Contribution du CNDD au débat public relatif à la charte de l

CONTRIBUTION DU CONSEIL NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
AU DÉBAT PUBLIC RELATIF À LA CHARTE DE L’ENVIRONNEMENT
Avril 2004
CNDD - Contribution au débat public - Avril 2004
Contribution
au débat public :
Sur :
Echéance :
Travail coordonné par :
N° 2004 – 01
Le projet de Charte de l’environnement
Avril 2004
Dominique Bourg, avec la participation de Jean-Charles Hourcade
Compte tenu de la complexité et de la technicité de certains des articles et enjeux de
la Charte, pour répondre aux huit questions retenues au terme de la séance plénière
du 10 mars 2004, les deux rédacteurs se sont appuyés sur le travail d’experts internes
et externes : Olivier Godard, Christian Brodhag, Bernard Chevassus-au-Louis,
Marie-Angèle Hermitte, François Honnorat, Philippe Mongin, Christine Noiville, Martine
Rèmond-Gouilloud
Auditionnée :
Madame Nathalie Kosciusko-Morizet
Rapporteure du texte de la Charte de l’environnement auprès de la Commission des lois
constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République –
Assemblée nationale
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CNDD
/contribution
au débat public
Liste des textes diffusés
26 février -10 mars 2004 :
◆ Projet de loi constitutionnelle relatif à la Charte de l’environnement
◆ Auditions de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de
la République – Assemblée nationale – 3 et 10 décembre 2003
◆ Extrait du rapport de la Commission Coppens
◆ Journal de préparation de la Charte de l’environnement du ministère de l’écologie et du développement
durable (juin 2003)
◆ Fiches sur les principes du code de l’environnement (ministère de l’écologie et du développement durable)
◆ Argumentaire du ministère de l’écologie et du développement durable et du ministère de la justice
◆ Textes de Dominique Bourg*, Christian Brodhag*, François Ewald*, CFDT*, Michel Prieur, Olivier Godard
◆ Conclusions et recommandations de l’Académie des Sciences (18 mars 2003)
Le calendrier du CNDD sur cette question a tenu compte des deux échéances initiales successivement indiquées
pour l’examen au Parlement du projet de Charte de l’environnement.
Conformément aux décisions prises en séance plénière du 6 avril 2004, les membres présents
ont eu la possibilité de se déterminer à l’égard du texte proposé par le CNDD afin de pouvoir
expressément refuser de s’associer à l’intégralité du texte du CNDD. Ainsi le texte a reçu
l’approbation des membres présents, à l’exception, pour des raisons spécifiques à chacun de
ces membres débattues en séance plénière du 6 avril 2004, de :
l’Assemblée Permanente des Chambres d’Agriculture (APCA) ; le Mouvement des Entreprises de France
(MEDEF) ; Patrick d’Humières ; Guillaume Sainteny.
*
Membres du CNDD et de la Commission Coppens
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CNDD
/ contribution
a future Char te constitutionnelle de
l’environnement étant appelée à jouer un
rôle clé dans les politiques de développement
durable, le CNDD a tenu une réunion d’information
à son sujet. Au cours de cette réunion, de manière
concertée, est né le souhait de contribuer au débat
public, avant la fin du débat parlementaire.
L’ensemble a été présenté et débattu au cours de
deux séances plénières.
L
La définition reformulée et précisée du principe de
précaution proposée par l’article 5 du projet nous
semble répondre au souci de lutte contre les
mésusages du principe de précaution dont faisait
état la partie « Acteurs de l’expertise et de la
recherche » de notre première contribution à la
Stratégie nationale de développement durable1.
L’élévation du principe de précaution au statut de
principe constitutionnel, l’obligation faite en
conséquence aux autorités publiques d’évaluer les
risques graves et irréversibles dans un contexte
d’incertitude, répond au souci de rééquilibrage
entre science éclairante et science agissante porté par
notre Avis n° 1, « Quelles passerelles entre sciences
et société ? »2. Son usage a été recommandé également dans les orientations formulées par le Conseil
pour la Stratégie nationale de biodiversité3. Il est
donc apparu que cet apport s’inscrivait
dans la continuité des recommandations et
avis émis, précédemment validés par le
Conseil.
Le texte prochainement soumis au Parlement par
le gouvernement suscite de fortes attentes de la
part de certains membres du CNDD. Les réactions
de l’ensemble des membres du Conseil sont
toutefois à l’image de celles de la société
civile en général : elles sont diverses et varient
en fonction des articles du projet. Ce sont tout
particulièrement les articles 1, 4, 5 et 9 et les
considérants qui suscitent quelques craintes,
opposées d’ailleurs. Pour les uns, au premier
chef associations et ONG, ces articles et
considérants ne vont pas assez loin ;les mêmes
textes font en revanche redouter à d’autres,
représentants des entreprises et du monde
agricole, des dérives interprétatives et
autres blocages. Plus globalement le CNDD
au débat public
tient à rappeler que le texte soumis au Parlement
est une Charte de l’environnement et non du
développement durable, lequel aurait pu donner
lieu à de plus amples développements.
Il a paru oppor tun au CNDD pour former son
jugement de répondre notamment à quelques
interrogations récurrentes du débat :
Quel sera l’impact réel de la Charte
en matière de protection de
l’environnement ?
Le fait que « chacun a le droit de vivre dans un
environnement équilibré et favorable à sa santé »
(art . 1) soit désormais un objectif fondamental de la
Nation, à égalité avec les autres droits fondamentaux,
constitue en soi une avancée très importante.
On peut certes arguer qu’il s’agit là d’une avancée
purement symbolique, mais, l’affirmation d’un
principe nouveau ne saurait être tenu pour chose
négligeable. Le principe des droits de l’homme revêt
après tout aussi un caractère symbolique et nul ne
peut dire qu’il s’est avéré inefficace.
Cependant, l’effectivité de la Charte se joue en
grande partie sur l’article 5 relatif au principe de
précaution. Le fait qu’il soit le seul article de la
Charte à constituer un principe constitutionnel,
directement objectable, et non un objectif constitutionnel, devrait progressivement conduire à réviser
les procédures de choix publics et à accroître l’effort
de la recherche publique en faveur de l’élucidation des
risques « graves et irréversibles » et des innovations
technologiques et institutionnelles susceptibles de
les prévenir ou d’y parer.
A quel type d’incertitude le principe
de précaution répond-il ou non ?
Le principe de précaution est lié à une
incertitude scientifique sur l’existence même
d’un danger ou sur la fréquence de réalisation d’un
dommage ou sur l’ampleur d’un dommage. En
matière d’environnement, lorsqu’un danger potentiel
est identifié, l’état des connaissances scientifiques ne
permet pas toujours d’évaluer de façon objective
son ampleur et sa probabilité d’occurrence. En
revanche l’aléa touchant les conditions (où et
1
Première contribution du CNDD – chapitre acteurs de l’expertise et de la recherche – page 111, avril 2003
Avis 2003-01 – « Quelles passerelles entre sciences et société ? » - pages 4/5, septembre 2003
3
Contribution à la Stratégie nationale de biodiversité – CNDD/UICN – chapitre : améliorer la cohérence des politiques et leur efficacité – page 25, chapitre : recommandations pour les plans
d’action – page 37, décembre 2003
2
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CNDD
/contribution
quand, pour quelles victimes ?) de réalisation d’un
risque connu (inondations, accidents de la route,
etc.) ne relève évidemment pas du principe de
précaution mais de la prévention. De même la
possibilité d’un accident industriel relève de politique
de prévention qui doit notamment se traduire par
la définition de périmètre de sécurité. En tant que
norme juridique, ce principe ne vise pas non plus
des incertitudes de la vie sociale qui tiennent aux
intentions et aux actions cachées de tel ou tel
acteur ou groupe (par exemple la menace terroriste
ou la menace pour la sécurité militaire du pays).
Cette distinction est essentielle et sa
méconnaissance nous semble être à la
source de nombre d’invocations erronées
du principe de précaution contribuant dès lors
à susciter des craintes ou réactions le plus souvent
infondées.
Le principe de précaution ne conduit-il
pas à promouvoir un illusoire risque zéro ?
L’expérience des crises environnementales depuis
plus de trente ans, montre que l’idée effectivement
dangereuse de risque zéro surgit toujours en réaction
à des attitudes plus ou moins longues de dénégation
des risques. La recherche de responsables va alors
de pair avec celle de « sécurités absolues ». C’est
pour parer ces risques de dérapage à forts coûts
économiques et sociaux que le principe de
précaution lie étroitement deux idées :
• celle de la nécessaire précocité de la
prise en compte de dangers qui ne sont pas
encore scientifiquement établis, donc « sans
attendre de disposer de certitudes scientifiques ». En raison de la double inertie des
processus naturels et des paramètres techniques,
économiques et institutionnels, attendre des
preuves totalement établies avant d’agir, c’est
prendre le risque d’agir trop tard, c’est-à-dire
de devoir faire face à des dommages importants
ou irréversibles, ou de devoir mettre en
œuvre des remèdes coûteux (en termes
économiques, humains ou sociaux)
• celle de mesures proportionnées visant
à prévenir ou réduire le danger ; le mot
proportionné s’entend ici dans un double
au débat public
sens, celui de l’ampleur des mesures à prendre,
celui de l’échelonnement dans le temps de
ces mesures de façon à être capables de
parer à de mauvaises surprises tout en ne
prenant pas de façon prématurée des mesures
drastiques qui s’avèreraient in fine inutiles.
L’idée de proportionnalité marque donc bien que le
but du principe de précaution n’est pas d’exiger le
risque zéro. Elle s’apprécie en fonction de l’objectif
de sécurité visé par les autorités publiques (en
Europe, tous les textes disent que ce niveau est
élevé), de l’ampleur des dommages craints, du coût
des mesures envisagées pour prévenir la réalisation
des dommages, du coût de ces mesures en cas
d’accélération de l’action, en cas de report initial des
mesures préventives, et du niveau de consistance
scientifique des hypothèses touchant au danger
suspecté. S’agit-il d’une simple conjecture ou d’une
possibilité qui apparaît fortement plausible du fait d’un
faisceau d’éléments théoriques et expérimentaux ?
Y a-t-il de fortes controverses parmi les scientifiques
ou un consensus pour de fortes présomptions de
risques ? Peut-on, et dans quel délai, espérer une
information meilleure ? In fine, les modalités d’application
de ce principe dépendront de choix publics reflétant
les aspirations, craintes, valeurs, du corps social à un
moment donné ; mais la notion de proportionnalité
permet d’en cerner les termes.
Le principe de précaution pourrait-il
nuire à la recherche scientifique ?
Cette inquiétude entendue, est quelque peu
surprenante, sauf si le principe de précaution est
confondu avec la revendication d’un risque zéro. En
recommandant l’adoption de mesures « provisoires et
proportionnées » visant à prévenir le danger sans
attendre d’avoir levé toute « incertitude scientifique »
le principe de précaution renvoie :
• à l’évaluation du danger, ce qui implique un
effort constant d’amélioration des connaissances
scientifiques
• à l’investissement en R & D (Recherche
et Développement) pour élargir la palette des
options technologiques et institutionnelles
disponibles pour la prévention, l’adaptation et
la réparation des risques.
CNDD - Contribution au débat public - Avril 2004
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CNDD
/contribution
A chaque niveau, ceci exige une information scientifiquement documentée, appuyée sur des travaux
répondant au principe d’excellence soumis à évaluation
systématique par les pairs.
Un effort de recherche accru est donc
nécessaire pour maîtriser sinon réduire les
incertitudes (d’où d’ailleurs le caractère provisoire
et révisable des mesures prises au nom de ce
principe). On est donc bien loin d’un principe antiscience. Ce qui est vrai en revanche est qu’il y a dans
le principe de précaution une interrogation utile au
monde scientifique pour qu’il redéploie en partie ses
efforts en direction de l’étude prospective des
implications ultimes de la technologie ce qui, très
fréquemment, exige un renforcement des dispositifs
interdisciplinaires entre sciences de l’univers, sciences
du vivant, sciences de l’ingénieur et sciences
humaines.
Le principe de précaution constitue-t-il
un obstacle à l’innovation technologique ?
Un obstacle certainement pas, un appel à revoir le
contenu d’une partie des efforts de R & D, oui. On
doit ici distinguer deux types de situations. La
première configuration est celle d’un risque global
tardivement identifié, comme c’est par exemple le
cas avec le changement climatique. Dans ce cas, le
principe de précaution incite à redoubler
l’effort d’innovation technologique en direction
d’énergies à basse intensité en carbone, de l’utilisation
efficace de l’énergie, de nouveaux matériaux, d’infrastructures de transport et d’habitat réduisant la
croissance des besoins d’énergie en l’absence
d’alternative consensuelle à faible intensité en carbone.
Ici, le principe de précaution ouvre une nouvelle
frontière technologique.
Lorsque le principe s’applique à une technologie
nouvelle, dont la puissance peut faire redouter
au-delà des effets souhaités, des dommages à
l’environnement ou à la santé, cela conduit à une
meilleure qualification de l’innovation et de sa mise
en œuvre pour qu’elle soit viable et s’il s’avère
qu’elle ne peut, hors coûts prohibitifs satisfaire au
principe de précaution, cela conduit à favoriser
l’innovation sur des filières moins risquées. Par
4
au débat public
exemple, l’application du principe aux OGM contraint
les industriels à réduire les risques écologiques ou
sanitaires potentiellement attachés à leurs produits.
De même, dans le passé, l’internalisation précoce
des risques, en réponse à de fortes inquiétudes sur
l’électronucléaire a été un facteur important de la
maîtrise des risques de cette technologie dans notre
pays, même si, au départ, les contestations étaient
perçues comme des obstacles coûteux.4
Dans ce cas, le principe de précaution agit sur
le contenu même de l’innovation, la réoriente,
et cet effet qui peut de fait être perçu comme une
contrainte par les acteurs du monde de la recherche
technologique et les acteurs économiques, doit être
mis en balance de l’obstacle absolu à des grandes
filières techniques (Concorde, électronucléaire en
Europe et aux USA, OGM aujourd’hui) qu’a pu
représenter l’exacerbation des craintes dues à des
postures de dénégation des risques perçues comme
irrationnelles en l’état des savoirs et des techniques.
Le principe de précaution contredit-il
le principe de présomption d’innocence ?
Les champs d’application et les visées de ces
principes sont fondamentalement différents. Le
premier principe constitue une règle de comportement générale pour les autorités de décision ou les
opérateurs économiques alors que le second
principe constitue une garantie pour les justiciables
en matière répressive. Or, dans des domaines ou
l’évaluation des risques est complexe, notre système
de droit ne permet de sanctionner pénalement que
la violation délibérée de règles particulières déjà
existantes ou des comportements dont la dangerosité
est tellement évidente à la date des faits que la
personne mise en cause ne peut soutenir avoir
ignoré les conséquences d’un tel comportement.
Dans tous les cas, indépendamment de l’existence
d’une charte de l’environnement et du principe de
précaution, les personnes poursuivies bénéficient de
la présomption d’innocence jusqu’au prononcé d’un
jugement définitif sur les faits qui leur sont reprochés.
Dans le domaine de l’exploitation des centrales nucléaires, le principe ALARA (As low as reasonably achievable) " aussi bas que raisonnablement possible " est un principe antérieur au principe de
précaution
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CNDD
/contribution
Quelle différence y a-t-il entre précaution
et prévention ?
La principale différence concerne les circonstances
d’application pertinente des deux concepts. Mais il y
a aussi une différence d’approche. La prévention
s’occupant de risques connus peut s’appuyer
de manière plus forte sur l’expertise
scientifique que le principe de précaution
répondant aux situations d’incertitudes
scientifiques. Elle débouche aussi sur des
mesures plus stables. Ce qu’on demandera aux
experts est aussi différent : en contexte de prévention,
ils pourront mettre en œuvre de façon bien balisée
les différentes étapes d’une analyse de risque allant
de l’identification du danger à l’identification et
l’analyse des mesures de prévention, en passant par
l’étude de l’exposition de différents groupes à ce
danger et par l’évaluation du dommage qui en
résulte statistiquement pour une population donnée.
En contexte de précaution, il est essentiel que les
experts forment un jugement sur le niveau de
consistance scientifique des hypothèses en présence
et soient attentifs aux hypothèses émergentes,
même lorsqu’elles ne sont pas soutenues par une
majorité des experts (droit à l’expression des avis
minoritaires). On insiste aussi sur le caractère provisoire et révisable des mesures prises dans l’attente
d’une amélioration de la connaissance du risque ;
l’action de précaution est conçue comme reposant
sur une interaction forte et régulière entre la gestion des risques et le développement de la connaissance des phénomènes sous-tendant le risque, et
non comme une décision ponctuelle.
au débat public
restauration de l’environnement dans un état jugé
acceptable par les autorités publiques doivent être
supportées par l’auteur de la pollution. Il ne revient
donc pas à permettre l’achat d’un droit de polluer,
même si son application passe par un instrument
comme les échanges de permis d’émission ou
d’obligations de réduction des émissions qui ne sont
que des modalités plus efficaces de réalisation d’un
objectif global de réduction d’émissions de produits
jugés nocifs pour la santé et l’environnement.
Non seulement l’article 4 n’implique aucune régression,
mais il instaure au contraire une responsabilité
écologique (en harmonie avec la future directive)
qui dépasse les seules atteintes aux biens et personnes
physiques ou morales, en incluant les dommages
infligés au milieu naturel.
Par ailleurs, il convient de rappeler qu’il est des
domaines où on ne saurait que contribuer à la réparation, à défaut de pouvoir réparer, par exemple le
climat.
Enfin, la Constitution ne doit pas interdire l’expression
de la solidarité nationale face à tel ou tel dommage
dû à une catégorie particulière d’acteurs.
Le fait que le principe pollueur-payeur
ne figure pas en tant que tel dans la
Charte porte-t-il à conséquence quant
à l’application de ce principe légal ?
L’article 4 n’abroge pas le principe pollueur-payeur ;
il devrait continuer à inspirer l’action des autorités
publiques. (Il est inscrit dans la loi Barnier et le Traité
de Maastricht). Rappelons que ce principe demande
que les dépenses nécessaires au maintien ou à la
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CNDD
/annexes
ANNEXE 1 : DOCUMENTS ÉLABORÉS PAR LE CONSEIL NATIONAL
DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
◆ Première contribution du Conseil National du Développement Durable (SNDD) - avril-mai 2003
◆ Avis n° 1 : « Quelles passerelles entre sciences et société ? » - septembre 2003
◆ Recommandations et propositions n° 2, autour de la SNDD « Paroles d’acteurs » - automne 2003
◆ Recommandations et propositions, avec l’UICN, autour des orientations préconisées pour la Stratégie
nationale de biodiversité « Au nom du vivant » - décembre 2003
◆ Avis n° 2, autour des indicateurs de développement durable : « Vers une empreinte de développement
durable… » - décembre 2003
◆ Avis n° 3 : « Les Préfets et le développement durable : horizon, nouvel esprit d’intervention et cadre d’action »
- mars 2004 (consultation sur site à venir)
Ces documents sont consultables sur le site www.developpement-durable.gouv.fr
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CNDD
/annexes
ANNEXE 2 : COORDONNÉES
CONSEIL NATIONAL DU DEVELOPPEMENT DURABLE
66 rue de Bellechasse
75007 Paris
Tél. 01 42 75 86 70
Fax 01 42 75 75 54
[email protected]
www.developpement-durable.gouv.fr
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