Elections municipales et cantonales de mars 2008

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ETUDE Hors série
Association des Maires de Grandes villes de France
ÉLECTIONS MUNICIPALES ET CANTONALES
DE MARS 2008
CONSEILS ET PRÉCAUTIONS À PRENDRE
COMMENT PRÉVENIR ET GÉRER LES
CONTENTIEUX ÉLECTORAUX ?
Dominique DEPORCQ
Docteur en droit public
Ancien Maître de conférence à l’Institut d’Etudes Politiques de Lyon
Ancien conseil juridique
Avocat au Barreau de la Guadeloupe
Association des Maires de Grandes Villes de France
Etude Hors série - Décembre 2007
Introduction
Dans la perspective des prochaines élections municipales et cantonales, les élus locaux sortants qui se présenteront en mars 2008 doivent porter une attention toute particulière aux contraintes juridiques incombant en matière de communication tant aux «collectivités
intéressées par le scrutin» qu’aux candidats eux-mêmes.
Le dispositif issu des articles L. 52-1 alinéa 2 et L. 52-8 du code électoral ayant un effet direct sur la communication des collectivités
publiques, ces dernières doivent intégrer cette contrainte juridique dans leurs plans de communication, sauf à prendre le risque pour
leurs exécutifs d’encourir l’inéligibilité dès lors que ceux-ci seraient candidats aux élections en cause.
Il est essentiel pour la sécurité des exécutifs des collectivités concernées par les scrutins de 2008, de veiller à encadrer leur communication au regard des leçons tirées de la jurisprudence électorale. Afin d’exclure tout risque d’inéligibilité, d’annulation de scrutin, voire
même de poursuites pénales, il est indispensable que les élus sortants, les candidats, leurs équipes administratives, de cabinet et de
campagne soient à même de prendre en considération les règles du jeu imposées pour les compétitions électorales.
La succession des textes mis en place depuis 1988 en vue d’organiser les procédures de contrôle et les sanctions ayant pour objet de
clarifier et de moraliser les rapports de la vie politique à l’argent a établi un carcan légal et réglementaire ainsi qu’un arsenal répressif
conférant au droit une place prééminente dans la compétition électorale, inconnue jusqu’ici.
Au départ, les intentions du législateur étaient triples, à savoir :
- Mettre un terme à la débauche de propagande qu’occasionnaient les campagnes électorales et aux inégalités des candidats ;
- Limiter le phénomène de la « prime au sortant », en sanctionnant toute tentative d’association entre l’image d’une collectivité locale
et la campagne du candidat ou de la liste de candidats sortants ;
- Eviter que le coût de la campagne d’un candidat soit supporté par la (ou les) collectivité(s) publique(s) qu’il représente, et en dernier
ressort par les contribuables locaux.
Avec quinze ans de recul, l’appréciation que l’on peut porter sur ce dispositif doit être nuancée. La démocratie française a effectivement
tourné le dos aux campagnes électorales « à l’américaine » et la compression drastique des dépenses du fait des plafonds a contribué
à mettre sur un relatif pied d’égalité économique les candidats ; d’une manière générale les objectifs de moralisation, de transparence
et de mis en œuvre du principe d’égalité entre les candidats ont été atteints.
L’interprétation radicale des dispositions de l’article L. 52-1 alinéa 2 faite par le juge électoral, notamment dans la jurisprudence
« élections municipales de Bassens » (CE, 2 oct. 1996), prohibant toute campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la
gestion d’une collectivité intéressée par le scrutin, y compris lorsque cette campagne était réalisée par le candidat à ses frais, a conduit
le législateur à assouplir le mécanisme en autorisant désormais les « bilans de mandat », dès lors que leur coût est intégré au compte
de campagne (loi n°2001-2 du 03 janv. 2001). Il n’empêche qu’aujourd’hui nombre de candidats estime que cette disposition, destinée
à enrayer le phénomène de « prime au sortant », a en pratique conduit à favoriser les candidats d’opposition au sein des collectivités
locales et à instaurer en quelque sorte « une prime à l’entrant ». Notre droit électoral repose depuis 1990 sur une fiction qui consiste,
au nom du principe d’égalité entre les candidats, « faire comme si » l’élu sortant ou l’élu titulaire d’un autre mandat se trouvait placé
dans les mêmes conditions de départ qu’un candidat dépourvu de mandat et donc de notoriété. L’élu sortant était jusqu’il y a peu
condamné au silence sur son action passée. Cette fiction a fort heureusement été atténuée depuis 2001 avec les dispositions de l’alinéa
5 de l’article L.52-1 et la jurisprudence a levé l’essentiel des ambiguïtés qui ont longtemps caractérisé le nouveau dispositif électoral
pour opérer la distinction essentielle entre communication institutionnelle (I) et communication du candidat (II) et appréhender les
différentes sanctions encourues en cas de confusion entre ces deux types de communication (III).
I- Les risques et les précautions à prendre en matière de communication
institutionnelle
En période pré-électorale, la communication des collectivités n’est pas condamnée au mutisme mais elle doit être sensée, pour éviter
d’être accusé par des adversaires et en particulier par les élus de l’opposition, de parti pris au profit des élus sortants.
La communication institutionnelle et toutes les actions qui s’y rattachent (magazines municipaux, réunions quartier, réception, manifestation, inauguration, vœux annuels, site internet, utilisation de fichiers, …) constituent, comme l’a admis depuis longtemps le Conseil
d’Etat, une activité de service public. La circonstance qu’il y ait des élections ne signifie pas que ce service public d’information des
administrés doive être mis entre parenthèse.
Mais ce service public, régi par le principe de continuité doit également respecter le principe de la neutralité. La communication
institutionnelle ne doit pas permettre de rompre le principe d’égalité entre les candidats et notamment entre l’élu sortant et ses
adversaires.
Concernant le cas d’un maire nouvellement élu précisément dans la période pré-électorale de l’année qui précède le mois où le scrutin
sera acquis, c’est-à-dire un maire désigné par son conseil municipal en mars 2007, le principe de continuité trouve bien sûr à s’appliquer. Il convient de se référer strictement à la pratique du maire précédent ou à celle des adjoints du secteur concerné pour chaque
type d’actions de communication envisagées. Certes, le juge ne sanctionne généralement pas la forme, mais essentiellement le fond.
Toutefois, au regard des principes qui régissent la communication institutionnelle en période électorale, évoqués ci-dessous (neutralité,
antériorité, régularité, identité), il convient de ne pas s’affranchir compte tenu de ce que nous sommes en période électorale des pratiques établies par votre prédécesseur en matière d’actions de communication, hors période électorale.
Je ne peux donc que vous suggérer de vous écarter le moins possible des pratiques en matière d’actions de communication dont vous
avez hérité de votre prédécesseur, qu’ils s’agissent de la forme, du rythme, des volumes des actions engagées avant votre élection
qu’ils s’agissent notamment de magazines, de réunions de quartier, de manifestations et d’inaugurations.
Votre élection en tant que premier magistrat de la commune de Boulogne-Billancourt a une date correspondant précisément à l’ouverture
de la période pré-électorale telle que prévue par l’article L. 52-8 du code électoral, vous contraint à ne pas innover en matière d’actions
de communication, sauf à prendre le risque de voir vos adversaires vous attaquer à l’issue du scrutin municipal de mars 2008.
Les actions de communication d’une commune se doivent d’être neutres et objectives et un maire sortant candidat doit constamment
avoir en tête la question qui suit : s’il n’y avait pas d’élection, serais-je amené, oui ou non, à entreprendre une telle action ? Si la
réponse est négative cela signifie qu’il n’est pas raisonnable d’engager en période électorale une telle action.
Le législateur a voulu faire en sorte que l’élu sortant ne bénéficie pas de la prime que lui confère l’exercice de son mandat dans le cadre
de la campagne. Cela signifie qu’en matière de communication l’élu sortant candidat doit constamment avoir comme préoccupation de
dissocier de manière pertinente :
- ce qui relève de l’exercice normal de sa fonction de maire, ce qu’il sera jusqu’au jour de l’élection et qui constitue le champ de la
communication institutionnelle ;
- de ce qui relève de la propagande électorale et qui répond à son légitime souhait de se faire réélire, ce qui constitue le champ de la
communication du candidat.
Cette distinction, aisée en théorie, soulève de nombreuses difficultés pratiques sur le terrain, dans la mesure où elle exige, dans le cas
spécifique d’un maire sortant candidat à sa réélection, un comportement quasi schizophrénique dans un langage plus modéré, le maire
doit veiller à ne pas mélanger les genres, c’est-à-dire à ne pas confondre l’intérêt général dont il est le dépositaire et l’intérêt particulier,
privé, qui est le sien en sa deuxième qualité de candidat. Il doit constamment veiller à ce que le « dédoublement fonctionnel » que lui
impose ses deux rôles de maire et de candidat soient constamment respecté. En toute hypothèse il faut que le maire sortant candidat
ne puisse pas se voir reprocher d’avoir utilisé sa «casquette» de maire pour se faire réélire.
Pour autant, si les textes et notamment les deux articles essentiels du code électoral en la matière, à savoir les articles L. 52-8 et L. 52-1
alinéa 2 ont pendant longtemps conduit à penser que par application du principe de précaution, on ne pouvait plus rien faire en période
électorale, la jurisprudence, au cours des quinze dernières années d’application et d’interprétation de ces dispositions, a sensiblement
assoupli le cadre de la communication institutionnelle en période électorale.
A titre d’exemple et notamment dans la période critique des six mois pendant lesquels les campagnes de promotion publicitaire de
la réalisation ou de la gestion d’une collectivité intéressée par le scrutin sont prohibées (article L. 52-1 aliéna 2 du code électoral),
certains élus sortants candidats, adoptant une position de type « risque zéro », ont renoncé à publier tout éditorial du maire, toutes
photos d’élu et toutes tribunes libres, ont renoncé à porter leur nom sur les cartons d’invitation et cartes de vœux, etc.
Or, la jurisprudence du Conseil d’Etat, comme celle du Conseil constitutionnel ont depuis longtemps démontré qu’une telle attitude relève
de l’extrémisme juridique et se trouve dépourvue de tout bon sens, le juge étant totalement indifférent à ce type d’auto-sanction par
les élus sortants et n’ayant jamais sanctionné le fait de maintenir un éditorial avec une photo du maire sortant ou encore le fait que le
maire sortant candidat ait porté son nom accompagné de sa qualité de maire sur un carton d’invitation ou sur une carte de vœux.
Ce qui importe, ce n’est pas forme de l’action de communication qui, lorsqu’elle est justifiée n’est jamais mis en cause par le juge de
l’élection, c’est en revanche le contenu, l’importance normale ou anormale des moyens mis en œuvre au cours de la manifestation. Dès
lors que l’élu ne provoque pas une action de communication à des seules fins électoralistes, celle-ci ne pourra pas lui être reprochée,
hormis le cas particulier des campagnes de promotions publicitaires de la gestion communale financées sur fonds communaux dans la
période des six mois.
Le juge ne sanctionne pas l’organisation d’une inauguration, dès lors que celle-ci se justifie, même en période électorale, par l’ouverture au public d’un nouvel équipement communal. Ce qui peut-être reproché, c’est une inauguration provoquée pour la circonstance
des élections et ce alors même que l’équipement fonctionne déjà depuis longtemps ou encore une inauguration organisée avec des
moyens matériels et financiers communaux d’une importance très sensiblement supérieure à ceux qui sont mobilisés d’ordinaire, dans
des circonstances semblables.
Autrement dit, toute action, toute manifestation organisée par la commune ne doit en aucun cas pouvoir être considérée par le juge
de l’élection comme ayant été déviée, « récupérée » par le maire sortant qui serait candidat, à des fins électoralistes, soit pour promouvoir sa personne, soit, dans les six mois critiques pour promouvoir son action en faisant financer cette promotion sur deniers
communaux.
Pour autant, afin de bien identifier les risques et les précautions à prendre lorsque, en période électorale, une commune met en œuvre
une action de communication institutionnelle, il convient de s’interroger successivement sur ce qu’est une collectivité intéressée par le
scrutin (1-1), sur les dispositions régissant la communication constitutionnelle dans cette période (1-2) et sur les critères utilisés par
le juge de l’élection pour distinguer la communication institutionnelle de la propagande électorale (1-3).
A partir de là, un certain nombre de recommandations doivent être prescrites à l’élu sortant candidat dans la conduite de la communication de la ville (1-4) afin de ne pas s’exposer aux sanctions encourues pour des actions de communication illicites (1-5).
1.1. QU’EST QU’UNE COLLECTIVITÉ INTÉRESSÉE PAR LE SCRUTIN ?
Selon l’article L. 52-1 alinéa 2 du Code électoral : «(…) A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel
il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin».
Sont concernés :
Les collectivités
Leurs établissements publics
Leurs satellites publics ou privés
intéressées
• Etat
• Etablissements publics nationaux
• SEM
• Régions
• Établissements publics locaux
• SEML
• Départements
• Syndicats intercommunaux
• Associations
• Communes
• Communautés d’Agglomération ou de Communes
• Entreprises privées délégataires de service
• Communautés urbaines
public
• etc.
Par exemple :
- Interdiction pour un conseil municipal d’assurer la promotion de ses élus, candidats aux municipales ou aux cantonales.
- Une commune ne doit pas assurer la promotion de son maire candidat aux élections cantonales, un OPHLM ou une SEM ne peut organiser la promotion personnelle du maire candidat à l’une des élections de 2007, président de l’OPHLM ou de la SEM ou des réalisations
de la collectivité.
L’article L. 52-1 s’applique à toute campagne de promotion publicitaire des réalisations et de la gestion d’une collectivité quelle que soit
l’origine de son financement, à l’exception, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 3 janvier 2001, des bilans de mandat réalisés sur les
finances du candidat, dans les limites du plafond des dépenses autorisées.
1.2. QUELLES DISPOSITIONS RÉGISSENT LA COMMUNICATION INSTITUTIONNELLE EN PÉRIODE
ÉLECTORALE ?
Depuis 1990, l’article L. 52-8 du Code électoral interdit tout don ou avantage en nature de la part de personnes morales de droit public.
Cette disposition pose un problème particulier pour la communication institutionnelle des collectivités intéressées par les deux prochains
scrutins. En effet, si une campagne favorise un candidat, et notamment un élu sortant, ce dernier risque l’invalidation. Il convient donc
d’analyser les critères utilisés par le juge de l’élection pour faire la distinction entre communication institutionnelle et électorale.
Le cadre juridique mis en place en 1990, et renforcé en 1995, empêche les élus sortants de profiter de leur position pour les avantager
auprès des électeurs. Toutefois, les critères utilisés par le juge de l’élection pour distinguer, dans la communication institutionnelle,
l’éventuelle part électoraliste lui laissent une large marge d’appréciation. Cette part d’incertitude est d’autant plus préjudiciable que les
sanctions encourues par les élus sont importantes. Deux dispositions principales régissent la communication institutionnelle en période
électorale :
• L’article L. 52-8 du Code électoral indique que «les personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent
participer au financement de la campagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui
fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués».
Cet article interdit à toutes personnes morales, et donc aux collectivités publiques, de financer une campagne électorale. L’interdiction
comprend bien évidemment les apports financiers, mais aussi les avantages en nature, qui peuvent prendre la forme d’une campagne
de communication institutionnelle. En somme, une campagne qui valoriserait directement un élu sortant est prohibée.
• L’article L. 52-1 alinéa 2 du même code dispose qu’«à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il
doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin». Pris à la lettre, cet article interdit toutes les
actions de promotion visant les réalisations et la gestion des collectivités. En fait, le juge de l’élection a interprété les termes «promotion
publicitaire» non selon leur sens commercial (nature du message, type de support) mais plutôt comme interdisant toute valorisation
indirecte de l’action des élus. En définitive, aucun article du Code électoral n’interdit les actions de communication institutionnelle en
période électorale. En revanche, ces actions ne doivent en aucun cas influer sur la campagne électorale en cours et procurer un avantage
aux élus sortants. Toutefois, la loi du 3 janvier 2001 a levé toute ambiguïté en autorisant un candidat à faire un bilan de mandat, sous
réserve que l’opération soit retracée dans son compte de campagne.
1.3. LES CRITÈRES UTILISÉS PAR LE JUGE DE L’ÉLECTION POUR DISTINGUER LA COMMUNICATION
INSTITUTIONNELLE DE LA COMMUNICATION ÉLECTORALE
Quatre critères sont utilisés par le juge de l’élection pour déterminer si une campagne institutionnelle a un caractère électoral. Parmi
eux, celui du contenu est déterminant.
• Le critère de l’objectivité et de la neutralité
Le critère de fond reste le paramètre déterminant dans l’appréciation du juge. L’information d’une collectivité intéressée par le scrutin,
délivrée dans les campagnes de communication, ne doit comporter que des messages politiquement neutres à caractère purement
informatif. Ainsi, les campagnes d’inscription sur les listes électorales, sur les transports collectifs, l’aide aux personnes âgées est toujours possible en période électorale. Mais il faut éviter toute personnalisation du message valorisant les élus (cf. «le journal cantonal
de décembre 1992 contient pour l’essentiel des informations générales ; cependant, certaines des pages de ce numéro comportent
des éléments rédactionnels et des photographies consacrés à la promotion de l’action du candidat ; trois pages sur seize revêtant un
caractère de propagande électorale, doivent figurer dans les dépenses du compte à hauteur de 8 437,50 francs» - CC, 25 novembre
1993, n° 93-1327, AN, Yvelines, 5ème circ., rec. p. 483).
• Le critère de l’antériorité
L’antériorité d’une action de communication (manifestation, commémoration, inauguration) permet de s’assurer que celle-ci n’a pas
été créée spécifiquement en vue des élections. Ce principe exclut donc la création de tout nouveau support. Il est à noter que publier
un nouveau magazine quelques mois avant l’entrée en vigueur de l’article L. 52-8 du Code électoral n’est pas suffisant pour justifier
d’une antériorité («Considérant qu’il résulte de l’instruction que la commune de Villeurbanne a financé la publication, à compter du mois
d’avril 1994, de la lettre mensuelle «objectif» ; que, compte tenu de son contenu et de la date de son lancement, «objectif» présente,
pour partie, le caractère d’un document de propagande dont M. Chabroux, maire sortant, a tiré bénéfice pour sa campagne électorale
; que le compte de campagne de M. Chabroux doit être rejeté, eu égard à l’importance des avantages consentis par la commune de
Villeurbanne en violation des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral précité» - CE, 15 janvier 1997, Elections municipales de
Villeurbanne, n° 176828).
• Les critères de la régularité et de l’identité de la forme du support
Le principe de régularité indique qu’il n’est pas possible de modifier la périodicité des manifestations et publications (magazines municipaux d’informations, lettre du maire aux administrés, etc.). Le juge s’assure ainsi qu’il n’y a pas eu augmentation de la fréquence des
actions à l’approche des échéances électorales. Le principe de l’identité de la forme du support est complémentaire du précédent. La
forme des supports de communication des collectivités intéressées par le scrutin (pagination, maquette, périodicité...) ne doit pas être
modifiée. Le juge de l’élection contrôle fréquemment le respect de ces critères. Ainsi, il a été jugé que « Considérant qu’il résulte de
l’instruction que la périodicité et la présentation du bulletin municipal «Champs-sur-Marne Info Service» n’ont pas été modifiées dans
la période précédant l’élection et que le contenu de cette publication est resté essentiellement informatif et consacré à des projets ou
manifestations intéressant la vie locale ; qu’ainsi, même s’il fait apparaître Mme Y... fréquemment et présente l’action de la municipalité
sous un jour favorable, ce bulletin n’a pas constitué un moyen de propagande électorale » (CE, 29 juillet 2002, Elections municipales
de Champs-sur-Marne, n° 239846 ).
1.4. LES RECOMMANDATIONS À FAIRE AUX COLLECTIVITÉS INTÉRESSÉES PAR LE SCRUTIN EN MATIÈRE
DE COMMUNICATION INSTITUTIONNELLE
• Veiller à ce qu’aucun moyen de la collectivité ou de ses satellites ne soit utilisé au profit de tel ou tel élu candidat : Photos, supports
graphiques, moyens à disposition des groupes d’élus, etc.
• Isoler strictement la communication institutionnelle de la collectivité et de ses satellites et la communication du ou des élus candidats
en campagne. Sur le fond, cette séparation exige une coordination claire entre les deux types de communication, permettant de créer
des domaines réservés à la communication électorale des élus, candidats aux scrutins à venir. Les responsables de la communication
institutionnelle doivent renoncer à communiquer sur les thèmes choisis par les candidats pour leur(s) campagne(s). Sur la forme, il
est recommandé aux personnes chargées de la communication des candidats de faire un effort systématique de changement de style
rédactionnel et d’établir toutes les ruptures visuelles et de styles propres à écarter toute continuité ente communication institutionnelle
et communication électorale.
• Centraliser toute information en direction de l’extérieur par la mise en place d’une procédure d’autorisation pour toute action d’information pour éviter des dérapages du type «excès de zèle» ou «action pirate» et pour détecter toute action de promotion à l’insu des
candidats, la loi exige l’accord express du candidat pour qu’une dépense lui soit imputable.
Ne pas hésiter à agir contre les auteurs des actions non souhaitées en s’adressant :
- au juge pénal sur la base des articles L. 52-16 et L. 113-1 paragraphe III du Code électoral, qui, respectivement, interdisent et répriment les dépenses faites en dehors de la demande d’un candidat ou sans son accord exprès ;
- au Tribunal de grande instance par la voie du référé pour faire cesser l’action de promotion «pirate».
Comment distinguer communication institutionnelle et communication de l’élu candidat ?
Les recommandations pour les collectivités intéres-
Les critères jurisprudentiels
sées par le scrutin
Antériorité
1- Séparation stricte entre la communication institution-
L’action de communication (publication, inauguration, etc.)
nelle de toutes collectivités intéressées et la communi-
ne doit pas avoir été lancée spécifiquement en vue des
cation électorale du candidat. Les responsables de la
Régularité
Impossible de modifier la périodicité des manifestations,
publications, … dans la période pré-électorale.
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élections pour soutenir un candidat.
communication de la collectivité intéressée doivent :
• renoncer à communiquer sur les thèmes de campagne
du candidat ;
• adopter un style rédactionnel propre à écarter toute
confusion entre la communication de la collectivité intéressée et la communication électorale du candidat.
Identité
Interdiction de modifier les supports de communication
2- Aucun moyen de toutes collectivités intéressées ou de
utilisés par la collectivité (pagination, rubrique, …).
ses satellites (photos, personnels, moyens mis à disposition des groupes) ne devra être utilisé par le candidat
Sobriété et neutralité
L’information de toute collectivité intéressée ne doit com-
3- Centraliser toute information en direction de l’extérieur
porter que des messages politiquement neutres à carac-
par la mise en place d’une procédure d’autorisation pour
tère purement informatif.
toute action d’information
1.4.1- Les précautions a prendre concernant les bulletins et magazines institutionnels Ce que la collectivité peut faire
Ce que la collectivité ne doit pas faire
• Conserver le bulletin municipal, départemental, régional dans • Réaliser des interviews dans lesquelles le candidat se met en
son état habituel.
valeur.
• Continuer à publier des numéros spéciaux si cela existait déjà, • Publier un numéro spécial comportant un bilan des actions qu’il a
avec la même périodicité et en prenant garde de ne pas adopter menées en tant qu’élu.
un ton élogieux.
• Modifier la présentation si cela n’a pas pour objet de mettre en • Créer une publication uniquement pour promouvoir son image et
valeur l’élu et les réalisations de la collectivité.
les réalisations de la collectivité.
• Conserver l’éditorial accompagné de la photo de l’élu s’il exis- • Modifier la présentation de la publication et sa diffusion (augmentait auparavant, en prenant garde au texte et au contenu du tation du nombre de numéros, titres «accrocheurs», etc.) de mabulletin (ton neutre, aucune allusion à la campagne, aucune nière excessive, avec pour but une mise en valeur des élus et des
valorisation de son auteur et de l’édito).
réalisations.
• Maintenir les «Tribunes libres» si elles ne sont pas détournées • Faire voisiner des articles vantant les réalisations et la gestion de
de leur objet.
la collectivité avec la photo de l’élu.
• Créer un événement avec une photographie de l’élu quelques mois
avant l’élection.
• Adopter dans les articles un style laudateur pour décrire les réalisations de la ville.
Applications jurisprudentielles
- «Considérant qu’il résulte de l’instruction que ni le format ni la périodicité de la revue municipale Dijon notre ville n’ont été modifiés
pendant la période prévue à l’article L. 52-4 du code électoral ; que les extraits à caractère local de cette revue mentionnés par Mme
Williams dans sa protestation se bornent à traiter, sous forme d’éditoriaux du maire, ou d’articles, de la situation de la commune et
des réalisations de la municipalité, sans excéder l’objet habituel d’une telle publication et sans faire référence aux élections cantonales
; que la circonstance que les éditoriaux et plusieurs autres passages soient accompagnés de photographies de M. Rebsamen ne suffit
pas par elle-même à conférer à ces extraits un caractère de propagande électorale ; que les passages de la revue relatifs à des sujets
de politique nationale ne peuvent, eu égard aux thèmes abordés et au ton employé, être regardés comme ayant un tel caractère ;
que les numéros de la revue Grand Dijon , qui contiennent une description principalement technique des réalisations et projets de la
communauté d’agglomération, et ceux de la revue Entre nous , destinée aux seuls agents de la commune, ne peuvent, eu égard à leur
contenu ou à leur diffusion, être regardés comme des documents de propagande électorale ; qu’il suit de là que la diffusion de différents
numéros des trois revues susmentionnées ne peut être regardée comme un avantage procuré à M. Rebsamen dont le coût devrait être
réintégré dans son compte de campagne» (CE, 20 mai 2005, Rebsamen, n° 274400)
- Le fait que le nom et la photographie d’un conseiller général apparaissent dans diverses rubriques d’un bulletin municipal durant l’année
qui a précédé l’élection n’est pas une circonstance suffisante pour contrevenir aux dispositions de l’article l. 52-1 du Code électoral (CE,
16 novembre 2005, Elect. cantonales de Gravelines, n° 274797).
- La diffusion d’un bulletin municipal qui dressait un bilan avantageux de l’action menée par la municipalité s’analyse comme une
campagne de promotion publicitaire par conséquent, comme un avantage consenti au sens des dispositions de l’article l. 52-8 du Code
électoral (CE, 6 février 2002, Elections municipales de Pont-de-Chéruy, n° 234903).
Depuis la loi du 27 février 2002, les bulletins d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, général ou
régional, sous quelque forme que ce soit, doivent contenir une tribune libre réservée aux membres de l’opposition.
Ce droit d’expression est accordé aux membres de l’opposition des conseils municipaux, dans les communes de 3 500 habitants et plus
(art. L. 2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales) et aux groupes d’élus des conseils généraux (art. L. 3121-24-1 du code
précité) et des conseils régionaux (art. L. 4132-23-1 du code précité), selon des modalités définies dans le règlement intérieur.
Il s’applique à toutes les formes de supports, qu’il s’agisse d’un support papier ou de bulletins d’information mis en ligne sur le réseau
internet.
Les magazines, qu’ils soient périodiques ou non, sont concernés, dès lors qu’ils sont relatifs à l’information générale, ce qui renvoie aux
limites en matière d’information pour la collectivité : informer ses administrés sur les actes de sa gestion.
En effet, un bulletin d’information de la collectivité ne peut en aucun cas constituer un moyen de promotion politique au profit de la
majorité, pas plus que de l’opposition, ce qui nous renvoie à une hypothèse infiniment moins probable, à l’exception du cas des mairies
d’arrondissement d’opposition de Paris, Lyon et Marseille.
En période électorale, le droit à l’expression de l’opposition ne peut pas contrevenir aux dispositions de l’article L. 52-8 du Code électoral prohibant les dons des personnes morales aux candidats et aux dispositions de l’article L. 52-1 du même Code visant à empêcher
toute campagne de promotion publicitaire bénéficiant à un élu local candidat dans les trois mois précédant le scrutin et toute campagne
portant sur les réalisations ou la gestion de la collectivité dans les six mois précédant celui du scrutin.
Cependant, parmi les mesures destinées à améliorer les conditions dans lesquelles les élus exercent leur mandat, la loi démocratie de
proximité du 27 février 2002 a rendu obligatoire la pratique consistant à réserver aux membres de l’opposition pris individuellement
(et non pas au groupe des élus de l’opposition) une tribune libre dans les bulletins d’information générale pour les communes de 3 500
habitants et plus, sans distinguer les périodes pré-électorales de celles qui ne le sont pas.
Chaque membre de l’opposition peut prétendre à s’exprimer individuellement.
En effet, l’article L. 2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales codifiant l’article 9 de la loi précitée est ainsi rédigé :
«Dans les communes de 3 500 habitants et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information
générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas
à la majorité municipale. Les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur».
Si les campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité sont prohibées dans les six mois précédents
celui du scrutin, il ne faut pas pour autant en déduire que les administrés-citoyens-électeurs doivent être privés de toute information
et de toute action de communication en période électorale.
C’est d’ailleurs pourquoi le législateur a tempéré la règle posée par l’article L. 52-1 alinéa 2 en précisant que l’interdiction des campagnes
de promotions publicitaires de des réalisations et/ou de la gestion d’une commune ou d’un de ses satellites « ne s’applique pas à la
présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l’organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats,
qu’il détient ou qu’il a détenu (article L. 52-1 alinéa 3 du code électoral / article 23-1 de la loi du 03 janvier 2001) ».
Une tribune libre, comme un éditorial, n’est pas en soi répréhensible en période électorale. Ce qui importe, dans le respect d’une compétition à armes égales entre élus sortants et opposition, c’est que les moyens communaux, dont font partie les magazines municipaux,
ne soient pas dévoyés à des fins électoralistes.
1.4.2. Les précautions à prendre concernant les relations avec la presse
Ce que la collectivité peut faire
• Maintenir les conférences de presse mensuelles ou la •
Les publi-reportages.
transmission mensuelle d’informations sur la vie communale qui existaient auparavant.
1.4.3. Les précautions à prendre concernant les manifestations et inaugurations Ce que la collectivité peut faire
• Organiser les manifestations, réunions habituelles dans les • Augmenter en période pré-électorale ou électorale le nombre de
mêmes conditions que les années précédentes.
manifestations.
• Créer un nouvel événement si celui-ci est justifié par une • Augmenter les dépenses par rapport à celles engagées ordinairement
date ou un acte symbolique, par une circonstance particulière. pour des manifestations comparables.
Les conditions d’organisation devront être identiques à celles • Avancer ou reculer la date d’une inauguration pour la faire coïncider
mises en œuvre pour une manifestation équivalente.
avec la campagne électorale ou les scrutins.
• Distribuer des places gratuites si cela est coutumier.
• Augmenter le nombre d’invitations.
• Un compte-rendu en termes neutres de la manifestation • Créer ou financer la communication d’une manifestation nouvelle
dans le bulletin municipal (texte purement informatif, éviter uniquement dans le but de promouvoir l’image de l’élu (photos en
de multiplier les photos mettant les élus en situation, décrire situation publiées dans le journal municipal).
en termes neutres la réalisation).
• L’exécutif peut prononcer des discours en évitant de person- • L’exécutif ne peut rappeler dans les discours les réalisations effecnaliser le texte (les pronoms personnels «je», «nous» et les tuées au cours du mandat écoulé ou présenter ses projets et la candiadjectifs possessifs «nos», «ma» sont à éviter) et en l’axant dature aux scrutins de 2004 (risque de reprise du texte dans le bulletin
sur l’objet de la manifestation ou l’ouvrage à inaugurer.
municipal).
• Effectuer un compte-rendu mettant en valeur les élus (photos les
mettant en situation à côté d’un texte élogieux, etc.), faisant une description de l’ouvrage réalisé en termes élogieux.
• Indiquer le nom patronymique de l’élu sur les invitations alors que
cela n’avait jamais été fait.
• Inviter massivement la presse.
- TA Versailles, 5 décembre 1995, Elections municipales de Doudan, n° 95.2977 et 95.2985) : «Aucune disposition du Code électoral
n’interdit à un Maire de participer à des inaugurations durant les mois précédant une élection municipale ; toute manifestation courante
de la vie locale, ne peut être considérée comme une opération électorale».
- Dans la mesure où un maire sortant a procédé à plusieurs inaugurations sans que ces manifestations ne fasse l’objet de commentaires
politiques dans la presse, et dès lors qu’elles n’ont pas été avancées ou anticipées pour influencer le vote des électeurs, ces inaugurations ne sauraient être considérées comme une campagne de promotion publicitaire au sens de l’article l. 52-1 du Code électoral (CE,
29 juillet 2002, Elections municipales de Dunkerque, n° 239142).
10
1.4.4. Les précautions à prendre concernant les lettres de soutien Ce que la collectivité peut faire
• Les lettres relatives à la situation personnelle des administrés • Adresser des lettres contenant des propositions électorales (cela concerpeuvent continuer à être envoyées sous la forme habituellement ne toutes les actions qui dépassent le cadre du mandat en cours).
utilisée : aucune allusion aux scrutins, ni promesses liées
à la réélection.
• Les lettres d’accompagnement signées de l’élu annonçant
et expliquant la mise en oeuvre d’une opération d’intérêt
général dès lors qu’il y a antériorité de cette pratique.
- Le simple envoi aux abonnés du service des eaux de la commune d’une lettre d’explication non signée, faisant état de la baisse de la
prise en charge communale du prix de l’eau, ne saurait être analysé comme contrevenant aux dispositions de l’article L. 52-1 du Code
électoral (CE, 20 mai 2005, Elections cantonales de Saint-Gervais, n° 273749).
- A l’inverse, constitue une irrégularité susceptible d’altérer la sincérité du scrutin l’intervention de l’autorité municipale par la distribution aux électeurs d’une lettre avec l’entête et l’écusson de la mairie et invitant ceux-ci à ne pas mettre de bulletin dans l’enveloppe du
second tour (CE, 27 juin 2005, Elections cantonales de Thorigny sur Marne, n° 273690).
1.4.5 Les précautions a prendre concernant les visites de quartier Ce que la collectivité peut faire
• Si elles constituent une pratique antérieure à la période • Instaurer des visites de quartiers qui n’existaient pas avant la période
électorale, elles sont autorisées dans les mêmes conditions: électorale avec un objectif électoral.
ne pas augmenter la fréquence et elles doivent avoir pour
objet l’information des administrés.
1.4.6 Les précautions à prendre concernant les numéros verts et le site internet de la commune
Ce que la collectivité peut faire
• La création ou le maintien d’un numéro vert uniquement • La création d’un numéro vert ou sa transformation en moyen de propour l’information des administrés est possible.
motion des réalisations de la collectivité.
• Les sites Internet peuvent rester ouverts si les informa- • Modifier les informations présentes sur le site Internet de la collectivité
tions diffusées ne changent pas de nature.
pour effectuer une valorisation des élus sortants ou des réalisations de
la collectivité.
• La création d’un site Internet est possible si elle a pour but
d’informer la population.
Applications jurisprudentielles :
- le site internet de la mairie, dès lors qu’il se contente de donner des informations d’ordre administratif et ne présente aucune information pouvant s’apparenter à de la propagande électorale, ne constitue pas un avantage direct ou indirect consenti par la collectivité
11
au candidat (TA de Melun, 22 mai 2001, n° 011179, M. Michel Boutin c/ élus au 1er tour des élections municipales dans la commune
de Saint-Pathus) ;
- l’utilisation par la liste conduite par le candidat du service gratuit d’hébergement de sites Internet, proposé de manière indifférenciée
à tous les sites licites par une société se réservant le droit d’inclure un bandeau ou des fenêtres publicitaires sur les sites hébergés, ne
constitue pas un avantage spécifique accordée au candidat et n’est pas considéré comme un don d’une personne morale au sens de
l’article L. 52-8 du Code électoral, dès lors qu’il résulte de l’instruction que la gratuité de l’hébergement du site Internet ouvert par le
candidat est accordée en contrepartie de la diffusion de messages publicitaires (CE, 18 octobre 2002, n° 240048, Elections municipales
de Lons) ;
- l’association «Réseau européen pour une politique de vie» a pris en charge une partie des dépenses de création du site Internet utilisé
par la liste «Politique de vie pour l’Europe» durant sa campagne électorale. L’association ne pouvant être regardée comme un «parti ou
groupement politique», au sens de l’article L. 52-8 du Code électoral, le candidat doit donc être regardé comme ayant bénéficié d’un
avantage de la part d’une personne morale (CE, 29 décembre 2000, n° 213349, Commission nationale des comptes de campagne et
des financements politiques c/ M. Cotten).
- Le site internet de la ville de Nice consacrait une page unique à la présentation du maire de la ville sur un total de plusieurs milliers de
pages et n’avait pas été utilisé par le candidat sortant pour les besoins de sa campagne électorale. En conséquence, ce site ne saurait
être considéré comme une campagne de promotion publicitaire ni comme un avantage indirect consenti par la collectivité au candidat
(CE, 9 octobre 2002, Elections municipales de Nice, n° 240166).
Le juge apprécie au cas par cas si l’intervention a le caractère de propagande électorale et si elle est de nature à influencer le résultat
des votes.
Attention : le contenu du site de la collectivité doit rester neutre et ne pas présenter un bilan excessivement positif des élus en place,
à peine de constituer une campagne de promotion publicitaire illicite, selon l’article L. 52-8.
1.4.5. Les précautions à prendre concernant les photos, les livres et l’affichage institutionnel Ce que la collectivité peut faire
Les photos
• Mettre à la disposition de tous les candidats les photos de • Utiliser sans les payer les photos de la collectivité pour
la collectivité (la photographie doit être vendue au prix du confectionner
marché).
une
brochure
diffusée
pendant
la
campa-
gne constitue un avantage en nature prohibé par l’article
L. 52-8 du Code électoral.
Les livres
• La publication d’un ouvrage sans aucune mise en valeur • La réalisation d’un ouvrage visant à promouvoir le candidat sur les
des réalisations de la collectivité (par exemple, purement fonds de la collectivité.
historique) est possible.
L’affichage institutionnel
• L’achat d’espaces publicitaires par la commune sur des • Délivrer, par un affichage financé par la collectivité, un message de
panneaux d’affichage en vue de promouvoir les réalisations nature électorale.
et/ou la gestion de la commune est totalement prohibé à
compter du premier septembre 2007. Seuls des messages
purement informatifs relatifs à l’accès aux services publics
communaux et au bénéfice des administrés peuvent faire
l’objet d’achat d’espace publicitaire.
12
• Les photos
La mise à disposition gracieuse de clichés photographiques appartenant à la commune, considérée comme un avantage indirect, est
sanctionnée par le juge (CE, 29 janvier 1997, Elections municipales de Caluire-et-Cuire, n° 176796).
« La reprise dans le journal électoral de 4 photos qui avaient déjà été publiées dans le bulletin municipal […] alors que cette reprise a
donné lieu à facturation incluant l’achat des droits de reproductions et le coût d’impression des documents repris et intégrés dans le
compte ne saurait constituer de la part de la commune un don d’une personne morale prohibé » (TA Paris 15 décembre 1995, Elections
municipales d’Antony, n° 95.09865)
• Les livres
La publication d’un ouvrage qui contient des considérations générales et des réflexions critiques sur les orientations à mettre en œuvre
pour la gestion communale, implique la réintégration des dépenses de promotion de l’ouvrage dans les comptes du candidat (CE, 29
juillet 2002, Elections municipales de Béthune, n° 239151 et 239152).
Une publication qui n’a pas reçu, entre sa date de mise en vente et le jour du scrutin, une diffusion suffisante pour influencer le vote
des électeurs et dont les assertions n’ont pas été reprises dans les tracts diffusés par la liste conduite par Monsieur de Boishue n’est
pas de nature à vicier les résultats du scrutin, compte tenu même de l’assez faible écart des suffrage séparant les deux listes (CE, 30
octobre 1996, Elections Municipales Brétigny-sur-Orne, n° 177364).
• L’affichage institutionnel
L’autorité municipale a pour obligation de réserver des emplacements spéciaux pour l’apposition des affiches électorales et donc le
pouvoir de constater les infractions au Code électoral et de les dénoncer au Procureur de la République compétent pour que des poursuites pénales soient engagées mais ne peut se substituer à un candidat éventuellement lésé pour agir en justice dès lors qu’elle ne
justifie pas avoir subi un préjudice personnel (Cour d’appel de Versailles, 14ème chambre, 14 février 2001, Commune de Sartrouville c/
M. Nicolas Bay).
Le troisième alinéa de l’article L. 51 du Code électoral interdit, pendant les trois mois précédant le premier tour du mois d’une élection, tout affichage en dehors des emplacements spéciaux réservés par l’autorité municipale pour l’apposition des affiches électorales.
Néanmoins et, de manière générale, le juge de l’élection refuse de sanctionner les violations dès lors que des abus analogues ont été
commis par les listes adverses (CE, 8 juillet 2002, Elections municipales d’Asnières-sur-Seine, n° 239993).
1.4.8 Les précautions à prendre concernant les sondages Ce que la collectivité peut faire
• Un sondage dont l’objet est de connaître l’appréciation que • Commander un sondage qui sera réalisé avec les fonds de la collectiporte la population sur l’image de la Ville et de ses services vité sur les intentions de vote de la population ou destiné à orienter la
peut être réalisé, s’il n’est pas destiné à être exploité pen- campagne électorale.
dant la campagne électorale par les élus candidats.
Il s’agit :
- des sondages qui portent sur les attentes des électeurs et permettent
• Un sondage d’opinion ou destiné à orienter la campagne de choisir les thèmes de la campagne du candidat en fonction de leurs
des élus candidats sur leurs propres fonds.
préoccupations ;
- des sondages qui, dans leur exploitation, peuvent servir de support
électoral : sondages dont les résultats pourraient faire l’objet d’une publicité, voire d’un affichage ;
- les sondages qui sont effectués en vue de déterminer les chances de
succès des candidats.
13
Un sondage sur le sentiment d’insécurité ne peut pas être considéré, quelle que soit l’importance prise par le thème lors de la campagne
électorale, comme portant indirectement, sur le scrutin cantonal partiel (CE, 27 juillet 2001, M. Perruchot).
De même, « Si dans le n° d’août 1994 figurent les résultats d’un sondage portant sur les attentes des Saintenais à l’égard de la municipalité et un commentaire de ces résultats par le maire, les informations ainsi diffusées, exemptes de toute polémique, et qui révèlent
aussi bien des aspects positifs que négatifs de l’image que suscitent auprès des habitants l’action de la municipalité sortante ainsi que
la personnalité de son maire, ne sauraient être regardées comme concourant à sa promotion personnelle. »
1.4.9 Les précautions a prendre concernant les moyens humains et matériels de la collectivité ou de
ses satellites Ce que l’élu sortant candidat peut faire
Ce que l’élu sortant candidat ne peut pas faire
• Acquérir au prix du marché des objets ou supports (cli- • Recevoir de la part de la collectivité ou de ses satellites des aides en nachés, …) appartenant à la collectivité.
ture ou en argent (subventions versées à des associations participant à la
campagne du maire sortant).
• Utiliser les services de collaborateurs de cabinet et • Utiliser les fonctionnaires et collaborateurs de cabinet pendant leur service
autres agents de la collectivité en dehors de leurs heu- pour les besoins de la campagne électorale. Risque d’encourir l’annulation
res de service (mettre l’agent position de congé ou de du scrutin, voire des poursuites pénales au titre du détournement de biens
disponibilité ou hors horaires habituels de travail).
publics, infraction prévue par l’article 432-15 du code pénal (cf. condamnation du maire de Saint-Paul de la Réunion en 2002 pour avoir accorder des
congés à 200 agents de la commune dans le mois précédent l’élection puis
avoir fait détruire lesdits congés par ses services pour pouvoir accorder de
«vrais» congés l’été suivant à ces 200 agents).
• Utiliser les téléphones portables de la collectivité.
• Utiliser les véhicules de fonction ou de service de la commune pour se
rendre à des réunions électorales, à son local de campagne, … seul est
possible l’usage de véhicules personnels ou loués et dont la dépense sera
retracée dans le compte de campagne du candidat.
• Utiliser les photocopieurs de la commune pour confectionner des tracts,
• Utiliser les enveloppes et timbres de la commune, ainsi que le personnel de secrétariat pour adresser aux administrés-électeurs des courriers à
contenu électoral.
Ont été considérés comme des dépenses électorales et comme des avantages indirects et ont été sanctionnés par le juge électoral :
- l’utilisation, pendant le service, de personnel communal (CE, 10 juin 1996, élections cantonales de Metz III) ;
- l’envoi aux frais de la commune, d’un document de propagande électorale (CE, 13 novembre 1996, élections municipales de
Chennevières-sur-Marne) ;
- l’envoi de lettres circulaires à certaines catégories d’électeurs en qualité de président du conseil régional ou général (CE, 30 décembre
14
1998, élections régionales d’Auvergne, req. n° 195141) ;
- la mise à disposition des compétences et des services de plusieurs salariés de la commune pour organiser les différentes phases de
la campagne électorale (CE, 08 novembre 1999, élections cantonales de Bruz) ;
- le financement par la commune de frais d’impression et d’envois postaux (CE, 24 octobre 2001, Alaize, req. n° 230441) ;
- en revanche, les frais d’impression des cartes de visite portant le nom du requérant avec la mention «chef de file des candidats
communistes aux élections municipales» n’ont pas été supportés par la commune puisque le candidat a remboursé à la commune la
réalisation des cartes. Par ailleurs, la commune a très rapidement fait interrompre le fonctionnement des lignes de téléphone et de
télécopie dont les numéros figuraient sur ces cartes et qui correspondaient à des abonnements qu’elle avait souscrits (CE, 8 juillet 2002,
n° 240021, Elections municipales de Clichy).
- En outre, le juge de l’élection ne considère pas que la mise à disposition gracieuse d’une salle municipale au profit d’un candidat est
un avantage indirect sanctionnable dès lors que le même avantage a été accordé à l’autre candidat (CE, 20 mai 2005, Rebsamen, n°
274400). 1.5. QUELLES SONT LES SANCTIONS ENCOURUES POUR DES CAMPAGNES DE COMMUNICATION
INSTITUTIONNELLE ILLICITES ?
Les sanctions diffèrent sensiblement selon que l’infraction porte sur l’article L. 52-8 du Code électoral ou sur l’article L. 52-1 alinéa 2
du même code.
• L’atteinte à l’article L. 52-8 du Code électoral
La perception d’un avantage en nature de la part d’une personne morale conduit au rejet du compte, à la perte du remboursement
forfaitaire et à l’inéligibilité pour un an du candidat ou du candidat tête de liste pour les élections municipales.
Toutefois, le juge de l’élection a développé une jurisprudence plutôt souple. Il considère en effet que lorsque le montant de l’avantage
en nature est inférieur à 5 % du plafond des dépenses autorisées, l’irrégularité ne justifie pas le rejet du compte de campagne.
• L’atteinte à l’article L. 52-1 alinéa 2 du Code électoral
Cet article est sanctionné dans le cadre du contentieux électoral traditionnel. Dès lors, le juge possède le seul pouvoir d’annuler les
opérations électorales et de réformer les résultats. De surcroît, la jurisprudence montre qu’il ne procède effectivement à l’annulation
que si l’irrégularité constatée fausse la sincérité du scrutin. Ainsi, lorsque l’élection est acquise avec un fort écart de voix, l’annulation
des opérations n’est pas prononcée.
II . La communication du candidat
Le législateur de 1990 a voulu encadrer la communication des candidats notamment d’un point de vue financier en imposant, dans
les communes et cantons de plus de 9000 habitants la désignation d’un mandataire financier et la tenue d’un compte de campagne
soumis à des règles inspirées du droit budgétaire et du droit de la comptabilité publique : principe d’unité, un seul compte ; principe
d’universalité : toutes les recettes et toutes les dépenses doivent être retracées sur le compte de campagne ; principe de la séparation
ordonnateur/comptable : le candidat décide des dépenses mais seul le mandataire est habilité à actionner le compte, c’est-à-dire à
encaisser les recettes (apports du candidat et de ses colistiers, dons des personnes physiques, dons des partis politiques) et à effectuer
le paiement des dépenses de campagne. Là encore, ces règles ont été établies afin de rendre concret le principe d’égalité entre les
candidats, qu’ils soient fortunés ou non.
Cet encadrement financier strict comporte notamment l’interdiction absolue de dons ou concours en nature de personnes morales parmi
lesquelles la commune et l’ensemble de ses satellites publics ou privés. Le risque essentiel réside dans la possibilité de reproche à un
15
élu sortant candidat d’avoir utilisé des moyens communaux, notamment en matériel et en personnel en vue de sa réélection. Dans une
telle hypothèse, la sanction sera radicale, l’existence d’une recette irrégulière entraine le rejet à bon droit du compte de campagne par
la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, d’où la perte du droit au remboursement forfaitaire
de l’Etat et le risque de voir le juge de l’élection, c’est-à-dire le Tribunal administratif (et en cas d’appel, le Conseil d’Etat) déclarer
inéligible pour un an le candidat tête de liste (élections municipales) ou le candidat (élections cantonales).
Après s’être interrogé sur les possibilités de financement des dépenses de communication du candidat, il conviendra d’examiner successivement les différentes formes de propagande autorisées et les différentes formes de propagande prohibées.
2.1 QUELLES SONT LES POSSIBILITÉS DE FINANCEMENT DES DÉPENSES DE COMMUNICATION ?
Les dépenses de communication doivent être financées par des recettes de campagne, au même titre que les autres dépenses électorales. Ces recettes ne doivent en aucun cas provenir d’une personne morale. Si le candidat décide de ne pas recourir à un mandataire,
c’est-à-dire s’il ne reçoit pas de dons de personnes physiques, il lui revient la charge de régler directement ces dépenses. S’il a nommé
un mandataire, ce dernier doit payer l’ensemble des factures des actions de communication. Dans les deux cas, les partis politiques
conservent la possibilité de prendre en charge directement des dépenses de communication (article L. 52-4 alinéa 2 du Code électoral). Cependant, ces dépenses sont également à inscrire dans le compte de campagne et sont soumises au plafonnement instauré par
l’article L. 52-11 du Code électoral.
2.2 Quelles sont les différentes formes de propagande autorisées ?
2.2.1 La diffusion de tracts
La distribution de tracts est un des moyens les moins coûteux pour communiquer. Il reste que l’utilisation des tracts n’est pas libre.
Outre leur contenu qui doit rester dans les limites de la polémique électorale, la période de distribution est circonscrite.
En effet, dès l’ouverture de la campagne officielle, c’est-à-dire à compter du jour où le dépôt des candidatures peut être effectué, la
distribution de tracts est interdite par les articles L. 165, L. 211, L. 240 et L. 356 du Code électoral mais cette interdiction est peu
sanctionnée par le juge de l’élection. En fait, ce dernier utilise plusieurs critères afin de déterminer si la distribution de ces tracts a pu
avoir une influence sur la sincérité du scrutin à savoir :
- l’importance de la diffusion des tracts (CE, 08 mars 2002, élections municipales de Poligny, req. n° 235796)
- l’écart de voix entre les candidats (CE, 22 février 2002, élections municipales de Sainte-Anne, req.
n° 236226) ;
- la possibilité pour l’adversaire de répondre et donc la date de diffusion (CE, 29 juillet 2002, n° 239 844, élect. mun. Chelles) ;
- la nature des propos tenus qui ne doit pas excéder les limites de la polémique électorale (CE, 11 février 2002, élections municipales
de Nant, req. n° 235819).
2.2.2 Le recours à l’affichage
Les candidats peuvent, dans le respect du plafond des dépenses qui leur est imparti, concevoir et faire fabriquer des affiches.
En revanche, la période d’exposition des affiches est encadrée par le Code électoral.
16
La diffusion des affiches soulève des problèmes juridiques autrement plus compliqués que leur simple conception et fabrication.
Jusqu’au 30 novembre 2007 (pour les élections municipales et cantonales), les affiches des candidats et listes peuvent être diffusées
sur les panneaux commerciaux, à condition de payer cette prestation au prix du marché. De plus, les candidats peuvent bénéficier,
gratuitement, des panneaux de libre expression, réservés à l’affichage d’opinion et aux activités des associations sans but lucratif, que
les maires sont tenus d’installer (article 12 de la loi du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et pré-enseignes).
A partir du 1er décembre 2007 (pour les élections municipales et cantonales), tout affichage relatif à l’élection, même par affiches
timbrées, est interdit en dehors des panneaux de la campagne officielle (article L. 51 alinéa 3 du Code électoral). Les alinéas 1 et 2
de ce même article précisent que pendant la durée de la période électorale, dans chaque commune, des emplacements spéciaux sont
réservés, par l’autorité municipale, à l’apposition des affiches électorales. Dans chacun de ces emplacements, une surface égale est
attribuée à chaque candidat ou à chaque liste de candidats.
Ainsi, aux termes des dispositions de l’article L. 51, il existe une période durant laquelle tout affichage est interdit. Du 1er décembre
jusqu’à la date de mise en place des emplacements spéciaux, il est impossible d’afficher. Par la suite, la seule possibilité réside dans
l’affichage, réglementé, sur les panneaux officiels.
2.2.3. La campagne d’affichage par un parti politique en période électorale
Un parti politique peut parfaitement procéder à une campagne d’affichage pendant la période électorale. Toutefois, les conséquences
sur le compte de campagne des candidats diffèrent selon les affiches.
S’il s’agit d’affiches générales, sans lien direct avec la campagne au niveau local et les problèmes de la circonscription, alors ces dépenses
échappent au plafonnement des dépenses électorales.
S’il s’agit d’éléments de propagande qui concernent directement le scrutin, le parti peut les financer sans passer par le mandataire du
candidat (article L. 52-4 alinéa 2 du Code électoral). Cependant, le coût de cette communication devra être intégré dans le compte de
campagne du candidat ou de la liste qui en a bénéficié.
2.2.4. La gestion d’un journal de campagne
Il est possible de communiquer grâce à un journal de campagne. Le coût de la conception, de la réalisation et de la distribution du
journal doit être intégré dans le compte de campagne du candidat.
S’il s’agit d’une publication périodique, le journal doit satisfaire à un certain nombre de formalités, issues de la loi du 29 juillet 1881.
Outre le nom et le domicile de l’imprimeur, la publication doit comprendre le nom du directeur de la publication (art. 11). De plus, une
déclaration de paraître est à effectuer auprès du Procureur de la République du lieu d’impression (art. 7). De même, il doit être satisfait
aux exigences des dépôts avant la mise en distribution : dépôts légal, administratif et judiciaire.
La jurisprudence laisse subsister la possibilité de financer un journal de campagne entièrement par des recettes publicitaires (CE, 15
mars 1996, élect. canton. Bourg en Bresse, req. n° 167 509). Toutefois, cette possibilité semble directement contraire à l’interdiction
du financement de la vie politique par des personnes morales. En effet, la publicité peut être un moyen pour les entreprises de soutenir
un candidat, et détourner la prohibition qui leur est faite de participer au financement des campagnes électorales (article L. 52-8 du
Code électoral). Comme l’indique le Ministre de l’Intérieur : «Ces considérations incitent donc à la prudence et il est sans doute plus
sûr, pour un candidat, de s’abstenir d’avoir recours à la publicité commerciale durant la période définie par l’article L. 52.4 du code
électoral» (Rép. min. J.O. Ass. nat, [Q], 24 juin 1997, p. 3432).
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2.2.5. La publication d’un ouvrage par un candidat
S’agissant d’un ouvrage vendu, le coût de la réalisation et de la diffusion du livre n’a pas à être intégré dans les dépenses de campagne, en revanche s’il s’agit d’un document distribué gratuitement aux électeurs, dans le but de favoriser l’élection du candidat,
le coût devra être intégré dans le compte de campagne.
Mais plus que la publication d’un ouvrage, c’est la promotion de celui-ci qui pose de réels problèmes en période pré-électorale.
Lorsque le contenu de l’ouvrage est politique, les dépenses liées à sa promotion doivent être intégrées dans le compte de campagne
du candidat, en tout cas pour la part qui a favorisé son élection (CC, AN, Finistère, 2ème circ.). Est considéré comme politique un
ouvrage qui :
- critique l’action de la majorité (CC, 16 décembre 1993, AN, Alpes-Maritimes, 2ème circ., rec. p. 551) ;
- présente le programme du candidat (même décision) ; présente le candidat et son action politique sous un jour favorable (CC,
21 octobre 1993, AN, Paris, 18ème circ., rec. p. 414).
La publication d’un ouvrage qui contient des considérations générales et des réflexions critiques sur les orientations à mettre en
œuvre pour la gestion communale, implique la réintégration des dépenses de promotion de l’ouvrage dans les comptes du candidat
(CE, 29 juillet 2002, Elections municipales de Béthune, req ; n° 239151 et 239152).
Dans sa délibération en date du 7 juillet 2005, relative aux observations sur les échéances électorale de 2007, le Conseil Constitutionnel
préconise « l’obligation pour le candidat d’éditer à compte d’auteur les ouvrages publiés en vue de son élection : le mandataire
financier engagerait les dépenses d’édition de l’ouvrage et encaisserait les recettes ; ces dépenses et ces recettes seraient imputées au compte de campagne pour leur montant brut ; la situation actuelle ne permet pas de respecter l’interdiction législative de
financement d’une personne morale. »
2.2.6. L’organisation des meetings et autres réunions électorales
Les meetings font partie des manifestations qui ont un caractère électoral certain. Dès lors, leur organisation ne doit pas être financée par des personnes morales mais par les acteurs autorisés par le Code électoral : candidats et colistiers, partis et groupements
politiques, mandataire financier ou association de financement électorale.
Tous les frais afférents à la tenue du meeting doivent être intégrés, sauf deux exceptions :
- le juge de l’élection a indiqué que la mise à disposition gratuite de salles municipales, lorsqu’elle est pratiquée pour tous les candidats, n’a pas à être retracée comme avantage en nature dans le compte de campagne (CE, Ass., 18 décembre 1992, M. Sulzer,
rec. p. 453) confirmé par CE, 20 mai 2005, Elec.cant. Dijon V, req. n° 274 400.
- ce même juge a considéré que les frais de déplacement et d’hébergement des représentants des formations politiques venus soutenir un candidat n’ont pas à figurer dans le compte de campagne de ce candidat (CC, 2 décembre 1993, AN, Bouches-du-Rhône,
10ème circ., JO p. 16925), confirmé par CE, 10 août 2005, Elec. Rég. de Bretagne, req. n° 275734. En revanche, les frais liés au
déplacement de personnes venues de l’extérieur et invitées dans la circonscription pour y participer à des débats publics organisés
en vue de soutenir le projet de la liste candidate constituent une dépense électorale qui doit être inscrite dans ce compte ( même
décision).
Il conviendra, en cas d’interférence entre élections présidentielles et élections législatives, de répartir le coût de l’opération entre le
bénéficiaire candidat à l’élection présidentielle et celui candidat aux législatives.
A la différence des meetings, certaines manifestations demandent une contribution financière aux participants, notamment lorsqu’un
repas est organisé. Dans ce cas, seul le solde du coût du banquet doit être intégré dans le compte de campagne, en dépenses ou
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en recettes, selon que ce solde est négatif ou positif.
Enfin des réunions chez l’habitant peuvent être organisées pendant la campagne électorale. Les modalités de leur financement peuvent
revêtir deux formes :
- la première est de considérer le coût correspondant à la réunion (distribution d’invitations, restauration, etc.) comme un avantage
en nature de la part de l’habitant. S’il s’agit d’un colistier, le montant de l’avantage est indifférent. S’il s’agit d’une personne physique,
ce montant est limité à 30 000 francs ;
- la seconde consiste pour le candidat à rembourser, ou faire rembourser par son mandataire s’il en a désigné un, cette dépense.
2.2.7. L’organisation de « banquets républicains »
A la différence des meetings, certaines manifestations demandent une contribution financière aux participants, notamment lorsqu’un
repas est organisé. Dans ce cas, seul le solde du coût du banquet doit être intégré dans le compte de campagne, en dépenses ou en
recettes, selon que ce solde est négatif ou positif.
2.2.8. Les réunions « Tupperware »
Des réunions chez l’habitant peuvent être organisées pendant la campagne électorale. Les modalités de leur financement peuvent
revêtir deux formes :
- la première est de considérer le coût correspondant à la réunion (distribution d’invitations, restauration, etc.) comme un avantage en
nature de la part de l’habitant. S’il s’agit d’un colistier, le montant de l’avantage est indifférent. S’il s’agit d’une personne physique, ce
montant est limité à 4 500 € ;
- la seconde consiste pour le candidat à rembourser, ou faire rembourser par son mandataire s’il en a désigné un, cette dépense.
2.2.9. Le recours aux sondages
Un candidat peut procéder ou faire procéder à des sondages, quel que soit le thème de ces sondages.
Mais les incidences sur le compte de campagne ne sont pas les mêmes selon la nature des questions posées et l’utilisation des résultats
du sondage.
Ainsi, un simple sondage de notoriété qui n’est pas utilisé exclusivement pour orienter la campagne du candidat pour le compte duquel
ce sondage a été effectué n’a pas à figurer dans le compte. De même, lorsque le sondage est sans rapport avec la campagne électorale
(cas, par exemple, d’un sondage sur le projet Vulcania, CE, 30 déc. 1998, él. rég. d’Auvergne).
En revanche, si le sondage est exploité par le candidat, le coût des questions exploitées est considéré comme une dépense électorale.
Cette exploitation résulte notamment de la diffusion des résultats par le candidat ou encore de la prise en compte de ces résultats dans
le but d’orienter sa campagne électorale (CE, 30 juil. 1997, él. mun. du Robert).
2.2.10. L’utilisation par un candidat du téléphone
Un candidat peut mettre en place un numéro vert pour sa propagande électorale. Les coûts de ce service doivent être retracés dans
son compte de campagne. Toutefois, à partir du 1er décembre 2007, pour les élections municipales et cantonales, et à partir du 1er
19
mars 2007 pour les élections législatives), il ne pourra mentionner l’existence de ce numéro vert aux électeurs, l’article L50-1 du Code
électoral prévoyant que «pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin
où celle-ci est acquise, aucun numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit ne peut être porté à la connaissance du public par
un candidat, une liste de candidats ou à leur profit».
En revanche, le démarchage téléphonique ou télémarketing reste possible en période électorale (TA Rennes, 20 déc. 1995, n°95.1581,
él. mun. juin 1995, Dinard).
2.2.11. Les interventions des candidats sur les chaînes locales et réseaux câblés et audiovisuels en
général
Contrairement aux dispositions applicables à la presse écrite, la communication audiovisuelle obéit à des exigences strictes du point de
vue de l’équilibre à donner entre les différentes formations politiques. Ainsi, l’article 16 alinéa 2 de la loi de 1986 indique que « pendant
la durée des campagnes électorales, le CSA adresse des recommandations aux exploitants des services de communication audiovisuelle
autorisés en vertu de la loi ». Cette disposition est d’application large ; elle concerne les chaînes de télévision nationales, mais aussi
les chaînes locales et les réseaux câblés ; elle concerne également la radio diffusion.
Les recommandations du CSA insistent sur l’équilibre nécessaire dans le temps d’antenne a accorder à chaque tendance de l’opinion.
De ce fait, contrairement à la presse, le juge de l’élection peut se servir de l’absence de respect du pluralisme pour invalider une
élection.
2.2.12. L’e-communication : les sites internet et les blogs
- L’usage des sites par les candidats : un procédé de communication qui n’exige pas, selon le juge, la mise en place de règles
spécifiques
La campagne référendaire sur la Constitution européenne a consacré l’émergence d’un véritable espace public sur internet, alimenté
par des contributions tant militantes que citoyennes. La campagne présidentielle de 2007, bientôt suivie des campagnes législatives,
municipales et cantonales, devrait constituer une étape supplémentaire dans le développement et la généralisation de cette nouvelle
forme de propagande susceptible de toucher les près de 26 millions d’internautes/électeurs que compte aujourd’hui la France.
Le recours croissant à internet a succité de nombreuses interrogations sur le soi disant vide juridique lié à l’utilisation à des fins électorales de cette nouvelle technique de communication. Cependant, dès 2001, dans un jugement du Tribunal administratif de Toulouse en date
du 25 septembre 2001 (Mme Herment c/Préfet de l’Aveyron ; n°01/1141) le juge a procédé à une analyse détaillée de l’application des
dispositions du Code électoral à l’utilisation par un candidat d’un site Internet et a estimé qu’il n’y avait pas lieu de considérer Internet
comme un mode de communication substantiellement différent des autres supports de propagande électorale.
Les dépenses correspondantes à ce support doivent figurer dans les comptes de campagne des candidats. Devront être intégrés dans
le compte, par exemple, l’acquisition d’un nom de domaine, les coûts de développement et d’administration quotidienne du site, ceux
de la connection internet, de l’hébergement du site par un prestataire technique…
Deux restrictions sont susceptibles de s’appliquer aux propos diffusés sur un site Internet :
- aucune injure ni diffamation ne doit être publiée en ligne ;
- à partir de la veille du scrutin à zéro heure, il est interdit de diffuser ou de faire diffuser tout message ayant le caractère de propagande
électorale, ce qui nécessite la mise en sommeil du site (art. L49 al2 du Code électoral).
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L’utilisation par la liste conduite par le candidat du service gratuit d’hébergement de sites Internet, proposé de manière indifférenciée
à tous les sites licites par une société se réservant le droit d’inclure un bandeau ou des fenêtres publicitaires sur les sites hébergés, ne
constitue pas un avantage spécifique accordée au candidat. Elle ne peut-être considérée comme un don d’une personne morale au sens
de l’article L52-8 du Code électoral, dès lors qu’il résulte de l’instruction que la gratuité de l’hébergement du site Internet ouvert par le
candidat est accordée en contrepartie de la diffusion de messages publicitaires (CE, 18 oct. 2002, n°240048, él. mun. de Lons).
Le maintien sur un site Internet, le jour du scrutin, d’éléments de propagande électorale ne constitue pas, lorsqu’ aucune modification
qui s’analyserait en nouveaux messages n’a été opérée, une opération de diffusion prohibée par les dispositions du second alinéa de
l’article L49 du Code électoral (CE, 8 juil. 2002, n°239220, él. mun. de Rodez) L’association « Réseau européen pour une politique de vie » a pris en charge une partie des dépenses de création du site Internet utilisé
par la liste «Politique de vie pour l’Europe» durant sa campagne électorale. L’association ne pouvant être regardée comme un « parti
ou groupement politique », au sens de l’article L52-8 du Code électoral, le candidat doit donc être regardé comme ayant bénéficié d’un
avantage de la part d’une personne morale (CE, 29 déc. 2000, n°213349, Commission nationale des comptes de campagne et des
financements politiques c/M. Cotten).
Le juge apprécie au cas par cas si l’intervention a le caractère de propagande électorale et si elle est de nature à influencer le résultat
des votes.
- le site internet de la ville de Nice consacrait une page unique à la présentation du maire de la ville sur un total de plusieurs milliers de
pages et n’avait pas été utilisé par le candidat sortant pour les besoins de sa campagne électorale. En conséquence, ce site ne saurait
être considéré comme une campagne de promotion publicitaire, ni comme un avantage direct consenti par la collectivité au candidat
(CE, 9 oct. 2002, él. mun. de Nice, n°240166).
- Internet ne constitue pas un procédé de publicité commerciale prohibé
Le Tribunal administratif de Toulouse avait estimé en 2001 qu’un site internet est « un moyen de propagande auquel il appartient aux
électeurs d’y accéder » et en a conclu qu’il ne constitue pas, d’une manière générale, un procédé de publicité commerciale. Le juge
a opéré une distinction entre un site internet et une publication audiovisuelle. C’est la passivité ou l’activité de l’électeur qui permet
d’attribuer ou non à un support la qualité de procédé de publicité commerciale.
Dans le cadre d’une émission télévisuelle ou de radio, l’électeur a un comportement passif, il est destinataire, malgré lui, d’un message ;
dans le cadre d’un site internet, l’électeur est obligé, pour consulter le message à caractère électoral, de procéder à une démarche et
de prendre une initiative, celle de se rendre sur le site et de le consulter. C’est cette démarche pro-active qui amène le juge à refuser
l’assimilation d’un site internet à un procédé de publicité commerciale. Dès lors, les dispositions de l’article L52-1 alinéa 1 du Code
électoral prohibant, dans les trois mois précédents celui du scrutin, le recours à tout procédé de publicité commerciale ne trouvent pas
à s’appliquer à un site Internet.
- Internet ne constitue pas un moyen de communication audiovisuelle au sens du Conseil Supérieur de l’Audiovisuel
En effet, selon Francis Beck, membre du CSA en charge du groupe de travail sur « pluralisme et déontologie de l’information, campagnes
électorales », interviewé par e-mail le 30 janvier 2006 par Netpolitique (http://blog.netpolitique) « les nouveaux supports de communications électroniques ne relèvent du champ de compétences du CSA que s’ils constituent des services de radio ou de télévision, ce
qui n’est pas le cas du pod casting, des blogs. (…) la communication audiovisuelle (…) comprend essentiellement la radio et la télévision
et en aucun cas les communications en ligne ».
Cette distinction est fondée sur le fait que, contrairement aux médias audiovisuels classiques et pour lesquels des règles spécifiques
d’accès égal sont édictées par le CSA, il appartient aux électeurs de choisir d’accéder à un site Internet, ce qui n’est pas le cas en matière de radio ou de télévision. C’est donc, également, l’accès passif ou actif à l’information qui fait la différence et justifie l’exclusion
d’Internet du champ de compétences du CSA.
21
La révolution numérique tant attendue en matière électorale est en train de se faire, à preuve l’usage systématique de blogs par tous
les candidats potentiels aux élections présidentielles. Mais la révolution numérique n’est pas une révolution juridique.
2.2.13. L’utilisation par un candidat de fichiers pour sa communication
Le candidat peut utiliser des fichiers pour sa communication électorale. Toutefois, l’utilisation de fichiers informatisés est subordonnée
au dépôt auprès de la CNIL de la déclaration prévue à l’article 16 de la loi du 6 janvier 1978. La Commission délivre alors un récépissé
au candidat.
En revanche, un élu sortant ne peut en aucun cas se servir des fichiers constitués par la collectivité qu’il administre pour favoriser sa
communication électorale. Une telle pratique constituerait un avantage en nature prohibé par l’article L52-8 du Code électoral.
La liste électorale constitue un cas particulier puisqu’elle peut être utilisée afin de s’adresser aux électeurs. La seule réserve est de ne
pas destiner cette liste à un usage purement commercial. Il convient ici de rappeler que tout candidat, électeur ou parti politique peut
librement consulter et copier la liste électorale afin d’utiliser les informations qu’elle comporte pour faciliter notamment la diffusion de
ses documents électoraux auprès des électeurs (art. L28 al2 du Code électoral).
2.2.14. La prise de position en faveur d’un candidat dans la presse écrite
Aux termes de l’article L48 du Code électoral, la presse écrite est soumise au principe de liberté, édicté et protégé par la loi du 29 juillet
1881 : « sont applicables à la propagande les dispositions de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, à l’exception de son
article 16 ». Elle n’est astreinte à aucune contrainte ; elle n’a pas à assurer le pluralisme des opinions dans ses colonnes. Un organe de
presse peut prendre clairement position en faveur d’un candidat. Les candidats ont la possibilité de s’exprimer dans les colonnes d’un
journal et d’y exposer leur programme, sans que le coût de cette expression soit retracé dans son compte (CE, 8 juin 1993, n°931278,
AN Charentes 3ème circonscription, rec. p.84 ; 4 nov. 1993, n°93.1371, AN la Réunion 5ème circ., rec. p.458 ; CE, 29 juil. 2002, n°236405,
él. mun. de La Grande Motte) ; CE, 15 juin 2005, él. cant. de Roissy-en-Brie, rec. n°273 719).
La liberté de la presse connaît cependant deux types de limites :
- D’une part, les limites liées aux incriminations mentionnées sous le chapitre IV de la loi de 1881, à savoir les délits de fausses nouvelles, de diffamation ou d’injures ;
- D’autre part, les insertions payantes sont prohibées pendant les trois mois précédant le premier jour d’une élection, et jusqu’au jour
du scrutin par l’article L52-1 alinéa A compter du 1er décembre 2007 (pour les élections municipales et cantonales, et à partir du 1er
mars 2007 pour les élections législatives), aucune publicité ou autre publi-reportage ne pourra être inséré, sauf pour faire appel à des
dons (cf. infra).
Par ailleurs, tout candidat mis en cause par un organe de presse écrite dispose, conformément à l’article 13 de la loi du 29 juillet 1881
d’un droit de réponse. Le délai habituel de trois jours pour insérer une réponse est réduit en période électorale à vingt quatre heures
à compter de la réception de la réponse, sous réserve d’une remise de celle-ci six heures au moins avant le tirage du journal. En cas
de refus de publier la réponse, le candidat mis en cause devra saisir le juge des référés du Tribunal de grande instance en vue de faire
cesser une manœuvre irrégulière constitutive du délit de diffamation ou d’injures en se fondant sur les articles 700 et 809 du nouveau
Code de procédure civile.
2.2.15. Le recours par un candidat à la publicité commerciale
En principe, le recours à la publicité commerciale à des fins électorales est possible, mais rigoureusement encadré. Les règles dépendent
22
du type de média utilisé :
- Pour l’audiovisuel, l’interdiction est générale, quelle que soit la période. L’article 14 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986 relative
à la liberté de la communication dispose que les émissions publicitaires à caractère politique sont interdites et que toute infraction à
cette disposition est passible d’amende de 75 000 €.
- Les différentes chaînes sont en effet astreintes à un principe de neutralité et de pluralisme, ce qui sous-entend qu’elles doivent laisser
s’exprimer tous les courants politiques en présence. Le contrôle du respect de ce pluralisme revient au CSA. Mais le juge de l’élection
peut aussi en tenir compte dans son contrôle sur la sincérité du scrutin, et même annuler une élection au motif qu’un programme de
télévision n’a pas respecté ce pluralisme (cf. CE, 25 janv. 1984, él. mun. de Cosne-sur-Loire, req. n°51674 ; CE, 18 déc. 1996, él.
mun. de Vitrolles, rec. p.507, ou CE, 12 jan.2005, él. rég. de Guadeloupe, req. n°266 252).
- Pour la presse, la prohibition varie. Rappelons, en effet, que l’article L52-1 du Code électoral prévoit que «Pendant les trois mois
précédant le premier jour du mois d’une élection et jusqu’à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l’utilisation à des fins
de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication
audiovisuelle est interdite». Jusqu’à cette date, les candidats pourront acheter de l’espace publicitaire. Cet achat devra se faire au
prix du marché et le coût correspondant être intégré dans le compte de campagne. Le législateur a prévu toutefois une exception à
ce principe, puisque les candidats peuvent recourir à la publicité par voie de presse pour solliciter les dons autorisés par le présent
article. La publicité ne peut contenir d’autres mentions que celles propres à permettre le versement du don (art. L52-8 al5).
Les radios, elles sont astreintes au même régime juridique que la télévision. Elles doivent traiter équitablement les différentes listes
(CE, Sect., 18 mai 1990, él. mun. de Saint-Vincent-de-Paul, rec. p. 129). La mise à disposition régulière d’un temps d’antenne au
profit d’un candidat s’apparente à de la publicité politique mais aussi à un don en provenance d’une personne morale (CE, Sect., 7
mai 1993, él. rég. de la Réunion, Lallemand et autres, rec. p.146).
2.2.16. La vente d’objets publicitaires par un candidat
Il est possible d’intégrer des recettes commerciales dans le compte de campagne. Il peut s’agir du produit de ventes de gadgets,
(stylos, pin’s, briquets…) ou encore le produit des ventes de tickets de tombolas ou de lotos.
Ces recettes doivent rester limitées, et obligatoirement transiter par le compte bancaire ou postal ouvert par le mandataire. Il en est
de même pour les dépenses correspondant à la conception et à la fabrication des différents objets.
2.2.17. Les cadeaux aux électeurs
Le candidat peut offrir des objets (briquets, autocollants, tee-shirts, plaquettes, ouvrages...) avec son nom ou sa photographie dans
le but de favoriser son élection. Mais il devra bien sûr intégrer le coût de ces objets dans son compte de campagne et veiller à ne pas
en dépasser le plafond. La distribution de cadeaux doit rester dans des limites raisonnables. Dans le cas contraire, le juge de l’élection
peut conclure à une tentative de pression sur les électeurs, conduisant à l’annulation des opérations électorales. Il en est de même
pour les dons financiers.
2-3- QUELS SONT LES PROCÉDÉS DE COMMUNICATION INTERDITS ?
Au-delà du plafonnement des dépenses qui réduit les possibilités de propagande électorale, le législateur a entendu interdire le recours
à certains procédés de communication. Ces interdictions varient selon les périodes de chaque calendrier électoral (cf. introduction).
23
2.3.1. La prohibition des numéros d’appel téléphonique ou télématique gratuits
Aux termes de l’article L.50-1 du Code électoral, « pendant les trois mois précédant le 1er jour du mois d’une élection et jusqu’à la date
du tour du scrutin où celle-ci est acquise, aucun numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit ne peut être porté à la connaissance
du public, une liste de candidats ou à leur profit ».
L’interdiction ne vise que le fait de porter à la connaissance du public un numéro d’appel téléphonique gratuit. Bien entendu, lorsque
l’appel téléphonique ou télématique est à la charge de celui qui appelle, la prohibition de l’article L50-1 n’est pas transgressée (TA Lyon,
20 sept. 1994, n°s 94.011211 et 94.011339, él. cant. mars 94, Amberlieur-en-Bugey-01). Il en va de même lorsque le candidat diffuse
des documents comportant l’indication d’un numéro d’appel téléphonique (permanence ou domicile) ne présentant pas le caractère d’un
numéro d’appel gratuit (TA Lyon, 20 sept. 94, n°94.01371, él. cant. mars 1994, Meximieux-01).
L’interdiction ne vise que les numéros d’appel téléphonique ou télématique gratuits : elle ne concerne pas la communication par Internet,
pas plus que le télémarketing politique. Le juge de l’élection ne sanctionne pas la pratique d’appels téléphoniques aux électeurs par un
candidat (TA Rennes, 20 déc. 1995, n°95.1581, él. mun. juin 1995 Dinard-35).
Mais le démarchage par téléphone peut constituer une infraction lorsque le télémarketing s’appuie sur des fichiers n’ayant pas fait
l’objet d’une déclaration préalable auprès de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL). Sont prohibés les fichiers
constitués à des fins de communication politique autres que ceux de membres et de correspondants de partis politiques, étant précisé
que toute personne peut se faire communiquer et disposer de la liste électorale sous forme papier ou informatique, sous réserve d’en
payer le prix ; par ailleurs tout candidat peut obtenir du Service national des annuaires de Télécom la liste des abonnés, expurgée de
la liste rouge.
Le « phoning » pose des problèmes particuliers dans la mesure où il couvre des techniques de communication directes pouvant être
perçues par des personnes démarchées comme une atteinte à leur vie privée. Le recours à l’automate d’appel nécessite un accord formel
de l’appelé. Le marketing politique par fax relève des mêmes contraintes.
Le détournement à des fins politiques ou électorales de fichiers mis en place régulièrement par une collectivité publique (office HLM,
communes, etc.) est puni de cinq ans d’emprisonnement et de 300 000 € (art. 226-1 du Code pénal).
Le non respect de l’article L51-1 peut entraîner l’annulation de l’élection dès lors qu’il porte atteinte à la sincérité du scrutin. En outre,
l’article L113-1 du Code électoral puni d’une amende de 3 750 € et d’un an d’emprisonnement tout candidat qui aura bénéficié de la
diffusion auprès du public d’un numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit.
2.3.2. L’affichage électoral
La pratique de l’affichage sauvage en période électorale, peu sanctionnée, est cependant strictement réglementée, aussi bien dans
l’espace que dans le temps :
- L’interdiction permanente sur certains lieux
La loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 interdit de manière permanente la publicité : « sur les immeubles classés ou inscrits à l’inventaire
supplémentaire, sur les monuments naturels et dans les sites classés, dans les parcs nationaux et réserves naturelles, sur les arbres,
dans les zones de protection délimitées autour des sites classés ou autour des monuments historiques classés, dans les secteurs sauvegardés, dans les parcs naturels régionaux, dans les sites inscrits à l’inventaire et les zones de protection délimitées autour de ceux-ci,
à moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles classés parmi les monuments historiques ou inscrits à l’inventaire
supplémentaire, dans les zones de protection du patrimoine architectural et urbain ». Celui qui aura apposé ou maintenu après une
mise en demeure une publicité dans les lieux ci-dessus définis sera sanctionné d’une amende de 3 750 €.
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- Les restrictions dans le temps
L’article L51 alinéa 3 du Code électoral prohibe « pendant les 3 mois précédant le 1er jour d’une élection et jusqu’à la date du tour du
scrutin où celle-ci est acquise, tout affichage relatif à l’élection » en dehors des panneaux officiels.
Chaque campagne électorale comporte en matière d’affichage deux périodes :
- Une période autorisée qui cours jusqu’à la veille du 1er jour du 3ème mois précédant le mois où l’élection sera acquise ;
- Une période d’interdiction de tout affichage en dehors des espaces officiels qui commence à courir le 1er jour du 3ème mois précédant
celui du scrutin étant entendu que les panneaux officiels n’ont à être installés par les maires que dans la période dite de campagne
officielle. Temporairement, le dispositif revient à interdire tout affichage entre le 1er jour du 3ème mois précédant celui du scrutin et le
1er jour de la campagne officielle.
Ces dispositions sont très fréquemment bafouées par les candidats. En cas de manœuvres irrégulières commises par chacun des candidats, le juge de l’élection les renvoie « dos à dos ». En effet, l’annulation de l’élection n’est prononcée par le juge que dans la mesure
où l’infraction a été de nature à modifier les résultats de l’élection, ce qui suppose d’une part, un faible écart de voix entre les candidats
et d’autre part, que l’adversaire n’ait pas commis les mêmes irrégularités (Cons. const., 30 sept. 1993, n°93-1186, AN, Pas-de-Calais,
3ème circonscription ; CE, 25 janv. 1999, él. rég. dans le dép. des Bouches-du-Rhône, req. n°195139).
Si la personne qui a réalisé l’affichage irrégulier n’est pas le candidat lui-même, la responsabilité pénale de ce dernier est cependant
engagée en tant qu’instigateur et bénéficiaire de l’acte répréhensible, sauf preuve contraire rapportée par le candidat (TGI Carcassonne,
2 nov. 1990, JCP 91, II, 21601). D’où l’intérêt de faire immédiatement constater la manœuvre par un huissier. Les candidats devront
veiller à se protéger contre toute irrégularité d’une telle nature commise par des supporters mal intentionnés, des adversaires ou des
partisans trop zélés.
La pratique de l’affichage sauvage par un candidat ou une liste de candidats comme tout acte de propagande irrégulier, outre qu’il peut
constituer un délit susceptible de poursuites, ouvre à l’adversaire une action en référé devant le Tribunal de grande instance afin qu’il
soit mis un terme au trouble illicite.
2.3.3. L’interdiction de l’utilisation à des fins de propagande électorale de tous procédés de publicité
commerciale par la voie de la presse ou par tous moyens de communication audiovisuelle
Cette interdiction résulte des dispositions de l’article L52-1 alinéa 1 ; elle entre en vigueur à compter du 1er jour du 3ème mois précédant
le scrutin, soit pour les élections présidentielles le 1er février 2007 ; pour les élections législatives (en l’absence d’une dissolution) le 1er
mars 2007 ; pour les élections municipales et cantonales, le 1er décembre 2007.
- L’interdiction de la publicité électorale par voie de presse
- L’interdiction de publicité à l’initiative des candidats
Les articles de presse ne sont pas concernés par l’interdiction de l’article L52-1 alinéa 1 pour autant qu’ils ne constituent pas des publi-reportages, autrement dit qu’ils ne résultent pas d’insertions payantes, ce qui pose le problème de la frontière entre l’information
(autorisée) et la publicité (interdite). La loi du 01 août 1986 portant réforme du régime juridique de la presse, précise que tout article
de publicité (c’est-à-dire publié contre rémunération effectuée par l’auteur ou le commanditaire) doit être précédé de la mention « publicité » ou « communiqué ». Le non respect de cette obligation fait encourir au directeur de la publication une amende de 1 500 à
6 000 €.
. L’interdiction de publicité sans l’accord du candidat
L’article L52-16 du Code électoral dispose qu’ « aucune forme de publicité commerciale ne peut être mise en œuvre à des fins électorales
25
au profit du candidat ou d’une liste de candidat sans l’accord express du candidat, du responsable de la liste ou de leurs représentants
dûment qualifiés ». Il serait en effet trop facile pour un adversaire de procéder à une publicité électorale par voie de presse au profit
du candidat ou d’une liste avec l’intention malveillante de l’amener à son insu à dépasser le montant du plafond des dépenses de
campagne autorisé.
Pour prévenir ce type d’action pirate, le législateur a prévu des sanctions. L’article L90-1 précise que « toute infraction aux dispositions
de l’article L52-1 sera punie d’une amende de 75 000 € » ; aux termes de l’article L113-1, « sera puni d’une amende de 3 750 € et
d’un an d’emprisonnement ou de l’une de ces deux peines seulement, quiconque aura, pour le compte d’un candidat ou d’un candidat
tête de liste, sans agir sur sa demande, ou sans avoir recueilli son accord express, effectué une dépense de la nature de celles prévues
à l’article L52-12 »
. La dérogation concernant l’appel à des dons pour le financement de la campagne
Si l’article L52-1 alinéa 1 prohibe toute publicité électorale par voie de presse pendant les 3 mois précédant le mois de l’élection et
jusqu’au jour où celle-ci est acquise, le législateur autorise les candidats à procéder à l’appel à des dons pour le financement de leur
campagne par encart publicitaire et ce durant toute la campagne, sous réserve du formalisme mentionné sous l’article L52-9 et, bien
entendu, sous réserve que la dépense afférente soit intégrée dans le compte du candidat. Aux termes de l’article L52-9, « les actes et
documents émanant d’une association de financement électorale ou d’un mandataire financier et destinés au tiers, notamment ceux
utilisés pour des appels à des dons doivent indiquer le candidat ou les listes de candidats destinataires des sommes collectées ainsi que
la dénomination de l’association et la date à laquelle elle a été déclarée ou le nom du mandataire financier et la date à laquelle il a été
désigné. Ils doivent indiquer que le candidat ne peut recueillir de dons que par l’intermédiaire de ladite association ou dudit mandataire
et reproduire les dispositions de l’article précédant ».
Au demeurant, toute publicité commerciale mise en œuvre au profit d’un candidat ou d’une liste de candidats à des fins électorales
dans la période non prohibée doit recueillir conformément aux dispositions de l’article L52-16 précité « l’accord express du candidat,
du responsable de la liste ou de leurs représentants dûment qualifiés ».
- L’interdiction de la publicité électorale par tout moyen de communication audiovisuelle
L’interdiction prévue par l’article L52-1 alinéa 1 présente pour seul intérêt de servir de base à l’intervention du juge électoral puisque
l’article 22 de la loi n°90-55 du 15 janvier 1990 interdit de façon permanente les émissions publicitaires à caractère politique.
En effet, selon l’article 22 de la loi du 15 janvier 1990 : « le dernier alinéa de l’article 14 de la loi n°86-1067 du 30 septembre 1986
relative à la liberté de la communication est ainsi rédigé » : « les émissions publicitaires à caractère politique sont interdites ».
Le troisième alinéa de l’article 14 précise que : « toute infraction aux dispositions de l’alinéa ci-dessus est passible des peines prévues
à l’article L90-1 du Code électoral », à savoir des peines d’amende de 1500 à 7600 €; cette disposition renvoie à l’article L52-1 du Code
électoral lequel délimite le champ temporel de l’interdiction aux trois mois précédant le mois au cours duquel l’élection est acquise.
Le Conseil supérieur de l’audiovisuel est l’autorité de contrôle de cette interdiction générale. Il fixe les règles concernant les conditions
de production, de programmation et de diffusion des émissions relatives aux campagnes électorales officielles en application de la loi
du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Il adresse des recommandations aux exploitations des services de communication audiovisuelle avec le double objectif :
- De sauvegarder un droit de réponse à la diffusion de propos diffamatoires, mensongers, injurieux ou apportant des éléments nouveaux
au débat électoral ;
- D’empêcher l’utilisation abusive de l’antenne de radio ou télévision privée dans des conditions portant atteintes à l’égalité des candidats, notamment lorsque ces radios ou télévisons privées sont financées directement ou indirectement par des collectivités locales.
Mais le juge de l’élection retient rarement cet élément en particulier lorsque la diffusion d’émissions radio phoniques a bénéficié aux
candidats (Cons. const., 8 juin 1993, A.N, Puy-de-Dôme, 3ème circ., n°93-1172).
26
En revanche, le Conseil d’Etat a annulé une élection en raison de la mise à disposition au profit d’un seul candidat d’un temps d’antenne
quotidien par une radio locale (CE, Sec., 7 mai 1993, Req. n°135815, et suiv., él. rég. 22 mars 1992, La Réunion, Rec. Tab. P.146).
De même, la méconnaissance des principes ci-dessus évoqués, entraînant une rupture d’égalité entre les candidats, a amené la Haute
Assemblée a annuler les élections municipales de Vitrolles de 1995 (CE, 18 déc. 1996, n°117011, él. mun., juin 1995, Vitrolles).
2.3.4 L’interdiction des lettres et tracts pendant la campagne officielle
Le Code électoral prohibe « l’impression et l’utilisation, sous quelque forme que ce soit de circulaires, tracts, affiches et bulletins de vote
pour la propagande électorale, en dehors des conditions fixées par les dispositions en vigueur» (art. L165, L211, L240 et L256). Si le
principe de l’interdiction est posé, celle-ci est faiblement sanctionnée, le juge retenant difficilement l’atteinte à la sincérité du scrutin
au seul motif d’une distribution de tracts. Il prend en compte différents éléments dans son appréciation ; l’écart de voix, le caractère
diffamatoire des propos diffusés, la possibilité pour l’adversaire de répondre, la faute équivalente de l’adversaire…
Une distribution de tracts irrégulière est jugée sans incidence sur le scrutin :
- Lorsque la diffusion est limitée ;
- Lorsque l’écart de voix entre candidats est important ;
- Lorsque l’adversaire a la possibilité de répondre ;
- Lorsque, en cas de diffusion tardive, aucun propos nouveau et ou diffamatoires n’est mentionné sur le tract.
En revanche, la diffusion irrégulière peut conduire à l’annulation des opérations électorales lorsque s’ajoutent d’autres éléments liés aux
circonstances de l’espèce. L’irrégularité, compte tenu de l’ampleur de la diffusion, du fait de l’écart de voix et de l’absence de réponses
possibles dans les délais légaux, conduit à l’annulation des opérations électorales (Cons. const., 5 janv. 1959 n°58.68/126 AN, Drôme,
3ème circ, Rec., p.108).
La distribution d’un tract l’avant-veille d’une élection comportant un élément nouveau dans la polémique électorale conduit à l’annulation
des élections municipales, eu égard à l’écart de 31 voix et à l’impossibilité matérielle de répondre pour l’adversaire (TA Grenoble, 11
déc. 1995, n°95.2001, él. mun. juin 1995, Sassenage).
2.3.5. L’interdiction de diffuser des sondages la veille et le jour de chaque tour de scrutin
La loi n°77-808 du 19 juillet 1997 applicable en la matière a été modifiée par la loi n°2002-214 du 19 février 2002. La limitation de
l’interdiction de publication et de diffusion des sondages est passée de 7 jours à 2 jours.
Elle s’applique aux sondages relatifs de manière directe ou non à toute élection prévue par le Code électoral. Il est interdit de publier
des sondages la veille et le jour de chaque tour de scrutin.
Cette interdiction vise également les sondages ayant déjà fait l’objet d’une publication, diffusion, ou d’un commentaire la veille de
chaque tour de scrutin mais ne fait pas obstacle à la poursuite de la diffusion de publications parues ou des données mises en ligne
avant cette date.
La publication doit s’accompagner de certaines indications établies sous la responsabilité de l’organisme qui l’a réalisé (art. 1 de la loi).
Les sanctions sont prévues à l’article 12 de la loi qui renvoie à l’article L90-1 du Code électoral.
27
3- QUELLES SONT LES SANCTIONS D’UNE COMMUNICATION IRRÉGULIÈRE :
LE CONTENTIEUX ÉLECTORAL ?
Afin de garantir l’effectivité des règles régissant la communication en période électorale, il est prévu une série de sanctions. Ces sanctions sont différentes selon la violation retenue.
Ainsi, l’atteinte à l’article L52-8 du Code électoral, qui prohibe tout don ou avantage de la part d’une personne morale, est susceptible
d’entraîner l’inéligibilité du candidat ou du candidat tête de liste, la perte du remboursement forfaitaire de l’Etat ainsi que l’annulation
de son élection.
En revanche, l’atteinte à l’article L52-1 alinéa 2 ne provoque tout au plus que l’annulation des opérations électorales, ce qui n’empêche
pas le candidat fautif de se représenter. En outre, les sanctions pénales sont différentes à chaque fois.
3.1 LA NATURE DES SANCTIONS
3.1.1 Les sanctions électorales
Selon que l’irrégularité relève d’une disposition relative au financement de la vie politique ou du contentieux électoral classique, les
conséquences électorales ne seront pas les mêmes.
- Dans le cadre de la législation sur le financement des campagnes : inéligibilité et annulation de l’élection
S’agissant de la communication, deux dispositions sont susceptibles d’être enfreintes par les candidats : le dépassement du plafond
des dépenses électorales autorisées ; le financement, direct ou sous forme d’un avantage en nature, d’une action de communication
par une personne morale autre qu’un parti ou groupement politique.
En cas de dépassement du plafond des dépenses, le juge de l’élection peut, selon le montant du dépassement prononcer l’inéligibilité
du candidat, en cas du scrutin uninominal, ou du candidat tête de liste, en cas de scrutin pluri-nominal (art. L118-3 al1 du Code électoral). En l’état actuel de la jurisprudence, le montant du dépassement non sanctionné est de l’ordre de 10 % du plafond des dépenses
électorales (CE, 18 déc.1996, él. mun. Vitrolles, rec., p.507).
En cas de violation de l’article L52-8 du Code électoral, le juge de l’élection va apprécier si le rejet a été effectué à bon droit. Le plus
souvent, le critère d’appréciation est celui du montant du don ou de l’avantage en nature octroyé par la personne morale (CE, Sect. 29
déc. 1995, él. cant. La Côte Radieuse, rec., p.470 ; CE, Sect. 2 oct. 1996, él. mun., Annemasse, rec. p.366).
Il est fonction également du plafond des dépenses électorales dans la circonscription. Lorsque le rejet est prononcé, le juge de l’élection
doit prononcer l’inéligibilité pour un an du candidat ou du seul tête de liste, sauf s’il retient l’exception de bonne foi (art. L118-3 al2 du
Code électoral). Dans les deux cas, l’inéligibilité s’accompagne de l’annulation de l’élection ou de la démission d’office du candidat élu.
La sanction est donc très lourde, car, en cas de nouveau scrutin, le candidat ne peut se représenter devant les électeurs.
- Dans le cadre du contentieux électoral classique : annulation des opérations électorales
Les violations des articles ne faisant pas partie du Chapitre V bis du Code électoral sont sanctionnées par l’annulation des opérations
électorales. Cette sanction est importante, mais elle est moins lourde que la précédente, puisqu’elle n’empêche pas le candidat fautif
de se représenter. De surcroît, le juge de l’élection n’annulera les résultats que si les irrégularités commises sont suffisantes pour avoir
altéré la sincérité du scrutin. Quatre critères sont traditionnellement utilisés pour déterminer le caractère frauduleux de la campagne
et son incidence sur le scrutin :
* Au premier rang des facteurs d’appréciation utilisés par le juge, figure le critère de l’écart des voix. Il est d’autant plus déterminant
pour caractériser la fraude que la différence de voix entre les candidats est peu importante (CE, n°142586, 28 juil. 1993, Fourcade,
28
et CE, n°173642, 5 juin 1996, él. mun. Morhange). De ce fait, le constat d’une violation des dispositions de l’article L52-1 alinéa 2
n’est pas systématiquement sanctionné par l’annulation du scrutin si, compte tenu d’un écart de voix important, l’infraction néanmoins
constituée est sans incidence sur les résultats (CE, n°139774, 23 juil. 1993, él. cant. de Guyane, M. Ateni ; CE, 2 oct. 1996, n°173859,
él. mun. Bassens) ;
* Deuxième critère d’appréciation, le respect du principe d’égalité entre les candidats conduit le juge à rechercher si les candidats adverses ont disposé de moyens de réponses équivalents leurs permettant de présenter utilement leurs arguments en réplique ;
* Le degré de propagande ou de polémique permet encore au juge d’apprécier les faits de l’espèce ;
* Le caractère polémique ou anormalement élevé du débat électoral peut être constitutif de manœuvres de nature à altérer la sincérité
du scrutin. La publication par la presse d’un article polémique ne constitue pas une infraction à l’article L52-1, aucune disposition n’interdisant ou ne limitant les prises de position politiques de la presse écrite (CE, n°135966, 28 déc. 1992, él. rég. PACA, M. Le Guillou
et autres). Néanmoins, la diffusion d’un message télévisé le jour du scrutin, en faveur d’une candidate, cumulée au faible écart de voix
entre la candidate élue et sa rivale, a entraîné l’annulation de l’élection (Cons. const., 28 juil. 1998).
3.1.2. Les sanctions financières
Les sanctions financières, autres que celles pouvant être prononcées par le juge pénal, sont liées exclusivement à la législation sur le
financement des campagnes électorales. La première sanction est la perte du remboursement forfaitaire prévu à l’article L52-11 du Code
électoral. Il faut rappeler que, même si le juge de l’élection déclare le candidat de bonne foi, celui-ci perd le droit au remboursement
de ses dépenses. La seconde sanction n’intervient qu’en cas de dépassement du plafond des dépenses électorales. Aux termes du 6ème
alinéa de l’article L52-15 du Code électoral, la CNCCFP fixe, lorsqu’un dépassement du plafond des dépenses électorales a été constaté
par une décision définitive, une somme égale au montant du dépassement que le candidat est tenu de verser au Trésor public. Cette
créance est recouvrée comme les créances de l’Etat étrangères à l’impôt et au domaine.
Compte tenu de ces dispositions, il y a bien souvent enchaînement dans les sanctions. Un même fait générateur peut conduire à diverses
qualifications. Par exemple, dans le cas où la collectivité assure la promotion de l’un de ses élus, en utilisant les moyens de la collectivité
à des fins de propagande électorale, le coût de cet avantage que constitue la campagne illicite pourra être réintégré par le juge dans
les compte de campagnes du candidat tête de liste, ce qui, en cas de dépassement du plafond des dépenses électorales entraînera un
rejet du compte de campagne, accompagné le cas échéant d’une déclaration d’inéligibilité. De plus, dès lors que la dépense est prise
en charge par la commune, elle constitue un don d’une personne morale, prohibé par l’article L52-8 du Code électoral et peut fonder
également l’inéligibilité du candidat tête de liste. A cela s’ajoutera le non remboursement par l’Etat des dépenses des candidats.
3.1.3 Les sanctions pénales des campagnes de communication illicites
Les poursuites pénales sont totalement indépendantes des recours effectués dans le cadre du contentieux électoral. Alors que ces derniers sont enfermés dans des délais étroits (5 jours, s’agissant des élections municipales et cantonales), l’action pénale, compte tenu des
périodes de prescription, est susceptible d’être engagée bien après les échéances électorales. Toutefois, la finalité n’est pas la même. Le
juge pénal peut condamner un candidat à une amende, assortie éventuellement d’une peine de prison, mais il ne peut annuler l’élection
(art. L105 du Code électoral). Il est à souligner qu’en matière électorale, les poursuites pénales ne sont pas fréquentes.
3.2 LA MISE EN ŒUVRE DES SANCTIONS : LE CONTENTIEUX DES ÉLECTIONS
3.2.1 Le contentieux électoral proprement dit
L’hétérogénéité qui caractérise le droit électoral se manifeste également au travers des règles du contentieux en vue de l’annulation
29
des élections. Les recours en annulation connaissent une inflation considérable. C’est vers lui qu’après l’élection, les candidats malchanceux se retournent. Mais relativement peu nombreux sont ceux qui obtiennent satisfaction, le juge n’annulant le scrutin que dans
deux hypothèses, à savoir lorsque le candidat a méconnu les règles relatives au financement des campagnes et lorsque les irrégularités
dûment établies ont été de nature à altérer la sincérité du scrutin. A l’inverse, le juge de l’élection rejette le recours si les manœuvres
irrégulières n’ont pas modifié de façon significative les résultats des élections.
La surveillance juridique de l’adversaire, tout au long de la campagne est indispensable notamment au regard de la brièveté des délais
impartis pour agir 5 jours pour saisir le Tribunal administratif par voie de protestation en matière d’élections municipales et cantonales.
C’est dans ce délai que le candidat ou le candidat tête de liste battu devra produire à l’appui de sa protestation les éléments de preuve
des irrégularités commises qu’il aura fait constater et accumulées. Quand au candidat vainqueur dont l’élection sera contestée par
un adversaire, il devra être en mesure d’apporter au juge la preuve qu’il n’a pas commis d’irrégularités ou, à tout le moins, pas plus
d’irrégularités que son adversaire et qu’il n’y a donc pas lieu d’annuler le scrutin.
3.2.1.1 Comment faire annuler une élection ?
* Concernant les élections municipales, selon l’article L248 alinéa 1er du code électoral « tout électeur et toute personne éligible peuvent demander au juge l’annulation des opérations électorales de la commune ». En outre, « le préfet s’il estime que les conditions et
les formes légalement prescrites n’ont pas été remplies, peut également déférer les opérations électorales au Tribunal administratif »
(art. L248 al2).
* Concernant les élections cantonales, en vertu de l’article L222 « les élections peuvent être arguées de nullité par tout électeur du
canton, par les candidats, par les membres du conseil général et par le préfet devant le Tribunal administratif ».
Où et comment prouver le dépôt d’une réclamation ?
Les règles en la matière sont particulièrement hétérogènes, chaque type d’élections étant régi par des règles spécifiques.
Les réclamations contre les opérations électorales peuvent être consignées au procès-verbal des opérations de vote, déposées en mairie
(élections municipales), déposées en préfecture ou au greffe du Tribunal administratif.
La preuve du dépôt en préfecture est administrée par le tampon d’arrivée sur la protestation. Seule compte la date à laquelle a été
reçue cette dernière, c’est-à-dire la date de l’accusé réception et non la date à laquelle la protestation a été envoyée par la Poste. Si le
principe d’une saisine du juge par télécopie est admis, la production d’un rapport d’émission de télécopie ne fait pas foi sur la date de
cette saisine ; ce qui compte, c’est la date à laquelle la juridiction a effectivement reçu cette télécopie (CE, 27 avril 1974, Raynal).
Les réclamations relatives aux opérations électorales doivent être déposées dans les délais ci-dessus retracés, sous peine d’irrecevabilité. Les délais ne concernent pas l’ensemble d’une élection, mais chaque tour pris séparément. Un requérant qui n’a pas attaqué dans
les délais le résultat du premier tour n’est pas recevable à invoquer, à l’appui de la protestation qu’il a formée contre les résultats du
second tour de scrutin, un grief tiré de ce qu’un candidat au premier tour aurait été inéligible (CE, 25 juil. 1986, él. cant. Amiens II, rec.
n°70-646). Les irrégularités du premier tour peuvent entraîner l’annulation des résultats du second tour seulement dans la mesure où
elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de celui-ci, par exemple en modifiant l’ordre des classements des listes
lors du premier tour (CE, 25 mai 1990, él. mun. Aix-en-Provence). Mais une requête, postérieure au second tour du scrutin, dirigée
contre les résultats du premier tour de scrutin, est irrecevable dès lors qu’aucun candidat n’a été proclamé élu à l’issue de ce premier
tour (CE, 14 oct. 1996, M. Bellanger, rec. n°177.432).
Toute réclamation présentée hors délai est irrecevable : elle est rejetée par le juge sans être examinée. Un grief nouveau, invoqué après
l’expiration du délai de deux, cinq ou dix jours selon l’élection, dans un mémoire complémentaire, est irrecevable, parce que tardif.
Seul est recevable un développement explicatif d’un moyen précédemment évoqué dans la protestation formée dans les délais légaux.
Inversement, est également irrecevable comme prématurée la requête enregistrée avant la proclamation des résultats de l’élection
contestée (Cons. const., 17 oct. 1968, A.N Alpes Maritimes 4ème circ.).
30
Quel est l’effet d’une protestation ou d’une requête en annulation ?
Tout comme en matière de recours en annulation devant les juridictions administratives, la contestation d’opérations électorales n’est
pas suspensive. Autrement dit, jusqu’à ce que la décision ait été définitivement rendue, l’élu ou la liste déclarée vainqueur continue
à exercer son mandat. C’est seulement en cas d’annulation ou de réformation du scrutin que le mandat viendra à terme. C’est ce qui
explique la brièveté des délais impartis au juge de l’élection pour qu’il statue.
Quel est le point de départ du délai ?
Le point de départ du délai de protestation est la date de l’élection, qui n’est pas comprise dans le délai de cinq jours.
Lorsque le recours est acheminé par voie postale, seule compte la date de l’arrivée au greffe ou à l’autorité administrative. Le protestataire doit donc avoir déposé son recours à temps, pour que, compte tenu des délais normaux d’acheminement, celui-ci soit enregistré
dans les délais.
Les délais peuvent-ils être prolongés ?
Lorsque le jour de l’échéance du délai est un jour férié ou chômé, un samedi ou un dimanche, le délai est prorogé jusqu’au premier jour
ouvrable suivant (CE, 15 avril 1996, él. mun. Bullion).
Quel doit être le contenu de la protestation ou de la requête ?
La protestation, par mention au procès-verbal, par courrier adressé aux autorités administratives ou par requête devant le Tribunal
administratif doit toujours, à peine d’irrecevabilité contenir des conclusions. Une mention au procès-verbal se limitant à émettre des
doutes sur la validité de bulletins ne constitue pas une protestation (CE, 14 sept. 1977, Chasnais). L’observation portée au procès-verbal
doit être signée (CE, 26 juil. 1978, Chadrac).
La requête devant le juge de l’élection doit également comporter un exposé des faits, les nom, prénom, qualité et domicile du requérant
ainsi que les noms des élus dont l’élection est attaquée et les moyens d’annulation invoqués. Le requérant doit annexer à la requête les
pièces produites au soutien de ses moyens. Elle doit être signée de manière manuscrite par le demandeur ou son mandataire, (CE, 10
mai 1996, él. mun. Laroque-des-Albères) étant précisé que le ministère d’avocat n’est pas obligatoire (art. R.97 du Code électoral).
Les conclusions ne peuvent tendre qu’à l’invalidation d’un ou plusieurs candidats ou, éventuellement, à la proclamation d’un ou plusieurs
candidats non élus.
Le juge ne pouvant statuer au-delà de ce qui lui est demandé, les critiques doivent être clairement formulées contre les faits qui se sont
produits avant ou pendant l’élection ; la protestation doit être accompagnée de documents ou témoignages en justice (voir modèle cidessous) apportant la preuve de ce qui est affirmé ; les requêtes ne comportant pas de conclusions à fin d’annulation sont irrecevables
(CE, 20 janv. 1984, él. mun. La Coulonche).
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Elections municipales et cantonales de mars 2008

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