Développement territorial – Révision partielle de la LAT 10-10-08

Dachorganisation der Schweizer KMU
Organisation faîtière des PME suisses
Organizzazione mantello delle PMI svizzere
Umbrella organization of Swiss SME
Prise de position
Développement territorial – Révision partielle de la LAT
I. Exigences de l'usam
Organisation faîtière des PME, l’Union suisse des arts et métiers usam représente 280 associations et
quelque 300 000 entreprises. En tant que numéro 1 des PME helvétiques, elle s’engage sans répit
pour l’aménagement d’un environnement économique et politique favorable au développement des
petites et moyennes entreprises.
A ce titre, l’usam:
1. rejette l'initiative pour le paysage et salue le projet d'une petite révision partielle de la LAT
sous forme de contre-proposition à l'initiative pour le paysage; cette révision partielle doit
s'inspirer d'une vision économique et être conçue dans un esprit libéral.
2. demande, de façon générale, une réduction de la charge fiscale, ce qui implique de freiner
la croissance des dépenses et de réduire les déficits publics; elle s'oppose résolument à
de nouveaux impôts et redevances dans le domaine du développement territorial (contribution de plus-value).
3. est favorable à une stratégie de développement qui, au niveau des plans directeurs cantonaux, soit axée sur une urbanisation à l'intérieur du milieu bâti tout en tenant compte des
particularités régionales.
4. demande la simplification et l’accélération des procédures en matière de construction.
Le développement territorial revêt une importance capitale pour la place économique suisse et la
compétitivité de notre économie. Le territoire est, somme toute, l'espace dans lequel se déroule la vie
économique et sociale de toute une collectivité. Même si l'aménagement du territoire, thème principal
du présent document, ne consiste qu'à reproduire, sur le plan légal, le territoire et son évolution, c'est
déjà une avancée importante. Les problématiques touchant la société et l'économie sont frères et
sœurs de l'aménagement du territoire: pour gérer un espace territorial, on ne saurait se contenter,
purement et simplement, de le réglementer.
II. Remarques liminaires
1. Initiative pour le paysage et révision partielle de la LAT
L’initiative pour le paysage déposée le 14 août 2008 demande, pour l’essentiel, que non seulement les cantons – comme c'est le cas jusqu'ici – mais à la fois les cantons et la Confédération
soient tenus de veiller ensemble à l’utilisation judicieuse et mesurée du sol. La Confédération doit
continuer de définir les principes de l'aménagement du territoire, mais elle doit aussi veiller à une
urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti. Il convient d'adopter, dans les dispositions transitoires de la Constitution fédérale, un moratoire de vingt ans qui doit finalement servir à limiter durablement la superficie totale des zones à bâtir. Les extensions de zones à bâtir ne doivent plus
être possibles que si elles peuvent être compensées par des déclassements équivalents. Le Conseil fédéral a décidé, le 19 septembre 2008, de lui opposer un contre-projet indirect sous la forme
d'une révision partielle de la LAT.
Schweizerischer Gewerbeverband
Union suisse des arts et métiers
Unione svizzera delle arti e mestieri
Schwarztorstrasse 26, Postfach, 3001 Bern ∙ Telefon 031 380 14 14, Fax 031 380 14 15 ∙ [email protected]
www.sgv-usam.ch
2. Contribution de plus-value et taxe sur la plus-value
Lorsque cet objet a été traité par le Conseil des Etats et la commission compétente (CEATE-E), la
proposition du Conseil fédéral concernant la révision partielle de la LAT a été élargie en ce sens
que les cantons seraient tenus d'instaurer, dans un délai de deux ans, une taxe sur la plus-value,
ce qui est en contradiction avec le contenu de l'initiative parlementaire 08.437 lancée en 2008 par
le conseiller national Malama. Celle-ci demande en effet que la disposition de la LAT à ce sujet,
qui existe déjà depuis 1979, soit supprimée, notamment parce que les cantons n'ont jusqu'ici pratiquement jamais fait usage de ce mandat législatif.
3. Urbanisation à l’intérieur du milieu bâti
L’une des exigences essentielles de l’initiative pour le paysage est la densification à l’intérieur du
milieu bâti. L’éparpillement anarchique des constructions, notamment dans certaines zones du
Plateau, a abouti, de la part de certains acteurs politiques, à un véritable activisme en matière
d’aménagement du territoire. Il importe ici de garder une vision économique et libérale et de savoir
déceler à temps les mesures excessives de l'administration pour pouvoir, au besoin, en corriger
certains effets.
4. Procédures en matière de construction
Le droit de la construction met au premier plan, depuis 2008, l’harmonisation des procédures de
construction, compte tenu du fait que les cantons sont souverains en matière d’aménagement du
territoire. Des délibérations sont en cours sur une motion déposée en l’occurrence par le conseiller national Philipp Müller (motion 08.3524). Les relations entre le droit de l’aménagement du territoire et celui de l’environnement font également partie de cette thématique.
III. Appréciation des divers champs d'action
1. Initiative pour le paysage et révision partielle de la LAT
L'usam rejette l'initiative pour le paysage parce que celle-ci est non seulement difficilement applicable, mais encore dommageable du point de vue économique. Elle est en totale contradiction
avec les dispositions constitutionnelles (garantie de la propriété, répartition des compétences
entre la Confédération et les cantons). L'initiative empêche de nouvelles mises en zone à bâtir
dans des endroits pourtant pertinents du point de vue de l'aménagement du territoire, c'est-à-dire
concrètement dans des villes ou des agglomérations bien desservies par les transports publics. Il
s'ensuit que l'on construit davantage dans les zones périphériques, là où se trouvent des réserves
de terrains à bâtir, ce qui revient non seulement à saper les intentions des auteurs de l'initiative,
mais va même à leur encontre en favorisant de plus belle un éparpillement anarchique des constructions. L'initiative transfère en outre à la Confédération les compétences des communes et des
cantons en matière d'aménagement du territoire, et elle tend à instaurer un régime d'exception de
type centraliste. De plus, le gel des zones à bâtir pendant vingt ans est propre à pénaliser précisément, en les privant d'une part de leur potentiel de développement, les communes et les cantons qui ont pratiqué jusqu'ici une politique d'urbanisation restrictive.
Après que l'usam et les cantons ont rejeté avec succès le projet de révision totale de la LAT sous
la forme d'une nouvelle loi sur le développement territorial (LDTer), l'usam se félicite aujourd'hui –
à quelques détails près – de la présente proposition du Conseil fédéral, qui se limite à l'essentiel
sous la forme d'une révision partielle de la LAT. Une bonne part des défauts de l'aménagement du
territoire sont dus non à des lacunes légales, mais à une exécution déficiente par les cantons.
L'usam rappelle toutefois la nécessité de faire preuve de retenue dans le processus législatif en
cours, et en particulier lors de la deuxième étape de révision de la LAT, déjà entamée à l’Office
fédéral du développement territorial ARE. Dans le domaine de l'aménagement du territoire, le canon doit être et rester la Constitution fédérale, qui fonde, d'une part, la souveraineté des cantons
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en matière de fiscalité et d'aménagement du territoire et, d'autre part, l'autonomie des communes.
La garantie de la propriété est en fin de compte un élément essentiel de la protection à laquelle
ont droit les citoyennes et citoyens.
L'aménagement du territoire et la révision de loi à l'ordre du jour concernent au plus haut point nos
PME. Les branches les plus impliquées sont notamment la construction, le tourisme, mais également les diverses associations de transports. Il n'y a d'urgence particulière que dans la perspective de la révision partielle en guise de réponse à l'initiative pour le paysage. L'usam n'est pas insensible aux problèmes qui se posent en matière d'organisation du territoire. Elle accorde ainsi
une grande importance au principe fondamental de la séparation des zones constructibles et non
constructibles, qui favorise une occupation rationnelle du territoire et fait que les terrains conservent des prix abordables. La finalité et l'utilité de l'aménagement du territoire ne sont pas de maintenir ni, pour ainsi dire, de « geler » le territoire dans son état actuel, mais bien plutôt de créer des
conditions propices à son développement durable.
Dans le domaine de l'aménagement du territoire, la planification des infrastructures à moyen et
long termes est nécessaire et revêt une importance capitale. Disposer de réseaux performants en
matière d'infrastructures de transport, de communication et d'approvisionnement en énergie est
un atout majeur pour une économie moderne, basée sur la répartition du travail et partie prenante
à la concurrence internationale. A cet égard, la Suisse se trouve face à de grands défis; elle doit,
par exemple, remédier aux goulets d'étranglement du réseau des routes nationales, ou encore
assurer le développement futur des infrastructures ferroviaires. Il s'agit en outre de régler les difficiles questions de financement et d'assurer les fonds nécessaires. Transparence et vérité des
coûts sont ici des facteurs indispensables.
Enfin, l'usam juge complètement impraticable et anticonstitutionnelle la proposition du Conseil des
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Etats de l'automne 2010 visant à insérer dans la LAT un article 15, al. 1 (nouveau), exigeant la
réduction des zones à bâtir surdimensionnées, ce qui équivaudrait à prescrire un déclassement.
La mise en zone doit rester l'apanage des cantons et des communes.
Mentionnons, pour terminer, que le nouveau droit de l'aménagement du territoire devra remédier
aux facteurs de distorsion de la concurrence qui existent entre l'agriculture et les arts et métiers. Il
convient en l'occurrence de s'inspirer de principes libéraux. Ce qui, dans l'agriculture, c'est-à-dire
dans les activités agricoles accessoires autorisées, fonctionne grâce à la déréglementation du
droit de la construction, peut et doit s'étendre également aux PME. Il est par exemple fâcheux,
pour les PME, que des domaines agricoles puissent servir de lieux où l'on exerce à bon compte
des activités de type artisanal (p. ex. petits garages).
2. Contribution de plus-value et taxe sur la plus-value
L'usam est opposée à une taxe sur la plus-value. L'épée de Damoclès de l'initiative pour le paysage ne doit pas avoir pour effet que, par une sorte de docilité anticipée, on reprenne servilement
à son compte, telles quelles, certaines revendications de la gauche, comme l'a fait le Conseil des
Etats lors de la session d'automne sur la question de la taxe sur la plus-value (cf. art. 5a et
art. 38a – d, LAT).
La taxe sur la plus-value est anticonstitutionnelle à maints égards (souveraineté cantonale en matière fiscale et d'aménagement du territoire). En outre, elle constitue une forme de double imposition, car le fait est déjà réglé par l'impôt sur les gains immobiliers. Une taxe sur la plus-value aboutira très vraisemblablement à une forte hausse des prix des terrains en Suisse (poussée générale
des prix). Lorsqu'ils sont élevés, les prix des terrains sont une entrave à la propriété du logement
et rendent plus chère la place économique suisse. De plus, cette cherté réduit la capacité concur-
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rentielle du secteur économique des PME, ce qui entraîne une fois encore une menace sur l'emploi et compromet le potentiel de croissance de la Suisse en général.
En plus de tout cela, la taxe sur la plus-value (au moins 25% de la plus-value résultant du classement d’un terrain en zone à bâtir) va en sens contraire de la réduction des coûts de la réglementation revendiquée par l'usam, car elle exigera l'embauche d'un nouvel escadron de fonctionnaires
(mise en place de nouveaux organes administratifs analogues à ceux de l'administration de la
TVA).
3. Urbanisation à l’intérieur du milieu bâti
L’aménagement du territoire a quelques réussites à son actif, notamment le principe fondamental
de la séparation des zones constructibles et non constructibles, qui s’est imposé dans une large
mesure. Toutefois, il existe certaines déficiences auxquelles il convient de remédier. Par conséquent, l’usam soutient les impulsions de la Confédération visant à diriger davantage vers l’intérieur
le développement des constructions, mais elle demande, en même temps, une simplification des
procédures qui s’y rapportent. Le plan directeur cantonal doit être renforcé en tant que moyen de
conduite stratégique pour une organisation cohérente du territoire. Sous ce rapport, des conditions claires concernant l’habitat, les transports et le paysage, dès lors qu’elles sont déjà posées
au niveau stratégique, donnent à l’économie la sécurité nécessaire en matière de planification et
de droit. Dans ce contexte, il importe aussi de promouvoir, entre les collectivités publiques, une
coopération accrue dans le domaine de l’aménagement du territoire, car l’urbanisation ne s’arrête
pas aux frontières politiques. Au reste, l'usam ne voit aucune nécessité d'intervenir et rejette notamment certaines idées, comme le Projet de territoire Suisse, qui à son sens vont trop loin et ne
servent qu'à ouvrir la voie à une loi sur le développement territorial (LDTer) en Suisse.
En ce qui concerne l’infrastructure des transports, l’usam propose de combattre les évolutions
spatiales négatives à travers une meilleure harmonisation entre le plan directeur cantonal et les
plans sectoriels de la Confédération dans le domaine des transports. Il en va de même pour la
coordination intracantonale et intrarégionale de l’urbanisation et de la planification des transports.
L’urbanisation doit se développer davantage en harmonie avec les axes d’infrastructures existants. L’usam s’oppose à ce que l’aménagement du territoire soit, comme on l’observe, prioritairement axé sur les transports publics, manifestement considérés comme plus respectueux de
l’environnement. La question des coûts est ici purement et simplement occultée, de même que
celle de savoir si, dans un cas concret – par exemple pour les centres commerciaux – les transports publics sont effectivement le mode de transport adéquat. On ne prend pas davantage en
considération le fait qu’une bonne desserte par les transports publics peut tout autant contribuer à
l’éparpillement anarchique des constructions.
De plus, l’usam ne saurait voir davantage qu’un échec programmé dans la proposition du Conseil
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fédéral, à l’art. 1, al. 2, let. a , visant à une densification à l’intérieur du milieu bâti sans y détériorer la qualité de vie. Cette contradiction porte sur un rapport de causalité naturelle et ne va pas
trouver sa solution dans des termes légaux. Une densification à l’intérieur du milieu bâti signifie
que l'indice d'utilisation du sol va s'accroître, que les bâtiments seront plus hauts et que les limites
de distance diminueront. Tout cela au détriment de la qualité de vie. Par conséquent, l’usam estime que cette proposition du Conseil fédéral est mort-née. Il en est de même quant à la proposition du Conseil des Etats consistant à exiger, à l'art. 19, al. 2, des aires urbanisées compactes.
4. Procédures en matière de construction
Concernant le droit de la construction et les procédures qu'il implique, l’usam est favorable à des
solutions novatrices, dont un élément capital est le projet d’harmonisation du droit formel de la
construction, c’est-à-dire notamment des termes de construction et des méthodes de mesure (voir
motion 08.3524, de Philipp Müller, adoptée par le Conseil national le 22 septembre 2010). Quant
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au fond, il s'agit de prévoir des délais courts et un déroulement strict des procédures. En vue
d'une harmonisation durable, l’usam demande également que l’aménagement du territoire, dans
son rôle de direction, ait la priorité sur la législation relative à la protection de l’environnement.
Pour évaluer l’impact environnemental d’un projet, il ne suffit pas de tenir compte du contexte spatial immédiat : une vision globale de l’impact territorial est nécessaire. Un développement vraiment
durable implique non seulement la protection de l’environnement, mais encore l’économicité (par
ex. le modèle de mesure des coûts de la réglementation).
IV. Conclusions
L'usam est favorable à des mesures ponctuelles et ciblées pour remédier aux déficiences de l'aménagement du territoire, à condition que ces mesures soient supportables pour l'économie, compatibles
avec la garantie de la propriété et en accord avec le régime de répartition des attributions qui a fait
ses preuves dans le domaine de l'aménagement du territoire, c'est-à-dire qu'elles respectent la compétence prioritaire des cantons et l'autonomie des communes. L'initiative pour le paysage est également à rejeter, de même que l'exigence, formulée par le Conseil des Etats, d'instaurer une taxe sur la
plus-value. Une densification du milieu bâti vers l'intérieur, lorsqu'elle est judicieuse, est saluée
comme une mesure pertinente. Le traitement du présent dossier ne doit pas être inutilement perturbé
par le dépôt d'une initiative populaire, mais il s'agit de prendre acte objectivement et concrètement des
situations de fait et de trouver des solutions appropriées. Une attitude consistant à se conformer
d'avance n'est pas une ligne de conduite convenable et ne saurait aboutir à des solutions praticables
Du point de vue des petites et moyennes entreprises, un développement territorial optimal n'est possible que si les projets législatifs prennent en compte tous les éléments du développement durable,
parmi lesquels l'économie et la garantie de la propriété. Les complications bureaucratiques, qui sont
inutiles, peuvent et doivent être abolies par l'harmonisation du droit de la construction (compte tenu de
la souveraineté cantonale en matière d'aménagement du territoire).
Berne, le 8 novembre 2010
Responsable du dossier
Patrik Kneubühl, secrétaire patronal
Tél. 031 380 14 21, mél. [email protected]
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