Stimuler l`innovation des entreprises

Stimuler l’innovation des entreprises
La réponse de MEC au groupe d’experts
sur le soutien fédéral de la R-D
NOVEMBRE 2011
STIMULER L’INNOVATION DES ENTREPRISES
Introduction
Le 10 octobre 2011, le groupe d’experts sur le soutien
fédéral à la recherche et développement (R-D) (également
appelé groupe Jenkins) publiait son rapport commandé
par le Gouvernement du Canada. Ce rapport offrait
plusieurs recommandations sur la manière de renforcer
l’investissement des entreprises en R-D et en innovation
au Canada. Manufacturiers et exportateurs du Canada
(MEC) a activement participé au processus de consultation.
En résumé, MEC avait recommandé ce qui suit :
1. Les gouvernements ont un rôle clé à jouer dans le
soutien aux entreprises pour la réduction des risques
associés à la mise en marché de nouveaux produits
et pour l’amélioration des procédés de fabrication et
de commercialisation.
2. Le Canada s’appuie intensivement sur une R-D selon
le modèle dit de « stimulation » (Push model) qui a été
adopté par nombre de pays dans les années 1980.
Par conséquent, le gouvernement fédéral investit
intensément dans la recherche fondamentale et
appliquée, particulièrement en milieux de recherche
universitaires et gouvernementaux, pour favoriser
le développement de nouvelles inventions. Nous
n’accordons toutefois pas la même priorité à la phase
de commercialisation de ces mêmes inventions– qui
constitue la partie essentielle pour les entreprises et pour
le Canada s’il veut réaliser les avantages économiques
du savoir généré par la recherche privée et publique.
Entretemps, d’autres pays ont changé de priorité au fil
des années en favorisant les investissements nécessaires
à la commercialisation (UE, Japon, Inde, E-U) ou en
faisant d’importants investissements directs en R-D
industrielle (Chine, Brésil).
3. La disponibilité de capitaux est inadéquate au Canada
à tous les niveaux du processus d’innovation. L’un des
problèmes clés est celui de l’absence de fonds
institutionnels d’investissement pour soutenir le capital
de risque (CR).
4. Les innovations au chapitre de l’amélioration de
produits existants et des processus de fabrication
sont des composantes cruciales de l’innovation des
entreprises. Les gouvernements devraient soutenir
les investissements des entreprises dans des actifs
productifs (R-D, machinerie et équipement, compétences
des travailleurs) d’abord par le biais de mesures fiscales
plus efficaces pour augmenter les fonds de trésorerie des
entreprises qui font ces investissements.
5. « Le premier client » d’une entreprise qui veut
commercialiser un nouveau produit est essentiel au
rôle stratégique plus large d’approvisionnement que le
gouvernement devrait assumer. Les approvisionnements
gouvernementaux sont déjà le vecteur le plus important
de l’innovation dans des secteurs clés comme celui
de la défense, l’aérospatiale et des technologies
de l’information et des communications (TIC). Les
gouvernements devraient également adopter une
approche plus stratégique concernant l’achat de
technologies de soins de santé, de l’environnement,
de l’énergie, de la sécurité et du transport. Toutefois,
le « client intelligent » constitue une exigence encore
plus importante. Les gouvernements devraient évaluer
les possibilités qu’offrent les approvisionnements non
seulement compte tenu du coût de produit et du prix de
vente, mais également celui des fonds gouvernementaux
déjà investis en R-D au Canada pour le développement
de ces mêmes produits.
6. Notre système d’éducation devrait donner aux élèves
une forte base théorique, mais il est aussi important
de lui adjoindre l’expérience empirique, pratique et
appliquée. La recherche fondamentale contribue à
l’économie canadienne sur le long terme. Cependant, la
recherche appliquée est également importante. Qu’elle
soit appliquée ou fondamentale, il faut que la recherche
financée à même les deniers publics cible la résolution de
problèmes empiriques, et que les entreprises aient leur
mot à dire dans la sélection des grandes orientations de
recherche universitaire.
7. Les programmes fédéraux de financement direct qui
connaissent le plus de succès sont le Programme
d’aide à la recherche industrielle (PARI), certains centres
d’excellence (comme Auto21), et d’autres programmes
qui accordent un financement direct aux entreprises pour
qu’elles entreprennent des projets d’amélioration de la
productivité et de l’innovation (comme le Programme
SMART de MEC qui l’administre pour le compte de
FedDev). Ces programmes réussissent parce qu’ils
répondent à des besoins réels des entreprises. Les
intérêts des entreprises sont bien représentés dans
leurs conseils d’administration. Les décisions de
financement tiennent compte des mérites des projets,
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STIMULER L’INNOVATION DES ENTREPRISES
soient-ils commerciaux ou scientifiques et les conseillers
en technologies ont généralement pour mission de
jumeler les capacités de recherche des universités,
collèges et instituts de recherche aux problèmes pour
lesquels les entreprises veulent trouver des solutions.
Les programmes qui ont moins de succès sont ceux
qui ciblent le financement de la recherche universitaire
sans tenir compte des besoins des entreprises ou qui
ne comportent aucun incitatif à la collaboration avec le
secteur industriel.
8. a ) Le programme de crédit d’impôt pour la
recherche scientifique et le développement
expérimental (RS&DE) revêt une importance
capitale pour les entreprises en démarrage ou
déjà établies. Pour les entreprises en démarrage,
le crédit d’impôt marque souvent la différence
entre le déficit et le profit au cours des premières
années de fonctionnement et accorde à ces
entreprises une source essentielle de fonds
de trésorerie. Pour toutes les entreprises,
les fonds additionnels produisent un taux de
rendement plus élevé sur les investissements
en R-D. Les remboursements d’impôt sont un
élément essentiel de la RS&DE parce qu’ils font
office d’incitatifs pour les sociétés privées sous
contrôle canadien (SPCC) à l’augmentation
de leurs investissements en R-D. MEC est
fermement convaincu que le gouvernement
devrait également autoriser les crédits d’impôt
remboursables pour les grandes entreprises.
Si ces crédits devenaient remboursables, la
RS&DE deviendrait un facteur déterminant
dans les affectations de R-D au Canada par les
multinationales. Deuxièmement, ils auraient un
effet direct sur la trésorerie des entreprises et, de
ce fait, stimuleraient les dépenses des entreprises
en R-D, alors qu’actuellement le crédit d’impôt
doit être cumulé lorsqu’une entreprise ne réalise
pas de bénéfice pour pouvoir l’appliquer. La
remboursabilité est encore plus importante
en ces temps de tensions économiques et
de détérioration générale des critères de
financement par crédit, et qu’il est plus important
que jamais pour les entreprises d’investir dans
des produits et processus nouveaux et améliorés.
Troisièmement, en élargissant la remboursabilité
du crédit d’impôt de RS&DE, le gouvernement
réaliserait son objectif de soutenir la R-D dans
une vaste gamme d’entreprises de la manière
la plus efficace et démocratique possible, sans
avoir à choisir certains secteurs d’entreprises au
détriment d’autres.
b ) Les problèmes qui continuent d’affecter
l’administration du crédit d’impôt de RS&DE,
spécialement en ce qui concerne l’éligibilité
des activités, sont une source croissante de
frustration pour les entreprises. Depuis un
certain temps, l’Agence du revenu du Canada
(ARC) a restreint son interprétation des critères
d’admissibilité et a ainsi augmenté leurs
complexités, incertitudes et coûts de conformité.
c ) Le système de crédit d’impôt pour la RS&DE
serait être sensiblement amélioré si les
évaluations techniques étaient entreprises
par des experts externes à l’ARC (comme les
conseillers en technologie du PARI) qui pourraient
déterminer l’admissibilité technique des projets
avant que la réclamation ne soit déposée.
d ) Les évaluations techniques du PARI devraient
être intégrées à la fois à l’administration du
crédit d’impôt pour la RS&DE et aux décisions
de financement direct accordé par les
organismes subventionnaires.
Le rapport du groupe d’experts aborde plusieurs
recommandations faites par MEC. Il soulève plusieurs
problèmes importants qui doivent être examinés concernant
l’administration des programmes gouvernementaux de
financement, particulièrement le manque de statistiques sur
le rendement et de procédures adéquates d’évaluation, ce
qui ne permet pas de juger des mérites, de l’efficacité et
de l’efficience relatifs des programmes gouvernementaux
en soutien à l’innovation des entreprises. Bien que nous
accueillions favorablement le rapport du groupe d’experts
visant à mieux orienter les actions du gouvernement, nous
sommes très préoccupés par plusieurs recommandations
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STIMULER L’INNOVATION DES ENTREPRISES
qu’il contient. La plus inquiétante pour nos membres à
l’échelle du pays concerne celle de restreindre l’admissibilité
des activités de R-D et d’éliminer le remboursement du
crédit d’impôt pour la RS&DE. Nous sommes également
d’avis que le groupe n’a pas examiné plusieurs questions
clés sur la politique et les programmes du gouvernement qui
affectent le soutien à l’innovation des entreprises au Canada.
CONTEXTE
Une étude récente menée conjointement par MEC,
Industrie Canada et l’Université McMaster sur l’état du
secteur manufacturier de pointe au Canada concluait
que l’innovation du secteur manufacturier dépasse celui
de tous les autres secteurs industriels au Canada entre
2007 et 2009 en ce qui concerne quatre composantes
de l’innovation : la conception de nouveaux produits,
l’innovation organisationnelle, l’innovation au niveau du
marketing et l’innovation au chapitre de la commercialisation.
Il est important de se rappeler que l’innovation au niveau
des processus de fabrication est le facteur déterminant
de la capacité d’une entreprise à prendre de l’importance
sur la chaîne de valeur mondiale, alors que la conception
de nouveaux produits et les innovations au niveau du
marketing constituent les facteurs déterminants de la
capacité d’une entreprise à mettre en marché des produits
nouveaux et améliorés. Ce sont là des éléments qu’il faut
retenir lors de la mise en œuvre de politiques de soutien
à l’innovation des entreprises, compte tenu du fait que la
majorité des programmes gouvernementaux actuels se
focalisent sur l’innovation de produits et sur la recherche
fondamentale et appliquée. Les décideurs politiques doivent
tenir compte de tous les facteurs de l’innovation, surtout si
le but en est d’améliorer les activités de commercialisation
de la recherche.
Remarques importantes
• Environ 82 pour cent de tous les investissements en
R-D des entreprises canadiennes sont effectués par des
entreprises manufacturières — intégrant l’innovation à un
produit qui peut être vendu aux clients.
• Pour chaque dollar investi par les manufacturiers
canadiens en recherche et développement, 32 $ sont
dépensés pour la conceptualisation, la mise à l’échelle,
la production, et la mise en marché des biens et services
nouveaux et améliorés.
• Les flux de trésorerie après impôt sont un vecteur
important de l’investissement par les entreprises.
Les investissements en machinerie et équipement
suivent de près les évolutions du rendement du flux de
trésorerie après impôt, puisque les entreprises fondent
généralement leurs décisions relatives aux dépenses
en R-D sur le rendement de leur flux de trésorerie de
l’année précédente.
• Au cours des 30 dernières années, les entreprises
canadiennes ont investi grosso modo les mêmes
proportions de flux de trésorerie après impôt en R-D ainsi
qu’en machinerie et matériel.
• Les mesures fiscales adoptées par les gouvernements
fédéraux et provinciaux depuis l’année 2006 ont poussé
les manufacturiers canadiens à affecter plus d’argent aux
investissements en technologie.
C’est dans ce contexte que MEC répond aux
recommandations du groupe d’experts.
Le rapport du groupe d’experts
Recommandations
1. La création d’un Conseil sur la recherche et l’innovation
industrielles (CRII) doté d’un mandat clair concernant
l’innovation en entreprise (y compris l’exécution de
programmes d’innovation destinés aux entreprises,
l’élaboration d’une stratégie sur le développement des
talents nécessaires à l’innovation en entreprise et d’autres
tâches au fils du temps), et maximiser l’impact des
programmes par leur regroupement et par une meilleure
évaluation pangouvernementale.
Réponse de MEC : MEC convient de l’ensemble des
objectifs visant à simplifier l’accès aux programmes
de soutien à la R-D par l’application d’une meilleure
combinaison de soutien aux projets d’innovation identifiés
par l’entreprise, par l’élaboration d’une stratégie sur le
développement des talents nécessaires à l’innovation,
et par l’exploitation des points forts de l’ensemble des
programmes de soutien à l’innovation. Nous sommes
tout à fait en faveur de la possibilité qu’offrirait un
tel regroupement des programmes d’innovation qui
combinerait ainsi les avantages du PARI, par exemple, à
la prise de décision concernant l’admissibilité au crédit
d’impôt de RS&DE ou à l’administration du programme
des bons d’innovation également recommandé par le
groupe d’experts.
MEC est toutefois très préoccupé du fait que la mise
sur pied d’un nouvel organisme gouvernemental puisse
devenir une distraction qui détournera des ressources
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STIMULER L’INNOVATION DES ENTREPRISES
de l’objectif premier, celui d’assurer un soutien efficace
à l’innovation des entreprises, plutôt que de remédier
aux complexités administratives d’une réorganisation
bureaucratique. Ce n’est pas le moment de gaspiller les
ressources limitées dont dispose le gouvernement dans
son enveloppe destinée à l’innovation. MEC appuierait
la création du CRII uniquement si le montant total de
financement direct de l’innovation des entreprises
accordé par le biais du nouvel organisme ne décline pas
par rapport au montant actuel de financement, et que le
montant de financement de l’administration globale des
programmes de soutien était réduit.
MEC s’inquiète également de voir que les nouvelles
structures proposées par le groupe d’experts mèneraient
à une centralisation inutile de la prise de décision touchant
le financement direct aujourd’hui consacré à la R-D
des entreprises. Par exemple, les agences régionales
de développement économique comptent pour 14
pour cent des dépenses gouvernementales directes à
l’innovation des entreprises. Ces agences possèdent les
connaissances, les réseaux et le savoir-faire au niveau
local, avantages qui pourraient disparaître s’il y a transfert
des responsabilités à une agence centrale qui prendrait
en charge l’administration de ces programmes. Nous
insistons pour que le financement direct de la R-D soit
administré aux niveaux local et régional.
Le groupe d’experts exprime une sérieuse
préoccupation à propos de la tendance au dédoublement
des programmes de financement, et plus encore en
ce qui concerne l’insuffisance, ou dans nombre de
cas l’absence, de processus qui permettraient au
gouvernement d’évaluer l’efficacité de ses programmes
de soutien à l’innovation des entreprises. On peut dire
la même chose à propos des nombreux programmes
d’appui à la recherche publique. Nous sommes d’avis
qu’il faut examiner d’urgence cette question. En réalité,
l’absence de processus crédibles d’évaluation nuit aux
recommandations subséquentes du rapport du groupe
d’experts — en particulier ses recommandations visant
à réduire l’importance relative du crédit d’impôt pour la
RS&DE en faveur de programmes gouvernementaux de
financement plus directs.
2. Simplifier le programme de la RS&DE en basant le
crédit d’impôt pour les moyennes et petites entreprises
sur les coûts liés à la main-d’œuvre seulement, tout en
augmentant le taux et en appliquant le même critère aux
grandes entreprises au fil du temps.
Réponse de MEC : MEC s’oppose fermement à
cette recommandation. Bien que nous comprenions
la nécessité de simplifier le processus de demande de
financement, le fait de restreindre les types d’activités
admissibles au crédit d’impôt n’est pas le moyen le plus
efficace de réaliser cet objectif, s’il s’agit de stimuler
l’innovation par les entreprises. Une telle restriction
exclurait des coûts très importants actuellement
admissibles au crédit d’impôt, tel que l’acquisition de
biens d’équipement servant à la mise à l’essai ou à la
conceptualisation de produit, le coût du matériel acquis
pour l’innovation de produits et les dépenses relatives
aux services de tierces parties. Les dépenses en biens
d’équipement et en immobilisations constituent deux
éléments très importants des coûts de conceptualisation,
de mise à l’essai, de la commercialisation et de
l’innovation de produit. En excluant ces services
contractuels, la formule proposée irait de fait à l’encontre
de l’objectif général qui est celui de renforcer la
collaboration entre les secteurs de recherche universitaire
et gouvernementale d’une part, et de la recherche
en entreprise d’autre part. Elle nuirait également à la
capacité des entreprises à donner en sous-traitance aux
« meilleurs de leur catégorie » des travaux de R-D.
Le groupe d’experts recommande que le
gouvernement « envisage, à terme, d’étendre à toutes
les entreprises cette nouvelle approche fondée sur
les coûts de la main-d’œuvre, dans la mesure où
il pourra offrir simultanément un soutien approprié
pour compenser les incidences négatives de cette
démarche sur les grandes entreprises ayant des coûts
élevés de R-D autres que salariaux. » En l’absence
d’explication plus détaillée de ce que comprendrait cette
aide compensatoire, MEC s’oppose fermement à un
changement aussi radical du système de crédit d’impôt
pour la RS&DE.
La raison invoquée par le groupe d’experts pour
l’adoption d’une approche fondée sur les coûts de la
main-d’œuvre relativement à l’admissibilité au crédit
d’impôt pour la RS&DE est celle de la perplexité de
la formule actuelle concernant l’affectation des coûts
indirects, du matériel, des matériaux et des contrats
de sous-traitance. La complexité a fait sans aucun
doute naître un champ d’activités très rentable pour les
fiscalistes-conseils, et a soulevé le problème de voir trop
de fonds passer aux mains de consultants. MEC pense
que de meilleures solutions peuvent être trouvées pour
palier ce problème. Nous recommandons que :
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STIMULER L’INNOVATION DES ENTREPRISES
i. les entreprises aient le choix d’adopter la formule
plus simple fondée sur les coûts de la maind’œuvre accompagnée du taux de crédit majoré
recommandé ou de perpétuer la formule actuelle
qui comprendrait d’autres coûts que des coûts
salariaux ; et
ii. le PARI se voit confier dans son mandat
l’approbation préalable des projets de R-D
admissibles au crédit d’impôt pour la RS&DE,
et de vérifier les taux d’utilisation du matériel et
des matériaux. Cette approche permettrait au
gouvernement de diminuer les frais administratifs
au sein de l’ARC, de réduire l’incertitude en ce qui
concerne l’admissibilité technique des projets et
de vérifier les affectations des deniers publics. Elle
pourrait également accroître le niveau de certitude
pour le gouvernement même sur le financement
disponible ou offert à travers le système de crédit
d’impôt pour la R-D.
Au cours de l’année écoulée, de nombreuses
entreprises ont constaté des changements importants
dans la manière dont l’ARC effectuait la vérification de
leurs demandes, et se sont plaintes du fait que certaines
activités admissibles par le passé ne l’étaient plus. Non
seulement ce problème entraîne de l’incertitude pour les
entreprises, il soulève également la nécessité d’adopter
une politique claire concernant l’évaluation des demandes
de crédit d’impôt pour la RS&DE. C’est la raison pour
laquelle MEC recommande fortement que les évaluations
techniques soient basées sur l’examen d’experts externes
à l’ARC, comme pour les conseillers en technologie du
PARI, pour assurer plus de clarté et de certitude.
Il est évident que plusieurs observateurs s’inquiètent
du nombre croissant de demandes abusives dans le
cadre du système de RS&DE – une raison d’inquiétude
aussi bien pour le gouvernement que pour les entreprises.
Dans l’ensemble, les consultants ont un rôle légitime à
jouer dans le soutien aux entreprises qui présentent des
demandes de RS&DE, à l’instar de tout autre service que
les entreprises trouvent plus efficace de donner en soustraitance à une tierce partie. En général, les PME sont
gérées par de petits groupes d’individus qui assument
plusieurs tâches à la fois au sein de leur entreprise, de
la R-D aux ventes en passant par la production et la
commercialisation. Les services fiscaux, qui comprennent
la RS&DE, comptent parmi les premiers services qu’une
entreprise confierait en sous-traitance à une tierce partie,
puisque les experts-conseils offrent des avis d’ordre
technique et une certaine garantie de qualité. MEC et
d’autres associations de gens d‘affaires pourraient
collaborer avec les experts-conseils en RS&DE pour
la mise en œuvre d’un code d’éthique ou de normes
communes, et orienter les entreprises vers les expertsconseils qui auront adhéré à ces codes.
Le groupe d’experts recommande également de
réduire le montant remboursable du crédit d’impôt pour
la RS&DE des petites entreprises, en précisant que cela
favoriserait la croissance des PME. MEC est tout à fait
opposé à cette recommandation. Le crédit d’impôt pour la
RS&DE lui-même est l’un des plus importants instruments
dont dispose le gouvernement pour stimuler l’innovation,
l’amélioration de la compétitivité et de la productivité
des entreprises pour devenir plus rentables et croître.
Une analyse de Finance Canada souligne d’ailleurs la
valeur du crédit d’impôt comme incitatif à la croissance
des entreprises. Il serait déraisonnable de réduire le
montant du crédit d’impôt afin d’utiliser cet argent pour
mettre en œuvre des programmes de soutien direct dont
on ne connaît pas nécessairement encore l’efficacité.
Au contraire, nous sommes convaincus qu’il est préférable
d’élargir la portée des remboursements des crédits
d’impôt comme mécanisme de stimulation des flux de
trésorerie et par contrecoup de l’investissement en R-D.
La remboursabilité permet aux entreprises qui investissent
dans la R-D de conserver plus d’argent au moment où ils
en ont justement le plus besoin — lorsque les bénéfices
et les flux de trésorerie subissent le plus de tensions. En
réalité, nos petites entreprises membres voient, dans la
proposition de limiter l’admissibilité au crédit d’impôt aux
coûts de la main-d’œuvre et à éliminer la remboursabilité,
des barrières importantes à l’investissement, à l’innovation
et à la croissance.
Il est cependant dommage que le groupe d’experts
ne se penche pas sur les changements qui pourraient
améliorer et renforcer le système de crédit d’impôt
pour la RS&DE, mais recherche plutôt des moyens de
limiter l’efficacité du système tout en faisant de vagues
promesses de trouver d’autres mécanismes de soutien
direct à l’innovation des entreprises. MEC est d’avis
que des améliorations à l’administration du système de
RS&DE apporteraient des économies substantielles, à
la fois pour les entreprises et pour le gouvernement, si
les critères d’admissibilité étaient clairs et s’ils étaient
déterminés par des conseillers en technologie, en
collaboration avec l’entreprise. En transformant le crédit
d’impôt en crédit remboursable pour tous les types de
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STIMULER L’INNOVATION DES ENTREPRISES
compagnies, grandes et petites, et partiellement, si ce
n’est complètement, il deviendrait beaucoup plus efficace
en termes de flux de trésorerie pour les entreprises qui
investissent dans l’innovation de produits et de procédés,
quel que soit leur niveau de rentabilité. Il étendrait aussi
les avantages du crédit d’impôt aux filiales d’entreprises
américaines qui ne profitent pas du système actuel à
cause de la consolidation des résultats, conformément au
système d’imposition des sociétés aux É.-U., faisant ainsi
du système canadien de RS&DE un authentique incitatif à
l’attraction d’investissements étrangers en R-D.
Le groupe d’experts recommande un plus grand
recours au financement direct de l’innovation des
entreprises plutôt qu’un soutien indirect par le biais du
système de crédit d’impôt pour la RS&DE. MEC reconnaît
et soutient la nécessité d’adopter des programmes de
financement bien ciblés pour des initiatives précises
d’innovation, qu’elles soient entreprises de manière
sectorielle pour concurrencer d’autres pays ou accordé
en soutien à une productivité admissible et des projets
d’amélioration de l’innovation. Il existe plusieurs
programmes de soutien direct qui fonctionnent bien
et qui devraient être étoffés. Toutefois, MEC est en
désaccord avec la recommandation du groupe d’experts
visant la dilution du système de crédit d’impôt pour la
RS&DE afin de financer de nouveaux programmes. Si les
crédits d’impôt sont bien administrés, ils constitueraient
la source la plus abondante de soutien aux petites
entreprises qui ne disposent souvent pas de suffisamment
de temps ou des ressources pour présenter une
demande de financement direct. Le système de crédit
d’impôt est également le mécanisme de soutien le plus
efficace à gérer. MEC reconnaît que le système actuel
présente un certain nombre de problèmes inhérents à
l’administration du système de crédit d’impôt pour la
RS&DE. Nous recommandons d’éviter la dilution du crédit
d’impôt en faveur de programmes de financement direct,
mais de travailler à améliorer le crédit d’impôt même.
Nous sommes d’avis que des améliorations importantes
peuvent être apportées en exigeant que les demandes
de crédits d’impôt soient examinées en détail par les
conseillers en technologie du PARI qui décideront de
l’admissibilité au soutien fiscal.
En outre, sans évaluation adéquate de l’efficacité et
de l’efficience des programmes de financement direct,
il est difficile d’être d’accord avec le groupe d’experts
sur les raisons de favoriser le financement direct aux
dépens du soutien par crédit d’impôt pour la RS&DE.
Nous sommes convaincus que des programmes
efficaces et efficients de financement direct devraient
être améliorés après évaluation exhaustive de tous les
programmes de financement direct — une évaluation
qui devrait comprendre celle faite par le client ainsi que
celle des fonctionnaires évaluant la conformité des coûts
et des avantages.
Nous reconnaissons que l’enveloppe de financement
est limitée en ce qui concerne les programmes de
soutien direct à l’innovation des entreprises et que
le groupe d’expert avait pour mandat de s’assurer
que ces recommandations soient sans incidence sur
les recettes. Toutefois, les programmes de soutien à
l’innovation des entreprises ne sont qu’un élément
de l’ensemble de l’enveloppe de financement
gouvernemental de l’innovation — plus de 14 milliards $
sont accordés annuellement aux établissements de
recherche universitaire et gouvernementale pour la
recherche fondamentale.
3. Faire de l’innovation en entreprise l’un des objectifs clés
des politiques d’achat et d’approvisionnement du secteur
public, et déployer des initiatives complémentaires pour
atteindre cet objectif.
La réponse de MEC : MEC appuie sans réserve
cette recommandation. Le groupe d’experts touche à
deux éléments intéressants des approvisionnements,
mais trop petits pour apporter des changements à la
manière dont ils peuvent être utilisés pour améliorer
l’innovation au Canada. La recommandation qui porte sur
le prolongement du projet pilote actuel de Programme
canadien pour la commercialisation des innovations
(PCCI), par exemple, est importante; mais on ne perçoit
pas bien la manière dont le groupe d’experts conçoit
un rôle accru pour ce programme et qu’il pousse les
ministères à devenir les premiers clients d’un produit ou
service innovant étant donné que le programme — tel
qu’il est conçu — n’a pas d’obligation ou d’incitatif pour
acheter les produits en question. En outre, le programme
devrait être élargi et s’appliquer aux grandes entreprises
qui sont les principales exécutrices de R-D au Canada
et qui sont clientes de nombre de petites entreprises à
travers le pays.
MEC est d’avis que le gouvernement fédéral peut
et doit jouer un rôle essentiel dans l’utilisation de ses
approvisionnements comme vecteur d’innovation. Ce rôle
pourrait s’étoffer de différentes façons.
Les approvisionnements publics en R-D (ou
approvisionnement précommercial) : Ce processus
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STIMULER L’INNOVATION DES ENTREPRISES
relève de l’approche à volets multiples qui comprend
l’exploration, la faisabilité, le prototypage et la
commercialisation. Ces approvisionnements sont
exemptés de l’AMP de l’OMC. Ils sont utilisés lorsqu’il
n’existe pas de solution toute faite pour répondre à un
besoin, et quand le gouvernement voit une occasion de
concevoir un nouveau produit que le secteur privé peut
réussir à commercialiser et à exporter. Le Canada doit
se prévaloir plus souvent de ces processus. D’autres
gouvernements nationaux le font régulièrement et
substantiellement à l’avantage de leur industrie nationale.
Par exemple, dans les secteurs de l’aéronautique et de
la défense, l’acquisition d’aéronefs de remplacement
de recherche et de sauvetage est un type d’acquisition
qui peut adopter ce type de processus. Pour ce faire,
le gouvernement doit toutefois favoriser une culture
de la prise de risque au sein de ses ministères. Il doit
également compter sur un réseau consolidé d’entreprises,
d’établissements universitaires et d’organismes de
recherche gouvernementale qui peuvent identifier
à l’avance les domaines où ces processus seraient
applicables. Les centres d’excellence ainsi que les
réseaux développés au fil des ans par des programmes
comme le PARI pourraient assumer ce rôle.
Les approvisionnements innovants :
ce processus devrait inclure l’innovation au cœur de la
grille d’évaluation qui sert à l’examen des différentes
soumissions présentées. Comme l’a proposé MEC dans
sa présentation, le « client intelligent » est probablement
une exigence plus importante. Le gouvernement
devrait adopter des critères d’évaluation qui incluent
non seulement le prix de vente mais également les
fonds gouvernementaux déjà investis dans la R-D au
Canada du produit en question. Nous appuyons sans
réserve la recommandation qui veut que l’innovation
soit un objectif déclaré des politiques gouvernementales
d’approvisionnement. Le défi sera de faire en sorte
que cela s’institutionnalise au niveau des politiques
d’acquisition gouvernementales.
Les initiatives ciblées : MEC est fermement
convaincu que pour qu’elles réussissent, les initiatives
ciblées d’approvisionnement doivent viser à résoudre
des problèmes stratégiques du Canada comme les
soins de santé, l’environnement, l’énergie, la sécurité et
les transports, en plus d’être structurées en vue d’offrir
des avantages dérivés à travers à la fois la recherche, la
commercialisation de produits et l’exportation.
4. Transformer les instituts du Conseil national de recherches
du Canada (CNRC) en une constellation de centres
sectoriels de R-D en collaboration de grande envergure
mobilisant les entreprises, le secteur universitaire et les
provinces. Transférer les activités de recherche du CNRC
portant sur les politiques publiques aux organismes
fédéraux appropriés.
Réponse de MEC : MEC convient que les instituts du
CNRC doivent collaborer en tant que grands centres de
recherche auxquels participent également les entreprises,
les universités, les collèges et autres centres de recherche
provinciaux. Toutefois, l’image de marque du CNRC est
importante et nous ne sommes pas convaincus qu’un
rôle élargi pour les instituts ne puisse pas être réalisé
par le remaniement à l’intérieur du fonctionnement
actuel du CNRC. Détacher la recherche reliée aux
politiques publiques du mandat des instituts éliminerait
un mécanisme important de transfert de technologie
du secteur public vers le secteur privé — sans lequel,
une grande proportion des TCI canadiennes et du
secteur de l’aérospatiale n’existerait pas aujourd’hui.
Nous recommandons que les instituts poursuivent leur
recherche sur la politique publique et que le financement
de la recherche soit fourni dans le cadre de la contribution
gouvernementale aux instituts, et autant que possible en
soutien à la R-D de collaboration avec le secteur privé.
5. Aider les entreprises innovatrices à forte croissance à
accéder au capital de risque dont elles ont besoin en
établissant de nouveaux fonds là où il y a des lacunes.
Inviter la Banque de développement du Canada (BDC)
à allouer une plus grande partie de son portefeuille au
stade de pré démarrage, préférablement sous la forme
d’un fonds d’« accompagnement », de concert avec
des groupes d’anges financiers. En appui à l’industrie
du capital de risque et de l’investissement en capital du
secteur privé, fournir à la BDC de nouveaux capitaux
pour appuyer le développement de fonds de capital de
risque et de fonds de capital de croissance de plus grande
ampleur pour les stades ultérieurs de développement. Ce
fonds se spécialiserait dans les transactions d’une valeur
de 10 millions de dollars et plus, ils seraient administrés
par le secteur privé et assujettis à des pratiques de
gouvernance appropriées.
Réponse de MEC : MEC convient que la réussite de
l’innovation des entreprises exige l’accès à du capital
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STIMULER L’INNOVATION DES ENTREPRISES
tout au long du processus de conceptualisation et
de commercialisation du produit. Le capital de risque
est important lors du pré démarrage et aux stades
ultérieurs, et devrait être augmenté –surtout au stade
de pré démarrage. Il est également tout aussi important
de comprendre les risques associés à l’augmentation
du financement du capital de risque. La BDC est une
banque qui possède la culture de gestion du risque
et des méthodes plus proches de celles des banques
traditionnelles que les anges financiers et le capital de
risque. Étant donné que les budgets actuels affectés
par la BDC au capital de risque sont déjà déficitaires, le
gouvernement et la BDC doivent gérer les attentes et
assurer que les processus adéquats de gestion du risque
sont acceptables. Comme le confirmera n’importe quel
investisseur de capital de risque, neuf investissements
sur dix ne réussiront pas et nous devons faire en sorte
de convenir que l’échec est une étape nécessaire vers le
succès. Par conséquent, il sera d’une importance capitale
de définir précisément la bonne gouvernance et les
attentes avant que le mandat de la BDC ne prévoit un rôle
élargi d’investisseur de capital de risque.
Selon MEC, il est nécessaire d’adopter une approche
plus sophistiquée visant à favoriser l’investissement
en capital de risque. Elle devrait, comme le propose le
groupe d’experts, se focaliser sur tous les aspects du
processus d’innovation. Il faudrait toutefois qu’il traite
également de tous les facteurs qui affectent la rentabilité
de l’investissement et la manière dont le financement
du capital de risque est fourni. Trois problèmes doivent
être examinés :
i. l’absence d’investissements à grande échelle
d’institutions dans des fonds de capital
de risque,
ii. la faible protection de la propriété intellectuelle
offerte aux entreprises canadiennes, et
iii. l’importance des grappes de technologies
et d’entreprises.
Le premier problème pourrait être abordé par le
biais d’un programme de garantie gouvernementale
pour les portefeuilles institutionnels de capital de risque
qui investissent dans des entreprises canadiennes qui
reçoivent un soutien public à la R-D. Le second problème
peut se régler par la rationalisation et le renforcement
du système de brevetage du Canada pour offrir aux
entreprises en démarrage une protection de leur propriété
intellectuelle plus tôt que dans le processus de R-D. Le
troisième problème pourrait être réglé par le biais d’une
stratégie plus sophistiquée qui joindrait les exigences
en innovation de grandes entreprises aux capacités en
R-D et en technologie d’entreprises de plus petite taille,
des centres de recherche et des instituts académiques
financés à même les deniers publics.
6. Se doter d’une voix fédérale claire en matière
d’innovation, et engager le dialogue avec les provinces en
vue d’améliorer la coordination et les résultats.
Réponse de MEC : MEC voit d’un très bon œil cette
recommandation qui veut que le gouvernement fédéral
ait un rôle prépondérant à jouer et que la coordination
avec les provinces soit essentielle au succès. Dans le cas
des approvisionnements gouvernementaux, par exemple,
les provinces et les municipalités dépensent dans leur
ensemble plus que le gouvernement fédéral seul. C’est
particulièrement vrai dans le cas des secteurs identifiés
dans la présentation de MEC. Une possibilité unique se
présentera en 2014 alors que viendra à échéance l’entente
fédérale-provinciale de renouvellement des paiements
de transferts pour les soins de santé. Ce sera une bonne
occasion de définir des objectifs de base et d’établir des
mécanismes pour une meilleure utilisation des pratiques
en innovation.
Le rapport effleure l’importance d’examiner
l’innovation des entreprises à partir d’un point
de vue régional. Il mentionne brièvement que les
agences régionales de développement économique
pourraient jouer un rôle plus important en conseillant
le gouvernement sur la manière de renforcer le soutien
aux grappes industrielles régionales, par exemple. MEC
propose que le gouvernement aille un peu plus loin. Les
activités actuelles des agences fédérales régionales de
développement économique devraient être évaluées
en regard de l’efficience et de l’efficacité de leurs
programmes, et leur rôle devrait être recentré sur le
soutien à l’innovation des entreprises.
Des occasions manquées
Il est dommage que le groupe d’experts n’ait pas effectué
d’évaluations exhaustives des programmes fédéraux de
soutien à l’innovation. En se focalisant sur un mandat
étroit du financement de l’innovation des entreprises, le
groupe d’experts a raté l’occasion d’évaluer et d’améliorer
•8•
STIMULER L’INNOVATION DES ENTREPRISES
le modèle de financement de la recherche universitaire et
gouvernementale. Aucune de ses recommandations ne traite
de la question fondamentale de savoir comment générer
de plus grands avantages économiques des 14 milliards
de dollars actuellement investis dans la recherche publique
et universitaire. MEC est d’avis que le financement de
programme de recherche universitaire devrait être orienté
vers un soutien plus important aux activités de R-D en
collaboration avec les entreprises, vers un accroissement
du transfert de technologie aux entreprises canadiennes
et le placement de personnel compétent et talentueux
dans les entreprises. D’autres pays ont conçu des moyens
efficaces de transférer les découvertes de la recherche
universitaire vers des entreprises qui pouvaient réussir leur
commercialisation. Au Canada, les meilleures pratiques sont
trouvables au Centre d’excellence AUTO21 et dans l’ancien
Centre d’excellence de l’Ontario, Matériaux et manufacture.
Le groupe d’experts n’a pas mentionné le fait que le
Canada ait besoin de mieux récompenser les produits de
l’innovation. Comme l’a recommandé M. Mark Parson,
l’auteur de l’article du CD Howe Institute sur la réforme
de la RS&DE, l’une des solutions à envisager serait celle
d’adopter un système fiscal plus intelligent pour les produits
qui résultent d’un brevet élaboré au Canada. Le R.-U. en
constitue un exemple intéressant. Il impose une taxe de cinq
pour cent sur le revenu généré par des produits dérivés de
brevets développés au R.-U. Au Canada, les revenus de
produits découlant d’innovations sont imposés au même
taux que tout autre revenu. MEC est fermement convaincu
que cela pourrait constituer un excellent complément
au modèle canadien qui est focalisé sur la recherche
fondamentale et appliquée.
En outre, il n’est fait aucune mention du rôle important du
transfert international de technologie et de savoir dans
l’innovation des entreprises au Canada. Comment devraiton structurer nos politiques pour qu’elles soutiennent
la recherche mondiale de produits et le développement
d’exclusivités? Comment les délégués commerciaux du
Canada à l’étranger pourraient-ils mieux appuyer l’accès
à la R-D dans d’autres pays et identifier des possibilités
internationales de commercialisation pour les entreprises
canadiennes? Comment améliorer le processus de
brevetage canadien? Et, quel soutien devrait-on accorder
aux entreprises en termes de brevetage, d’essais, de
normes de certification, d’améliorations technologiques,
d’amélioration des procédés et du développement
de marchés ? — Des aspects importants du processus
de commercialisation.
Conclusion
Le Canada offre actuellement l’un des systèmes les plus
généreux mondialement de crédit d’impôt pour la R-D.
Certains observateurs prétendent que du fait que nous
soyons à la traîne des autres pays, nous devrions limiter
l’accès au crédit d’impôt ou complètement l’éliminer. MEC,
toutefois, ne croit pas que la réduction des avantages
du crédit d’impôt, qui est largement disponible pour les
entreprises de toutes tailles, améliorera effectivement
le rendement de l’entreprise, surtout en l’absence
d’un processus crédible d’évaluation qui fournirait au
gouvernement le moyen d’évaluer l’efficience et l’efficacité
des programmes de financement direct.
MEC recommande que le gouvernement entreprenne un
examen approfondi de tous les programmes de financement
de l’innovation, notamment :
• L’efficience de l’administration des divers programmes
ainsi que les coûts d’exigence de conformité;
• L’efficacité des programmes en termes de soutien à
la commercialisation;
• La capacité des programmes actuels à exploiter la
collaboration et les transferts de technologies avec les
entreprises; et,
• Les dérivés économiques et les chaînes
d’approvisionnement résultant de la prestation
des programmes.
Ce ne sera que lorsque cet examen s’achèvera que le
gouvernement disposera des renseignements qu’il lui
faut pour prendre une décision éclairée sur les lacunes
potentielles qui doivent être corrigées et sur les affectations
appropriées du financement des programmes.
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