir des
données
existantes ;
- Outils : SAS,
MAP Info,
Excel ;
- Actualisation :
Oui, a minima à
la fin de chaque
CPOG. En cours,
à la demande de
la Direction ou
du Pôle
Prestations.
- Accueil sur
rendez-vous
dans tous les
accueils ;
- Les raisons :
Prise en
charge de
dossiers
complexes
nécessitant un
entretien
spécialisé
(instruction de
dossier de
RSA,
recouvrement
des créances)
et avec une
durée
prévisionnelle
d'entretien
assez
importante
(supérieure à
20 minutes).
Cela permet
d'éviter un
engorgement
- Découpage
géographique
historique ;
- Découpage
administratif
existant ;
- Implantations
historiques ;
- Données
géographiques :
Distances
- Pas
d’agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données :
non
renseignée.
-Travaux de
territorialisation
: donnée non
renseignée ;
- Outils : donnée
non
renseignée ;
- Actualisation :
données non
renseignée.
Distance : 4 km en
moyenne séparent
un allocataire du
point d’accueil le
plus proche ;
Fusion : Non
CORSE DU SUD
Accueil : 4 points
d’accueil fixes, 1
accueil itinérant ;
Allocataires :
20 437 allocataires
et 40 730 visites
reçues en 2011
dont 27 576 dans le
lieu d’accueil le
plus fréquenté et 5
046 dans le moins
fréquenté ;
Distance : Données
non renseignée.
Fusion : Non
Eléments non
renseignés
134
MOSELLE
Accueil : 4 points
d’accueil fixes, 18
accueils itinérants ;
Allocataires :
161 690
allocataires et
227 111 visites
reçues en 2011
dont 127 300 dans
le lieu d’accueil le
plus fréquenté et
645 dans le moins
fréquenté ;
Distance : 5 km en
moyenne séparent
un allocataire du
point d’accueil le
plus proche ;
des files
d'attente et
d'assurer une
meilleure prise
en charge de
l'usager.
- Accueil
polyvalent.
- Accueil sur
rendez-vous
au siège ;
- Les raisons :
Répondre à la
fois au besoin
d'avoir plus de
techniciens
conseil en
liquidation de
dossiers
(situation de
retard) et
d'autre part
aux attentes
des agents de
faire moins de
vacations
d'accueil ;
- Accueil
polyvalent.
- Découpage
administratif
existant ;
- Etudes
objectives des
données
territoriales par
la CAF ;
- Données
géographiques :
Distances,
réseaux de
transport.
- Des
agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE ;
bases CAF.
-Travaux de
territorialisation
: étude
statistique,
cartographies
des territoires à
partir des
données
existantes ;
- Outils : SAS ;
MAP Info ;
- Actualisation :
Par COG.
- Niveau de
connaissance
des territoires
et de leur
population ;
- Etudes
objectives des
données
territoriales par
la CAF ;
- Données
géographiques :
Démographie.
- Des
agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE ;
bases CAF.
-Travaux de
territorialisation
: étude
statistique ;
- Outils : MAP
Info ;
- Actualisation :
La
réactualisation
est annuelle
notamment
dans le cadre du
rapport
d'activité, mais
aussi plus
exhaustive
lorsqu'il s'agit
Fusion : Non
ORNE
- Aucun
accueil sur
Accueil : 7 points
rendez-vous ;
d’accueil fixes, 6
- Les raisons :
accueils itinérants ; Notre
stratégie a
Allocataires : 46
d'abord
374 allocataires et
consisté à
56 853 visites
revoir le
reçues en 2011
maillage du
dont 41 023 dans le territoire en
lieu d’accueil le
ne maintenant
plus fréquenté et
que les
743 dans le moins
permanences
fréquenté ;
suffisamment
fréquentées.
Distance : 20 km en Dans un
135
moyenne séparent
un allocataire du
point d’accueil le
plus proche ;
Fusion : Non
BOUCHES-DURHONE
Accueil : 14 points
d’accueil fixes, 21
accueils itinérants ;
Allocataires : 389
503 allocataires et
941 118 visites
reçues en 2011
dont 153 963 dans
le lieu d’accueil le
plus fréquenté et
30 521 dans le
moins fréquenté ;
Distance : Donnée
non renseignée ;
Fusion : Non
second temps,
nous allons
travailler à la
mise en place
d'accueil sur
rendez-vous
au siège voire
sur certaines
permanences ;
- Accueil
polyvalent.
- Plusieurs
accueils sur
rendez-vous ;
- Les raisons :
La gestion des
flux de contact
est facilitée et
le volume de
ces derniers
est davantage
maîtrisé. La
gestion par
RDV apporte
également
une plus-value
pour
l’allocataire
(visite
organisée,
complétude
du dossier
avec
l’intégralité
des pièces) ;
- Accueil
polyvalent.
de réaliser le
diagnostic
territorial
servant de base
à la
construction du
CPOG.
- La répartition
initiale du
département en
six territoires,
dont les
contours n’ont
pas été modifiés
depuis 1990, a
été effectuée
selon un
découpage
statistique du
fichier
allocataires en
nombre
d’allocataires
pondérés.
Chaque
territoire
correspond
aujourd’hui a
une moyenne
d’environ 65
000
allocataires ;
- Données
géographiques :
les indicateurs
de «
défavorisation »
sociale,
matérielle et
familiale
(éléments
démographique,
niveau de vie,
part de familles
avec enfants de
moins de 3 ans,
- Des
agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE ;
bases CAF.
-Travaux de
territorialisation
: définition
statistique de
territoires
homogènes/hét
érogène par
modélisation
statistique
(Analyse en
Composantes
Principales,
classification
hiérarchique,
régression
logistique… par
exemple) ;
- Outils : SAS ;
MAP Info ;
- Actualisation :
L’analyse
cartographique
réalisée en 2009
en appui du
projet de
service 20092012 est en
cours de
réactualisation.
Une prise en
compte accrue
des
déplacements
domicile –
travail
(migrations
pendulaires),
des bassins
d’emplois, des «
zones de vie »
des allocataires
mais également
de
l’implantation
géographique
des autres
services publics
/ institutions
permettrait
d’intégrer des
critères
complémentaire
s à la définition
de la politique
d’accueil
physique.
136
PARIS
Accueil : 5 centres
de gestion, 4
accueils itinérants
pour les
prestations, 18
accueils itinérants
pour l’action
sociale ;
Allocataires :
403703 allocataires
et 736067 visites
reçues en 2011
dont 196264 dans
le lieu d’accueil le
plus fréquenté et
468 dans le moins
fréquenté ;
Distance : 2,5 km
en moyenne
séparent un
allocataire du point
d’accueil le plus
proche ;
Fusion : Non
- Plusieurs
accueils sur
rendez-vous ;
- Les raisons :
Les services
d’action
sociale
reçoivent avec
(parcours RSA,
impayés de
loyer) et sans
rendez-vous
(accueil
social) ;
concernant les
prestations, si
le dossier
s’avère
complexe à la
suite d’une
première
visite, un
rendez-vous
peut-être
proposé à
l’allocataire ;
- Accueil
spécialisé :
prestations,
action sociale,
aides
financières.
etc.), les
ressources des
territoires (ex.
nombre et
nature des
structures
associatives sur
les territoires),
l’existence des
bassins
d’emplois et de
vie, les réseaux
de transports.
- Aucun
territoire de
proximité n’a
été défini
compte tenu
des spécificités
de la continuité
du territoire
parisien.
- Données
géographique :
Compte tenu du
réseau de
transport
parisien, les
installations
sont soit le fruit
de l’histoire,
soit de façon
plus récente,
influencées par
le prix de
l’immobilier.
Toutefois, le
dernier centre
ouvert dans le
18ème a été pour
partie ouvert en
fonction de la
vulnérabilité des
allocataires de
cet
arrondissement.
- Des
agents
dédiés au
recueil des
données ;
- Bases de
données
INSEE ;
bases CAF ;
centre
d’action
sociale de
la ville de
Paris ;
directions
de la ville
de Paris.
-Travaux de
territorialisation
: analyse du
profil de la
population
allocataire
parisienne
venant à
l’accueil par
centre de
gestion.
- Outils : SAS,
MAP Info ; EPI
Info ;
- Actualisation :
Une
actualisation est
en cours.
L’objectif est
qu’elle soit
terminée fin
2012 pour
qu’elle serve de
base à
l’élaboration du
prochain CPOG.
L’étude actuelle
date de 2006.
L’analyse
cartographique
réalisée en 2009
en appui du
projet de
service 20092012 est en
cours de
réactualisation.
137
6- Trame d’enquête sur place
DIAGNOSTIC TERRITORIAL : ENQUETE SUR PLACE
1. ECHANGE SUR LES CARACTERISTIQUES DE VOTRE TERRITOIRE, DE SA
POPULATION ET DE SES ALLOCATAIRES
-
Prévoir une carte du département, présentant les différents points
d’accueil physique,
-
Prévoir un document quantifiant les flux dans chaque point d’accueil
physique, identifiés en fonction de leur commune de résidence.
2. ECHANGE SUR LA POLITIQUE D’ACCUEIL DE LA CAISSE
-
Zoom sur votre politique d’accueil physique et sur son évolution,
-
Zoom sur les déterminants de vos choix d’implantation ou de fermeture
de sites,
-
Impact des stocks (retards de traitement…) dans votre gestion de
l’accueil,
-
Impact de la fusion dans la gestion de votre accueil physique,
-
Existe-t-il, à votre connaissance, un groupe de travail national sur le
maillage territorial du réseau de la branche famille ? Si oui, faites-vous
partie de ce groupe ?
3. ECHANGE SUR L’ADAPTATION DE VOS ACCUEILS AU TERRITOIRE ET A SA
POPULATION
-
En termes géographiques, compte tenu des spécificités de votre
département,
-
En termes de partenariats locaux (relations le Conseil général, les élus…),
-
En termes de profils d’allocataires,
-
En termes de moyens alloués (personnels, vigiles, sécurité…),
138
-
En termes de modalités d’accueil particulières (accueil sur rendezvous…).
4. QUELQUES ELEMENTS SUR L’OUTIL PROPOSE PAR LE GROUPE
Tel que précisé dans la note de cadrage, le groupe souhaite élaborer un outil de
modélisation visant à fournir des pistes d’adaptation de l’accueil physique des
CAF à leur territoire et population.
-
Quels sont les indicateurs et critères pertinents qui pourraient être
utilisés dans cet outil pour discriminer les territoires ?
-
Ces indicateurs sont-ils disponibles dans des bases de données au sein de
la CAF (au niveau communal) ?
-
Quelles sont les modalités pratiques de ce transfert de bases de
données (agrégation au niveau communal) ?
139
7- Comptes-rendus de déplacement
1. Déplacement à la CAF de l’Isère avec M. Hugues SANIEL, Grenoble,
19.06.2012
2. Entretien téléphonique avec M. Julien ORLANDINI, Directeur Adjoint de la
CAF des Bouches-du-Rhône, pilote du projet national CNAF « Démarche
d’élaboration d’une doctrine pour l’accueil des usagers », 19.07.2012
3. Entretien n°2 avec M. Hugues SANIEL, EN3S, Saint-Etienne, 23.07.2012
4. Déplacement à la CAF de l’Hérault avec M. Jocelyn GROUSSET, Montpellier,
13.09.2012
5. Déplacement au Pôle régional mutualisé des CAF d’Île-de-France avec Mme
Sandrine BOUCLET et M. Tahar BELMOUNES, 25.09.2012
I.
DEPLACEMENT A LA CAF DE L’ISERE, GRENOBLE
Date : 19 juin 2012
Membres du groupe présents : Estelle COULET, Corinne DOS SANTOS
1. Personnes rencontrées :
- M. Hugues SANIEL, sous-directeur « Etudes informatiques et pôle d’expertise
régional », CAF de l’Isère
- M. Olivier GIRAULT, Conseiller régional - Aide au pilotage et études.
2. Thèmes abordés :
- analyse des caractéristiques de la CAF de l’Isère : population, profils
allocataires, caractéristiques géographiques, démographiques, sociales et
économiques de l’Isère ;
- la politique d’accueil de la CAF de l’Isère : modes de contact, bilan de l’accueil
après la départementalisation, évolutions envisagées ;
- l’approche territoriale de la CAF de l’Isère : critères utilisés pour
l’implantation des lieux d’accueil, nécessité de définir des indicateurs
adaptés, intérêt pour une approche statistique en mode ACP.
3. Avancées majeures :
- département qui constitue un excellent terrain d’études de par sa
topographie et son contexte de départementalisation de la CAF : renforce
l’intérêt de notre étude ;
- intérêt fort de la CAF pour une modélisation statistique proposée par notre
groupe de recherche-action ;
- définition des besoins réels pour notre recherche-action : déterminer les
indicateurs pertinents pour modéliser une approche géographique fiable ;
140
-
découverte du projet national de la CNAF pour l’élaboration d’une doctrine
sur l’accueil physique.
II. ENTRETIEN TELEPHONIQUE AVEC M. JULIEN ORLANDINI, PILOTE DU PROJET
CNAF SUR L’ACCUEIL PHYSIQUE
Date : 17 juillet 2012
Membres présents : ensemble du groupe
1. Personne interviewée :
Julien ORLANDINI, Directeur Adjoint de la CAF des Bouches-du-Rhône, pilote du
projet national de la CNAF : « Démarche d’élaboration d’une doctrine pour l’accueil
des usagers »
2. Thèmes abordés :
- description de la démarche de la CNAF (historique, objectifs, calendrier),
description des 5 groupes nationaux constitués autour du projet et contact
des référents pour chaque groupe ;
- comparaison entre l’approche de la CNAF et notre approche ;
- groupe 4 sur « l’implantation territoriale » particulièrement intéressant pour
nos travaux ;
- recherche de coordination entre nos deux approches.
3. Avancées majeures :
- intérêt de M. Julien ORLANDINI et des groupes de travail pour notre
approche ;
- volonté de coopérer pour mettre nos travaux en commun : rendez-vous
planifié avec MM. Yves HIRRIEN, référent CNAF du projet national, et Tahar
BELMOUNES, pilote du groupe 4 sur l’implantation territoriale.
III. ENTRETIEN N°2 AVEC M. HUGUES SANIEL, SOUS-DIRECTEUR DE LA CAF DE
L’ISERE, SAINT-ETIENNE
Date : 23 juillet 2012
Membres présents : ensemble du groupe
1. Personne rencontrée :
M. Hugues SANIEL, sous-directeur « Etudes et informatiques et pôle d’expertise
régional », CAF de l’Isère
141
2.
-
Thèmes abordés :
le projet national de la CNAF sur l’élaboration d’une doctrine de l’accueil ;
le positionnement de la CAF de l’Isère à l’intérieur de ces groupes ;
discussion des bases de travail pour construire un modèle statistique.
3. Avancées majeures :
- besoins de la CAF mieux ciblés en termes d’indicateurs pertinents ;
- volonté de coopération entre CAF de l’Isère et de l’Hérault pour la création
d’un modèle statistique (coordination : Cédric BASTELICA) ;
- conditions fixées pour l’échange des bases de données et pour arrêter une
liste d’indicateurs validés conjointement par la CAF de l’Isère et la CAF de
l’Hérault.
IV. DEPLACEMENT A LA CAF DE L’HERAULT, MONTPELLIER
Date : 13 septembre 2012
Membres présents : Vincent BEUNON
1. Personnes rencontrées
- Jocelyn Grousset, Responsable du contrôle de gestion à la CAF de l’Hérault ;
- Marie-Pierre DETCHEPARE, Directrice des Prestations
2. Thèmes abordés
- analyse des caractéristiques de la CAF de l’Hérault et la population de ce
département ;
- la politique d’accueil de la CAF de l’Hérault et son approche territoriale :
critères utilisés pour l’implantation des lieux d’accueil, indicateurs utiles etc. ;
- discussion autour des indicateurs pertinents en termes d’approche
territoriale, à partir d’une liste élaborée par le groupe EN3S en accord avec la
CAF de l’Isère.
3. Avancées majeures
- liste d’indicateurs arrêtée : 23 indicateurs existants et 3 indicateurs à
construire ;
- accord pour communication de bases de données en vue de l’élaboration
d’un modèle statistique (base de données transmise en novembre 2012).
V. DEPLACEMENT AU PÔLE REGIONAL MUTUALISE DES CAF Île-de-France PARIS
142
Date : 25 septembre 2012
Membres présents : Anne-Sophie MARTIN
1. Personnes rencontrées :
- Tahar BELMOUNES, Directeur de la CAF de Seine-Saint-Denis ;
- Sandrine BOUCLET, Direction du réseau à la CNAF.
2. Thèmes abordés :
- la distinction approche territoriale/approche situationnelle ;
- les travaux des groupes sur l’élaboration d’une doctrine nationale de l’accueil au
sein du réseau CAF ;
- l’intérêt de notre outil pour le réseau.
3. Avancées majeures :
- une justification de notre travail et de notre approche ;
- une meilleure information sur les travaux réalisés au niveau national et un accès aux
conclusions des groupes.
143
8- Cartes
Les cartes suivantes concernant les CAF de l’Hérault et de l’Isère ont été tirées de
documents fournis par les deux CAF lors des déplacements réalisés.
144
Carte de la CAF de l’Hérault : distance au lieu d’accueil le plus proche.
145
Carte de l’Isère : distance aux lieux d’accueil de la CAF
146
9- Etude de la CAF de l’Hérault : Typologie des allocataires multicontactants
147
148
149
10- Liste des indicateurs pertinents définis
Liste des indicateurs retenus pour la création de la requête
informatique :
3 . ALLOC_PON
nombre total d’allocataires pondérés
9 . ALLOC_AL
allocataires bénéficiaires d’une aide au
logement
16 . ETUDIANT
nombre d’étudiants
27 . NBVISMOY
nombre moyen de visites par allocataire
résidant sur une commune donnée
35 . NAIS11
nombre de naissances en 2011
40 . P09_LOGVAC
logements vacants dans la commune
75 . MONT_QF
montant du quotient familial
82 . ALLOC_ACCUEIL
nombre d’allocataires s’étant rendus à
l’accueil
84 . ALLOC_BORNE
nombre d’allocataires ayant utilisé une borne
87 . ALLOC_BORNE_SEUL
nombre d’allocataires n’ayant utilisé que la
borne
94 . IND_DESERT
indicateur créé, dit « de désertification »
150
11- Bibliographie
Les éléments bibliographiques sont énumérés par ordre alphabétique
du nom de l’auteur. En l’absence d’auteur déterminé, on privilégiera
l’énumération chronologique, de la date la plus récente à la plus
ancienne.

OUVRAGES
COURET Dominique et PELLETIER Françoise, De l’enquête à la carte
avec SAS, Editions Orstom, 1994
DAVID Olivier, L’accueil de la petite enfance. Service et aménagement
du territoire, Presses universitaires de Rennes, 1999
DUPEYROUX Jean-Jacques et alii, « La sécurité sociale et la
démographie », in Droit de la sécurité sociale, Dalloz, 2011 (17e
édition), pp. 127-137
LUCANTE Robert, PACIFICO Pierre-Yves, Regards croisés sur la
ségrégation sociospatiale en Gironde – Analyse des migrations et des
mutations résidentielles d’allocataires de la CAF de Gironde, entre
1998 et 2007, ouvrage coproduit par la CAF de la Gironde et A’urba
(Agence d’urbanisme de Bordeaux métropole Aquitaine), juin 2009

ARTICLES, REVUES
ALDEGHI Lisa, « Géographie des prestations sociales », Politiques
sociales et familiales, n° 52, juin 1998, pp.23-36
151
BELMOUNES Tahar, « Territoires, action sociale et développement »,
Politiques sociales et familiales, n° 81, septembre 2005
BIGOT Claude, CHAILLAND Alain (sous la direction de …), « Quels
territoires pour la Protection sociale », Regards, n° 41, janvier 2012
BOUQUET Brigitte, NIVOLLE Patrick, « L’action sociale dans les
territoires », Vie sociale, n° 2, 2007, pp. 5-195
CREPIN Christine, « Familles et territoires : quelques perspectives d’ici à
2030 », Politiques sociales et familiales, n° 87, mars 2007
DECOUFLED Priscillia, Journée d’études « L’accueil dans les CAF :
entre couverture équilibrée des territoires et coûts de gestion des
contrats », Dossier d’études, n°128, mai 2010, pp. 5-88
MACE Jean-Marc, « La notion de territoire comme outil de la planification
sanitaire », Regards, n° 31, janvier 2007
PAGNEUX Florence, « Projets sociaux du territoire : une démarche
ambitieuse », Actualités sociales hebdomadaires, 3 juin 2005, pp.33-34
Cahier des données sociales de la CAF, 2010
« Simplifier l’accès et la gestion des droits et faciliter le développement de
l’Administration électronique », CNAF, Dossier d’études, n° 106, 2008
« CAF du Nord : Départementalisation et proximité », Espace social
Européen, n° 999, 3 au 16 février 2012
152
« L’avenir de la politique de proximité », Forum retraite – Le
magazine des acteurs de l’assurance retraite, supplément décembre
2011
« Pauvreté en ville et à la campagne, plus intense de la pointe du
Médoc à Agen », Insee Aquitaine, n° 194, Juin 2011
« Des démarches auprès des CAF plus fréquentes dans les zones urbaines
sensibles », L’essentiel, n° 27, juillet 2004
« Les réclamations dans les CAF », L’essentiel, n° 62, juin 2007
« Les flux de contact traités par les CAF en 2006 », L’essentiel, n° 64, août
2007
« Les CAF à l’écoute de leurs allocataires : un niveau élevé de satisfaction »,
L’essentiel, n° 66, octobre 2007
« Ecouter les allocataires pour améliorer la qualité de service », L’essentiel, n°
113, août 2011
« Accueil téléphonique : une nouvelle conception », Lettre des
Allocations familiales n° 21, Octobre 2011
« La proximité : nouveau périmètre du public ? L’exemple des
politiques
d’aménagement
territorialisées »,
Politique
et
management public, vol. 25, n°5, septembre 2008, pp. 39-55
« La nouvelle administration. L’information numérique au service du
citoyen », Politiques sociales et familiales, n° 86, décembre 2006
153
« Les territoires au cœur du contrat Etat-CNAF », Protection sociale
information, n° 507 et 508, septembre 2009, p.2

RAPPORTS, ACTES DE COLLOQUES
Centre d’analyse stratégique, « Fraude, indus, non-recours : comment
favoriser le juste paiement des prestations sociales ? », Note d’analyse n° 306,
Novembre 2012
« Le rôle des ARS dans la territorialisation des politiques de santé »,
Rapport RA, EN3S, 49e promotion, 2011
ARS Ile-de-France, « Etat de santé et inégalités sociales et
territoriales : éléments de diagnostic francilien », janvier 2011
Journée d’études CAF, « La méthode ABC-M : déclinaison sur l’accueil
physique », 15 décembre 2009
« L’administration électronique et l’accueil CAF », Journée d’études
du 15 décembre 2009, CNAF – DSI, Eric CLAEYS
« Les modalités de gestion des Points Service Caf dans le cadre de la
réorganisation de la branche Action Sociale en unités territoriales »,
EN3S, 13e promotion CIFOCSS, 2008
LIEKENS Ghislaine, « La mise en œuvre de la COG 2005/2008 : la
construction du projet « la territorialisation de l’offre de services » »,
EN3S, Stage de direction 43e promotion, 2005
154
« Construction et adaptation d’une politique sociale sur le territoire :
enjeux et perspectives », EN3S, 44e promotion rencontre débat du 24
février 2005
CHRISTINE Marc, ISNARD Michel, « Un algorithme de regroupement
d’unités statistiques selon certains critères de similitude », INSEE,
Journées de méthodologie statistique de l’INSEE, 2002

AUTRES DOCUMENTS
BEQUIGNON Daniel, directeur évaluation stratégique à la CNAF, Condition de
mise en œuvre des politiques familiales, les COG
DROUET Hervé, » Démarche d’élaboration d’une doctrine pour
l’accueil des usagers », Circulaire CNAF, 6 juin 2012
LIBAULT Dominique, « Orientations communes au régime général, au
RSI et à la MSA en termes de stratégie immobilière », Lettre circulaire
DDS, 12 avril 2010
MACE Jean-Marc, « La notion de territoire comme outil de la
planification sanitaire », Regards, n° 31, janvier 2007
PARIS Jacques, « Cartes Cellulaires – Concepts, méthodes et
techniques dans le cadre d’analyses spatiales avec MapInfo »,
Document d’exploration – Mars 2003
Conventions d’objectifs et de gestion (COG) de la branche Famille :
1997-2000, 2001-2004, 2005-2008 et 2009-2012
155
Synthèse Questionnaire Groupe « Présence sur le territoire » Projet
Accueil CNAF, 2012
Coût différencié du processus PM13 « Gérer les contacts physiques »,
Bureau d’études CAF de l’Isère, 2012
Quelle contribution des centres sociaux ?, Groupe « La présence sur le
territoire » Projet Accueil CNAF, Direction des politiques, juin 2012
« Comportements des allocataires en matière de contacts », Note
DSER CNAF, mars 2012
Enquête de satisfaction et d’attente des allocataires 2011, TNSSOFRES
Carte « Distance aux lieux d’accueil de la CAF de l’Isère », Agence
d’urbanisme de la région grenobloise, 2011
Annexe 2 du PLFSS 2011 relative aux « Objectifs et moyens de la
Sécurité sociale »
Etude et analyse des modalités de contacts des allocataires de la
branche Famille de la Sécurité sociale, Etude Eteicos pour la CNAF,
juin 2010
Enquête de satisfaction des allocataires, CAF de Grenoble, mars à mai
2007
Analyse de données, Cours de l’ENSAE, 1977
156

SITES INTERNET
Fiches d’aide à l’utilisation du logiciel « Mapinfo », rédigées par M.
Fabien GUERREIRO, 2005, mise à jour juin 2009
http://sigea.educagri.fr/fileadmin/user_upload/doc_prof/guerreiro/MapInfo/
Fiches_MapInfo_V0901.pdf
Atlas régional des contrats urbains de cohésion sociale, Observatoire national
des zones urbaines sensibles
http://sig.ville.gouv.fr/Atlas/CUCS/fichiers/Rh%F4ne-Alpes.pdf
Loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l’hôpital relatif aux patients, à la
santé et aux territoires
http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000020879
475&categorieLien=id
Extranet ARS
http://extranet-ars.sante.fr/-Les-ARS-une-ambition-pour-la-sante-.html
CAF de l’Isère
www.grenoble.caf.fr
CAF de l’Hérault
www.montpellier.caf.fr
INSEE
www.insee.fr
157
TABLE DES MATIERES
SOMMAIRE ............................................................................................................................. 2
REMERCIEMENTS .................................................................................................................... 3
INTRODUCTION ....................................................................................................................... 4
1- La notion de performance au sein de la Sécurité sociale .......................................... 4
2- Les politiques sociales et la notion de territoire ....................................................... 6
3- L’approche territoriale et la branche Maladie ......................................................... 8
4- L’approche territoriale et la branche Famille ......................................................... 10
5- Problématique : Comment définir objectivement un territoire pertinent à l’aide d’un
outil stabilisé afin d’adapter l’offre de services en matière d’accueil physique dans la
branche Famille ? .......................................................................................................... 14
I.
L’APPROCHE TERRITORIALE DES CAF EN MATIERE D’ACCUEIL PHYSIQUE : ETAT DES
LIEUX ..................................................................................................................................... 16
INTRODUCTION : EXPLICATION DE LA METHODE RETENUE ................................................................ 16
1- Sur les éléments juridiques et théoriques .............................................................. 16
2- Sur la construction et l’envoi des questionnaires aux CAF ...................................... 17
A- CADRE THEORIQUE ET JURIDIQUE DE L’APPROCHE TERRITORIALE EN MATIERE D’ACCUEIL DANS LA
BRANCHE FAMILLE .................................................................................................................. 18
1- Sur le cadre théorique ........................................................................................... 18
2- Sur le cadre juridique : les éléments des COG ........................................................ 21
3- Les derniers projets des autorités publiques .......................................................... 24
B- LES FORMES CONCRETES DE L’APPROCHE TERRITORIALE DES CAF EN MATIERE D’ACCUEIL PHYSIQUE :
ANALYSE DES QUESTIONNAIRES .................................................................................................. 27
1- Sur l’accueil et le type d’accueil ............................................................................. 27
abcde-
2345-
Corrélation nombre d’allocataires/nombre d’accueils ........................................................27
Nombre d’accueils fixes/itinérants .......................................................................................28
Distance moyenne à parcourir pour l’allocataire .................................................................28
Accueil spécialisé/polyvalent ................................................................................................29
Accueil sur rendez-vous .........................................................................................................29
Sur l’approche territoriale ..................................................................................... 30
Sur le recueil des données ..................................................................................... 32
Sur les travaux de territorialisation de l’accueil physique ...................................... 33
Sur les attentes vis-à-vis de la géographie ............................................................. 34
II. LES MODALITES DE TERRITORIALISATION DES STRUCTURES D’ACCUEIL PHYSIQUE DE
LA BRANCHE FAMILLE : ANALYSE DE L’EXISTANT DANS LES CAF DE L’HERAULT ET DE L’ISERE
35
INTRODUCTION : EXPLICATION DE LA METHODE ............................................................................. 35
1- Le choix des terrains d’étude : des départements comparables mais avec des
différences intéressantes ............................................................................................... 36
2- La réalisation d’un diagnostic territorial par enquête sur place ............................. 36
A- ANALYSE DES RESULTATS DU DIAGNOSTIC TERRITORIAL ........................................................... 38
1- Diagnostic territorial de la CAF de l’Hérault .......................................................... 38
158
aUn département au dynamisme démographique prononcé ...............................................38
bLa CAF de l’Hérault couvre 51 % de la population du département ...................................39
cLa répartition des allocataires dans le département : un effet littoral marqué .................41
dLa précarité : une caractéristique forte dans la typologie des allocataires, qui n’est pas
sans incidence sur la politique d’accueil .........................................................................................41
eL’impact de la départementalisation sur la politique d’accueil reste relatif à ce jour .......43
fLa politique d’accueil menée par la CAF de l’Hérault...........................................................44
Une politique d’accueil volontariste ..........................................................................................44
Une implantation géographique empirique ..............................................................................46
L’accueil sur rendez-vous : un mode d’accueil amené à se développer ..................................48
Des bornes interactives encore peu développées ....................................................................49
Le nécessaire approfondissement des partenariats .................................................................50
2-
Diagnostic territorial de la CAF de l’Isère ............................................................... 51
a-
Caractéristiques du territoire isérois ....................................................................................51
Caractéristiques démographiques et géographiques ...............................................................51
bLe contexte de fusion des CAF de Vienne et de Grenoble et ses effets sur l’approche
territoriale de la CAF de l’Isère ........................................................................................................53
cLes modalités d’accueil physique de la CAF de l’Isère .........................................................55
dLa réflexion actuelle sur l’implantation territoriale de l’accueil physique à la CAF de l’Isère
59
eLes partenariats entre caisses du réseau CAF pour la prise en charge d’allocataires sur des
territoires élargis ..............................................................................................................................60
B-
DES ELEMENTS COMMUNS AUX DEUX CAF ET SUSCEPTIBLES D’ETRE GENERALISES ......................... 62
1. Tableau comparatif entre les 2 CAF ........................................................................... 62
2. La nécessaire prise en compte d’éléments externes qui contraignent l’approche
territoriale ..................................................................................................................... 65
a.
local
b.
c.
L’Administration électronique et le multi canal : des outils parfois inadaptés au contexte
65
Le contexte politique, une contrainte latente mais difficilement objectivable ..................66
L’approche territoriale au service de projets de caisse .......................................................67
3- Le recentrage nécessaire de notre action sur la détermination d’indicateurs
pertinents pour objectiver les besoins en accueil physique ............................................. 69
4- L’utilité de notre travail pour la performance des CAF ........................................... 71
a. L’intégration de notre réflexion dans une démarche d’offre de service globale ......................71
b. Un élément de discussion avec les partenaires institutionnels .................................................72
III. LA MODELISATION DE L’APPROCHE TERRITORIALE DES CAF EN MATIERE D’ACCUEIL
PHYSIQUE : PROPOSITION D’UNE BASE THEORIQUE ............................................................ 74
INTRODUCTION : EXPLICATION DE LA METHODE RETENUE ................................................................ 74
1- Sur le choix des indicateurs ................................................................................... 74
2- Sur la méthode statistique .................................................................................... 76
A- LA JUSTIFICATION STRATEGIQUE DES INDICATEURS ................................................................. 77
1- Les indicateurs retenus ......................................................................................... 77
2- Les indicateurs non retenus................................................................................... 80
B- L’ELABORATION DU MODELE............................................................................................. 82
1- Quelques éléments de méthodologie .................................................................... 83
2- Présentation de la démarche ................................................................................ 85
3- L’application aux départements Isère et Hérault ................................................... 86
a-
La région Isère ........................................................................................................................86
Les variables retenues ................................................................................................................86
Les individus retenus ..................................................................................................................86
La matrice de corrélation ...........................................................................................................87
159
Le graphique de représentation .................................................................................................90
La classification hiérarchique .....................................................................................................91
bLa région Hérault....................................................................................................................93
Les variables retenues ................................................................................................................93
Les individus retenus ..................................................................................................................93
La matrice de corrélation ...........................................................................................................93
Le graphique de représentation .................................................................................................97
La classification hiérarchique .....................................................................................................97
4-
La synthèse sur le modèle ..................................................................................... 99
CONCLUSION : ..................................................................................................................... 100
A-
ELEMENTS DE CONCLUSION DU RAPPORT ........................................................................... 100
Le produit fini de notre travail ............................................................................. 100
La réponse à la problématique et ce que nous a apporté ce projet ...................... 101
B- ELEMENTS DE MISE EN PERSPECTIVE ................................................................................. 102
1- Les limites éventuelles de notre travail ................................................................ 102
2- Evolution et contextualisation de notre modèle .................................................. 105
12-
ANNEXES ............................................................................................................................. 107
1- Convention avec la CAF de l’Hérault .................................................................... 107
2- Convention avec la CAF de l’Isère ........................................................................ 111
3- Circulaire CNAF du 6 juin 2012 relative à la démarche d’élaboration d’une doctrine
pour l’accueil des usagers ............................................................................................ 115
4- Questionnaire envoyé aux CAF ............................................................................ 125
5- Tableau d’analyse et de comparaison des questionnaires ................................... 129
6- Trame d’enquête sur place .................................................................................. 138
7- Comptes-rendus de déplacement ........................................................................ 140
8- Cartes ................................................................................................................. 144
9- Etude de la CAF de l’Hérault : Typologie des allocataires multi-contactants ........ 147
10Liste des indicateurs pertinents définis ............................................................ 150
11Bibliographie .................................................................................................. 151
TABLE DES MATIERES .......................................................................................................... 158
RESUME .............................................................................................................................. 161
160
RESUME
Membres du groupe : BASTELICA Cédric
BRUNEL Stéphanie
DOS SANTOS Corinne
BEUNON Vincent
COULET Estelle
MARTIN Anne-Sophie
Titre : L’apport de la géographie et de l’approche territoriale dans la
performance des organismes de Sécurité sociale – Application à l’accueil
physique dans la branche Famille de la Sécurité sociale
Directeur de recherche : Monsieur Jean-Marc MACE, Géographe de la Santé
Mots-clés : Approche territoriale, accueil physique, Caisse d’allocations
familiales, critères pertinents, population, cartographie, territoire, proximité
Résumé : La Convention d’objectifs et de gestion 2009-2012 de la branche
Famille considère comme indispensable la prise en compte de la diversité des
territoires et des populations dans le cadre de l’élaboration des politiques
locales des Caisses d’allocations familiales. C’est pourquoi la géographie,
entendue au sens large comme étant la géographie économique et humaine,
constitue une base nécessaire pour répondre aux prescriptions de la COG.
Cette approche territoriale est déjà en développement concernant l’action
sociale de la branche Famille ; elle est en revanche en gestation pour l’accueil
physique.
Au niveau des caisses locales, l’enjeu est non seulement de répondre aux
attentes des allocataires mais également de pouvoir justifier, face aux
autorités publiques locales, leurs choix stratégiques.
En termes méthodologiques, l’étude des pratiques en matière d’accueil
physique s’est appuyée d’une part sur des questionnaires remplis par des CAF
et d’autre part sur des diagnostics territoriaux conduits dans les caisses de
l’Isère et de l’Hérault. A partir des éléments récoltés ainsi que du Dictionnaire
des variables CAF, des indicateurs pertinents ont été définis afin d’alimenter
le paramétrage d’un outil de modélisation.
L’outil fonctionne de la manière suivante : la stratégie de l’organisme en
matière d’accueil doit permettre de déterminer des priorités. Celles-ci,
traduites en indicateurs, sont intégrées à l’outil statistique élaboré par le
groupe. Une fois les données liées aux indicateurs intégrées à l’outil, celui-ci
élabore un modèle cartographique, délimitant les territoires en fonction des
spécificités qui auront été dégagées. Il est alors possible pour la caisse
d’implanter ou de spécialiser des accueils de façon à mieux répondre aux
attentes des populations couvertes par ces accueils.
161