France Coopération internationale, opérateur de la

France Coopération internationale, opérateur de la
coopération internationale, et les collectivités
territoriales
Rencontre off 1
Yannick LE CHEVALLIER , Directeur général de COOPDEC Conseil
Angelo BAGLIO, Directeur adjoint, Commission européenne Europaid
Pierre POUGNAUD, Conseiller technique à la DAECL du Ministère des Affaires
étrangères
L’atelier est animé par Sylvain ITTE, Directeur général de France Coopération
Internationale
I.
Le champ de la coopération internationale (Sylvain ITTE)
Les collectivités locales jouent un rôle central en matière de coopération internationale,
au-delà de la coopération décentralisée, qui reste toutefois l’outil le plus utilisé à l’heure
actuelle. En réalité, les domaines de coopération sont vastes. Les grands bailleurs de
fonds, comme l’Union européenne ou la Banque mondiale réfléchissent à la place des
collectivités locales dans le cadre de leurs actions. La gouvernance locale fait notamment
l’objet d’une attention particulière, car elle renforce la démocratie et est un outil de lutte
contre la corruption. Les fonctionnaires territoriaux sont ainsi appelés à participer au
développement de la coopération internationale, tous secteurs confondus. La France, qui
dispose d’une fonction publique locale certes récente mais bien structurée, a sur ce plan
un rôle premier à jouer. Le modèle choisi après la décentralisation répond en effet souvent
aux attentes des Etats qui commencent actuellement leurs actions de décentralisation.
Dans ce contexte, France coopération internationale, Groupement d’Intérêt public qui
émane du Ministère des Affaires étrangères, a signé un accord de partenariat avec le
CNPFT. Sa mission consiste à mobiliser l’expertise publique sur les projets de
coopérations internationales, quel que soit leur mode de financement. France Coopération
internationale est au service des Ministères et des collectivités locales, en particulier
quand ces dernières recherchent des financements multilatéraux. Trop souvent, elles ne
pensent pas à ces derniers, alors qu’elles pourraient s’investir dans ce domaine et mettre
à profit les compétences des fonctionnaires territoriaux.
Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008
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II.
L’organisation de la coopération décentralisée au niveau européen
(Angelo BAGLIO)
EuropAid est le service de la commission européenne en charge de la mise en œuvre de
l’aide au développement, alors que la Direction générale est en charge de la
programmation. Son budget s’élève à environ 10 milliards d’euros par an, et est issu du
budget communautaire et du Fonds européen de Développement. Environ 800
fonctionnaires travaillent à Bruxelles sur cette question et 2 000 en coopération.
Le financement de projets par l’intermédiaire des autorités locales se développe fortement
depuis quelques années. L’Union européenne met à leur disposition trois instruments de
financement spécifiques à la coopération internationale :
•
•
•
l’instrument de partenariat et de voisinage, qui concerne les Etats ayant une frontière
avec un pays n’appartenant pas à l’Union européenne, essentiellement au sud et à
l’Est de cette dernière. Il va nettement au-delà de la coopération.
l’instrument de coopération au développement
le fonds européen de développement.
Le consensus européen pour le développement rassemble par ailleurs les principes de
coopération décentralisée et une déclaration récente rappelle le rôle primordial des
collectivités locales comme acteur du développement. D’un point de vue technique, la
coopération bilatérale, qui réunit environ 50 projets, se fait entre l’UE et un pays, alors que
la coopération régionale concerne un groupe de pays, comme l’Amérique latine. La
coopération interrégionale consiste par ailleurs à organiser les actions menées avec la
région méditerranéenne, dans le cadre notamment du programme CIUDAD, qui concerne
17 Etats. 11 millions d’euros sont prévus pour ce programme et seront attribués suite à
des appels à projets, lancés selon trois priorités thématiques : l’environnement durable et
l’efficacité énergétique, le développement économique durable et la réduction des
disparités sociales, la bonne gouvernance et le développement d’un plan d’action urbain
durable.
Des programmes interrégionaux concernent par ailleurs la coopération transfrontalière et
répondent aux principes de partenariat, de complémentarité et de cohérence. Les
programmes thématiques disposent d’un budget d’environ un million d’euros et
concernent des thèmes comme le développement social ou la sécurité alimentaire. Les
champs géographiques d’intervention de ces programmes sont bien définis. Par exemple,
dans le cadre des programmes thématiques, l’Union européenne finance des projets de
lutte contre la peine de mort aux Etats-Unis. Ces programmes sont complémentaires des
programmes géographiques et sont utilisés quand la coopération bilatérale n’est pas
adaptée.
Dans le cadre des programmes « acteurs non étatiques », travaillent avec l’Union
européenne sur les projets de coopération les ONG spécialisées et les collectivités
Strasbourg, les 3 et 4 décembre 2008
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locales, qui sont à l’initiative des projets retenus. En 2007, pour la première fois, l’appel à
proposition était ouvert aux autorités locales, mais rare ont été celles qui ont répondu. En
2008, un appel à proposition spécifique aux collectivités locales sera lancé par la
Commission européenne afin de remédier à ce déficit de projets.
De manière générale, l’Union européenne considère que les collectivités locales ont un
rôle essentiel à jouer en matière de coopération, thématique à laquelle elle consacre des
budgets très importants. Il reste toutefois à fournir un certain nombre d’efforts à ce jour
pour que les collectivités locales s’impliquent plus. Sans doute ont-elles besoin de
disposer du personnel suffisant pour répondre aux appels à proposition, ou tout
simplement de mieux connaître les dispositifs.
III. L’organisation de la coopération décentralisée en France (Pierre
POUGNAUD)
Les collectivités locales disposent de ressources pour la coopération décentralisée.
Actuellement, la coopération bilatérale dans la durée est bien installée en France. Les
relations entre collectivités locales de différents pays se basent sur la confiance, et ne
vont pas toujours dans le sens de la réponse à des appels à projets lancés par l’Union
européenne. Aujourd’hui, le mode opératoire français s’intègre de fait relativement mal
dans le dispositif européen, qui correspond mieux au mode de fonctionnement des pays
du Nord de l’Europe. Toutefois, France Coopération internationale intervient pour
mobiliser les collectivités locales françaises sur les appels à proposition et l’expertise
française est mise en avant lorsque des français sont présents dans des consortiums
internationaux.
Par ailleurs, il convient de tenir compte de la capacité de propositions. De manière
générale, les agents de la fonction publique française répondent volontiers à un appel
d’offre, mais rencontrent plus de difficultés pour répondre à un appel à proposition. Les
institutions savent rarement définir leur excellence, hormis sur des points extrêmement
précis. Les Français rencontrent en outre des difficultés pour bien comprendre les
procédures mises en œuvre par la Commission européenne. La question linguistique
pose également quelques problèmes dans certains pays. Néanmoins, il est parfaitement
possible de travailler en français dans de nombreux pays et notamment au Maroc.
La coopération pose par ailleurs la question de la démocratie : les
sont pas des ONG et manquent parfois des appels à proposition,
leur conseil municipal dans les délais impartis. Pourtant, la
intéressante pour chacun des partenaires : les uns et les autres
cadre d’une coopération décentralisée qui peut se prolonger
coopération bilatérale.
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collectivités locales ne
faute d’avoir pu réunir
coopération est très
s’enrichissent dans le
dans le cadre d’une
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IV. La coopération décentralisée :
(Yannick LE CHEVALLIER)
un
enrichissement
mutuel
L’Agence Coop Dev Conseil assure des formations et une aide technique aux collectivités
locales qui cherchent à développer la coopération internationale. De fait, les collectivités
locales françaises ne sont guère enclines à mettre en avant les idées qui sont nées d’une
coopération avec le Maroc ou avec la Roumanie. En outre, les collectivités locales ne
semblent pas prendre la mesure des demandes des collectivités des autres pays. Par
exemple, elles n’interviennent que rarement dans le domaine de la formation ou
répondent à côté à une demande d’action politique.
Parallèlement, les bailleurs internationaux comprennent de mieux en mieux l’expertise
locale et savent utiliser les compétences existantes dans les collectivités. Certains pays
semblent plus en avant que d’autres pour répondre à ces bailleurs de fonds. Ainsi, un
guide de l’internationalisation des villes a été rédigé récemment par un expert mexicain,
alors que la question ne semble pas se poser en France. Pourtant, la coopération positive
par l’expérience est très intéressante. La confrontation des façons de faire est en effet
enrichissante pour tous. En particulier, les directeurs des services de collecte des ordures
ménagères de collectivités issues de différents pays pourraient dialoguer entre eux pour
avancer et trouver des solutions originales à leurs problématiques.
Par ailleurs, il serait intéressant d’anticiper sur la mobilité des agents, en inscrivant dans
les fiches de postes une mobilité de trois semaines parce qu’elle est formatrice, ou en
prévoyant des formations en langue. Aujourd’hui, rare sont les agents qui disposent d’un
CV européen, alors que ce dernier est demandé de manière systématique pour les
coopérations de l’Union européenne. De manière générale, le système administratif
français est très lourd et ne permet pas de libérer facilement un agent pour un
déplacement d’une semaine.
Les collectivités locales continuent à ne pas considérer la coopération internationale
comme un enrichissement pour elles. Elles le perçoivent uniquement comme un apport à
l’autre collectivité, alors que les agents ne se contentent pas de transmettre leurs
connaissances et leurs compétences, ils apprennent également de la confrontation à
d’autres manières de faire. Hélas, les collectivités ne le comprennent pas, de même que
les collègues des agents, qui perçoivent trop souvent la coopération comme une période
de vacances pour ces derniers. Il convient donc d’agir auprès des collectivités et auprès
des agents, qui devraient exiger une expérience internationale, car cette dernière leur
permet d’améliorer la qualité du service offert par la collectivité à laquelle ils
appartiennent.
V.
Débat
En France, les migrants sont les premiers acteurs de l’aide au développement. Ils sont
aujourd’hui organisés en associations et sont à l’origine de flux financiers considérables,
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qui favorise certes l’aménagement du territoire, mais s’adressent justement à des
territoires bien précis. Ces flux peuvent avoir une influence très positive en dissuadant les
habitants des zones rurales à se rendre dans les villes ou à immigrer. Par ailleurs, les
migrants possèdent des compétences linguistiques auxquelles pourraient utilement
recourir les collectivités. Cependant l’aide au développement venant des migrants n’est
pas liée à l’aide au développement des collectivités, bien que les migrants soient présents
dans ces dernières. Le sujet est aujourd’hui d’actualité : il a fait l’objet d’un débat à la
commission nationale de coopération décentralisée et l’on peut s’attendre à des avancées
dans les mois à venir. Concrètement, il parait préférable de ne pas considérer l’expertise
des migrants comme la seule expertise sur le territoire considéré. De même, il semble
préférable de considérer les migrants comme des acteurs à prendre en compte, mais pas
comme des partenaires exclusifs, et d’investir dans d’autres régions. De fait, actuellement,
les coopérations décentralisées qui fonctionnent sont celles qui ont évité de travailler dans
les zones d’origine des migrants habitant les collectivités concernées.
En termes de fonctionnement, France Coopération Internationale travaille selon une
logique de vivier. En cas d’appels à proposition de la Commission européenne, France
Coopération Internationale construit un projet en recherchant les experts les plus aptes à
travailler sur le sujet retenu. Elle contacte des collectivités pour qu’elles la renseignent sur
les compétences dont elles disposent. France Coopération Internationale dispose par
ailleurs d’un vivier d’experts mobilisables et opérationnels dans un délai court. Elle a mis
en œuvre une stratégie visant à demander des experts à des collectivités qui organisent
une coopération décentralisée dans le pays concerné par l’appel à projets. Les
fonctionnaires territoriaux sont par ailleurs appelés à faire connaître à leur collectivité leur
intérêt pour la coopération internationale. A ce jour, 10 % des experts internationaux en
poste pour un an ou plus sont des fonctionnaires territoriaux. Certains d’entre eux partent
à la demande de leur collectivité et avec l’aide de France Coopération Internationale.
Les profils des fonctionnaires territoriaux qui participent à la coopération française sont
pour la plupart des généralistes. Il s’agit par exemple de Directeurs généraux des services
d’une collectivité, car la plupart des projets de coopération sont liés à la gouvernance. Les
profils techniques, comme les spécialistes de la gestion de l’eau, sont en outre demandés.
Les experts de ce type sont également recherchés dans les bureaux d’études français.
Dans le cadre des programmes de coopération européenne, il convient de distinguer les
appels d’offres, qui correspondent à des demandes de services, et donc au recours à des
experts, et les appels à proposition. Dans ce cadre, les organisations construisent un
projet et le mettent en œuvre avec l’aide de l’Union européenne. Les choix de personnel
sont alors à l’initiative des organisations. Par ailleurs, globalement, la demande
d’assistance technique diminue fortement depuis plusieurs années. En revanche, la
demande de monitoring, d’évaluation, de formation pour améliorer des compétences des
agents se renforce. La France, dont les interventions concernaient essentiellement
l’assistance technique, a d’ailleurs vu le nombre de ses coopérants se réduire fortement
en raison de cette évolution de la demande. Elle envoie aujourd’hui plus d’experts pour
une courte durée, mais parfois à plusieurs reprises pendant une période de temps limité à
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une ou deux années. Pour autant, l’assistant technique résidentielle continue à jouer un
rôle important, d’après l’expérience de France Coopération internationale, et répond à une
demande des pays quand elle s’inscrit dans le cadre d’un partage culturel et technique.
La ville de Caen a mis en place un jumelage avec la ville de Thiès au Sénégal depuis de
nombreuses années. Les élus locaux s’y rendent régulièrement et deux associations font
fonctionner le jumelage et participent à des projets précis. Le budget global s’élève à
100 000 euros. Le Directeur général des Services s’interroge sur l’usage de ces fonds et
ne parvient pas à obtenir de réponse à l’heure actuelle. De manière générale, les
collectivités locales sont libres de choisir leur partenaire dans le cadre des jumelages.
Cependant, de fait, quand un choix est fait par un maire, la coopération est maintenue
même en cas d’alternance politique. Les remises en cause sont très rares. En revanche,
certaines coopérations deviennent moins vivaces.
De manière générale, les budgets de jumelage sont suffisamment limités et la proximité
avec le terrain est telle que les actions inappropriées sont vite corrigées. Ils n’ont pas de
rapport avec les grands programmes des bailleurs de fonds internationaux. Les
collectivités locales tirent en outre des enseignements des modes de fonctionnement des
collectivités avec lesquelles elles coopèrent. Il convient toutefois d’être attentif à la
sécurité juridique de la coopération. Les collectivités locales ont en outre la possibilité de
connaître, en s’adressant au Ministère des Affaires étrangères, les projets qui échouent
de façon systématique. A ce sujet, des directives ont été données dans les ambassades
afin d’améliorer les contacts avec les agents des collectivités et les élus locaux lorsqu’ils
se déplacent dans le cadre d’une coopération. Il paraît intéressant, de manière générale,
de s’adosser à un programme international pour faire progresser la coopération
décentralisée. De plus en plus, la coopération internationale dans un domaine précis
devient d’ailleurs un élément de la politique d’une collectivité locale.
VI. Conclusion (Angelo BAGLIO)
Un engagement mondial visant à consacrer 0,7 % du PIB international à l’aide au
développement international a été pris et est loin d’être atteint. Selon l’Union européenne,
il ne pourra l’être qu’avec l’aide des collectivités locales. Toutefois, actuellement, ces
dernières ont tendance à manquer d’efficacité dans leur action. En outre, les coopérations
sont concentrées dans certaines zones, alors que d’autres ne bénéficient d’aucune action,
ce qui pose la question de l’efficacité de l’aide au développement. De manière générale, il
est essentiel d’être attentif à la demande de la zone avec laquelle s’organise une
coopération, afin de bien répondre aux priorités de chaque pays ou collectivité locale.
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