Le financement du logement en France.

Transcription

LE FINANCEMENT DU LOGEMENT EN FRANCE
DIRECTION GENERALE DE L’URBANISME, DE
L’HABITAT ET DE LA CONSTRUCTION
Le financement du logement en France
Septembre 2001
2
I ELEMENTS DE CADRAGE
1. GENERALITES
- Les compétences en matière de logement en France ne sont pas décentralisées : le financement
public du logement est de la responsabilité de l'Etat ; cependant il s'agit, de fait, d'une compétence
partagée principalement entre l'Etat et les collectivités territoriales.
- Les collectivités locales ont la maîtrise de l'urbanisme sur leur territoire et celle de leur politique
locale de l'habitat ; ces deux dimensions sont incontournables dans la réalisation effective de
programmes de logements, en particulier du point de vue de la mise à disposition de terrains pour la
construction.
Enfin, la France se caractérise également par l'existence du mouvement HLM qui est le principal
gestionnaire du logement social (900 organismes : 300 offices publics dépendant d'une collectivité
territoriale, 340 sociétés anonymes).
Situation générale
La France se caractérise par un équilibre relatif entre propriétaires et locataires : 54% des français
sont propriétaires de leur logement, et les locataires sont un peu plus nombreux dans le secteur privé
que dans le secteur social.
EVOLUTION DES STATUTS D’OCCUPATION EN FRANCE 1984-1996
effectifs en milliers
Octobre 1984
Statut d'occupation effectifs
Propriétaire occupant
5 360
non accédant
accédant
4 963
Ensemble
10 323
des
propriétaires
secteur social
3 362
dont HLM
2 978
dont autre social
384
secteur privé
4 570
Ensemble
7 933
des
locataires
Autres
2 109
statuts
ENSEMBLE DES
MENAGES
20 384
%
Octobre 1988
effectifs
%
Novembre
1992
effectifs
%
Décembre
1996
effectifs
%
26.3
5 829
27.4
6 612
29.9
7 465
32.1
24.4
5 410
26.1
5 301
24.0
5 180
22.2
50.7
11 387
53.6
11 913
53.8
12 645
54.3
16.2
14.6
1.9
22.5
39.0
3 622
3 189
433
4 291
7 913
17.0
15.0
2.0
20.2
36.8%
3 775
3 376
399
4 550
8 336
17.1
15.3
1.8
20.6
37.7
4 091
3 657
434
4 786
8 877
17.6
15.7
1.9
20.5
38.1
10.4
1 957
9.1%
1 882
8.4
1 764
7.6
100
21 256
100
22 131
100
23 286
100
Source INSEE Enquêtes logement
3
Les flux
•
financiers
montants en millions de francs
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
LOGEMENTS NEUFS
247 478
228 659
210 633
206 464
222 118
224 665
223 805
227 793
239 900
fonds propres (1)
117 524
109 924
100 494
98 603
100 277
104 508
98 294
95 423
97 001
aides
emprunts
ACQUISITION DE LOGEMENTS
D'OCCASION
fonds propres
aides
emprunts
TRAVAUX SUR IMMEUBLES
EXISTANTS
fonds propres
aides
emprunts
ENSEMBLE
fonds propres
aides
emprunts
8 004
8 808
8 925
9 231
9 860
9 831
11 204
12 849
10 106
121 950
109 927
101 214
98 630
111 981
110 326
114 307
119 521
132 793
294 098
267 513
255 412
269 151
308 718
288 485
337 698
376 734
413 504
168 976
149 795
145 495
154 514
177 843
166 290
182 484
208 901
229 741
2 360
2 851
2 229
2 047
2 350
2 006
3 190
2 917
1 780
122 762
114 867
107 688
112 590
128 525
120 189
152 024
164 916
181 983
150 862
157 464
166 450
166 019
171 205
174 184
172 774
177 461
183 592
88 295
95 699
102 444
102 488
111 834
118 442
111 392
115 998
117 733
6 367
6 794
6 791
7 299
7 319
6 329
6 553
6 843
6 844
56 200
54 971
57 215
56 232
52 052
49 413
54 829
54 620
59 015
692 438
653 636
632 495
641 634
702 041
687 334
734 277
781 988
836 996
374 795
355 418
348 433
355 605
389 954
389 240
392 170
420 322
444 475
16 731
18 453
17 945
18 577
19 529
18 166
20 947
22 609
18 730
300 912
279 765
266 117
267 452
292 558
279 928
321 160
339 057
373 791
Source : Compte du Logement
(1) Les fonds propres correspondent à l'apport personnel lors d'opérations à crédit ou à l'intégralité du financement lors
d'opérations au comptant.
•
Physiques
Nombre de logements mis en chantier de 1993 à 2000 par types de financement
(en milliers)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Ensemble des mises en
chantiers
250.9
297.5
279.6
266.8
263.7
287.3
317.5
311
Logements aidés
dont PLA (prêt locatif
aidé)
dont PAP (prêt aidé à
l’accession à la
propriété)
et Prêt à 0% (1)
dont PC (prêt
conventionné)
108.1
76.8
130.6
77.0
105.9
62.3
138.7
52.7
141.7
45.0
139.0
43.8.
148.9
43.3
133
38
31.2
53.6.
43.6
86.0
96.8
95.1
105.6
95
43
40
36
142.9
166.9
173.7
128.1
121.9
148.5
168.7
178
19
20
16.5
15
13
13.5
14
14
Logements non
aidés
dont résidences
secondaires
Source : DAEI - CASP (SITADEL)
(1) en 1999, dans 41% des cas le prêt à 0% est accompagné d’un PAS
4
Evolution des mises en chantier par type de logements
(en milliers)
350
Nombre de logements mis en chantier selon le mode
de financement (en milliers )
350
300
300
250
250
200
200
150
150
100
100
50
50
0
1993
1994
1995
1996
1997
- Individuels
1998
1999
2000
0
1993
- Collectifs
1994
1995
Locatif social
1996
1997
Accession aidée
1998
1999
Non aidés
Nombre de logements réhabilités et d’opérations d’acquisition amélioration (secteur aidé)
financés de 1993 à 2000
Acquisition amélioration PLA (1)
Acquisition amélioration PAP
ANAH (2)
PAH y compris suppression
d’insalubrité
PALULOS(3) (Hors petits travaux)
Ensemble
PALULOS (petits travaux)
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
15 130
4 040
141 300
17 900
4 370
143 600
12 544
1 490
126 500
11 408
111 800
10 338
107 600
9 433
111 200
8 394
118 400
8 720
135 000
60 802
68 771
55 909
72 510
66 623
69 400
77 400
80 184
167 390 143 600 89 317
108 273 156 073
148 000 134 100 124 132
388 660 368 410 285 760 303 991 340 634 338 033 338 294 348 036
45 830
36 280
19 857
27 888
20 105
20 200
25 800
31 928
Source : DGUHC
(1) y compris PLA d’insertion de 1990 à 1993 et PLA très sociaux depuis 1994
(2) Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat
(3) Prime à l’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale
2000
5
2. LES GRANDES ETAPES DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT EN FRANCE
Du XIX ème siècle à la Première Guerre mondiale
Il faut attendre 1850 pour qu'une loi définisse les conditions de salubrité et donne le droit aux conseils
municipaux de définir les travaux à effectuer pour assainir les logements. C'est à cette période que naît
l'idée que l'Etat ou les collectivités locales pourraient participer au financement de logements
"sociaux", la réalisation de ceux-ci étant laissée à des maîtres d'ouvrage privés qui garantiraient la
salubrité de ces logements.
La conjonction de la réflexion des hygiénistes et des hommes politiques soucieux de morale va
conduire au vote de la loi Siegfried, en 1894, qui crée les comités locaux d'habitations à bon marché
(HBM), sans que l'Etat n'intervienne autrement que par des exonérations fiscales incitant des
sociétés à construire des logements salubres à bas loyers. Cette loi peu efficace fut remplacée en
1906 par la loi Strauss qui permet une participation financière à la construction d'HBM et met en
place les prêts de la Caisse des dépôts.
En 1908, la loi Ribot a étendu les dispositions fiscales favorables de la loi Siegfried à l'acquisition de
terrains de moins d'un hectare par un acheteur peu fortuné, cet achat permettant la construction
ultérieure d'une maison. Cette loi en faveur de l'accession à la propriété avait pour objectif déclaré de
fixer les populations rurales et d'empêcher leur exode.
En 1912, une certaine mobilisation populaire (création de syndicats de locataires) conduit le
Gouvernement à se préoccuper à nouveau de la situation du logement des ouvriers et à faire le point
de l'application de la législation en vigueur (rapport Bonnevay) ; la loi du 23 décembre 1912 crée les
offices publics communaux et départementaux d'habitations à bon marché, qui sont des établissements
publics. Le service public du logement est créé.
En mars 1916 le Gouvernement est contraint d'instaurer par décret un moratoire permettant aux
locataires de suspendre le paiement des loyers. Cette mesure déclenche un conflit sans précédent
avec les propriétaires qui menacent d'une grève des impôts, menace qui contraint le Gouvernement à
promettre le remboursement des loyers non rentrés.
L'entre-deux guerres
En mars 1918, une loi est votée excluant les loyers des stipulations du Code civil. La situation
après-guerre entraîne un vif mécontentement des locataires, et leurs associations se renforcent. Le 29
juin 1919 a lieu la première grande manifestation de masse en faveur du logement : cent mille
locataires demandent la révision de la loi de 1918. C'est le vote de la loi Lauche Levasseur qui
complète la loi de 1918.
Les conséquences de ces lois seront le désintéressement des capitaux privés pour un secteur jugé non
rentable et l'indifférence des propriétaires pour l'entretien de leurs biens.
L'importance des mouvements sociaux et la crise du logement qui s'accentue conduisent, en 1928, au
vote de la loi Loucheur qui prévoit la réalisation sur cinq ans de 200 000 logements HBM et 60 000
logements à loyer moyen, programme bien inférieur aux besoins estimés par les économistes (1 million
6
de logements dont 200 000 en Région Parisienne). L'effort financier fait par l'Etat, en application de
cette loi, ne sera pas renouvelé dans la période de l'entre-deux guerres. En 1934 l'Union de la
propriété bâtie de France obtient la suppression des crédits à la construction et l'abrogation des
mesures de blocage de loyer.
Le Front Populaire ne réussira pas à remédier à la situation dramatique de pénurie de logements que
connaît la France à la veille de la Deuxième Guerre mondiale.
L'immédiat après-guerre
Au lendemain de la guerre, parmi les problèmes urgents à résoudre, la France est confrontée à une
crise du logement, dont les causes ne sont pas seulement dues aux conséquences des bombardements
(environ 500 000 logements détruits et près d'un million dégradés plus ou moins fortement), mais aussi
aux conséquences de la politique menée précédemment, qui n'a pas pris en compte l'exode rural
massif. Cette situation a été aggravée par une politique quasi continue de blocage des loyers,
décourageant l'investissement privé, si bien que le diagnostic est grave : insuffisance et inadaptation de
l'offre, mauvais état, vétusté et inconfort du parc existant.
Les premières mesures prises en 1945 se traduisent par la réparation d'environ un million de
logements sinistrés partiellement, et par des mesures juridiques permettant la réquisition des locaux
vacants.
Cependant, conscient des conséquences néfastes sur l'entretien des immeubles des mesures de
blocages des loyers et de la nécessité de mettre en jeu une solidarité, le Gouvernement décide par
ordonnance du 28 juin 1945, modifiée le 26 octobre 1945, d'instituer un prélèvement sur les loyers,
destiné à alimenter une "Caisse nationale pour l'amélioration et l'entretien de l'habitat rural et urbain",
transformée en "Fonds national d'amélioration de l'habitat" (FNAH), dont la gestion fut confiée au
Crédit foncier de France. Le FNAH est devenu en 1971 l'Agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat (ANAH).
La période suivante a été marquée notamment par la loi de 1948, dont l'ambition était d'assurer une
hausse régulière et raisonnable des loyers compatible avec les ressources des occupants, qui devait
"permettre une amélioration du patrimoine" par les propriétaires. Le champ d'application de cette loi
limité aux immeubles construits avant 1948 a, de ce fait, introduit un double marché locatif.
Le secteur privé, faute de structures de production adéquates, de moyens et d'instruments pour
investir dans l'immobilier, notamment à cause de l'absence de système pour mobiliser l'épargne privée,
ne peut répondre à la demande, par ailleurs peu solvable.
Les années cinquante et soixante
La modernisation économique et la restructuration territoriale qui en découle accentuent le besoin de
loger la main-d'oeuvre. D'autre part des mouvements de protestation, parfois violents font apparaître
au grand jour la gravité de la situation. Dans ce texte une intervention massive de l'Etat s'impose.
L'intervention de l'Etat se traduit par la création de financements publics axés en priorité vers la
construction de logements sociaux, mais aussi vers le secteur privé, par l'intermédiaire du Crédit
foncier.
7
En 1953, Pierre Courant, ministre de la Construction fait voter une loi qui met en place une série
d'interventions facilitant la construction de logements, tant du point de vue foncier que du point de vue
du financement et de l'appareil de production. La même année, également, la création de la
contribution obligatoire des entreprises à l'effort de construction (1 % de la masse des salaires pour
les entreprises de plus de 10 salariés) introduit des ressources supplémentaires pour la réalisation de
logements sociaux.
En 1954, de nouveau sous la pression de l'opinion publique à la suite de la campagne effectuée par
l'Abbé Pierre, le gouvernement adopte un programme de 12 000 logements neufs en cités d'urgence
destinés à accueillir les familles ou les isolés qui sont à la rue.
Cinq ans après le Plan Courant, un deuxième essai de définition d'une politique globale en faveur du
logement est tenté avec la loi-cadre du 7 août 1957 ; c'est de cette loi que découle la politique des
zones à urbaniser en priorité (ZUP) qui, pour la première fois, prend en compte parallèlement à la
création de logements la création d'équipements publics nécessaires à ces logements. Un programme
quinquennal de construction de logements HLM est mis en place. L'objectif est de réaliser 300 000
logements par an. La politique mise en place favorise très nettement le logement locatif.
Cette période a été dominée par une réponse aux besoins quantitatifs par le développement de la
construction neuve, d'abord au titre de la reconstruction, puis, à partir de 1950, par la reprise de la
construction sociale, avec l'institution des HLM qui remplacent les HBM (la construction neuve passe
de 70 000 logements achevés en 1948 à 320 000 en 1958).
Parallèlement, les réflexions sur l'évolution des villes et les problèmes urbains ont conduit à la mise en
place des procédures permettant la "reconquête des centres des villes". C'est ainsi qu'au cours du
IIIème Plan (1958-1961) les actions de "rénovation urbaine" (1) ont débuté (décret du 31.12.1958) et
qu'en 1962 la loi Malraux (du 4.8.1962) crée les secteurs sauvegardés et favorise la restauration,
dans ces ensembles urbains, des immeubles de qualité.
Les pouvoirs publics attendaient de la rénovation urbaine, à la fois la démolition des logements
vétustes et la production massive de logements. Or, cette procédure, qui s'est avérée lourde, coûteuse
et difficile à maîtriser, a produit en tout, de 1958 à nos jours, environ 190 000 logements, en
remplacement de 120 000 logements démolis.
C'est seulement le VIIème Plan (1976-1980) qui mettra l'accent pour la première fois sur la priorité à
donner à "l'amélioration qualitative de l'habitat". C'est au cours de ce plan que la politique en vigueur
actuellement sera mise en place.
Jusqu'en 1970, l'Etat a mis, à la disposition des propriétaires et des élus, un arsenal de moyens
essentiellement réglementaires et accessoirement financiers pour favoriser l'entretien du patrimoine
existant avec la logique explicite qui apparaît à travers les différents plans : "le prix de marché des
loyers doit permettre de dégager des moyens nécessaires à l'entretien, voire l'amélioration des
logements". Indépendamment de l'effort important mis sur la construction neuve, la politique
volontariste de l'Etat pendant cette période a été concentrée sur la restauration du patrimoine à
caractère historique et la rénovation urbaine.
8
- LES PRINCIPAUX TEXTES LEGISLATIFS :
- Loi n° 77-1 du 3 janvier 1977 portant réforme de l'aide au logement :
Création des prêts locatifs aidés (PLA), des prêts aidés à l'accession (PAP), de la prime à
l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale -(PALULOS), de l'aide
personnalisée au logement (APL).
- Loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les
communes, les départements, les régions et l'Etat .
- Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif,
l'accession à la propriété des logements sociaux et le développement de l'offre foncière.
- Loi n°89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant
modification de la loi n°86-1290.
- Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.
- Loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 : loi d'orientation pour la ville.
- Loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat, cette loi traite de :
- l'achat des logements HLM par leurs locataires,
- l'adaptation des rapports entre propriétaires privés et locataires,
- le logement des personnes à faibles ressources,
- la transformation des bureaux en logements,
- l'amélioration du fonctionnement des copropriétés.
- Loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l’habitat.
- Loi n° 96-162 du 4 mars 1996 re lative au supplément de loyer de solidarité.
- Loi n°98-657 du 29 juillet 1998 d’orientation relative à la lutte contre les exclusions dont
le chapitre II du titre I traite de l’accès au logement et le chapitre III du titre II des mesures relatives
au maintien dans le logement.
- Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement
urbains.
Cette loi est porteuse d'un projet global pour une meilleure qualité de vie en ville et dans les régions.
Le volet "logement et urbanisme" de la loi vise notamment à redonner de la cohérence au
développement des villes, à insuffler plus de mixité sociale en matière d'habitat et à engager le
renouvellement urbain. Le volet "déplacements" conduit à un nouveau partage de la voirie et à
franchir de nouvelles étapes pour que les villes ne soient plus conçues uniquement pour l'automobile.
9
II. ANALYSE PAR SECTEURS DE FINANCEMENT
1. PRINCIPAUX AXES DE LA POLITIQUE
Les orientations des pouvoirs publics dans le domaine du logement sont sous-tendues par deux
principes politiques généraux :
1. permettre à chacun de vivre dans la dignité : c'est le sens profond de la
notion de "droit au logement" qui a été inscrit dans la loi en 1989, comme un droit fondamental.
Le droit au logement, c'est la possibilité d'accéder et de se maintenir dans un vrai logement ; c'est le
résultat d'un compromis entre trois objectifs contradictoires :
- un loyer résiduel faible pour le locataire (condition d'accès au logement),
- la qualité du logement qui a un coût,
- le niveau d'aide publique que la société peut accepter ;
2. offrir à tous une véritable liberté de choix en matière de logements, tant pour
ce qui est du statut d'occupation que du type de logement et de localisation .
Ces deux orientations - droit au logement, liberté de choix -nécessitent une offre suffisante de
logements :
- en quantité : sinon les plus pauvres ne sont pas logés,
- en qualité : ce qui signifie confort, mais aussi localisation dans un cadre de vie
correspondant aux aspirations de chacun,
- en diversité de statut : il y a un besoin d'équilibre entre propriété d'occupation,
locatif social, locatif privé,
- en diversité d'occupation : c'est-à-dire, en évitant les concentrations de logements
sociaux et les ségrégations spatiales et sociales.
SECTEUR AIDE
Le secteur aidé directement par l'Etat comporte :
Les PLUS (prêts locatifs à usage social) et PLA (prêts locatifs aidés), sont destinés à la réalisation
de logements locatifs sociaux (construction neuve ou acquisition-amélioration) gérés par des
organismes HLM (PLA-CDC). A cette catégorie s'ajoute le PLA très social (PLA-I) destiné à loger
les ménages ayant des difficultés particulières.
10
Jusqu’au 1 er octobre 1995, les PAP (prêts aidés à l'accession à la propriété), permettaient aux
familles à ressources modestes d'acquérir un logement (neuf ou à améliorer).
Depuis cette date, une réforme de l’accession à la propriété aidée est intervenue et a conduit à la
mise en place d’un prêt à taux zéro qui vient en complément d’un financement principal.
L’accès aux logements PLUS et PLA et aux aides à l’accession à la propriété est soumis à des
conditions de ressources et les ménages les plus modestes perçoivent, en outre, une aide à la
personne.
Les plafonds de ressources actuels des logements PLUS permettent l'accès d'environ 65 % des
ménages vivant en France. Ceux des prêts à taux zéro permettent l'accès d’environ 80 % des
ménages.
Ces plafonds correspondent pour un ménage avec deux enfants dont un seul membre est actif, à un
revenu mensuel d’un peu plus de 18 000 francs pour accéder à un PLUS hors Région Parisienne.
SECTEUR REGLEMENTE
Le secteur réglementé comporte :
Les prêts locatifs sociaux (PLS)
Les prêts locatifs internédiaires (PLI)
les prêts conventionnés locatif
les prêts conventionnés accession ou PAS
les logements conventionnés après travaux avec subventions de l'ANAH.
Les prêts locatifs sociaux (PLS) sont des prêts contingentés ouvert à tous les maîtres d’ouvrages,
personnes physiques ou morales pour financer des opérations de logements locatifs, correspondant à
des niveaux de loyers et des niveaux de ressources supérieurs au PLUS (ressources PLUS
majorées de 30%, loyers plafonnés à 150% du PLUS) ; ces logements font l’objet d’une convention
avec l’Etat et ouvrent droit à l'aide personnalisée au logement (APL). Les prêts locatifs internédiaires
(PLI) a un loyer réglementé et n'est accessible que sous condition de ressources (1,5 fois le plafond
PLUS en règle générale et 1,9 fois dans la partie la plus dense de la Région Parisienne et 1,8 fois
ailleurs dans des zones considérées prioritaires). Ces deux prêts sont refinancés par des fonds
d’épargne centralisés à la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et les prêts sont distribués soit
directement par la CDC, soit par le Crédit Foncier de France et Enténial (ex Comptoirs des
Entrepreneurs), ainsi que par les établissements bancaires sélectionnés sur appel d’offre.
Les prêts conventionnés locatifs ou pour l’accession (avec ou sans recours au fonds de garantie de
l'accession sociale à la propriété), utilisent des ressources financières à taux encadré résultant
d'accord entre l'Etat et des organismes financiers. Le PC a un prix de revient réglementé et peut
donner droit à L’APL, si les locataires ou les accédants ont des ressources faibles et dans le cas des
locataires, si il y a eu signature d'une convention avec l'Etat réglementant les loyers. Le prêt à
l’accession sociale à la propriété (PAS), qui a été créé en 1993, est un prêt conventionné qui
bénéficie en outre de la garantie et d’une participation de l’Etat à la couverture des risques de
défaillance des emprunteurs. Cette garantie intervient dans le cadre du Fonds de Garantie de
11
l’Accession Sociale à la propriété (FGAS). L’intervention financière de l’Etat est d’une nature
particulière; elle n’a lieu que dans la mesure ou un risque se réalise. On parle de sinistres quand des
mensualités de remboursements ne sont pas honorées ou sont payées en retard ; la perte actuarielle
qui en résulte pour le prêteur a alors vocation à être prise en charge par le FGAS.
La garantie de l’Etat justifie que le PAS ne peut être accordé qu’aux personnes dont les ressources
sont inférieures à des plafonds qui sont du même ordre que ceux du PLUS.
Le FGAS a pour objet de couvrir le prêteur de l’ensemble des risques liés à la défaillance des
emprunteurs. Les charges qui peuvent être indemnisées correspondent au coût actuariel des sinistres
; elles recouvrent plus précisément :
⋅ les échéances impayées,
⋅ les intérêts et pénalités de retard,
⋅ les frais de justice et de procédure quand ils sont légalement exigibles de l’emprunteur,
⋅ les frais des assurances liées au prêt garanti (décès, incapacité de travail, perte d’emploi) qui
restent dus à l’établissement.
Cela ne signifie pas que l’établissement de crédit est totalement déchargé de ces charges. Le FGAS
est en effet alimenté conjointement par l’Etat et le prêteur.
Une partie des logements privés locatifs ayant bénéficié de subventions majorées en provenance de
l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, pour effectuer des travaux d'amélioration et de
modernisation, font l'objet d'une convention avec l'Etat limitant les loyers et ouvrant droit à l'APL
pour les locataires.
SECTEUR LIBRE
Les logements qui ne bénéficient d'aucun de ces modes de financement relèvent du secteur libre et
sont régis pour les logements locatifs par les lois réglementant les rapports entre propriétaires
bailleurs et locataires, ces derniers pouvant percevoir, si leurs ressources sont faibles, l'allocation
logement. Les investisseurs peuvent bénéficier d’avantages fiscaux.
2. INTERVENTIONS FINANCIERES
Les sources de financement public sont :
- les crédits budgétaires en provenance du budget de l'Etat, qui concernent les aides
à la pierre et une partie des aides à la personne ;
- pour le financement des prêts, le principal financeur est la Caisse des Dépôts et
Consignations qui mobilise à cet effet les ressources en provenance du "livret A"( compte d'épargne
à taux réglementé et exonéré d'impôts) ; interviennent également le Crédit Foncier de France et
Enténial, toutes les deux sociétés anonymes de droit privé, institutions financières spécialisées ;
- la participation des employeurs à l'effort de construction (appelé "1% logement")
qui est destinée à favoriser le logement des salariés. Ces fonds sont utilisés aussi bien en prêts qu'en
subventions et pour favoriser le logement locatif ou l'accession à la propriété ;
12
- les collectivités territoriales peuvent également contribuer à des opérations de
logements et interviennent, le plus souvent, en financement complémentaire à celui de l'Etat.
1. SECTEUR AIDE :
- Les aides directes
En ce qui concerne, le PLUS (prêt locatif à usage social) (ex PLA) qui permet la réalisation de
logements locatifs sociaux, l'Etat versait jusqu’au 1 er octobre 1996 une subvention d'un montant
représentant 12. % du prix de l'opération plafonné à 90 % du prix de référence. Cette subvention a
été remplacée par l’application d’un taux de TVA à 5,5 % au prix de revient des opérations. Depuis
le 15 septembre 1999, toutes les opérations font également l’objet d’une subvention dont le taux se
situe entre 5 et 13 %, suivant la nature de l’opération. Les opérations de logements très sociaux, de
logements peuvent faire l’objet d’une subvention qui peut atteindre 25 %.
Il existe, par ailleurs, une subvention destinée à financer les surcoûts fonciers dans les secteurs où la
charge foncière est supérieure à la charge foncière de référence ; cette subvention est plafonnée à
50% du dépassement qui lui même ne doit pas excéder la charge foncière de référence, l’attribution
de cette subvention est conditionnée par un cofinancement d’une collectivité territoriale.
Pour le Prêt à 0 %, l’Etat verse une somme équivalente au montant normal des intérêts, le
versement aux établissements bancaires se fait par l'intermédiaire de la Société de Gestion du Fonds
de Garantie pour l’Accession Sociale (SGFGAS). La subvention fait l’objet d’un calcul qui dépend
de la tranche de revenus dans laquelle se situe l’emprunteur. Les taux d’intérêts sont pris en compte
chaque trimestre pour évaluer pour les nouveaux prêts la subvention de l’Etat. Mais la subvention est
calculée une fois pour toute pour chaque prêt.
Pour l'amélioration des logements locatifs sociaux existants (PALULOS), l'Etat versait une
subvention dont le taux de base était 20% du montant des travaux plafonnés à 85 000 francs (12
958,17 €) par logement jusqu’au 1er janvier 1998. Depuis le taux réduit de TVA (5,5%), applicable
aux opérations de construction des logements locatifs sociaux, est étendu aux travaux de
réhabilitation, transformation et de rénovation des logements locatifs sociaux.
Les opérations bénéficiant de subventions PALULOS, la baisse du taux de TVA se cumule avec
une subvention de 10 %. Ces avantages cumulés correspondent à une aide totale de 22 %.
Il existe également une prime à l'amélioration des logements pour les propriétaires occupants à
faibles ressources (PAH), son taux est de 20% du coût des travaux, la subvention étant plafonnée à
14 000 francs (2134,29 €), il peut être porté à 25% plafonné à 17 500 francs (2667,86 €), dans le
cas d'opérations coordonnées (OPAH), à 35% plafonné à 24 500 francs (3735 €) pour les
propriétaires à ressources très faibles et à 50% plafonné à 40 000 francs (6097,96 €) pour les
travaux concernant des handicapés. Des mesures de taux et de montants plus favorables existent
pour des logements situés dans des zones spécifiques.
Les propriétaires bailleurs bénéficient des subventions de l'Agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat (ANAH) pour améliorer le confort des logements ayant plus de quinze ans. Les taux de
subventions varient entre 25 et 70% suivant la nature des travaux et les engagements sur les loyers
13
pris par le propriétaire. Le budget de l'ANAH a pour origine une taxe payée par les propriétaires
bailleurs, mais est alimenté, aujourd’hui, directement par le budget de l’Etat.
- Les prêts
Le PLUS est financé par un prêt à 4,2% sur 35 ans pour la construction et 50 ans pour le foncier,
dont la ressource provient du livret A(livret d’épargne défiscalisé).
Le PLA I (PLA d’intégration) est financé par un prêt à 3,7 % sur 35 ans pour la construction et 50
ans pour le foncier, le prêt de la CDC provenant également du livret A.
Le Prêt à O % est distribué par le circuit bancaire normal, ce n’est pas le prêt principal de
l’opération, il doit être assorti d’un prêt conventionné (PC), d’un prêt à l’accession sociale (PAS) ou
toute autre forme de prêts immobiliers.
Le prêt complémentaire à la PALULOS est comme celui du PLA à 3,5 % en provenance du livret
A, il est en général d'une durée de 15 ans.
- Epargne logement
Il existe depuis 1965 un système d'épargne-logement destiné à encourager les personnes physiques
à constituer une épargne destinée au financement du logement. Deux systèmes existent :
- le compte d'épargne-logement (CEL) est un compte sur livret où versements et
retraits sont libres. Au bout de 18 mois le titulaire du compte peut obtenir un prêt assorti d'une prime
de l'Etat plafonnée à 7 500 francs (1 143,37 €);
- le plan d'épargne logement (PEL) est un contrat par lequel une personne physique
s'engage à effectuer à échéance régulière des versements au moins égaux au montant déterminé par
contrat. le terme du contrat ne peut être inférieur à 4 ans, à partir de cette échéance le titulaire du
contrat obtient une prime de l'Etat plafonnée à 10 000 francs (1 524,49 €) et peut bénéficier d'un
prêt à taux privilégié.
- La participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC)
La participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC), née en 1943 de l'initiative
volontaire des chefs d'entreprises du Nord de la France et rendue obligatoire par la législation en
1953, a été conçue pour faciliter le logement des salariés des entreprises.
Son taux, initialement fixé à 1 % de la masse salariale des entreprises de plus de dix salariés, a connu
plusieurs modifications ; il est aujourd'hui de 0,45 % (depuis le 1 er janvier 1992).
De son origine conventionnelle, le 1 % a conservé plusieurs spécificités par rapport aux autres
modes de financement du logement social :
La PEEC constitue un apport appréciable qui permet chaque année d'affecter 15 milliards de francs
(2,29 milliards d'euros) à la construction ou à l'amélioration de logements.
Les ressources disponibles se composent principalement de la collecte de l'année précédente, versée
en général en fin d'année, et des remboursements de prêts consentis antérieurement (prêts à long
terme et à court terme).
14
Répartition des ressources à long terme
Collecte
exercice
précédent
Rembourseme
nt prêts à long
terme
Sommes
incorporées
(fraction du
résultat)
Total des
Part des
ressources à remboursement
long terme
s
disponibles
en % du total
1993
6 167
6 413
696
13 276
48,3 %
1994
6 290
6 963
694
13 947
49,9 %
1995
6 326
7 423
528
14 277
52,0 %
1996
6 624
7 791
630
15 045
51,8 %
1997
6 710
8 205
609
15 524
52,8 %
1998
6 856
8 557
601
16 014
53,4 %
1999
7 118
8 972
650
16 990
52,8 %
Source : ANPEEC
La PEEC a contribué en 1997 au financement de 130 450 logements locatifs (HLM - SEM) dont
38 800 en Région Parisienne et 91 650 en province. Ces investissements se répartissent de la façon
suivante.
Nombre de logements
Construction neuve
Acquisition - amélioration
Acquisition seule
Réhabilitation - amélioration
Total
Ile-de-France
15 450
1 650
0
21 700
38 800
Province
34 500
5 250
500
51 400
91 650
Total
49 950
6 900
500
73 100
130 450
Source : Enquête IAURIF
- Les incitations fiscales
Il existe différentes sortes d'incitations fiscales :
Les mesures en faveur de la résidence principale
- A compter du 1er janvier 1998, il n’y a plus d’aide fiscale pour l’accession à la propriété de la
résidence principale. Cette aide a été supprimée à compter du 1er janvier 1997 pour l’acquisition
d’un logement neuf.
15
Les personnes physiques qui font effectuer certains travaux dans leur logement peuvent bénéficier
d’un taux de TVA réduit (5,5 % au lieu de 19,6%) depuis le 15 septembre 1999 jusqu’en 2002,
cette mesure à caractère expérimental pourra être pérennisée si, comme il était recherché, elle a eu
des effets sur l’emploi.
Dispositions fiscales en faveur des investissements immobiliers locatifs
Un nouveau statut dit du "bailleur privé" est mis en place. Il concerne les investissements réalisés en
neuf ou en ancien à compter du 1er janvier 1999 et présente un caractère permanent.
Logements neufs
Le dispositif comporte, dans le neuf, des similitudes avec le régime précédent, car l'avantage fiscal
consiste en une déduction dégressive sur le revenu foncier d'une fraction de l'investissement.
Cette mesure s’applique aux bailleurs imposables dans la catégorie des revenus fonciers. L'immeuble
peut être la propriété d'une société non soumise à l'impôt sur les sociétés, les revenus de ces
immeubles étant alors imposés entre les mains des associés dans la catégorie des revenus fonciers
(SCI ou SCPI ou toutes autres sociétés de personnes).
La déduction ne s'applique que sur demande du contribuable. L'option doit être exercée lors du
dépôt de la déclaration de revenus, soit de l'année d'acquisition du logement, soit de l'année de son
achèvement. L'option est irrévocable. La durée de l'engagement de location est de neuf ans au
moins, la location devant prendre effet dans les douze mois de l'achèvement de l'immeuble ou de son
acquisition si elle est postérieure. La prolongation du dispositif et de la durée de l'amortissement est
possible pendant une durée maximale de six ans, si les conditions de plafonnement du loyer sont
maintenues et si la condition de ressources est maintenue en cas de changement de locataire.
Le bénéfice de l'avantage est réservé à la location à usage d'habitation principale du locataire (il n'est
pas possible de louer à titre de résidence secondaire).
Le loyer et les ressources du locataire doivent être inférieurs à certains plafonds. Les ressources sont
appréciées au moment de la conclusion du bail.
L'avantage fiscal : Le propriétaire peut déduire de ses revenus fonciers un amortissement égal à :
- 8 % du prix d'acquisition du logement pendant les cinq premières années ;
- 2,5 % pour les quatre années suivantes. A l'issue de cette période, tant que la condition de loyer
reste remplie, le propriétaire peut, par période de trois ans et pendant six années supplémentaires au
plus, continuer de bénéficier d'une déduction de l'amortissement à 2,5 %, en cas de poursuite, de
reconduction ou de renouvellement du bail ou si la condition de ressources est remplie, en cas de
changement de titulaire du bail. Le total des déductions maximum représente, donc, 65 % de la
valeur du logement. La période d'amortissement débute le premier jour du mois de l'achèvement de
l'immeuble ou de son acquisition, si elle est postérieure. En contrepartie, le taux de la déduction
forfaitaire est réduit à 6 % (au lieu de 14 %). A l'issue de la période d'amortissement, le bailleur peut
bénéficier de la déduction forfaitaire majorée, au taux de 25 %, sous réserve du respect des
conditions de loyer et de ressources, qu'il y ait ou non changement de titulaire du bail. Les travaux de
reconstruction et d'agrandissement ultérieurs donnent lieu à l'application d'une déduction au titre de
16
l'amortissement au même taux que l'investissement initial, si un nouvel engagement de location est
conclu. Les dépenses résultant de travaux d'amélioration ultérieurs sont déduites obligatoirement
sous forme d'un amortissement égal à 10 % du montant de la dépense pendant dix ans.
Logements anciens
Le statut du bailleur privé est également étendu à la location de logements anciens : l'avantage fiscal
prend la forme d'un supplément de déduction forfaitaire pour les revenus fonciers. Ce nouveau
régime s'applique aux revenus tirés de certains baux conclus à compter du 1er janvier 1999.
Cette mesure s’applique aux personnes physiques et aux sociétés non soumises à l'impôt sur les
sociétés. Le logement doit répondre à des normes d'habitabilité. Le bailleur doit prendre
l'engagement de louer le logement nu pour six ans au moins. Le logement doit être affecté à la
résidence principale du locataire. Le loyer et les ressources des locataires ne doivent pas excéder
certains plafonds.
Les propriétaires de logements anciens peuvent bénéficier d'une majoration pendant six ans du taux
de la déduction forfaitaire (25 % au lieu de 14 %). Le bénéfice de cette majoration de déduction est
renouvelable par périodes de trois ans en cas de poursuite, de reconduction ou de renouvellement
du contrat de location, tant que la condition de loyer est remplie. La déduction forfaitaire majorée est
maintenue en cas de changement de titulaire du bail, si les conditions de ressources et de loyers sont
respectées.
- Les aides à la personne
Il existe deux grands types d'aide personnelle au logement : l'allocation de logement qui se subdivise
elle-même en une AL familiale (ALF) et une AL sociale (ALS) et l'aide personnalisée au logement
(APL). Ces aides sont attribuées sous conditions de ressources mais calculées suivant des barèmes
différents, l'APL étant en général plus solvabilisatrice que l'AL. Le principe de calcul de ces aides
repose sur la notion de taux d’effort (rapport entre la dépense de logement et les ressources du
ménages, le taux d’effort minimal est fonction de la composition du ménage).
Ces aides sont financées par le Fonds des prestations familiales, le Fonds national des aides au
logement et par le budget de l'Etat suivant le schéma qui suit.
Nombre de bénéficiaires des aides personnelles au logement depuis 1993
Bénéficiaires en milliers
au 31/12
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Location
Accession
Total APL
ALS loc
1 888
740
2 628
1 738
2 019
708
2 727
1 903
2 115
680
2 795
2 011
2204
651
2 855
2 082
2 223
621
2844
2090
2 292
575
2 867
2 167
2 310
521
2 831
2 158
2 318
479
2 797
2 162
ALS acc
47
54
59
63
65
68
69
72
1 785
899
1 957
880
2 070
898
2 145
897
2 155
892
2 235
901
2 227
901
2 234
911
224
231
247
260
278
300
315
337
1 123
1 111
1 185
1 157
1 170
1 201
1 216
1 248
2 908
5 537
3 068
5 795
3 255
6 010
3 302
6 158
3 325
6 169
3 436
6 303
3 443
6 274
3 482
6 279
AL
Total ALS
ALF loc
ALF acc
Total ALF
Total AL
Total général
Source : Statistiques annuelles de la CNAF et la CCMSA
17
Montant des aides perçues
en milliards de francs
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Location
50,510
55,071
58,285
60,526
62,537
65,426
68,820
70,229
Accession
13,243
13,218
13,048
12,490
12,452
11,839
11,213
10,667
Total
63,753
68,288
71,333
73,015
74,989
77,264
80,033
80,895
en milliards d’euros
Location
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
7,7
8,396
8,885
9,227
9,534
9,974
10,492
10,706
Accession
2,019
2,015
1,989
1,904
1,898
1,805
1,709
1,626
Total
9,719
10,41
10,875
11,131
11,432
11,779
12,201
12,332
Source : Eléments statistiques et comptables (y compris 13e balance) émanant des Caisses des régimes général, agricole et
spéciaux. Comptabilité en décaissements. Chiffres arrondis au million le plus proche.
18
Financement des aides personnelles au logement versées en 1999 (en MdF)
Employeurs
Contribution
Exonération
cotisations
sociale
cotisations
allocations
généralisée
AF
familiales
Budget de
l'ETAT
(logement)
33,3
Employeurs
Cotisations
FNAL (0,4%)
9,9
15,3
18,0
9,9
38.9
Fonds national
des prestations
familiales
ALF virtuelle
(+ Budget annexe
21,2
Fonds
national
de
l'habitation
41,1
des prestations
ALS virtuelle
4,6
Fonds
national
d'aide au
logement
27,9
sociales agricoles)
38,9
17,7
41,1
23,3
ALF
APL *
ALS *
17,7
41,1
23,3
* prestations + frais de gestion
FNPF : Fonds national des prestations familiales
BAPSA : Budget annexe des prestations sociales agricoles
FNH : Fonds national de l’habitation
FNAL : Fonds National des Aides au Logement
2. SECTEUR PRIVE
En ce qui concerne le secteur réglementé : PC et PLI . Ces logements bénéficient de prêts à taux
encadrés résultant d'accords entre les établissements bancaires et l'Etat. Quand il y a signature d'une
convention avec l'Etat limitant le montant des loyers, les locataires remplissant des conditions de
ressources peuvent bénéficier d'une aide à la personne en partie financée par l'Etat (APL). En ce qui
concerne les logements privés ne bénéficiant pas de conventions avec l'Etat, les locataires et les
accédants à la propriété peuvent sous condition de ressources bénéficier d'une aide à la personne
(allocation de logement sociale ou familiale).
19
DEPENSE DE LA COLLECTIVITE POUR LE LOGEMENT DE 1997 A 2000
Aides budgétaires directes
en milliards d'euros
1997
1998
1999
2000*
PLA PALULOS
PAP + Prêt 0%
ANAH + PAH
0,66
0,21
0,44
0,5
0,14
0,46
0,41
0,93
0,46
0,46
0,91
0,41
autres
Primes Epargne logement
exo. taxe foncière(Etat)
0,15
0,91
0,09
0,15
1,23
0,08
0,21
1,23
0,05
0,21
1,14
0,03
Total
2,45
2,56
3,29
3,16
1997
1998
1999
2000
5,88
3,17
2,45
0,3
0,08
5,9
3,32
2,56
0,3
0,09
6,02
3,49
2,7
0,3
0,12
5,98
3,54
2,82
0,3
0,12
11,89
12,18
12,64
12,78
1997
1998
1999
2000
1,31
4,94
5,58
11,83
1,39
5,05
5,73
12,17
1,51
5,2
5,95
12,65
1,43
5,38
6,02
12,84
1997
1998
1999
2000
1,07
1,07
1,01
1,01
1,13
1,17
*estimation
Aides personnelles
Dépenses
APL
ALS
ALF
frais de gestion
autres (FSL, ALT,FAAD)
Total
Financement
dont employeurs
Etat
régimes sociaux
Total
1% (collecte nouvelle) et compte d'affectation spécial
CAS
Total
Dépenses fiscales
1997
1998
1999
2000
réduction impôts
1,54
1,68
1,62
1,22
déductions bailleurs
exo intérêt épargne logement
exo intérêt livret A
exo taxe foncière (collect.)
divers dt TVA taux réduit
Total
1,22
1,19
0,61
0,61
0,5
5,67
1,45
1,34
0,59
0,61
0,58
6,24
1,52
1,34
0,58
0,61
1,57
7,26
1,75
1,57
0,47
0,59
4,07
9,68
1997
1998
1999
2000
21,08
21,98
24,32
26,79
Total
en % du PIB
en euros par habitant
1,68
352,31
1,68
366,03
1,80
403,23
1,91
441,64
20
EVOLUTION DE LA STRUCTURE DES AIDES PUBLIQUES AU LOGEMENT
1-En pourcentage
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
AIDES PERSONNELLES
AIDES BUDGETAIRES DIRECTES
1% LOGEMENT
DEPENSES FISCALES
2-En milliards de francs 2000
160,00
Milliards de francs constants 1999
140,00
120,00
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
AIDES PERSONNELLES
AIDES BUDGETAIRES DIRECTES
1% LOGEMENT
DEPENSES FISCALES
21
3 - CARACTERISTIQUES DES AIDES ET PUBLIC CONCERNE
- PLUS , PLA-CDC ET PLA-I
Organismes pouvant bénéficier de ces financements :
Les PLUS qui ont remplacé les PLA-CDC sont réservés aux organismes HLM, et sociétés
d'économie mixte. Le PLA-I peut être en outre attribué aux collectivités locales et aux organismes
dont l'objet est de contribuer au logement des personnes défavorisées.
Types d'opérations :
Construction neuve ou acquisition réhabilitation d'immeubles existants. Pour les PLA-I, il peut s'agir
également de l'acquisition d'un immeuble ne nécessitant pas de travaux.
Modalités de financement :
Le coût de l'opération finançable est calculé sur la base d'un prix de référence établi en fonction des
caractéristiques de l'opération, pour la construction neuve, il se décompose en charge foncière de
référence et prix de bâtiment.
Nature des financements :
Le PLUS est composé suivant les cas (voir le détail plus bas), d'une subvention correspondant à un
certain % du prix de l'opération plafonné à 90% du prix de référence, d'un prêt à 4,2 % d'une durée
de 35 ans pour la construction et de 50 ans pour le foncier dont la ressource provient du livret A ; le
total prêt plus subvention ne peut dépasser 95 % du prix de référence, les opérations de
construction neuve bénéficient en outre d'une TVA à taux réduit (5,5 %).
Il existe, aussi, une subvention destinée à financer les surcoûts fonciers dans les secteurs où la charge
foncière est supérieure à la charge foncière de référence ; cette subvention est plafonnée à 50% du
dépassement qui lui-même ne doit pas excéder la charge foncière de référence.
• une convention APL doit être conclue en application du 3 ° de l’article L.351-2 du Code de la
construction et de l’habitation ;
• l’opération doit être financée par l’un des prêts prévus par l’article R.331-1 du Code de la
construction et de l’habitation et délivré par la Caisse des dépôts et consignations
Taux de subvention applicables au 1er janvier 2001
PLUS
PLA « d’intégration »
PLUS « expérimental »
PLUS « construction-démolition »
Opérations de
construction neuve
5 % (6,5 %)
20 %
8%
12%
Opérations d’acquisitonamélioration
10 % (11,5%)
20 % (25%)
13 %
12 %
les chiffres entre parenthèses indique le taux auquel la subvention peut être portée par dérogation
préfectorale
22
Fixation des loyers :
Le loyer maximum est fixé par la convention entre le bailleur et l'Etat en fonction d'un prix au m² de
surface corrigée1 qui varie selon la zone de construction. Pour le PLA-I le montant du loyer est limité
à 80% du loyer maximum PLA.
Ménages éligibles :
Ces logements sont accessibles à des ménages dont les revenus ne dépassent pas un certain plafond
modulé suivant la structure du ménage et la zone géographique : environ deux fois le SMIC ( salaire
minimum de croissance) pour un ménage sans enfant et près de trois fois le SMIC pour un ménage
avec deux enfants. Les ménages aux ressources les plus faibles perçoivent en outre l'APL (Aide
personnalisée au logement). Pour les PLA-I, le plafond de ressources est fixé à 60% du plafond
PLUS. Pour favoriser la mixité sociale 30 % au moins des logements doivent être occupés par des
ménages dont les ressources n’excèdent 60% des plafonds et 10% au plus des logements peuvent
être loués à des ménages dont les ressources doivent être inférieures à 120 % des plafonds.
- PRET A 0 %
Organismes pouvant bénéficier de ces financements :
Ces prêts sont donnés aux ménages sous conditions de ressources et ne sont pas donnés à des
opérateurs.
Types d'opérations :
La construction ou l’acquisition d’un logement neuf
Ces opérations recouvrent plus précisément :
− l’acquisition d’un terrain accompagnée de la construction sur celui-ci d’une maison individuelle,
− la construction d’une maison individuelle non compris l’acquisition du terrain déjà possédé,
− l’acquisition d’un logement neuf (appartement ou maison individuelle) construit ou en l’état futur
d’achèvement.
L’acquisition amélioration d’un logement existant
Ces opérations ne peuvent bénéficier d’un prêt à 0 sous les conditions ci-après :
− le logement doit avoir été construit depuis plus de 20 ans,
− les travaux doivent représenter au moins 35 % du coût total, cette condition s’apprécie de la
façon suivante. Le coût de l’opération comprend : le prix d’achat hors frais et le coût des travaux
honoraires compris. Mais la quotité minimale de travaux peut s’exprimer également par rapport
au prix d’achat seul ; les travaux doivent alors représenter 53,8 % environ de ce prix.
1 cette surface est déterminée en fonction des caractéristiques du logement et de ses éléments de confort, une
formule mathématique permet de la calculer. A compter du 1er juillet 1996, elle est remplacée pour les nouveaux
logements mis en service par la surface utile.
23
Modalités de financement :
Le Prêt à 0 % est par nature un financement complémentaire ; son montant ne peut couvrir
l’ensemble du besoin de financement lié à l’opération mais il doit néanmoins, dans certaines limites,
s’adapter aux variations de ce besoin. Trois règles complémentaires permettent d’appliquer ce souci
: le montant du Prêt à 0 % est égal au plus faible des trois montants suivants :
• 20 % du coût d’opération qui comprend :
Construction d’une maison individuelle
⋅ le cas échéant, la charge foncière : prix d’achat du terrain hors frais, les honoraires du géomètre,
l’aménagement du terrain,
⋅ le coût de la construction honoraires compris,
⋅ la TVA sur le terrain et la construction à l’exclusion de tous autres impôts ou taxes.
Acquisition d’un logement neuf
⋅ le prix d’achat du logement TVA comprise.
Acquisition suivie des travaux d ’amélioration
⋅ le prix d’achat du logement hors frais d’acquisition,
⋅ le coût effectif des travaux d’amélioration.
• Un montant maximal de prêt, fixé en fonction du nombre de personnes du ménage et de la
zone géographique (les critères sont les mêmes que pour les plafonds de ressources).
Ces montants maximaux de prêt correspondent dans la réglementation à 20 % d’un coût maximal
d’opération pris en charge 1 ; le tableau ci-dessous en donne le détail.
(En francs)
Ile -de-France
Nbre de personnes du coût maximal prêt maximal
(20%)
ménage
1 personne
500 000
100 000
2 personnes
700 000
140 000
3 personnes
750 000
150 000
4 personnes
800 000
160 000
5 personnes
850 000
170 000
6 personnes et plus
900 000
180 000
(En euros)
Ile -de-France
Nbre de personnes du coût maximal prêt maximal
(20%)
ménage
1 personne
76 224,51
15 244,9
2 personnes
106 714,31
21 342,86
3 personnes
114 336,76
22 867,35
4 personnes
121 959,21
24 391,84
5 personnes
129 581,66
25 916,33
6 personnes et plus
137 204,12
27 440,82
Province
coût maximal prêt maximal
(20%)
350 000
70 000
500 000
100 000
550 000
110 000
600 000
120 000
650 000
130 000
700 000
140 000
Province
coût maximal prêt maximal
(20%)
53 357,16
10 671,43
76 224,51
15 244,9
83 846,96
16 769,39
91 469,41
18 293,88
99 091,86
19 818,37
106 714,31
21 342,86
1 Ces coûts maximaux qui définissent le montant du Prêt à 0 % n’ont pas toutefois pour conséquence d’interdire
le financement d’opérations plus chères mais seulement de limiter l’aide publique dont elles peuvent bénéficier.
24
• 50% du montant des autres prêts d’une durée supérieure à deux ans.
De façon générale, on peut dire que le prêt à 0 % ne peut excéder 1/3 de l’endettement total, y
compris lui-même.
Cette dernière condition a une conséquence implicite importante : les opérations réalisées au
comptant, sans recourt à l’emprunt, ne peuvent bénéficier de l’aide à l’accession.
Nature des financements :
Le prêt à 0 % est financé par les établissements de crédit à partir de leurs ressources ordinaires,
dépôts ou émission d’emprunts obligataires sur les marchés financiers. La subvention de l’Etat,
versée en deux acomptes avec un an d’intervalle, doit correspondre à la valeur actuelle des intérêts
qu’un prêteur pourrait obtenir sur un tel prêt dans des conditions normales. Il s’agit donc d’un point
de vue technique, d’une bonification peu différente de celle dont bénéficiait le PAP. Ce calcul est
effectué dans les conditions suivantes.
Dans la pratique, la subvention maximale de l’Etat est fixée par arrêté notifié aux établissements de
crédit intéressés sous la forme d’un taux proportionnel au montant du Prêt à 0 %. Ce taux est fixé
pour chaque modalité de remboursement prévue par la réglementation, donc pour chaque tranche de
revenu. La modulation de ces profils de remboursement se traduit d’ailleurs par des écarts de
subvention très importants : le taux pour la tranche de revenu inférieure est 3,74 fois plus élevé que
celui de la dernière tranche.
La subvention maximale de l’Etat est fixée par arrêté de façon définitive par l’Etat qui a souhaité ne
pas être exposé à la fois au risque budgétaire résultant de l’absence de contingentement et à celui
des variations des taux d’intérêt sur les marchés.
Les modalités de remboursement du Prêt à 0 % dépendent du revenu imposable du ménage
(apprécié comme en matière de plafonds de ressources) : les ménages les plus modestes bénéficient
de durées de remboursement très longues, alors que les plus aisés connaissent des durées assez
courtes. Cette forme de modulation de l’aide publique permet d’ajuster les charges de
remboursement aux capacités financières des ménages. Une durée même de 20 ans ou plus et sans
intérêt ne saurait toutefois à elle seule réduire suffisamment le taux d’effort pour les plus modestes,
dès lors que le montant du prêt ne représente au plus que le tiers des emprunts et 20 % du coût
total. L’impératif de solvabilisation des accédants modestes impose alors le recours à la technique du
différé d’amortissement. Celle-ci permet de démultiplier les effets de l’allongement de durée en
repoussant le remboursement de Prêt à 0 % après celui du prêt principal.
En pratique, selon la tranche de revenu, trois modes de remboursement peuvent être appliqués.
• Pour les revenus les plus faibles, le prêt à 0 % est amorti en totalité après un différé de longue
durée pendant lequel l’accédant peut rembourser les autres emprunts.
• Pour les revenus les plus élevés, le prêt est amorti immédiatement sans différé sur une durée
d’autant plus courte que le revenu est élevé.
• Pour les revenus intermédiaires, une partie du prêt bénéficie d’un différé, l’autre est amortissable
immédiatement.
25
Types de ménages pouvant accéder à ces logements :
Les plafonds de ressources du Prêt à 0 % sont fixés en fonction du nombre de personnes du ménage
en distinguant seulement selon que le logement financé est situé dans l’un des départements de l’Ilede-France ou dans le reste du territoire. Les montants de revenu imposable pour l’année N-2 ont
été fixés conformément au tableau suivant.
Plafond de ressources annuelles (R.317-3 du Code de la construction et de l’habitation)
Nombre de personnes du ménage
1
2
3
4
5 et plus
Ile-de-France
145 000 F
186 400 F
207 100 F
227 800 F
248 500 F
Province
124 300 F
165 700 F
186 400 F
207 100 F
227 800 F
Plafond de ressources annuelles (R.317-3 du Code de la construction et de l’habitation)
Nombre de personnes du ménage
1
2
3
4
5 et plus
Ile-de-France
22 105,11 €
28 416,5 €
31 572,19 €
34 727,89 €
37 883,58 €
Province
18 949,41 €
25 260,8 €
28 416,5 €
31 572,19 €
34 727,89 €
Ces montants correspondent à des revenus relativement élevés, de l’ordre de 22 500 F (3430,1€)
par mois en moyenne. Mais les ressources de l’emprunteur déterminent aussi les conditions du Prêt à
0 % ; il y a donc modulation de l’aide, en fonction des ressources de l’emprunteur.
26
III. LES ORGANISMES HLM
La loi Siegfried du 30 novembre 1894 a donné à l'Etat les moyens d'intervenir en faveur du logement
social. Cette loi marque le point de départ de la mise en place progressive de l'institution HBM
(habitation à bon marché) devenue, en 1950, HLM (habitation à loyer modéré).
Après la Seconde Guerre mondiale, une série de textes confirme la volonté des pouvoirs publics de
développer l'institution HLM, en précisant les règles de fonctionnement et en apportant aux
organismes des moyens de financement privilégiés.
La loi du 3 janvier 1977, qui constitue une réforme majeure dans le financement du logement,
modifie sensiblement les conditions dans lesquelles les organismes exercent leur mission en les
plaçant en concurrence, pour l'accès aux financements aidés, avec d'autres opérateurs (Sociétés
d'Economie Mixte, promoteurs privés), tant en location qu'en accession à la propriété.
Un millier d'organismes d'HLM loge environ 13 millions de personnes en France. Aux 3 400
000 logements locatifs du patrimoine HLM, s'ajoutent les 1 300 000 logements destinés à
l'accession sociale à la propriété.
Il existe deux grandes familles d'organismes d'HLM : les établissements publics et les sociétés
d'HLM.
Au sein des établissements publics, on doit distinguer les offices publics d'HLM et les offices publics
d'aménagement et de construction (OPAC).
Les offices publics d'HLM sont des établissements publics à caractère administratif, institués par la
loi du 23 décembre 1912. Ils sont crées à l'initiative d'une collectivité locale qui peut être une
commune, un syndicat de communes ou un département. (206 offices et 87 OPAC)
Le rattachement à une collectivité locale est la principale caractéristique de cette première famille
d'organismes, qui constituent les opérateurs privilégiés des communes et des départements pour la
mise en oeuvre de la politique du logement social.
L'objet principal des offices d'HLM est la construction et la gestion d'immeubles locatifs destinés aux
personnes de ressources modestes et accessoirement, l'accession sociale à la propriété.
Ils peuvent, en outre, réaliser des opérations de construction et de restauration immobilière en qualité
de prestataires de services et des opérations d'urbanisme et d'aménagement.
Le mode d'administration des offices reflète la prééminence des collectivités locales, lesquelles
désignent le président de l'office.
Les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) obéissent à un régime juridique
hybride, mélange de droit public et de droit privé. Egalement rattachés à une collectivité locale, leurs
compétences sont plus étendues que celle des offices publics classiques.
27
Les sociétés de droit privé regroupent les sociétés anonymes d'HLM (SA d'HLM), les sociétés
anonymes de crédit immobilier (SACI) et les sociétés anonymes coopératives d'HLM.
Les SA d'HLM sont soumises à la législation des sociétés par actions, ainsi qu'à la réglementation
propre à l'institution H.L.M. dont elles conservent le caractère non lucratif.
Elles sont créées le plus souvent à l'initiative d'entreprises privées, d'établissements financiers, de
chambres de commerce et d'industrie (CCI), de collecteurs de la participation des employeurs à
l'effort de construction (1 % patronal), de caisses d'allocations familiales, d'organismes mutualistes...
Elles interviennent, pour l'essentiel, dans le logement locatif mais également dans l'accession à la
propriété.
Elles peuvent également aménager des lotissements, fournir des prestations de services pour le
compte d'organismes d'HLM, de particuliers accédant à la propriété, réaliser des hébergements de
loisirs à vocation sociale, mener des opérations d'aménagement et de construction.
Les SA d'HLM, au nombre de 324, gèrent environ 1 700 000 logements locatifs .
Soumises aux mêmes règles que les SA d'HLM, les SACI présentent la particularité d'être à la fois
établissements financiers et constructeurs pour l'accession sociale à la propriété. En effet, les SACI
consentent des prêts à taux réduit à des emprunteurs désireux d'accéder à la propriété. A ce titre,
elles sont soumises à la loi bancaire (1984) régissant les règles de fonctionnement des établissements
financiers. Mais elles sont habilitées, en plus, à réaliser des opérations de construction pour
l'accession sociale à la propriété. Dans ce cas, elles peuvent soit construire directement pour la
vente, soit susciter la création de sociétés civiles immobilières d'attribution ou de vente.
Les SACI connaissent aujourd'hui une évolution profonde, par la constitution d'un réseau fédérant
l'ensemble des sociétés et chargé d'assurer la sécurité financière de ses membres, face à un
environnement économique et monétaire de plus en plus exigeant.
Enfin, les sociétés anonymes coopératives d'HLM, instituées par la loi du 12 avril 1906, sont
soumises, comme les SA et les SACI, à la législation générale des sociétés par actions et à la
réglementation spécifique HLM. Elles obéissent, en plus, aux dispositions de la loi sur les sociétés
coopératives.
Leur intervention, limitée à la prestation de services pour des sociétés coopératives de construction
ou des personnes physiques, a été étendue par la loi du 20 juillet 1983, tant en accession qu'en
locatif.
Les deux principales activités des organismes d'HLM sont la maîtrise d'ouvrage, tant dans le neuf
que dans l'ancien, et l'amélioration du patrimoine dont l'importance va croissant en raison du
vieillissement du patrimoine locatif HLM.
Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, l'urbanisation accélérée de la France a suscité une
forte demande de logements, induisant une politique de construction axée avant tout sur des objectifs
quantitatifs. La vitalité démographique et les mouvements migratoires des
28
campagnes vers les villes imposent, aux pouvoirs publics, la nécessité de soutenir l'activité de
construction neuve en favorisant le nombre au détriment de la qualité.
A partir des années 70, l'apparition de nuisances, fruit d'une urbanisation mal maîtrisée, incite les
constructeurs à rechercher une meilleure qualité de construction sur le plan architectural, acoustique,
thermique ; les pouvoirs publics accompagnent cette évolution en décidant des règles techniques,
dont le respect conditionne l'octroi des financements aux organismes constructeurs.
Malgré un certain reflux au cours de ces dernières années, l'activité de construction neuve des
organismes d'HLM reste significative.
En accession sociale à la propriété, la place des organismes d'HLM, sans être négligeable, est moins
importante qu'en locatif, puisqu'elle représentait environ un tiers du marché. L'accession sociale est,
en effet, une activité économique plus risquée, d'une part en raison des fluctuations conjoncturelles
que connaît ce secteur et, d'autre part, de l'existence d'une concurrence accrue d'autres opérateurs.
Au surplus, la désinflation, qui constitue un trait marquant de l'économie française depuis 1985, alliée
à une moindre progression du pouvoir d'achat, a entraîné des difficultés pour nombre d'accédants à
la propriété, dont la charge d'endettement a progressé plus vite que le niveau réel des revenus.
La maîtrise d'ouvrage dans l'habitat ancien constitue une activité plus récente des organismes
d'HLM, favorisée par la volonté accrue des collectivités locales de mettre en oeuvre des politiques
d'aménagement à travers un urbanisme de qualité. Cette mutation, qui répond à un degré d'exigence
plus élevé de la demande sociale, supposait que les organismes d'HLM disposent des outils
juridiques pour y répondre.
Ceux-ci furent élaborés dans la période récente au moyen d'une série de textes qui ont permis aux
organismes d'HLM d'élargir leur maîtrise d'oeuvre à l'habitat ancien. On peut, à cet égard, distinguer
deux types d'intervention :
Les organismes d'HLM peuvent, par les financements aidés de l'Etat, restaurer des logements et des
immeubles anciens acquis par eux-mêmes ou par une collectivité locale. Les logements ainsi
restaurés doivent répondre à des normes minimales d'habitabilité définies par la puissance publique.
Ce premier type d'intervention dans l'habitat ancien s'inscrit, dans une recherche de diversification et
d'adaptation de l'offre locative HLM, afin de répondre à certains besoins spécifiques d'habitat qui ne
peuvent être satisfaits par la seule construction neuve. Le secteur de l'accession sociale à la propriété
n'est pas resté à l'écart de cette évolution, puisque les sociétés de Crédit Immobilier peuvent
consentir aux propriétaires occupants des prêts pour l'amélioration de leur logement.
29
Les 3 500 000 logements locatifs sociaux connaissent, comme tout patrimoine immobilier, un
phénomène de vieillissement attesté par la structure d'âge du parc.
Parc HLM par année de mise service et localisation
avant 1950*
de1950 à 1970
de 1970 à 1990
communes rurales
7 861
24 028
104 525
agglomération de moins
55 016
500 260
569 975
de 100 000 habitants
agglomération de plus de
143 984
574 918
567 959
100 000 habitants
agglomération parisienne
127 309
440 389
385 583
Total
334 309
1 539 595
1 628 042
Source : Enquête sur le parc locatif social situation au 31/12/99
1990 et après
55 764
149 278
Total
192 178
1 274 529
176 281
1 463 142
114 735
496 058
1 068 155
3 998 004
* La tranche "Avant 1950" comprend les logements pour lesquels l'année de fin de construction n'est pas connue et est supposée antérieure à 1950
L'ancienneté de ce patrimoine le rend sensible à une obsolescence croissante :
- sur le plan technique (dégradation du bâti, vieillissement des modes et des procédés de
construction),
- sur le plan conceptuel (localisation hors du centre ville, formes urbaines et architecturales
dépassées),
- sur la plan sociologique (dégradation de l'image de marque HLM, exigences croissantes de
locataires, sensibilité accrue à l'environnement et aux nuisances).
C'est la raison pour laquelle la réhabilitation du patrimoine HLM a été une priorité du Gouvernement
dans le cadre de sa politique du logement social.
Jusqu'à des années récentes, la réhabilitation était principalement axée sur l'intervention technique sur
le bâti, avec deux préoccupations majeures : les mises aux normes et les économies d'énergie. Mais
ces interventions, mêmes importantes, n'ont pas suffi, loin s'en faut, à résoudre tous les problèmes.
En fait, l'acte de réhabilitation est complexe et suppose la mise en oeuvre coordonnée de plusieurs
actions qui sont, pour l'essentiel :
- l'étude du marché local pour définir une stratégie avant réhabilitation,
- les relations avec les locataires, avant, pendant et après la réhabilitation,
- la diversification du patrimoine et la qualité de conception,
- la maîtrise des coûts,
- les modes de consultation des entreprises,
- l'organisation de chantiers en logement occupé, qui constitue une contrainte forte et qui doit se
donner pour objectif de minimiser la gêne pour les habitants.
30
GLOSSAIRE
AL
ALF
ALS
ANAH
ANPEEC
APL
BAPSA
CASP
CCH
CCI
CCMSA
CDC
CEL
CNAF
CSG
DAEI
DGUHC
FGAS
FNAH
FNAL
FNH
FNPF
HBM
HLM
INSEE
OPAC
OPAH
PAH
PALULOS
PAP
PAS
PC
PEEC
PEL
PLA
PLA I
PLA TS
PLI
PLUS
SACI
SCI
SCPI
SEM
SMIC
SGFGAS
TVA
ZUP
Allocation de logement
Allocation de logement familiale
Allocation de logement sociale
Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat
Agence nationale pour la participation des employeurs à l’effort de
construction
Aide personnalisée au logement
Budget annexe des prestations sociales agricoles
Centre d’analyse économique de synthèse et de prévision
Code de la construction et de l’habitat
Chambres de commerce et d’industrie
Caisse centrale de la mutualité sociale agricole
Caisse des dépôts et consignations
Compte d’épargne logement
Caisse nationale d’allocations familiales
Contribution solidarité générale
Direction des affaires économiques et internationales
Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction
Fonds de garantie de l’accession sociale
Fonds national d’amélioration de l’habitat
Fonds national des aides au logement
Fonds national de l’habitation
Fonds national des prestations familiales
Habitation à bon marché
Habitation à loyer modéré
Institut national de la statistique et des études économiques
Office public d’aménagement et de construction
Opération programmée de l’amélioration de l’habitat
Prime d’amélioration de l’habitat
Prime d’amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale
Prêt à l’aide à l’accession à la propriété
Prêt à l’accession sociale à la propriété
Prêt conventionné
Participation des employeurs à l’effort de construction
Plan d’épargne logement
Prêt locatif aidé
Prêt locatif aidé d’intégration
Prêt locatif aidé très social
Prêt locatif intermédiaire
Prêt locatif à usage social
Société anonyme de crédit immobilier
Société civile immobilière
Société civile de placement immobilier
Société d’économie mixte
Salaire minimum de croissance
Société de gestion du fonds de garantie pour l’accession sociale
Taxe sur la valeur ajoutée
Zone à urbaniser en priorité
31
SOMMAIRE
I. ELEMENTS DE CADRAGE
2
1. GENERALITES
2
Logements non aidés
3
2. LES GRANDES ETAPES DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT EN FRANCE
- LES PRINCIPAUX TEXTES LEGISLATIFS
5
8
II. ANALYSE PAR SECTEURS DE FINANCEMENT
9
1. PRINCIPAUX AXES DE LA POLITIQUE
SECTEUR AIDE
SECTEUR REGLEMENTE
SECTEUR LIBRE
2. INTERVENTIONS FINANCIERES
1. SECTEUR AIDE :
- Les aides directes
- Les prêts
- Epargne logement
- La participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC)
- Les incitations fiscales
- Les aides à la personne
2. SECTEUR PRIVE
DEPENSE DE LA COLLECTIVITE POUR LE LOGEMENT DE 1997 A 2000
3 - CARACTERISTIQUES DES AIDES ET PUBLIC CONCERNE
- PLUS, PLA -CDC ET PLA -I
- PRET A 0 %
9
9
10
11
11
12
12
13
13
13
14
16
18
19
21
21
22
III. LES ORGANISMES HLM
26
GLOSSAIRE
30
32
Synthèse réalisée par Mme Anne-Marie Fribourg / DGUHC /Service du développement urbain et
de l’habitat
Bureau commanditaire : DGUHC / Mission des affaires internationales / Francine Gibaud / MarieBlanche Lagueyrie
e-mail : [email protected]
Tél: 01 40 81 11 94
Fax: 01 40 81 95 30
Octobre 2001

Le financement du logement en France.

Transcription

Documents pareils

Nouveau programme locatif Rue Georges Bizet à ALLONNES 4

Prime d`accession sociale a la propriete

MARCOU HABITAT "Papyloft"

CONSTRUCTION NEUVE LA SA D`HLM "LE FOYER"

OPAC DE L`AUBE

LILLE formes d`habitat

DEVENIR PROPRIÉTAIRE pourquoi paS vouS

d`Amélioration de l`Habitat Revitalisation Rurale

Logement : n`oublier personne - CFE-CGC