Fiche technique d`analyse des besoins réglementaires
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Fiche technique d`analyse des besoins réglementaires
A BORDABILITƒ ET CHOIX TOUJOURS (A ¥ C ¥ T) PROJET DE RATIONALISATION DU PROCESSUS D'APPROBATION Fiche technique dÕanalyse des besoins rŽglementaires MunicipalitŽ rŽgionale de comtŽ du Haut-Richelieu Iberville (QuŽbec) PrŽparŽ pour : la FŽdŽration canadienne des municipalitŽs l'Association canadienne des constructeurs d'habitations l'Association canadienne d'habitation et de rŽnovation urbaine la SociŽtŽ canadienne d'hypoth•ques et de logement PrŽparŽ par : Energy Pathways Inc. Ottawa (Ontario) Octobre 1996 Cette Žtude de cas a ŽtŽ financŽe par la SociŽtŽ canadienne d'hypoth•ques et de logement. Cependant, les opinions exprimŽes sont celles des auteurs et la SociŽtŽ n'assume aucune responsabilitŽ. AVANT-PROPOS Le projet dŽcrit dans cette Žtude de cas est financŽ dans le cadre du programme ÇAbordabilitŽ et choix toujours (A¥C¥T)È. Le programme A¥C¥T est une initiative conjointe, gŽrŽe par la FŽdŽration canadienne des municipalitŽs, lÕAssociation canadienne des constructeurs dÕhabitations et lÕAssociation canadienne dÕhabitation et de rŽnovation urbaine, en collaboration avec lÕorganisme de financement, la SociŽtŽ canadienne dÕhypoth•ques et de logement. lÕA¥C¥T est administrŽ par la FŽdŽration canadienne des municipalitŽs. LancŽ en janvier 1990, le programme A¥C¥T a pour but de promouvoir les changements aux r•glements de planification et de construction et les modifications aux procŽdures dÕapprobation des projets de construction rŽsidentielle, en vue dÕamŽliorer lÕabordabillitŽ, le choix et la qualitŽ du logement. Dans le cadre dÕA¥C¥T, des subventions sont attribuŽes aux constructeur et promoteurs, avec ou sans but lucratif, ainsi quÕaux municipalitŽs, urbanistes et architectes pour entreprendre des initiatives novatrices de rŽforme de la rŽglementation au sein des municipalitŽs partout au Canada. Trois types de projets peuvent •tre subventionnŽs dans le cadre dÕA¥C¥T : projets de dŽmonstration, projets de simplification des processus dÕapprobation et Žtudes de cas (dÕinitiatives en cours). ¥ Les projets de dŽmonstration, qui portent sur la construction de logements novateurs, montrent de quelle mani•re certaines modifications aux r•glements de planification et de construction peuvent amŽliorer lÕabordabilitŽ, le choix et la qualitŽ. AbordabilitŽ et choix toujours ¥ Les projets de simplification du processus dÕapprobation comprennent lÕŽlaboration dÕune mŽthode ou dÕune dŽmarche qui rŽduit le temps et lÕeffort nŽcessaires ˆ lÕapprobation des projets de logement. ¥ Les projets dÕŽtudes de cas permettent de dŽcrire des initiatives en cours visant ˆ rŽformer la rŽglementation. La modification et lÕinnovation requi•rent la participation de tous les intervenants dans le secteur du logement. Le programme A¥C¥T fournit aux groupes actifs au niveau local une occasion unique de travailler ensemble ˆ dŽterminer les questions de lÕheure en mati•re de logement, ˆ obtenir un concensus pour les solutions potentielles et ˆ mettre en Ïuvre ces solutions. Par consŽquent, un ŽlŽment clŽ des projets subventionnŽs dans le cadre dÕA¥C¥T est la participation et la coopŽration des diffŽrents intervenants dans le secteur du logement, ˆ toutes les phases des projets, depuis la conception jusquÕˆ la rŽalisation. Une Žtude de cas est produite pour chaque projet subventionnŽ dans le cadre dÕA¥C¥T afin de faire partager ˆ dÕautres collectivitŽs canadiennes lÕinformation sur les initiatives et les bŽnŽfices de la rŽforme des processus de rŽglementation. Pour chaque Žtude de cas, de m•me que lÕinitiative de rŽforme des processus de rŽglementation, ses buts et les le•ons tirŽes sont exposŽs et, sÕil y a lieu, les Žconomies rŽsultant des changements apportŽs ˆ certains r•glements de planification, de promotion immobili•re et de construction. TABLE DES MATIéRES APER‚U DU PROJET ............................................................................................................................. i 1.0 DESCRIPTION DU PROJET ............................................................................................................ 1 1.1 Les objectifs du projet ........................................................................................................... 1 1.2 MŽthode .................................................................................................................................. 1 Figure 1. Les caractŽristiques des municipalitŽs ...................................................................... 2 2.0 fiche technique d’analyse des besoins réglementaires à l’intention des petites municipalités ......................................................................................................................... 4 2.1 2.2 2.3 3.0 Document 1 : Le concept dÕŽlaboration ............................................................................. 4 Document 2 : Les fiches thŽmatiques ................................................................................. 5 Document 3 : Le document dÕappoint ............................................................................... 6 les initiatives de réforme réglementaire et leur effet sur le coût, le choix et la qualité des logements ................................................................................................................................. 7 AbordabilitŽ et choix toujours APER‚U DU PROJET Depuis lÕadoption par le QuŽbec de la Loi sur lÕamŽnagement et lÕurbanisme en 1983, un bon nombre de petites municipalitŽs ont constatŽ que la rŽglementation provinciale nÕest pas toujours adaptŽe ˆ leurs besoins. Les retards sont frŽquents dans le processus dÕapprobation, car les municipalitŽs doivent souvent modifier la rŽglementation standard pour lÕadapter au contexte des petites villes. Le temps et lÕargent consacrŽs ˆ lÕanalyse des besoins municipaux locaux en vue de modifier la rŽglementation existante, ou dÕappliquer des normes inadaptŽes, sont source de frustration pour les fonctionnaires municipaux, les conseillers municipaux et les constructeurs et font augmenter les cožts dÕhabitation. ¥ Offrir aux urbanistes et aux Žlus municipaux un outil dÕapprentissage leur permettant de discuter et de choisir une disposition rŽglementaire susceptible dÕassurer la bonne gestion de leur territoire. En septembre 1993, la MunicipalitŽ rŽgionale de comtŽ du Haut-Richelieu ˆ Iberville (QuŽbec) recevait une subvention A¥C¥T pour lÕŽlaboration dÕun manuel destinŽ ˆ aider les petites municipalitŽs ˆ modifier la rŽgle-mentation existante et ˆ rationaliser les processus dÕapprobation. Des reprŽsentants de la municipalitŽ rŽgionale, de la firme dÕurbanistes G.I.A.M et de la municipalitŽ de Saint-SŽbastien ont collaborŽ ˆ la conception et ˆ la production dÕune fiche technique dÕanalyse correspondant aux objectifs suivants : Le projet sÕest dŽroulŽ sur 22 semaines, en quatre phases : ¥ Simplifier les exigences rŽglementaires pour la gestion des usages du sol. AbordabilitŽ et choix toujours ¥ Accro”tre lÕefficacitŽ des fonctionnaires municipaux pour lÕŽvaluation de demandes de permis de construire. ¥ PrŽciser les besoins rŽglementaires des municipalitŽs. ¥ RŽduire le nombre de modifications mineures de la rŽglementation. ¥ RŽduire les cožts liŽs ˆ lÕobtention et au traitement des demandes de permis. ¥ Analyse des instruments locaux de planification et de la rŽglementation en vigueur dans les diverses municipalitŽs. ¥ Conception et production dÕun projet de fiche technique. ¥ Essai de la fiche technique dans une municipalitŽ pilote. ¥ Production de la version dŽfinitive. La fiche technique comprend trois documents distincts. Le premier prŽsente le concept; le second, qui est le document principal, comprend les fiches thŽmatiques des besoins rŽglementaires des petites muni-cipalitŽs, tandis que le troisi•me est un document dÕappoint. i LÕemploi de cette fiche technique devrait accro”tre lÕefficacitŽ du processus dÕapprobation des permis de construire et amŽliorer les pratiques dÕamŽ-nagement du territoire, ce qui devrait rŽduire les cožts dÕhabitation. Cette fiche devrait aussi aider ˆ amŽliorer la communication entre les fonctionnaires municipaux, les con-structeurs et les rŽsidants et crŽer de nouvelles occasion de production dÕensembles rŽsidentiels abordables dans toutes les petites municipalitŽs du QuŽbec. ii AbordabilitŽ et choix toujours 1.0 DESCRIPTION DU PROJET 1.1 Les objectifs du projet ¥ RŽduire le nombre de modifications mineures de la rŽglementation. La MunicipalitŽ rŽgionale de comtŽ du HautRichelieu comprend 21 municipalitŽs, dont 16 comptent moins de 3 000 habitants. La MRC a constatŽ que la rŽglementation provinciale sur lÕurbanisme et lÕamŽnagement nÕencourageait gu•re le dŽveloppement dans la rŽgion et nÕŽtait pas adaptŽe aux besoins de ses petites municipalitŽs. La consultation de petites municipalitŽs dÕautres rŽgion a confirmŽ que le probl•me Žtait gŽnŽralisŽ dans tout le QuŽbec. Les petites municipalitŽs avaient besoin dÕun manuel simple et clair pour les aider ˆ Žvaluer leurs caractŽristiques et leurs besoins particuliers, afin de crŽer une meilleure rŽglementation. ¥ RŽduire les cožts liŽs ˆ lÕobtention et au traitement des demandes de permis. En septembre 1993, la MunicipalitŽ rŽgionale de comtŽ du Haut-Richelieu ˆ Iberville (QuŽbec) recevait une subvention A¥C¥T pour lÕŽlaboration dÕun manuel de ce type. Des reprŽsentants de la MRC, du Groupe dÕintervention en affaires municipales Enr. (GIAM) et de la municipalitŽ de SaintSŽbastien ont collaborŽ ˆ la conception dÕun manuel correspondant aux objectifs suivants : ¥ Production de la version dŽfinitive. ¥ Simplifier les exigences rŽgle-mentaires pour la gestion des usages du sol. ¥ Offrir aux urbanistes et aux Žlus municipaux un outil dÕapprentissage leur permettant de discuter et de choisir une rŽglementation suscep-tible dÕassurer la bonne gestion de leur territoire. 1.2 MŽthode Le projet sÕest dŽroulŽ sur 22 semaines, en quatre phases : ¥ Analyse des instruments locaux de planification et de la rŽglementation en vigueur dans les diverses municipalitŽs. ¥ Conception et production dÕun projet de fiche technique. ¥ Essai de la fiche technique dans une municipalitŽ pilote. Phase 1 : Analyse de la rŽglementation en vigueur Dans un premier temps, lÕŽquipe a recueilli et analysŽ des r•glements typiques de petites municipalitŽs. Les schŽmas dÕamŽnagement et les r•glements des municipalitŽs de SaintPatrice-de-la-Rivi•re-du-Loup, Mont-Rolland et Notre-Dame-de-la-Merci, chacune appartenant ˆ une MRC diffŽrente, ont servi de sources de donnŽes et de point de dŽpart de lÕŽlaboration de la fiche technique. On trouvera ˆ la figure 1 les caractŽristiques distinctives des trois municipalitŽs. ¥Accro”tre lÕefficacitŽ des fonctionnaires municipaux pour lÕŽvaluation de demandes de permis de construire. PrŽciser les besoins rŽglementaires des municipalitŽs. AbordabilitŽ et choix toujours 1 Figure 1. Les caractŽristiques des municipalitŽs municipalité désignation population superficie Saint-Patrice-de-laRivi•re-du-Loup Paroisse 3 240 66,51 km2 Mont-Rolland Village 2 440 47,99 km2 Notre-Dame-de-la-Merci Sans dŽsignation 530 251,22 km2 Les divers types de schŽmas et de r•glements ont ŽtŽ regroupŽs selon les articles de la Loi sur lÕamŽnagement et lÕurbanisme du QuŽbec, et selon la somme de rŽglementation nŽcessaire. Il en est rŽsultŽ un document de plus de 400 pages, qui a servi ˆ lÕŽlaboration de la premi•re version de la fiche technique. Phase 2 : Conception et production du projet de fiche technique LÕŽquipe a con•u la fiche en fonction des crit•res suivants : ¥ Elle devait •tre destinŽe ˆ toutes les municipalitŽs de moins de 4 000 habitants du QuŽbec. ¥ Elle devait permettre aux Žlus municipaux dÕŽvaluer un projet en profondeur et comprendre des options rŽglementaires viables. ¥ Elle devait encourager la discussion, la rŽflexion et la prise de dŽcisions en connaissance de cause. ¥ Elle devait •tre facile ˆ comprendre, rŽdigŽe en termes simples et clairs. 2 La consultation de firmes dÕurbanistes, de municipalitŽs rŽgionales et du minist•re des Affaires municipales du QuŽbec a permis de recueillir les renseignements nŽcessaires pour crŽer le format questionnaire du document principal. On jugeait que ce format est la meilleure fa•on dÕencourager dans les conseils municipaux des discussions visant ˆ rŽexaminer et ˆ redŽfinir les politiques dÕamŽnagement qui influencent la rŽglementation. Phase 3 : Les essais de la fiche technique CÕest la municipalitŽ de Saint-SŽbastien, dans la MRC du Haut-Richelieu qui a ŽtŽ retenue pour les essais du produit. Les reprŽsentants de Saint-SŽbastien avaient connu des probl•mes dans lÕŽlaboration dÕune rŽglementation dÕurbanisme et dÕamŽnagement. Le maire, le conseil municipal, le secrŽtaire-trŽsorier, lÕin-specteur en b‰timent de Saint-SŽbastien et le ComitŽ consultatif dÕurbanisme ont participŽ aux essais des questionnaires qui constituent le document principal. AbordabilitŽ et choix toujours Phase 4 : Mise au point du produit final La fiche technique a ŽtŽ rŽvisŽe en fonction du rŽsultat des essais et la version dŽfinitive de la ÇFiche technique dÕanalyse des besoins rŽglementairesÈ1 se prŽsente sous la forme dÕun ensemble de trois documents : Les essais du manuel Les questionnaires Žtaient utiles pour suivre tous les ŽlŽments de la discussion ¥ Document 1 : Le concept dÕŽlaboration Les exercices exigeaient la prŽsence dÕune personneressource compŽtente pour animer les dŽlibŽrations et ne pas perdre de vue le but ultime Ñ lÕŽlaboration dÕune rŽglementation adaptŽe. ¥ Document 2 : Les fiches thŽmatiques Les manuels aident ˆ comprendre la rŽglementation. ¥ Document 3 : Le document dÕappoint La fiche technique est dŽcrite dans la section suivante. Les questionnaires aident ˆ illustrer le lien entre la planification et la rŽglementation. Des essais plus poussŽs seraient utiles. Ñ Commentaires recueillis dans le cadre des essais 1 La fiche technique existe en version fran•aise seulement. Pour de plus amples renseignements ou pour obtenir un copie des documents, sÕadresser ˆ M. Marc Turcotte, coordonnateur de la MRC du HautRichelieu, ˆ (514) 346-3636, ou ˆ Mme Jeanne ThŽriault, du Groupe dÕintervention en affaires municipales Enr. (GIAM), ˆ (514) 228-8404.On peut aussi acheter ou emprunter les documents du Centre canadien de documentation sur lÕhabitation, 700, chemin de MontrŽal, Ottawa (Ontario), K1A 0P7, tŽl. : (613) 748-2367, tŽlŽcopieur (613) 748-4068, ATME : (613) 748-2143. AbordabilitŽ et choix toujours 3 2.0 FICHE TECHNIQUE D’ANALYSE DES BESOINS RÉGLEMENTAIRES À L’INTENTION DES PETITES MUNICIPALITÉS La ÇFiche technique dÕanalyse des besoins rŽglementairesÈ comprend trois documents : ¥ Document 1 : Le concept dÕŽlaboration ¥ Document 2 : Les fiches thŽmatiques ¥ Document 3 : Le document dÕappoint 2.1 Document 1 : Le concept dÕŽlaboration Le premier document prŽsente les cinq Žtapes de lÕexamen de la rŽglementation : ¥ ƒvaluation de la situation ¥ Perception du conseil municipal ¥ ƒlaboration des politiques municipales ¥ DŽfinition des moyens dÕintervention ¥ Choix des dispositions rŽglementaires ƒvaluation de la situation Dans la plupart des municipalitŽs, cÕest une Žquipe constituŽe du conseil municipal et du directeur de lÕurbanisme ou dÕun consultant qui Žvalue la situation rŽglementaire. La fiche technique recommande deux Žvaluations distinctes, la premi•re par le conseil et lÕautre par un consultant, qui doivent se faire sur place. Cette mŽthode offre lÕavantage de comparer et de combiner les constats issus de gens qui y vivent et le point de vue dÕune personne extŽrieure, professionnelle et objective, qui a une expertise dŽpassant le cadre dÕune seule municipalitŽ. IdŽalement, le conseil municipal fonde son Žvaluation sur sa connaissance du milieu. 4 Perception du conseil municipal Cette Žtape reprŽsente la mise en commun des Žvaluations rŽalisŽes par les reprŽsentants de la municipalitŽ et par le consultant en urbanisme. Apr•s avoir ÇŽvaluŽ la situationÈ, le conseil devrait •tre arrivŽ ˆ un consensus; le consultant, qui a dŽjˆ donnŽ sa propre Žvaluation, peut maintenant jouer le r™le de modŽrateur des dŽlibŽrations qui suivent. ƒlaboration des politiques municipales LorsquÕils con•oivent des dispositions rŽglementaires en vue dÕune situation donnŽe, les reprŽsentants municipaux peuvent adopter une attitude passive, prŽventive ou active, et souvent une combinaison des trois. Ces attitudes peuvent •tre conscientes ou incon-scientes, mais il importe que les membres en prennent conscience avant dÕen arriver au processus dŽcisionnel. Il sÕagit dÕexaminer la situation clairement et objectivement, en tenant compte des probl•mes qui peuvent surgir dans une situation donnŽe. DŽfinition des moyens dÕintervention Ë ce stade, il convient dÕexaminer tous les moyens dÕintervention possible avant de fixer son choix. Ces moyens dÕintervention peuvent comprendre lÕadoption de r•glements dÕurbanisme ou lÕapplication de pouvoirs issus du Code municipal, de la Loi sur les citŽs et villes, de la Loi sur les biens culturels et m•me une intervention directe comme une expropriation, un investissement ou une promotion. AbordabilitŽ et choix toujours Choix des dispositions réglementaires La derni•re Žtape vise ˆ faciliter le choix des dispositions rŽglementaires ap-propriŽes. CÕest ici quÕil convient de recourir au document dÕappoint. D•s quÕun moyen dÕintervention implique un r•glement dÕurbanisme, le document dÕappoint offre ˆ la municipalitŽ trois options pour Žvaluer le sujet selon les dispositions de la lŽgislation provinciale et prŽsente une liste de dispositions rŽglementaires. 2.2 Document 2 : Les fiches thŽmatiques La seconde partie du manuel, qui en constitue lÕessentiel, regroupe les besoins rŽglementaires des petites municipalitŽs sous neuf th•mes. Chacune des fiches thŽmatiques se compose de huit pages reprenant les diffŽrentes Žtapes du concept dÕŽlaboration sous forme de questions et de rŽponses. Les questions sont particuli•res ˆ chaque th•me et visent ˆ aider lÕŽquipe de travail ˆ Žvaluer les besoins de la municipalitŽ dans un domaine donnŽ. Ces questions aident ˆ formuler des dispositions rŽglementaires adaptŽes ˆ la situation. Les th•mes sont les suivants : ¥ Le logement La premi•re page de chaque fiche sÕintitule ǃvaluation de la situation par le conseil municipalÈ et pose de six ˆ huit questions portant expressŽment sur le th•me. La seconde page sÕintitule ǃvaluation de la situation par le consultantÈ et comporte son propre jeu de questions, bien diffŽrentes de celles qui sont posŽes au conseil municipal. La troisi•me page, sous le titre ÇPerception du conseil municipalÈ pose aux membres une sŽrie de questions destinŽes ˆ les aider ˆ voir si leur attitude est active, passive ou prŽventive, attitude qui se refl•te naturellement dans la dŽmarche adoptŽe pour le choix dÕun moyen dÕintervention. Cette dŽmarche influence ensuite le processus dŽ-cisionnel qui aboutit au choix des dispositions rŽglementaires. Les trois pages suivantes sÕintitulent ǃlaboration des politiques municipalesÈ, ÇDŽfinition des actionsÈ et ÇChoix des dispositions rŽglem-entairesÈ. La derni•re page, sous le titre ÇSynth•seÈ se divise en quatre sections que lÕŽquipe de travail doit remplir. Sous les rubriques ÇVotre perceptionÈ, ÇVos politiquesÈ, ÇVos actionsÈ et ÇVos dispositions rŽglementairesÈ ces sections permettent de rŽcapituler la situation et de consigner le moyen dÕintervention avec sa justification. ¥ Le commerce ¥ Le stationnement ¥ LÕimage de la municipalitŽ ¥ Les conflits dÕusage ¥ LÕindustrie Les exercices dÕanalyse des fiches thŽmatiques aboutissent au choix de dispositions rŽglementaires ˆ la fin de chaque th•me. La fiche indique ensuite les numŽros de page du document dÕappoint qui sÕappliquent ˆ la disposition retenue. ¥ LÕexploitation des ressources ¥ La circulation ¥ Les services municipaux AbordabilitŽ et choix toujours 5 2.3 Document 3 : Le document dÕappoint Le document dÕappoint prŽsente jusquÕˆ trois options qui sÕoffrent aux conseils municipaux pour le choix de dispositions rŽglementaires. 6 Les options sont regroupŽes sous les articles de la Loi sur lÕamŽnagement et lÕurbanisme, classŽes selon le niveau de contrainte imposŽ, de la disposition la moins exigeante ˆ la plus contraignante, chacune prŽsentant ses restrictions et ses avantages. AbordabilitŽ et choix toujours 3.0 LES INITIATIVES DE RÉFORME RÉGLEMENTAIRE ET LEUR EFFET SUR LE COÛT, LE CHOIX ET LA QUALITÉ DES LOGEMENTS Chacun sort gagnant de la rationalisation des processus dÕapprobation. Les fonctionnaires municipaux peuvent exercer leurs fonctions avec cŽlŽritŽ, les constructeurs peuvent respecter le calendrier des travaux et les Žconomies rŽalisŽes peuvent amŽliorer lÕabordabilitŽ pour les acheteurs de maisons. Les rŽsultats du projet A¥C¥T ont ŽtŽ diffusŽs dans les journaux et les revues dÕurbanisme du QuŽbec. La rŽputation de la fiche technique dÕanalyse sÕest rŽpandue rapidement et lÕŽquipe de travail nÕa pas tardŽ ˆ recevoir des demandes dÕenviron 30 municipalitŽs qui en voulaient un exemplaire. Con•u pour rŽpondre aux besoins rŽgle-mentaires particuliers des petites AbordabilitŽ et choix toujours municipalitŽs du QuŽbec, le manuel permettra de rationaliser les processus dÕapprobation et dÕamŽliorer les pratiques de planification des usages. Il favorisera lÕŽclosion dÕun sain climat dÕŽchange entre les fonctionnaires et les constructeurs et favorisera en derni•re analyse lÕabordabilitŽ, le choix et la qualitŽ des logements partout au QuŽbec. ¥ Il est malheureux que ces manuels nÕaient pas existŽ plus t™t. ¥ Les fiches seraient utiles pour pousser plus loin les dŽcisions dŽjˆ prises, car les questionnaires pourraient servir ˆ prŽciser ou ˆ dŽvelopper la premi•re dŽcision ÑCommentaires recueillis dans le cadre des essais 7