Brochure Budgétisation par Objectifs de Programme - BOP

Transcription

Sommaire
P.5
Les raisons
d’une option
L’équipe projet BOPP. 25
Au-delà des exigences d’harmonisation des politiques budgétaires en zone Cémac, la nouvelle ambition d’émergence du
Gabon lui imposait d’abandonner la logique d’un budget centré
sur les moyens pour adopter une budgétisation par objectifs de
programme.
Genèse de la réforme budgétaire
P. 09
La budgétisation par objectifs de programme est à la fois
une nouvelle façon de présenter le budget de l’Etat et une
démarche pour mettre en oeuvre l’action publique de façon
plus performante.
La BOP, instrument de l’émergence
P. 13
La BOP est l’outil que se donne l’Etat pour mettre en oeuvre plus
efficacement le Plan Stratégique Gabon Emergent.
Une exigence communautaire
P. 15
Soucieuse d’harmoniser les normes de gestion des finances publiques en son sein, la Communauté économique et monétaire
des Etats de l’Afrique centrale (Cémac) a adopté cette réforme
qui doit être appliquée par tous les Etats membres au plus tard
en 2023.
Du budget de moyens au budget BOP
P. 16
Avec la BOP, priorité à la maîtrise, à la valorisation et à une meilleure utilisation des moyens dans les administrations.
P.19 Dans les chantiers
de la réforme
La démarche BOP, ce sont six chantiers de modernisation à fort
contenu technique, un nouveau cycle budgétaire à mettre en
place et des actions fortes d’accompagnement des changements auprès de tous les acteurs concernés.
Les six chantiers de la démarche BOP
P. 20
De la nouvelle architecture budgétaire au pilotage de la démarche… Le détail des composantes de la réforme.
Le cycle budgétaire en mode BOP
L’accompagnement des changements
P. 27
Communication, sensibilisation, formation action et accompagnement formation. Un accompagnement indispensable pour
aider chacun à comprendre et à mettre en pratique la BOP.
P. 06
Les premiers travaux remontent à 2002 mais c’est à partir
de 2008 que la démarche BOP a commencé véritablement à
prendre corps.
Pour comprendre la BOP
Ils sont une vingtaine de chargés d’étude du Ministère du
Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique. C’est
l’équipe projet BOP. A la barre, le Directeur général du Budget.
P.29 Les défis de la BOP
Au-delà de la bascule du budget en mode BOP le 1er janvier
2015, la pérennisation de la réforme nécessitera un cadrage
macro-économique et budgétaire de qualité ainsi qu’une évolution en profondeur des pratiques des acteurs.
L’exigence d’un nouveau cadrage
macro-économique et budgétaire
P. 30
Affinement des prévisions macro-économiques et cadrage pluriannuel des priorités d’action publique et des budgets associés… La balle est aussi du côté du Gouvernement
Entretien : Yves Fernand Manfoumbi,
Directeur général du Budget P. 31
L’émergence des managers publics
gabonaisP. 34
Les cadres de l’administration nommés RPROG, RBOP ou RUO
devront gérer autrement leurs activités et leur temps pour être
le plus possible «à la manoeuvre» des changements.
Le point de vue d’un Responsable
de programmeP. 36
Entretien avec Modeste Mfa Obiang, Responsable du programme Concurrence et protection du consommateur
La transparence de la gestion
P. 38
L’avenir de la BOP gabonaise dépendra de la mise en oeuvre concrète
du principe de transparence par les différents acteurs de la gestion des
finances publiques.
P.39 Petit lexique de
la BOP
P. 23
Le nouveau cycle budgétaire transforme en profondeur les modalités de préparation du budget ainsi que les relations entre les
différentes parties prenantes.
Budgetisation par Objectfs de Programme
3
Éditorial
L’administration publique
de demain
L
’administration publique gabonaise est aujourd’hui
en butte à de nombreuses critiques. Contre elle, il
n’y a pas de réquisitoire plus explicite que celui du
Président de la République. Sur un ton grave, Ali Bongo
Ondimba, dans son discours aux Gabonais le 16 août 2013
comme dans d’autres occasions, a épinglé l’immobilisme,
les lourdeurs, l’inefficacité, la navigation à vue trop souvent constatés au sein de l’appareil administratif de l’Etat.
Ces mauvaises habitudes ont longtemps constitué un frein
au décollage économique du pays. Elles peuvent également, si l’on n’y prend garde, devenir le cimetière de la
nouvelle dynamique qu’insuffle Ali Bongo Ondimba dans
la marche du Gabon. La budgétisation par objectifs de
programme (BOP), aboutissement d’un effort de réforme
mise en route depuis plus d’une décennie, apparait dans
ce contexte comme un « remède de cheval » plus que jamais incontournable.
La BOP annonce une révolution dans la gestion des finances publiques. Jusqu’à présent, le budget de l’Etat ne
constituait qu’une simple addition de ressources financières mises à la disposition des administrations. L’évaluation ou le contrôle de leur usage se faisaient simplement à
l’aune de la régularité des dépenses effectuées. Sans pour
autant questionner l’efficience de ces dépenses ou leur
impact sur le quotidien des populations.
Dès 2015, avec l’entrée en vigueur de la BOP, l’administration publique abandonnera cette logique pour épouser
4
une culture de la performance. Et cette administration
devra être gérée selon des principes beaucoup plus exigeants, par des fonctionnaires mués en managers.
Car, avec la BOP, les ressources publiques financières et
humaines sont désormais affectées sur la base des priorités de l’Etat, de la pertinence des objectifs et des stratégies
d’action proposés et de la capacité de l’administration
à justifier au premier franc ses demandes de moyens. Et
l’évaluation des résultats obtenus est d’autant plus aisée
que le champ de compétences et de responsabilité de
chacun est clairement délimité.
Changer fondamentalement la culture et les pratiques
de l’administration, pour rendre cette administration plus
apte à mettre en oeuvre le « Plan stratégique Gabon émergent » (PSGE) du Président de la République. Telle est la
vocation de la BOP, levier central pour la concrétisation de
l’émergence du Pays à l’horizon 2025.
Les institutions ne valent que par ceux qui les animent. Les
réformes, quant à elles et aussi pertinentes soient elles, ne
s’imposent que par la détermination de leurs initiateurs et
par la capacité de ces initiateurs à embarquer dans la dynamique du changement l’ensemble des acteurs concernés. C’est à ce prix que la BOP réussira à transformer progressivement une administration aujourd’hui encore trop
souvent bloquante en une administration soucieuse de
l’efficacité de la dépense publique et moteur du développement du Pays.
Les
raisons
d’une
option
Genèse de la réforme budgétaire
Pour comprendre la BOP
La BOP, instrument de l’émergence
Une exigence communautaire
Du budget de moyens au budget BOP
Les raisons
d’une option
Genèse de la
réforme budgétaire
Libreville, 2 septembre 2013. La seconde session ordinaire du Parlement
vient d’être inaugurée. La Chambre des Députés et le Sénat s’apprêtent à
examiner le projet de loi de finances pour 2014. Mais quel projet ?
Une réforme désormais entrée en
phase expérimentale
Les parlementaires vont examiner le traditionnel projet de
budget présenté « en mode moyens », c’est-à-dire par nature de dépenses (fonctionnement, investissement…) et par
structure administrative (ministères, directions générales,
6
directions…). Mais ils auront aussi entre les mains, pour la
première fois, un projet de budget répartissant la même
masse globale de crédits cette fois par politiques publiques
et par programmes auxquels sont associés des résultats à
atteindre et des indicateurs précis d’évaluation. C’est la
« budgétisation par objectifs de programme », la BOP. Simple
affaire de présentation des crédits ? Non. La réforme budgétaire véhicule avec elle une série d’avancées majeures
pour le Gabon, entre autres une définition plus claire des
priorités de l’action de l’Etat, un contrôle parlementaire
renforcé sur ces priorités et les grands choix budgétaires
associés, l’engagement de l’administration dans une dynamique de réalisation de performances - avec l’autonomie
et la responsabilisation accrues qui en découlent pour les
gestionnaires en charge de la mise en oeuvre des politiques publiques.
Comme le souligne la Ministre du Budget, Rose Christiane
Ossouka Raponda, la BOP constitue « le moyen de mieux
répondre à des attentes légitimes exprimées tant par la
population que par les responsables et les agents de l’administration eux-mêmes. Cette démarche transforme en
profondeur les modes de gouvernance des départements
ministériels et de mise en oeuvre des politiques de l’Etat ».
Pas de vote du Parlement sur ce premier projet de budget
« en mode BOP », l’exécution du budget se fera encore en
2014 et pour la dernière fois « en mode moyens ». Un « budget BOP à blanc » en quelque sorte, qui permettra aux techniciens du Ministère du Budget d’achever de réunir, après
plus de dix années d’efforts, les conditions nécessaires à la
bascule totale et définitive du budget de l’Etat dans la BOP
le 1er janvier 2015.
même temps, la modernisation de la gestion des finances
publiques apparait de plus en plus comme un chantier
prioritaire de la CEMAC.
Au premier trimestre 2008 et alors que les premières directives communautaires sont en préparation dans ce domaine (nomenclature budgétaire, lois de finances, règlement général de la comptabilité publique…), le Gabon
décide de s’engager pleinement dans la dynamique de
réforme et lance le projet de mise en oeuvre de la budgétisation par objectifs de programme.
Un comité de pilotage de la réforme impliquant les plus
hauts responsables des administrations financières et sectorielles ainsi qu’une équipe projet sont aussitôt mis en
place. La volonté d’aller rapidement de l’avant est forte :
une première feuille de route de la démarche est élaborée
en avril 2008 et prévoit l’entrée dans le système BOP pour le
1er janvier 2016 ; quelques mois plus tard, l’échéance est
ramenée au 1er janvier 2013. Un projet de loi organique
relative aux lois de finances et à l’exécution du budget
(LOLFEB), qui doit poser le cadre d’ensemble de la réforme,
est en cours de rédaction.
Retour sur la longue
marche de la BOP
« Efficacité de la dépense », « performance de l’action publique », « transparence budgétaire »… autant d’enjeux qui
commencent dès le début des années 2000 à rencontrer
un écho particulier au Gabon, à un moment où la situation
macro-économique et budgétaire du pays semble se détériorer et dans un contexte où, à l’étranger, de nombreux
Etats ont déjà mis en oeuvre ou amorcé une réforme en
profondeur de la gestion de leurs finances publiques.
Dès 2002, la Direction générale du Budget et le Commissariat général au Plan et au Développement entreprennent
d’améliorer la logique de présentation des dépenses du
budget de l’Etat pour la rapprocher des standards internationaux en la matière. Ce travail sur la « nomenclature
budgétaire » porte certes sur la classification économique,
administrative et fonctionnelle de la dépense mais chacun
pense déjà à la parachever au travers de la mise en place
le moment venu d’une classification par destination, c’està-dire par programme de politique publique.
Michel TSAMBA, Directeur général adjoint du Budget et
Coordonateur adjoint de l’équipe BOP
La perspective d’une réforme budgétaire ambitieuse fait
ainsi progressivement son chemin au sein du gouvernement et de la haute administration d’autant que, dans le
7
Les raisons d’une option
Nouvelle accélération du calendrier du projet BOP au premier trimestre 2010 : l’échéance pour la mise en place de
la réforme est cette fois fixée au 1er janvier 2011. La LOLFEB est votée par le Parlement puis promulguée le 21 octobre 2010 tandis que les équipes du Ministère du Budget
redoublent d’efforts pour mettre en place les composantes
opérationnelles du nouveau système, comme en témoigne
par exemple la rédaction de l’important décret relatif aux
responsabilités des ordonnateurs et des comptables.
Cependant, il apparaît rapidement évident aux yeux des
artisans de la réforme que les préalables à la bascule du
budget en mode BOP ne peuvent être réunis correctement
dans un délai de quelques mois. « La loi de finances 2011 a
commencé à être préparée en mode programme, jusqu’à
ce que l’on constate que le planning n’était plus tenable »,
témoigne-t-on à la Direction générale du Budget.
Au fil des travaux apparaissent en effet dans toute
leur ampleur :
- la complexité technique
des composantes de base
de la réforme (nouvelle
maquette budgétaire missions-programmes-actions,
nouvelle
nomenclature
budgétaire, cartographie
des entités budgétaires, démarche performance dans
les administrations) ;
- un pilotage resserré de la démarche est mis en place
autour du Ministre du Budget et de la Direction Générale
du Budget ;
- un accent plus important est mis sur la communication et
la conduite du changement avec les principaux acteurs
des administrations sectorielles mais aussi financières.
A présent, chacun est mobilisé pour réussir le rendez-vous
du 1er janvier 2015. les travaux du Projet battent leur plein et
les textes juridiques ainsi que les outils de la réforme budgétaire voient le jour, élément après élément : production
du guide méthodologique
et outils de la démarche
performance dans les ministères, développement d’un
nouveau système d’information budgétaro-comptable,
rédaction du décret du
22 mai 2012 organisant les
nouvelles fonctions managériales dans le cadre de la
BOP, rédaction du projet de
décret précisant le nouveau
calendrier et les nouvelles
modalités de préparation de la loi de finances en mode
BOP…
« A présent, chacun
est mobilisé
pour réussir le rendez-vous
du 1er janvier 2015»
- mais aussi l’obligation de
faire évoluer en profondeur les systèmes d’information
budgétaire et comptable ainsi que la comptabilité de
l’Etat et les contrôles budgétaires ;
- enfin l’importance de l’évolution culturelle attendue des
responsables et des équipes de travail dans les ministères…
Pour compliquer un peu plus la situation, une nouvelle
mouture des directives communautaires sur la réforme des
finances publiques est en gestation à la CEMAC : de nouveaux textes seront adoptés en décembre 2011.
Dès-lors, le Gabon choisit de réaménager globalement la démarche BOP pour sécuriser la réussite de la réforme, d’autant
que la meilleure gestion des finances publiques constitue
une priorité du nouveau Président de la République, Ali Bongo Ondimba, ainsi que ce dernier l’a énoncé dès 2009 dans
son projet de société « L’avenir en confiance » puis confirmé
en 2012 dans son Plan Stratégique Gabon Emergent :
- l’échéance pour la bascule en mode BOP est fixée
au 1er janvier 2015 (toujours bien avant les échéances
fixées par la CEMAC) ;
8
- les différents chantiers de la réforme sont méthodiquement redéfinis, organisés et mis en oeuvre (par
exemple la démarche performance dans les administrations est expérimentée en 2011-2012 sur quelques programmes avant d’être généralisée à toutes les administrations dans le cadre de la préparation du budget 2014 « à
blanc ») ;
Enfin, un nouveau projet de loi organique relative aux
lois de finances a été élaboré pour prendre en compte les
évolutions contenues dans les dernières directives CEMAC.
Destinée à se substituer à la loi organique du 21 octobre
2010, la nouvelle « constitution financière » de l’Etat devrait
être examinée et adoptée par le Parlement dans un délai
rapide. Un nouveau dossier BOP d’importance majeure sur
lequel les Députés et Sénateurs auront à se pencher aussitôt qu’ils auront bouclé l’examen du projet de budget 2014
en double présentation des crédits.
Pour comprendre
la BOP
« Budgétisation par objectifs de programme » :
« budget », « programme », « objectifs », en trois mots tout est dit.
L
a BOP est un mode d’élaboration, de vote et d’exécution du budget basé sur des programmes, concourant à des politiques publiques, auxquels sont associés des objectifs de performance à atteindre.
Les fondamentaux de ce dispositif s’inscrivent dans le
grand mouvement de rationalisation de la gestion des
finances publiques que l’on observe depuis 20 ans dans
nombre de pays développés et émergents en butte à la
raréfaction de leurs ressources budgétaires et soucieux
de renforcer l’efficacité de leur dépense publique. Dans le
cadre de cette dynamique globale, la réforme au Gabon
s’inspire, tout en présentant de fortes spécificités nationales, davantage du nouveau système mis en place par la
France dans les années 2000 (LOLF) que des initiatives de
modernisation conduites dans les pays du nord de l’Europe
ou dans le monde anglo-saxon.
« Programme »
Le budget de l’Etat Gabonais était jusqu’à présent structuré
par entité administrative et nature de dépenses (investissement, fonctionnement, intervention…).
9
Ce mode de présentation ne permettait pas aux parlementaires, aux citoyens et même aux administrations de savoir
précisément pour quelles finalités et priorités de l’action
publique les crédits budgétaires étaient demandés, votés
puis consommés.
La BOP redonne du sens à la présentation budgétaire en
répartissant les crédits :
- par politique publique, les « missions » (exemple : la mission Culture et Education populaire) ;
- au sein de chaque mission, par composante de politique
publique, les « programmes » (exemple : le programme
Education populaire) ;
- au sein de chaque programme, par « action » (exemple :
l’action Alphabétisation au sein du programme Education
populaire).
Au Gabon, la maquette BOP se compose de 27 missions
et 106 programmes dont 71 programmes de politique publique stricto sensu, 17 programmes soutien regroupant
les fonctions support dans les ministères (gestion des ressources humaines, finances, juridique…) et 18 programmes
de dotation budgétaire des Pouvoirs publics (Présidence,
Assemblée Nationale, Sénat, Cour Constitutionnelle) et des
institutions ou organismes de conseil et de contrôle (Conseil
d’Etat, Cour des Comptes, Conseil Economique et Social…).
Une mission ou un programme rassemble tous les crédits
budgétaires alloués à la mise en oeuvre de la politique
publique ou d’une partie de celle-ci, y compris donc les
crédits des opérateurs de l’Etat (agences, établissements
publics) concourant à l’action publique dans le champ
concerné. Ceci contribue à développer plus encore la lisibilité des choix budgétaires effectués.
La nouvelle maquette budgétaire et les politiques publiques qui la constituent couvrent aussi bien les projets
d’investissement que les actions ciblées de soutien ou les
missions permanentes de l’administration. Par ailleurs,
cette maquette prend en charge l’intégralité des domaines
d’action de l’Etat, à la différence des programmes de type
anglo-saxon qui sont mis en place dans un nombre limité
de champs pour répondre à des besoins précis exprimés
par les citoyens ou les usagers ou répondre à une demande des autorités politiques.
Enfin, pour plus de simplicité et d’efficacité dans la mise en
oeuvre de l’action, le Gabon a fait le choix de limiter dans la
maquette le nombre de missions interministérielles (mission
Sécurité partagée entre le Ministère de la Défense et le Ministère de l’Intérieur, mission Gestion des Finances publiques et
des Ressources humaines, qui est partagée entre le Ministère
du Budget et le Ministère de l’Economie...), ce qui constitue
une différence forte par rapport à la LOLF française.
10
« Objectifs »
Une innovation majeure apportée par la BOP réside dans
les engagements de performance que doivent prendre
chaque année les managers de l’administration en charge
de la mise en oeuvre des programmes.
Toute demande de moyens est ainsi étroitement reliée non
seulement à l’évolution prévisionnelle, en nature et en volume, des activités permanentes de l’administration (et des
opérateurs de l’Etat) mais aussi à des résultats qui devront
être atteints dans le cadre de l’année N+1 et qui pourront
être vérifiés à l’aide d’indicateurs précis, le plus souvent
quantifiés. Exemple d’engagement de performance contenu dans le programme Promotion de l’Entreprenariat, de
l’Artisanat et de l’Economie sociale (mission Entreprenariat
et Commerce) : « En 2014, être parvenu à susciter la création
de 500 nouvelles PME-PMI dans les filières d’activités prioritaires du Gabon émergent ».
Demandes de moyens et engagements de performance
des administrations sont formalisés dans un Projet Annuel
de Performance (PAP), par mission et par programme, qui
est communiqué au Parlement en annexe du projet de loi
de finances pour l’année N+1. A l’issue de l’exercice budgétaire, les ministres et l’administration rendent compte
aux Députés et Sénateurs des résultats obtenus et des crédits qui ont été consommés au travers du Rapport Annuel
de Performance (RAP) de la mission et des programmes qui
la constituent.
Les engagements de performance pour l’année découlent
tous d’objectifs pluriannuels également contenus dans le
PAP (sur un horizon de deux à cinq ans selon les objectifs),
cette stratégie à moyen terme résultant elle-même d’un
état des lieux et d’un diagnostic préalablement réalisé par
les administrations dans le champ du programme.
A la différence des programmes de type anglo-saxon, les
PAP des programmes au Gabon contiennent des objectifs
qui portent non seulement sur les résultats et les impacts
de la politique publique en tant que telle mais aussi sur
le niveau d’efficacité, de qualité et d’efficience attendu de
l’administration dans la mise en oeuvre de cette politique.
Par exemple, le PAP 2014 du programme Gendarmerie Nationale prévoit entre autres les trois objectifs suivants : « réaliser 2600 patrouilles dans les 13 parcs nationaux » (objectif
d’efficacité socio-économique) ; « réduire les délais d’intervention de la Gendarmerie Nationale » (objectif de qualité
de service) ; « redéployer les agents en détachement ou
occupant des emplois administratifs vers les unités opérationnelles » (objectif d’efficience).
Un autre point important à souligner est que la BOP gabonaise a prévu dans ses PAP un nombre assez conséquent
d’objectifs annuels (une douzaine par programme en
moyenne) dont certains sont des objectifs opérationnels
alors que les PAP en France se concentrent sur un nombre
très réduit d’objectifs stratégiques.
Ce choix méthodologique s’explique : au Gabon et dans un
contexte de démarrage de la démarche de performance,
l’atteinte d’un objectif de résultat est parfois conditionnée
par l’atteinte préalable d’objectifs portant sur les activités à
réaliser et sur les moyens humains, matériels, financiers à
optimiser. Retenir seulement quelques objectifs prioritaires
de résultat dans les PAP reviendrait à placer les administrations gabonaises dans une logique du « il n’y a plus qu’à… ».
C’est pourquoi également les PAP au Gabon accordent une
grande importance, non seulement à l’énoncé de l’objectif et à aux indicateurs d’atteinte de l’objectif mais aussi à
la façon concrète dont les administrations vont s’y prendre
pour atteindre cet objectif, autrement dit aux éléments de
stratégie d’action pluriannuelle et annuelle.
Dans cette nouvelle dynamique de recherche et de réalisation de performances, le maître mot est la responsabilité
des managers de l’administration, notamment des Responsables de programme (RPROG), qui sont choisis parmi les
directeurs généraux au sein des ministères, le Secrétaire
général de chaque ministère étant pour sa part systématiquement Responsable du programme Pilotage et Soutien
pour le département.
Cette responsabilité des RPROG est de trois natures
différentes :
- la responsabilité politique d’abord : les RPROG doivent
prendre en compte les orientations politiques énoncées par
le Ministre, proposer eux-mêmes des choix stratégiques,
proposer (dans le cadre du PAP) des objectifs et des indicateurs qui déclinent les orientations politiques, mettre en
oeuvre les décisions prises par l’autorité politique, rendre
compte en cours d’année puis à l’issue de l’exercice (au
travers du RAP) ;
- la responsabilité managériale ensuite : les RPROG, en
dehors même de toute autorité hiérarchique, doivent
conduire un dialogue de gestion, de pilotage, d’évaluation
avec leurs Responsables de budget opérationnel de programme (RBOP) et un dialogue de gestion et d’évaluation
avec les directions générales des opérateurs de l’Etat impliqués dans le champ du programme (via notamment un
contrat annuel de performance) ; il en va de même pour
les RBOP vis-à-vis de leurs Responsables d’unité opérationnelle (RUO) au sein de l’administration et des responsables
de niveau équivalent chez les opérateurs ;
- la responsabilité de gestion enfin : la BOP prévoit la mise
en place de délégations de crédits au profit des RPROG
(mais aussi des RBOP et des RUO au niveau infra du programme) ; à eux de prendre les bonnes décisions de gestion en cours d’exercice, dans le cadre des possibilités de
fongibilité de crédits prévues par la réforme ; à eux aussi
de rendre rigoureusement compte de cette gestion, notamment au Ministre et au Parlement s’agissant des RPROG ; à
eux de supporter les conséquences juridiques et financières
des éventuelles fautes de gestion qu’ils auraient commises
dans l’exercice de leur fonction de manager de la BOP.
« Budget »
Par définition, un budget est toujours limité. Pour le Gabon
comme dans tout autre pays, la question n’est donc pas
« comment satisfaire les demandes de moyens exprimées
par les administrations (et les opérateurs) » mais « comment
assurer la convergence entre les besoins et ambitions des
administrations et les capacités du budget et les priorités
de l’Etat ».
Cette convergence est effectuée par la BOP au travers de
cinq mécanismes : l’existence et l’actualisation annuelle
d’un cadrage budgétaire à moyen terme (CBMT) et de
cadres de dépenses à moyen terme (CDMT), la mise sous
plafond des budgets des programmes, la recherche de
nouvelles marges de manoeuvre lors de l’élaboration annuelle du budget, la justification au premier franc CFA des
demandes de moyens, le nouveau processus de négociation et d’arbitrages prévu par le calendrier budgétaire.
1. Le CBMT et les CDMT
Le CBMT fixe, en fonction d’hypothèses économiques réalistes, l’évolution à trois ans de l’ensemble des dépenses et
recettes des administrations. Il se décline en CDMT qui décomposent, toujours sur un horizon triennal, les grandes catégories de dépenses, par nature (dépenses de personnel,
dépenses d’investissement, dépenses de fonctionnement…),
par mission, par programme et par ministère ou institution.
Ces documents de cadrage pluriannuels, actualisés au premier trimestre de chaque année par le Ministère du Budget
et le Ministère de l’Economie, donnent des premiers points
de repère aux administrations sur leurs perspectives budgétaires à moyen terme et surtout pour la première année.
2. La mise sous plafonds des budgets des programmes
En même temps que les PAP sont élaborés dans les administrations pour l’exercice N+1(soit entre avril et juillet de
l’année N), la contrainte budgétaire à laquelle doivent
se soumettre les programmes est définie par le Gouvernement, d’abord de façon globale (lettre de cadrage du
Premier Ministre aux départements sectoriels en avril) puis
de façon plus fine (communication d’arbitrages par le Pre-
11
mier Ministre en juin, émission de lettres plafonds par mission et programme en juillet).
Dès-lors, le travail des RPROG et de leur équipe de programme dans les administrations consiste, au fur et à
mesure que la contrainte budgétaire se précise, à procéder aux ajustements successifs du contenu de leur PAP de
telle sorte que leur demande de moyens s’inscrive dans le
cadre fixé par le Gouvernement et que leurs engagements
de performance soient compatibles avec l’enveloppe allouée (autrement dit ambitieux mais atteignables).
3. La recherche de nouvelles marges de manoeuvre
L’élaboration des projets de budget de l’année N+1 par
les RPROG et leur équipe ne consiste pas à reconduire les
budgets de l’année en cours en les majorant au passage de
quelques pour cents.
Au contraire, il s’agit chaque année de reconstruire le budget du programme en se posant notamment les questions
suivantes : quelles ont été les dépenses effectuées l’année
passée et cette année ? Ont-elle permis de mener à bien des
réalisations, d’obtenir des résultats ? Quelles sont les véritables priorités à financer pour l’année prochaine ? Ne fautil pas remettre en question certaines actions ou certains projets ou bien revoir le niveau d’ambition sur ces actions et ces
projets ? Ne peut-on pas financer tout ou partie des besoins
découlant de la mise en oeuvre de nouvelles missions
activités, de l’augmentation du plan de charge dans
certains domaines, des engagements de performance pour
l’année N+1 par des redéploiements ? Sur quoi et comment
peut-on faire des économies…etc.
Pour engager les administrations dans cette nouvelle logique, le Gouvernement a demandé à chaque RPROG de
prévoir dans le PAP 2014 de son programme au moins un
objectif d’économie structurelle.
4. La justification au premier franc des
demandes de crédits
L’élaboration du PAP du programme ne se limite pas
à mettre en cohérence des activités à réaliser et des
résultats à atteindre avec des moyens plafonnés. Il
implique que le RPROG et son équipe justifient dès le
premier franc en dépense leurs demandes de crédits et
d’effectifs en fonction de déterminants objectifs liés aux
caractéristiques et à l’activité de l’administration. Par
exemple : justification du recrutement d’un cadre spécialiste compte tenu de la mise en oeuvre d’une nouvelle
activité et de l’impossibilité démontrée de procéder à un
redéploiement-reconversion d’agents en place, y compris à l’échelle du ministère ; justification d’un projet de
construction d’un immeuble administratif par le ratio m2/
12
effectifs actuellement trop faible ; justification de l’achat
de véhicules de services par le nombre de contrôles supplémentaires à réaliser sur le terrain…
La capacité des équipes de programme à répondre à cette
exigence se développera progressivement car elle est liée
à la mise en place de méthodes d’analyse et au développement des appareils statistiques dans les ministères.
Dans un premier temps, il serait déjà satisfaisant que les
RPROG présentent dans le détail les composantes de leur
demande de moyens, pointent arithmétiquement les variations de cette demande d’un exercice sur l’autre et relient
ces variations à des évolutions majeures de l’activité de
leur administration, à des projets à conduire, à des engagements de performance pris pour l’année N+1.
5. Le processus de négociation et d’arbitrages
Le nouveau calendrier budgétaire défini par la BOP gabonaise multiplie les temps d’information, d’échanges et
de concertation entre les parties prenantes au processus
d’élaboration du projet de loi de finances : Premier Ministre, Ministre du Budget, Ministre de l’Economie, Direction
Générale du Budget, Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique, Ministres sectoriels et responsables de programme.
Dans la période des huit premiers mois de l’année d’élaboration du budget, sont ainsi prévus, avec la participation
de tout ou partie des acteurs mentionnés ci-dessus :
- des conférences d’économies structurelles (au plus tard le
28 février) ;
- des conférences de performance (au plus tard le 30 avril) ;
- des conférences de budgétisation (au plus tard le 10 juin) ;
- des conférences de répartition des crédits (au plus
tard le 15 aout).
Ces rencontres sont autant d’occasions pour chacun de
mieux connaître et prendre en compte la logique et les
contraintes de ses interlocuteurs et de faire valoir en contrepartie ses propres arguments et contraintes. Complétées
par différentes séries d’arbitrages du Premier Ministre (en
juin et septembre) puis du Président de la République (fin
septembre), elles doivent permettre de déboucher in fine
sur un projet de budget sinon consensuel, au moins compris de tous, avant dépôt au Parlement au plus tard le 15
octobre.
La BOP,
instrument de
l’émergence
La réforme budgétaire a vocation à changer
fondamentalement la culture administrative pour la
rendre plus apte à mettre en oeuvre le projet de société
du Président de la République.
La démarche engagée par le Président de la République
pour concrétiser l’ambition qu’il nourrit pour son pays est
sans équivoque : après le développement durable, la
bonne gouvernance constitue le deuxième fondement de
l’émergence du Gabon. Or, constate Ali Bongo Ondimba,
«l’administration gabonaise, dans sa structure et son fonctionnement actuels, parvient encore difficilement à porter
cette nouvelle ambition de l’émergence».
Immobilisme de l’appareil administratif, inertie, lourdeurs,
goulots d’étranglement, inefficacité, navigation à vue,
atteintes à la fortune publique… autant de travers incompatibles avec l’agenda présidentiel visant à faire émerger le pays à l’horizon 2025. Le Président appelle donc de
ses voeux une révolution de l’administration publique car
c’est à cette administration qu’incombe au premier chef
la concrétisation de ‘’L’avenir en confiance’’, projet poli-
tique sur la base duquel le Plan stratégique Gabon émergent (PSGE) a été élaboré. « L’administration gabonaise de
demain, annonce Ali Bongo Ondimba, (…) doit être plus
stratège et plus engagée derrière la nouvelle ambition
nationale, elle doit s’appuyer sur un personnel motivé,
compétent et orienté vers l’atteinte d’objectifs clairement
définis. Le gouvernement a créé les agences pour une mise
en oeuvre rapide des premiers chantiers phares du PSGE,
dans le même temps, il a engagé une action en profondeur visant à bâtir une administration moderne et performante, capable de manager avec leadership et efficacité
des programmes».
Et c’est tout le sens donné à l’avènement de la BOP, qui n’interpelle pas seulement les acteurs qui animent l’administration publique, mais aussi tous les citoyens soucieux du
développement du Gabon.
13
La BOP est l’instrument privilégié pour la mise en
oeuvre efficace du PSGE
Quelle valeur ajoutée concrète la BOP apporte-t-elle dans le cadre de la construction
de l’émergence ?
Pour Rose Christiane Ossouka Raponda, la Ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, « la
réforme budgétaire permet d’assurer une meilleure allocation des crédits en fonction d’objectifs précis qui s’inscrivent
dans le cadre stratégique posé par le PSGE ».
qu’elle clarifie et précise les modes de travail entre l’autorité
politique et l’administration : le ministre impulse, définit les
politiques, priorise et évalue ; l’administration traduit cela
en actions, met en oeuvre, rend compte. Une condition
essentielle pour garantir la réussite du PSGE ».
De fait, les Projets Annuels de Performance (PAP) élaborés
par les administrations puisent l’essentiel de leurs objectifs
annuels dans les priorités et les projets contenus dans le
PSGE ; par ailleurs, ils définissent avec soin la stratégie d’action qui doit être mise en oeuvre par l’administration pour
réaliser ces priorités et ces projets ; enfin, ils établissent un
lien direct entre les engagements de performance de l’administration et les moyens budgétaires alloués, notamment
en matière d’investissements. Et pour garantir que chaque
programme apportera bien la contribution attendue de
lui dans la réalisation du PSGE, la BOP a prévu un système
complet de suivi, de pilotage et d’évaluation de l’atteinte
des objectifs en cours d’exercice.
D’où un ensemble de nouvelles pratiques appelées
à se développer fortement dans le futur proche et
notamment : la fixation par le Politique de plafonds
budgétaires permettant de calibrer le niveau d’investissement attendu sur chaque programme ; la communication par le Politique de la liste des investissements prioritaires devant absolument être pris en charge par les
programmes ; la conduite d’un « dialogue stratégique » entre
le Politique et l’administration pour déterminer les objectifs prioritaires de chaque PAP, en articulation étroite
avec le PSGE ; le rendre compte au Politique sur l’avancement dans la réalisation des objectifs définis comme
prioritaires ; la définition par chaque ministre d’un plan
d’action personnel destiné à appuyer les efforts de son
administration.
Pour la Ministre du Budget, des Comptes publics et de la
Fonction publique : « l’autre grand mérite de la BOP est
La BOP est aussi un outil pour moderniser
les Services de l’administration
En matière d’investissement, la BOP ne met pas seulement
l’accent sur les grands projets de développement à mettre
en oeuvre. Elle cherche aussi à faire en sorte que les Services de l’Etat soient en mesure d’agir de façon toujours plus
efficace et efficiente, sur les projets stratégiques comme au
quotidien, dans le cadre des priorités définies par le Politique. Ceci passe par l’allocation d’un volume suffisant de
crédits aux projets de modernisation administrative.
Ces projets portent principalement sur la formation des
agents et sur l’équipement des Services, notamment en
bureautique, en informatique et en moyens de déplacements. Quelques exemples puisés ici où là dans les PAP
des programmes : l’équipement des postes de travail en
ordinateurs ; l’achat de logiciels pour réduire le poids du
travail manuel peu productif ; la mise en place de moyens
de communication modernes pour améliorer la qualité
14
de service aux usagers ; la mise en place d’un laboratoire
de police scientifique pour permettre d’élucider davantage de crimes et délits ; la mise en place d’un laboratoire
d’analyses pour prévenir les risques sanitaires ; l’équipement des écoles en matériel pédagogique conforme à ce
que préconisent les curricula…etc.
Et Madame la Ministre du Budget, des Comptes publics et
de la Fonction publique de conclure : « la BOP est tout à la
fois l’instrument pour réaliser les priorités et les projets du
PSGE et l’outil qui permet à l’administration de développer
sa capacité à mettre en oeuvre ce même PSGE ».
Une exigence
communautaire
Soucieuse d’harmoniser les normes de gestion des finances publiques
en son sein, la Communauté économique et monétaire des Etats de
l’Afrique centrale (Cémac) a adopté la BOP qui doit être appliquée
par tous les Etats au plus tard en 2023.
L’initiative d’adopter la budgétisation par objectifs de programme (BOP) appartient à tous les pays membres de la
Cémac et intervient dans le sillage de l’arrimage du franc
CFA, leur monnaie commune, à l’euro. L’enjeu, au travers
de cette initiative, est de tirer un meilleur parti de la stabilité du taux de change du franc CFA et, par ricochet, de
mieux assurer le potentiel de croissance de la zone.
Pour y parvenir, un impératif : renforcer la surveillance multilatérale au sein de l’espace économique
communautaire. En particulier, les dirigeants de la Cémac
se convainquent qu’une harmonisation du cadre global
de la gestion des finances publiques s’avère indispensable
pour garantir dans la durée le maintien d’un niveau d’endettement public soutenable. Ils se persuadent également
que l’instauration d’une gestion transparente et rigoureuse
des finances publiques est de nature à conforter la stabilité
de la monnaie commune et en fin de compte à renforcer
l’intégration sous régionale.
Paul Tasong, Commissaire en charge des politiques économiques, monétaires et financières au sein de la Commission de la Cémac, le confirme : « la modernisation et
le renforcement de la transparence et de la robustesse du
système de gestion des finances publiques, ainsi que la
facilitation de la comparaison des données des finances
publiques contribuent à assurer une surveillance multilatérale effective des politiques budgétaires nationales ».
C’est dans cette optique qu’est défini un nouveau cadre
harmonisé de gestion des finances publiques en zone Cémac, bâti autour de six directives.
La directive n°1 relative aux lois de finances est considérée comme la clé de voûte de la réforme car elle transforme en profondeur les procédures d’élaboration, de vote,
d’exécution et de contrôle des budgets publics.
Le règlement général de la comptabilité publique, le plan
comptable de l’Etat ainsi que les modalités de suivi des
opérations financières de l’Etat sont également appelés à
fortement évoluer dans les Etats membres. C’est l’objet des
directives Cémac n°2, 3 et 5. A cet égard, le Gabon
vient d’adopter son premier livre des normes comptables
publiques, qui rassemble toutes les règles et méthodes
d’évaluation nécessaires à l’enregistrement des opérations
des administrations publiques. Ce sont ces normes qui, le
moment venu, serviront de base à la Cour des comptes pour
la certification des comptes de l’Etat.
La directive n°3 relative à la nomenclature budgétaire
vise à harmoniser la classification des recettes et des dépenses des Etats, en fixant les principes fondamentaux de
présentation des opérations du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor des Etats
membres de la Cémac. Cette harmonisation revêt évidemment une importance toute particulière dans la perspective du renforcement de la surveillance multilatérale des
politiques budgétaires nationales.
Enfin, la directive n°6 se présente sous la forme d’un
code composé d’un certain nombre de règles politiques,
institutionnelles et éthiques. Elle constitue un gage de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion des finances publiques des Etats de la Cémac, à l’adresse tant
des populations, que des partenaires ou des investisseurs.
15
Du budget moyens
au budget BOP
« Avec ses 70 000 agents, l’administration gabonaise est l’une des plus étoffées
au monde au regard de la population prise en charge. Les comparaisons
avec d’autres pays montrent qu’une administration plus performante pourrait
atteindre des résultats nettement meilleurs sans dépenser plus ».
C
e constat du PSGE (chapitre 2 – Consolider les fondations de l’émergence) renvoie à une logique de
gestion qui a longtemps prévalu dans l’administration : celle de l’augmentation mécanique des ressources
allouées, effectifs et crédits de fonctionnement notamment,
même si ces ressources s’avèrent en fin de compte très peu
productives. Avec la BOP tout change : priorité à la maîtrise,
à la valorisation et à une meilleure utilisation des moyens.
Les travers de la gestion
en mode budget de moyens
La gestion en mode moyens, c’est d’abord la reconduction
tacite par les administrations du budget de l’année en
cours pour l’année à venir, avec un pourcentage d’augmentation en prime. Cette augmentation est le plus souvent considérée comme naturelle et bien peu de Directions
Générales s’efforcent ne serait-ce que d’expliquer pourquoi elles demandent des moyens supplémentaires.
16
La gestion en mode moyens, c’est aussi une mauvaise
maîtrise des ressources allouées : les administrations ne
connaissent pas les effectifs et les compétences affectées
en leur sein, elles ignorent le montant que représente la
masse salariale de leur personnel (sauf la petite partie de
cette masse correspondant au coût de la main d’oeuvre
non permanente), elles ne suivent pas non plus les matériels, équipements et outils de travail mis à disposition des
structures et des agents.
Enfin, la gestion en mode moyens signifie non optimisation
et mauvaise utilisation des ressources déjà mises à disposition : en résumé, très peu d’efforts dans les administrations
pour rendre les agents en place plus productifs, par
exemple au travers de la mise en oeuvre de modes d’organisation plus motivants et plus performants, au travers de
la formation continue, au travers d’un bon management
de proximité. Un chiffre choc : plus de 7000 agents sont aujourd’hui sans affectation précise dans les administrations.
Au coeur de la gestion en mode budget
BOP, la recherche de l’efficience et de la
performance
Tout d’abord, les RPROG, RBOP et RUO doivent se forger
une connaissance précise des effectifs et de la masse salariale de leur programme sur la base des données fournies d’une part par la DGAFP et la Direction centrale des
Ressources Humaines de chaque ministère (données sur
les effectifs) et d’autre part par la Direction de la Solde de
la Direction générale du Budget (calcul de la masse salariale). Ce chantier est engagé.
Ils doivent aussi se forger une connaissance précise des
situations de travail de leurs agents : combien d’agents
administratifs n’ont pas de bureau, combien d’agents
n’ont pas d’ordinateur, pas de connexion à internet, combien d’agents ayant vocation à être sur le terrain n’y sont
que très rarement voire jamais faute de moyens de déplacement (par exemple pour réaliser des contrôles, pour
superviser des chantiers). Même besoin de connaissance
s’agissant des moyens matériels en place et de l’état de
ces matériels : combien de véhicules affectés aux commissariats fonctionnent effectivement ? Combien de grands
équipements tels que les scanners ne fonctionnent en réalité qu’à 25 % de leur capacité faute de fournitures, faute
d’agents formés à les utiliser…etc.
Second point : avec la BOP et l’exigence de justification au premier franc CFA, les managers de chaque programme doivent, avant de solliciter tout effectif supplémentaire, démontrer qu’ils ont tiré le meilleur parti des
ressources humaines déjà mises à leur disposition. Pour ces
managers, ceci signifie concrètement, lors de l’élaboration
du PAP et du budget de leur programme :
- démontrer que les compétences des agents de toutes catégories sont valorisées et utilisées au maximum grâce à la
formation et à la mise en place de modes de travail et de
management efficaces ;
- démontrer que les agents sont tous affectés à un poste
de travail précis ;
- démontrer que des agents ont été redéployés voire reconvertis afin de réduire les poches de sur-effectifs et les
poches de sous-effectifs ;
- démontrer que la mobilité fonctionnelle des agents a été
développée pour mieux utiliser les compétences acquises
et proposer aux agents performants des parcours professionnels motivants ;
- globalement, se donner année après année de nouveaux
objectifs de développement de l’efficience des personnels.
Troisième point : dans le nouvelle logique de gestion
BOP, les administrations ont à réaliser des «économies
structurelles» c’est-à-dire des économies majeures et définitives qui passent notamment par :
- la suppression des structures administratives redondantes
ou inefficaces ;
- le regroupement des structures administratives pour
leur donner plus de capacité d’intervention ;
- la réduction des effectifs pléthoriques et, en contrepartie,
la dotation des agents en équipements, matériels et
moyens de fonctionnement leur permettant d’agir avec
efficacité et d’améliorer la qualité de service ;
- l’acquisition des équipements et matériels permettant aux
équipes d’être plus productives, de gagner en productivité ;
- la répartition rationnelle des effectifs et des moyens sur
la base d’indicateurs précis d’évaluation de la charge de
travail, de la qualité de service assurée, de la productivité
réalisée.
Quatrième point : en mode budget BOP, plus question
de recruter des agents, même si ces recrutements correspondent à un véritable besoin, sans avoir prévu et mis en
place les moyens indispensables pour rendre opérationnels ces nouveaux effectifs. Et les administrations doivent
désormais se poser une question clé : si l’on recrute des
policiers ou des militaires supplémentaires, a-t-on les
moyens de bien les former, de bien les équiper, de bien les
entraîner et de les loger dignement ? Si l’on recrute de nouveaux enseignants, a-t-on les moyens de les loger correctement en province, de leur assurer la formation continue
indispensable à l’exercice de leur fonction, de les évaluer
chaque année pour leur permettre de s’améliorer ?
Enfin, avec la BOP et dans la perspective PSGE d’une administration « plus stratège », l’on réinterroge les missions
des Directions et des Services. L’administration est elle toujours la mieux placée pour faire directement ou doit-elle
faire faire par un opérateur, par un délégataire, par un
prestataire ? L’enjeu est alors de développer la capacité
des cadres de la fonction publique à concevoir les stratégies et à « faire faire », ce qui s’avère souvent aussi difficile
voire plus difficile que « faire ».
Ce qui compte pour la BOP, ce n’est pas l’augmentation en
mode automatique des ressources allouées à l’administration, c’est la façon dont l’administration va mobiliser ces
ressources pour développer et mettre en place des structures, des équipes et des agents performants. Car ce qui
est essentiel au final pour la BOP, ce n’est pas le volume
de la dépense publique, c’est l’efficacité de cette dépense
publique.
17
Dans les
chantiers
de la
réforme
Les six chantiers de la démarche BOP
Le cycle budgétaire en mode BOP
L’équipe projet BOP
L’accompagnement des changements
Dans les
chantiers
de la réforme
Les 6 chantiers
de la BOP
La démarche de réforme budgétaire comprend 6 chantiers étroitement
interconnectés. Depuis 2011, beaucoup a été fait sur chacun de ces
chantiers mais il reste du travail d’ici à la fin de l’année 2014 pour garantir
la réussite de la bascule intégrale et définitive du budget dans la BOP.
20
Architecture budgétaire –
performance – gouvernance
des équipes de programme tout au long de l’année de
mise en oeuvre.
Le découpage de l’action publique en missions-programmes-actions a été réalisé en 2011 et 2012 par l’équipe
projet BOP accompagnée par des experts du FMI-Afritac
Centre et en coordination étroite avec les équipes de Direction des ministères. Les Responsables de programme ont
été officiellement nommés par les ministres. Enfin, une première carte des BOP et des UO a été établie pour chaque
programme.
Adaptation des structures –
gestion des ressources humaines
La démarche de performance, autrement dit l’élaboration puis la mise en oeuvre des PAP par les équipes de
programme, a été déployée en deux temps par l’équipe
projet BOP accompagnée par le cabinet de conseil IDRH :
d’abord une phase pilote qui a concerné 17 programmes
de quatre ministères (élaboration des PAP en 2012, pour
mise en oeuvre en 2013) puis la généralisation à toute
l’administration (élaboration des PAP en 2013, pour mise en
oeuvre en 2014).
Le volet gouvernance, qui a pour but de transférer aux
équipes de programme la méthodologie pour opérationnaliser les objectifs du PAP, organiser et animer le travail
ensemble des différents contributeurs en cours d’exercice,
piloter la mise en oeuvre de l’action et l’atteinte des résultats a été considérablement détaillé et outillé. Un gros effort
de formation action a été réalisé sur ce sujet par l’équipe
projet BOP appuyée par IDRH fin 2013-début 2014. Il sera
complété par un accompagnement formation renforcé
Dans ce domaine, la priorité absolue des mois qui viennent
est de parvenir à fiabiliser le fichier des effectifs des programmes et à calculer la masse salariale complète de
chaque programme. Il s’agit d’une action complexe qui
nécessite un travail étroit et approfondi entre les Directions
générales concernées, la Direction de la Solde, l’ANINF
et la DGAFP. Cette action est cependant indispensable si
l’on veut que les RPROG, les RBOP et les RUO acquièrent
une réelle maîtrise des caractéristiques et du coût des
ressources humaines de leur programme afin de pouvoir
ensuite tirer le meilleur parti de ces ressources.
Système informatique de gestion
budgétaire intégrée
Un nouveau système informatique reposant sur une base
de données unique et intégrant toutes les fonctionnalités
liées à la préparation et à l’exécution du budget est en
cours de mise en place par la société INVOLYS. La solution,
VECTIS, a été paramétrée et testée avec succès en 2013 sur
le budget en mode moyens. En 2014, elle le sera pour le
budget en mode BOP, dans la perspective de la bascule du
1er janvier 2015. Par ailleurs, un travail d’interfaçage sera
21
Dans les chantiers de la réforme
réalisé entre VECTIS et certaines applications aval des Services du Trésor. Enfin, un plan de formation sera déployé
pour que chaque acteur de la gestion des finances publiques puisse s’approprier la nouvelle solution.
Comptabilités
Un Plan de comptes de l’Etat a été produit en collaboration
avec le Conseil Supérieur de la Comptabilité et en partenariat avec l’ADETEF. Il est aujourd’hui officiellement adopté. Par ailleurs, la Directive CEMAC relative au Règlement
Général sur la comptabilité publique a été transposée en
droit interne : le projet de texte est en cours de finalisation
suite aux observations formulées par la CEMAC. Enfin, le
livre des normes comptables a été élaboré et a donné lieu
à la production de fiches techniques destinées à faciliter
l’appropriation et la mise en oeuvre des nouvelles règles
par les comptables publics. D’autres travaux démarreront
ou seront poursuivis dans les mois qui viennent, notamment concernant la comptabilité matière.
Réformes des contrôles
En mettant en place un contrôleur budgétaire dans chaque
ministère, l’Etat a rapproché la fonction de contrôle des
RPROG, RBOP et RUO futurs ordonnateurs délégués des crédits. Au-delà, c’est toute une réflexion qui est actuellement
conduite dans la perspective d’une évolution progressive
de la nature et des modalités du contrôle : simplification
et limitation des contrôles a priori, introduction du contrôle
de soutenabilité budgétaire des programmes et des BOP,
définition et mise en place d’une stratégie de développement du contrôle interne dans les administrations, développement des contrôles a posteriori…
22
Conduite du changement et pilotage
de la démarche BOP
Depuis 2011, l’équipe projet BOP déploie une stratégie
de communication appuyée sur un ensemble diversifié
d’outils complémentaires : site Web BOP, supports de formation, brochures d’information, couverture média de la
démarche de réforme…
Les actions de sensibilisation et de formation à destination
des acteurs de la réforme (équipes de programme, techniciens budgétaires, secrétaires généraux, cabinets ministériels…) ont été très nombreuses depuis deux ans et vont
s’intensifier dans les mois qui viennent, notamment sur le
thème de la gouvernance des programmes, avec l’appui
d’IDRH, et sur celui de l’exécution budgétaire en mode BOP,
avec l’appui de l’AGEFIP.
Tout sera mis en oeuvre pour qu’en 2014 le Comité ministériel de suivi et de pilotage de la réforme budgétaire soit
réuni régulièrement dans chacun des Départements. Ce
Comité permettra au Secrétaire général, qui en est le président (le DCAF étant secrétaire technique), d’affirmer son
rôle de pilote global de l’administration et de pilote de la
modernisation du ministère.
De même, le Comité d’Orientation et de Validation, instance centrale de pilotage de la réforme budgétaire, présidé par le Ministre du Budget, sera réuni très régulièrement
en 2014, en prévision de la bascule du 1er janvier 2015.
Le cycle budgétaire
en mode BOP
Le nouveau cycle budgétaire transforme en profondeur les modalités de préparation du budget
ainsi que les relations entre les différentes parties prenantes.
Le décret fixant le calendrier et les modalités de prépara-
Ce cadrage, d’abord global, s’affine tout au long de la
tion des lois de finances dans le nouveau contexte de la
période de préparation des budgets et des PAP dans les
BOP a été adopté par le Gouvernement. Pour Michel Tsam-
administrations, entre avril et juillet, pour déboucher enfin
ba, Directeur Général Adjoint de la Direction générale du
sur des plafonds budgétaires détaillés par mission-pro-
Budget, « ce décret arrive à point nommé pour remédier
gramme-action et par grande nature de dépenses.
à certaines faiblesses constatées dans le processus en vigueur, notamment l’insuffisance de la communication sur
Trois temps clé jalonnent cette démarche de mise sous
les priorités budgétaires de l’Etat et l’absence de plafonds
contrainte progressive des propositions budgétaires : l’en-
permettant d’encadrer la préparation des projets de bud-
voi par le Premier Ministre, avant le 15 avril, d’une lettre de
get par les administrations sectorielles ». Mais ce décret
cadrage aux ministères et administrations pour présenter
est aussi très ambitieux dans la mesure où il ne tend rien
moins qu’à rénover les relations entre les principaux acteurs de l’élaboration du projet de loi de finances.
Les points forts du nouveau
cycle budgétaire
les priorités budgétaires de l’année à venir ; la communication par le Premier Ministre, avant le 15 juin, de ses
arbitrages sur le projet de loi de finances ; enfin, avant le
10 juillet, la transmission aux ministères et administrations,
par le Premier Ministre, de leurs lettres-plafonds.
Pour Michel Tsamba, « ce cadrage amont va permettre
d’éviter les travers constatés en 2013 lors de l’élaboration
La première innovation introduite est le cadrage, par le
du projet de budget 2014 : des équipes de programme qui
Gouvernement, de l’exercice d’élaboration des budgets
formulent jusqu’au mois d’août des demandes budgétaires
dans les administrations.
souvent inflationnistes, et, de ce fait, la nécessité d’un tra-
23
vail en urgence entre la Direction générale du Budget et
Le quatrième point fort du nouveau cycle est l’instauration
ces équipes pour revenir à une proposition plus réaliste
d’un débat annuel d’orientation budgétaire au Parlement.
avant transmission du projet de loi de finances au Parle-
Le « DOB », comme on l’appelle familièrement, intervien-
ment à la mi-octobre ; du coup aussi, une remise en ques-
dra pour la première fois en 2014 dans le cadre de la pré-
tion parfois hâtive, par les RPROG, de certains objectifs 2014
paration du budget 2015. Ses modalités pratiques restent
de leur programme ».
encore à mettre au point mais l’intérêt du rendez-vous ne
Un second apport majeur du décret est qu’il recommande
aux responsables de l’administration d’impliquer fortement les structures opérationnelles dans l’élaboration de
la proposition budgétaire du programme, y compris et notamment les Services déconcentrés. Or, comme l’explique
Michel Tsamba, « les Directions générales ne sont pas toujours au fait des besoins prioritaires et des réelles capacités d’action de leurs structures sur le terrain ; aussi une
prise en compte renforcée des Services opérationnels dans
le processus budgétaire peut-elle aider à parvenir à une
demande de moyens plus pertinente, à une définition plus
réaliste des objectifs annuels et au final à une meilleure articulation dans le PAP entre le volet budgétaire et les engagements de performance ; il est aussi très important que les
Services déconcentrés puissent exprimer leurs demandes
d’appui technique aux différents Services centraux ».
La troisième innovation apportée par le cycle budgétaire
en mode BOP est l’organisation, entre février et juillet, de
4 séries de conférences réunissant les protagonistes de
la préparation budgétaire : les conférences d’économie
structurelles (avant le 1er mars) pour faire le point sur les
initiatives de modernisation des Services et d’amélioration de l’efficience dans les administrations ; les conférences de performance (avant le 30 avril) pour dresser
un bilan d’étape global de l’atteinte des objectifs des PAP
de l’année en cours et partager les priorités politiques et
budgétaires de l’année à venir ; les conférences de budgétisation (avant le 10 juin) pour s’approprier les arbitrages
budgétaires effectués par le Premier Ministre et préparer ainsi
l’affinement des propositions budgétaires sur programme ; les
conférences de répartition de crédits enfin (au plus tard le
15 août) pour entériner le contenu détaillé de ces propositions, dans le cadre du PAP. Pour Michel Tsamba, « un tel dispositif ouvre la possibilité de développer chaque année un
dialogue régulier, structuré et approfondi entre les équipes
de programme et la Direction générale du Budget. Incontournable si l’on veut aboutir à un projet de loi de finances
qui traduise vraiment les priorités d’action de l’Etat et qui
soit mobilisateur pour les responsables des administrations
sectorielles ».
24
fait aucun doute. Pour le Gouvernement, ce sera l’occasion de faire le point sur la situation macro-économique
du pays, sur l’exécution du budget de l’exercice en cours,
sur les priorités d’action publique et les prévisions budgétaires à trois ans. Pour le Parlement, ce sera l’opportunité
de donner en amont, avant la finalisation du projet de loi
de finances, un avis sur ces priorités et les grands choix
budgétaires associés.
Les conditions de réussite
du nouveau cycle
Le bon fonctionnement du cycle budgétaire en mode BOP
ne va pas de soi. Il exigera notamment :
- un travail important de coordination entre le Ministère de
l’Economie sur la partie évaluation des recettes et le Ministère du Budget sur la partie évaluation et maîtrise des
dépenses ;
- des moyens de communication et de déplacement pour
rendre possible l’implication des Services déconcentrés
dans la préparation du budget, pour permettre un vrai
dialogue de gestion entre les responsables centraux et les
responsables territoriaux ;
- un important effort de formation au profit des équipes de
programme, à la fois sur les modalités d’élaboration du
projet de budget mais aussi sur la programmation de l’exécution budgétaire (élaboration des plans d’engagement,
des plans de passation de marchés, des plans de déblocage) et sur l’exécution elle-même.
Les efforts à faire sont aussi du côté des équipes de la Direction générale du Budget car pour Michel Tsamba, « les
correspondants budgétaires et les Directions centrales des
Affaires Financières dans les ministères devront être à l’avenir plus présents et en appui des RPROG qu’ils ne l’ont été
jusque-là auprès des Directeurs généraux ».
L’équipe
projet BOP
I
ls sont les « aiguillons » de la réforme budgétaire :
en prise directe avec les travaux à conduire, le Direc-
une vingtaine de chargés d’études du Ministère du
teur général du Budget
Budget, des Comptes publics et de la Fonction pu-
Manfoumbi, coordonnateur de l’équipe ainsi que le
blique. Plusieurs de ces chargés d’étude sont actifs sur
Directeur Général Adjoint du Budget, Michel Tsamba,
la démarche BOP depuis l’origine du Projet. A la barre,
pour sa part coordonnateur adjoint.
en personne, Yves Fernand
25
Le rôle de cette équipe projet ? Accompagner les RPROG,
Le premier enjeu de l’équipe projet BOP est d’impliquer
les points focaux des RPROG et plus largement les équipes
pleinement les RPROG dans la démarche, de les aider à
de programme tout au long de ce processus inédit et exi-
jouer pleinement leur rôle. Le second enjeu de l’équipe
geant qui comprend d’abord l’élaboration des PAP remis
projet est d’entretenir la dynamique, de donner du rythme
au Parlement en annexe de la loi de finances puis la mise
à la démarche et de faire en sorte que les échéances
en oeuvre de ces mêmes PAP, autrement dit la réalisation
du nouveau calendrier budgétaire soient tenues. Enfin,
des objectifs sur lesquels les administrations se sont enga-
le troisième enjeu est de réussir à développer le travail
gées. Ses membres sont formés, coachés et appuyés dans
ensemble entre les différents acteurs et décideurs dans
leur action par les consultants d’IDRH, lesquels font partie
le cadre de la réforme. Un membre de l’équipe projet
intégrante de l’équipe projet.
précise à ce sujet : « les locaux de la BOP, dotés de salles
de réunions bien équipées, accueillent autant que faire se
« Les membres de l’équipe projet mettent en mains des
peut les séances des différentes équipes de programme
équipes de programme la méthodologie et les outils de
ainsi que les travaux en inter programmes, par exemple le
la BOP mais leur valeur ajoutée ne s’arrête pas là » pré-
travail entre l’équipe Forces de Police Nationale et l’équipe
vient Michel Tsamba. En effet, ils coproduisent sur la dé-
Gendarmerie Nationale ». C’est pourquoi aussi l’équipe
marche avec les équipes de programme (surtout en début
projet BOP s’attache à travailler le plus étroitement possible
du processus), ils relisent les productions des équipes de
avec la Direction centrale des Affaires Financières dans
programme et proposent des améliorations, ils aident ces
chaque ministère et avec les correspondants budgétaires
équipes à formaliser leurs livrables. Grâce à leur savoir-
à la Direction générale du Budget.
faire d’animation, ils insufflent de l’énergie, de l’enthousiasme, une envie de mobilisation aux interlocuteurs. Enfin,
Dans les mois qui viennent, l’équipe projet BOP va de plus
ils veillent à rendre toujours plus autonomes les équipes de
en plus accompagner les administrations dans la mise en
programme dans leurs travaux et à leur « passer le relais »
place et l’utilisation des méthodes, outils et bonnes pratiques
dès que possible sur les différents aspects de la démarche.
de gouvernance des programmes : animation d’ateliers
pluridisciplinaires de conception d’une action publique
Les membres de l’équipe projet BOP sont avant tout des
innovante et performante ; développement du dialogue de
fonctionnaires « de terrain ». Et l’un de ces membres d’ex-
gestion au sein de la ligne managériale BOP ; pilotage de
pliquer : « nous sommes à l’écoute des équipes de pro-
l’action et de l’atteinte des résultats à l’aide d’un tableau
gramme, nous analysons ce qui se dit sur la BOP y com-
de bord. Car comme le rappelle Michel Tsamba, « le chal-
pris les réticences parfois exprimées. Nous connaissons les
lenge de l’équipe projet est moins l’élaboration des PAP que
responsables qui participent activement aux travaux et qui
leur mise en oeuvre effective sur le terrain ».
s’investissent dans la réforme et nous faisons tout pour les
conforter. Nous cherchons en permanence à rallier les managers qui restent davantage passifs ou en retrait ».
26
L’accompagnement
des changements
L
’appropriation concrète des changements véhicu-
large diffusion ; production d’un agenda annuel de
lés par la réforme budgétaire implique un effort
la BOP avec dans les premières pages « tout ce qu’il
soutenu de communication, de sensibilisation et
faut savoir sur le projet BOP » ; création d’un site web
de formation en direction de toutes les parties prenantes
BOP (www.bop.dgb.ga) qu’il convient aujourd’hui de
aux politiques publiques et à la gestion des finances pu-
mieux alimenter avec les contenus produits au fil de
bliques de l’Etat Gabonais.
Passé un temps d’hésitation entre
octobre 2011 et août 2012, la direction du projet BOP a compris toute
l’importance de la communication
pour faire connaître, promouvoir,
crédibiliser, valoriser la démarche
l’eau par les divers contributeurs
« De la formation – action
très pratique par petits
groupes et beaucoup
d’accompagnement formation des acteurs »
de réforme. « Cette communication
(équipe
projet
BOP,
Direction
générale du Budget, équipes de
programme…) ; développement
de la couverture presse…
Dans cette stratégie de communication, un soin tout particulier est
porté à la communication sur les
a pris des formes diverses et étroitement complémen-
grands évènements comme la séance de lancement
taires » explique Wilfried Nzamba Mangala, qui pilote
de la phase de généralisation de la démarche BOP à
plus particulièrement ce volet de la démarche au sein
tous les ministères en octobre 2011 ou comme la séance
de l’équipe projet BOP : présentation attrayante de
d’ouverture des conférences budgétaires en juillet 2013,
tous les supports écrits de sensibilisation, de formation
chaque fois sous la présidence du Ministre du Budget,
; publication de petites brochures destinées à une très
des Comptes publics et de la Fonction publique.
27
Par ailleurs, un intense travail de sensibilisation des dif-
plusieurs milliers de jours d’accompagnement que l’équipe
férentes populations d’acteurs a été effectué par l’équipe
projet BOP appuyée par les consultants formateurs d’IDRH
projet BOP, le plus souvent par petits groupes pour per-
a réalisés en 2012 et en 2013 et réalisera encore en 2014.
mettre des échanges approfondis avec et entre les partici-
L’AGEFIP contribuera également à cet effort de formation,
pants. Cette sensibilisation a bien sûr concerné les RPROG,
en 2014, sur le volet « exécution budgétaire ».
les Secrétaires généraux des ministères, les Directeurs centraux des Affaires financières mais aussi et plus largement
Pour Wilfried Nzamba Mangala, « cet important effort de
les cadres des Services opérationnels dans les administra-
formation devra se poursuivre bien après la bascule en
tions. Et Wilfried Nzamba Mangala précise : « les équipes
mode BOP le 1er janvier 2015, durant plusieurs années, sur
des cabinets ministériels n’ont pas été oubliées puisque
des thèmes essentiels pour la consolidation et la pérenni-
l’équipe projet les a rencontrées une à une ».
sation de la réforme ». Parmi ces thèmes : la production des
« termes de références » des projets d’investissement nou-
Enfin, la formation constitue à l’évidence un levier majeur
veaux, la professionnalisation des ordonnateurs délégués,
pour accompagner le changement. Depuis le début de la
la gestion analytique de l’activité et la justification du bud-
démarche, l’accent a été mis non pas sur des formations
get au 1er franc CFA, la conduite de projet, le management
magistrales mais sur de la formation-action très pratique
d’équipe, l’animation de comité de direction, le team buil-
par petits groupes, complétée ensuite par beaucoup d’ac-
ding, le développement du travail en réseau… etc.
compagnement formation qui aide chacun à dépasser les
multiples difficultés rencontrées au quotidien. Ce sont ainsi
28
Les défis
de la BOP
L’exigence d’un nouveau cadrage
macro-économique et budgétaire
Entretien : Yves Fernand Manfoumbi,
Directeur général du Budget
L’émergence des managers publics
gabonais
Le point de vue d’un Responsable
de programme
La transparence de la gestion
Les défis
de la BOP
L’exigence d’un
nouveau cadrage
macro-économique
et budgétaire
A
ffinement des prévisions macro-économiques et
cadrage pluriannuel des priorités d’action publique et des budgets associés… La balle est aussi
du côté du Gouvernement.
Un des points forts de la BOP est qu’elle inscrit la préparation du budget annuel de l’Etat dans une perspective
pluriannuelle. Concrètement, le Gouvernement établit
une projection à trois ans de ses recettes et de ses dépenses, projection déclinée par domaine d’action ministériel et actualisée chaque année en fonction de l’évolution de la situation macro-économique.
Plusieurs avantages découlent potentiellement de l’introduction de la pluriannualité budgétaire, notamment un
pilotage plus efficace des finances publiques (sachant
que le Gabon a pris des engagements de maitrise de ses
dépenses dans le cadre de la Cémac), la possibilité de
mieux inscrire la mise en oeuvre des politiques publiques
dans la durée, une meilleure visibilité de l’administration sur les moyens dont elle pourra disposer, enfin une
plus forte crédibilité de la politique budgétaire vis-à-vis
des partenaires internationaux et des bailleurs de fond.
Dès lors que l’horizon du cadrage budgétaire retenu par
le Gouvernement est pluriannuel, la qualité des statistiques mobilisées pour la prévision devient déterminante.
Un expert observe : « la fiabilité du cadrage pluriannuel
dépend de la qualité des informations fournies par les
diverses administrations économiques et financières.
Des statistiques biaisées peuvent par exemple générer
une projection erronée des recettes budgétaires et, par
conséquent, conduire le moment venu à l’impossibilité
de financer certains projets ».
L’autre point majeur est la qualité du cadrage budgétaire pluriannuel. Les outils clé de la programmation
30
triennale des finances publiques mis en place au Gabon
sont le CBMT (cadrage budgétaire à moyen terme) et les
CDMT (cadres de dépenses à moyens terme, déclinaison sectorielle du CBMT). Il faudra simplement veiller à
ce que ces outils soient alimentés et actualisés annuellement non pas avec des demandes de crédits inflationnistes des administrations mais d’une part avec les
dépenses inéluctables du fait d’engagements juridiques
déjà pris par l’Etat (impératif de soutenabilité budgétaire) et d’autre part avec des dépenses nouvelles dûment justifiées.
Et c’est là que la question budgétaire devient une question
politique au sens le plus noble du terme : pour pouvoir être
utile, le cadrage budgétaire pluriannuel doit traduire très
concrètement les priorités d’action du Gouvernement à
moyen terme sachant qu’il est impossible de financer tout
et tout de suite. Ce qui implique négociations et arbitrages
au plus haut niveau de l’Etat pour parvenir à une véritable
hiérarchisation des politiques publiques et des projets d’investissement.
La qualité du cadrage budgétaire à moyen terme est d’autant plus essentielle qu’elle va rejaillir directement, de façon positive ou négative, sur la préparation du budget de
l’année à venir puis sur la programmation de l’exécution du
budget voté. Dans le contexte BOP d’enveloppes de crédits
devenues fongibles (possibilité donnée aux gestionnaires
de transférer des crédits, dans certaines limites, d’une action du programme à une autre ou d’un titre de dépenses
à un autre), il est exigé des équipes de programme qu’elles
détaillent, au travers des plans d’engagement, quand et
pour quoi seront consommés les crédits de l’année alloués
par le Parlement. Comment y parvenir si le cap stratégique
n’est pas complètement clair, au départ, ni communiqué
suffisamment à l’avance ?
Entretien : Directeur général du Budget
Yv e s Fe r n a n d
M a n f o u mb i
«L’adoption de la BOP vise l’arrêt des dysfonctionnements dans la gestion des finances publiques»
Monsieur le Directeur général du Budget, où en est la réforme budgétaire
engagée par l’Etat gabonais ?
Yves Fernand Manfoumbi : Il convient avant tout de
rappeler que le processus de budgétisation par objectifs
de programme a été engagé en 2008, avec la mise en
place d’une équipe-projet qui a permis l’adoption de la loi
organique du 21 octobre 2010, relative aux lois de finances
et à l’exécution du budget.
Cette réforme est conduite dans plusieurs domaines de gestion de nos finances publiques, à savoir la présentation, la
préparation et l’exécution du budget ; les systèmes d’information et de gestion budgétaire et comptable ; les contrôles de
la dépense et la comptabilisation des opérations ; la gestion
des ressources humaines.
En matière de présentation, de préparation et d’exécution du
budget, l’équipe-projet BOP, appuyée par les experts du abinet
français IDRH, a assisté l’administration dans la préparation
du budget 2014 à blanc en mode LOLFEB, afin de s’assurer de
l’appropriation de la réforme par l’ensemble des acteurs.
31
Les défis de la BOP
Pour y parvenir, le budget de l’Etat a été structuré en politiques publiques avec trois niveaux de subdivision : mission-programme-action. Sur la base de cette nouvelle architecture budgétaire arrêtée avec l’appui technique de
l’AFRITAC Centre (FMI), les responsables de programme
désignés produisent des projets annuels de performance
(PAP) qui présentent, pour chaque programme, la stratégie, les objectifs et les indicateurs permettant de mesurer
l’atteinte des objectifs.
En vue de familiariser les équipes de programme avec
les modalités de mise en oeuvre des PAP, de nombreuses
séances d’accompagnement formation ont été et sont actuellement réalisées par l’équipe-projet BOP. Ces séances
sont l’occasion, pour chaque responsable de programme,
de partager les objectifs contenus dans le PAP avec l’ensemble des acteurs concernés (administration centrale,
services déconcentrés, opérateurs de l’Etat) et d’établir les
bases d’un véritable dialogue de gestion.
Par ailleurs, en vue de tenir compte des nouvelles modalités de préparation budgétaire, la Direction générale du
Budget a organisé en avril 2013 des conférences d’économies structurelles, première phase des conférences budgétaires. Entre autres, ces conférences ont permis de réexaminer avec les responsables de programme l’organisation
administrative, le fonctionnement des services, ainsi que
l’exécution des dotations budgétaires en vue de déceler les
éventuelles économies à redéployer.
S’agissant des systèmes d’information devant gérer les opérations budgétaires en mode LOLFEB, un nouvel outil, nommé
VECTIS, est en cours de mise en oeuvre. Celui-ci permettra de
gérer l’essentiel des étapes du processus budgétaire : préparation, exécution, comptabilité et contrôle. Il en est de même
pour la tenue de la comptabilité spéciale des matières avec
le progiciel PRAXIS.
Actuellement, en vue de rendre opérationnel cet outil, les
experts marocains d’INVOLYS, qui développent ces progiciels, assistent l’équipe-projet dans le paramétrage des
différentes fonctionnalités, notamment la nomenclature
de préparation et d’exécution budgétaires. Pour ce qui
est de l’adaptation des contrôles, de la comptabilité et de
la gestion des ressources humaines, les directions métiers
(DGCRCP, DGAFP et DGST) se chargent de mettre en place
les outils nécessaires à la nouvelle gestion des finances
publiques.
Dans cette optique, l’on retient notamment la mise en
place progressive dans chaque ministère d’une direction
centrale des ressources humaines et d’un contrôleur budgétaire, pour compléter le dispositif financier déconcentré
initié avec les directions centrales des affaires financières.
32
Quelles sont les raisons qui ont amené le
gouvernement à engager cette réforme,
et quels bénéfices l’Etat gabonais peut-il
en attendre ?
Le processus de budgétisation par objectifs de programme
est l’aboutissement d’un vaste processus de réformes engagé depuis 2002 à la suite de nombreuses difficultés rencontrées dans la gestion des finances publiques, aussi bien
dans la préparation que dans l’exécution et le contrôle du
budget.
En ce qui concerne la préparation du budget, l’on retient
essentiellement la faible cohérence dans la programmation des dépenses en raison de la dualité budgétaire
(finances pour le fonctionnement et planification pour
l’investissement) ; la non-conformité de la nomenclature
budgétaire aux normes internationales ; l’absence de
stratégie à moyen terme fondée sur une politique fiscale
soutenable, tenant compte du caractère non renouvelable
des ressources pétrolières et des priorités réelles en matière
d’investissements publics ; l’absence de visibilité sur la globalité des crédits alloués à chaque politique publique.
S’agissant de l’exécution et du contrôle des opérations budgétaires, les problèmes observés portaient principalement
sur la redondance et l’inefficacité des contrôles, la transparence limitée de l’exécution des opérations budgétaires du
fait de l’absence de suivi physique et financier, de l’engagement à la prise en charge par le Trésor public, l’accumulation des arriérés de paiement et le poids de la dette
publique et l’inefficacité de la dépense publique.
De plus, le processus de budgétisation par objectifs de programme qui rapproche la gestion des finances publiques
de la gestion privée s’inscrit dans un mouvement global
de modernisation qui a démarré dans les pays anglosaxons (Royaume-Uni, Danemark, Suède, Etats-Unis, etc.) et
se répand progressivement, non seulement à l’ensemble
des pays développés, mais aussi aux pays émergents et en
développement.
Dans la quasi-totalité des Etats, la recherche de la performance dans la gestion publique se justifie essentiellement
par la raréfaction des ressources disponibles pour alimenter les politiques budgétaires et par le nécessaire désendettement des collectivités publiques. Au niveau de la sousrégion d’Afrique centrale en particulier, la Communauté
économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC) a
adopté des directives qui visent à harmoniser la gestion des
finances publiques des pays membres, et qui font de la budgétisation par objectifs de programme le principe devant
régir la gestion budgétaire des Etats membres de la CEMAC.
D’une manière générale, la mise en place de ce mode de
gestion vise l’arrêt des dysfonctionnements dans la gestion
des finances publiques, l’efficacité de la dépense et le rétablissement de la transparence et de la crédibilité budgétaires.
La budgétisation par objectifs de programmes favorise
l’efficacité de la dépense et la performance de l’action
de l’Etat, notamment en orientant la gestion publique vers
l’atteinte de résultats préalablement définis, en fixant à
chaque responsable de programme des objectifs précis
et en définissant des indicateurs permettant de mesurer
la performance des politiques publiques du point de vue
de l’efficience de gestion, de la qualité du service rendu
à l’usager et de son efficacité socioéconomique pour le
citoyen.
Le premier budget préparé selon les nouvelles normes sera celui de 2015. Vos services et d’une manière générale l’administration seront-t-ils prêts à cette date ?
Le basculement en mode LOLFEB, au 1er janvier 2015, est
un engagement des plus hautes autorités. De ce fait, les
services du ministère en charge du Budget, notamment la
Direction générale du Budget, s’attèlent à préparer l’administration pour que cette échéance soit respectée.
Pour y parvenir et compte tenu de la position pionnière
du Gabon dans la sous-région, le gouvernement est assisté, outre les experts de la CEMAC, par des partenaires
au développement, notamment le FMI qui a commis en
mai 2013 une mission d’évaluation du processus en cours,
mission financée par le gouvernement japonais. Les premières conclusions de cet examen notent avec satisfaction
les avancées auxquelles notre processus est parvenu et
encouragent nos services à redoubler d’efforts au regard
du calendrier jugé assez contraignant.
Pensez-vous que la présente réforme
budgétaire permettra d’augmenter le
taux d’engagement des crédits votés, qui
se situerait actuellement, selon certaines
informations, en dessous de 70 % ?
Il faut relever que les difficultés en matière d’exécution
portent essentiellement sur la dépense d’investissement
en raison de la méconnaissance des procédures par les
administrateurs des crédits.
tion des administrateurs des crédits d’un guide de montage de projets, la mise en place d’un fonds d’études pour
tous les projets ayant fait l’objet de termes de référence,
la simplification de la procédure d’exécution avec la mise
en place d’un guichet unique à l’ANGT pour les investissements de grande envergure.
Dans le cadre de la réforme, l’exécution du budget sera
améliorée dans la mesure où, comme l’ensemble de l’administration, le programme « Dépenses publiques » mis en
oeuvre par la Direction Générale du Budget et la DGCRCP
et le programme « Comptabilité et trésorerie de l’Etat » exécuté par la Direction Générale des Services du Trésor, ont
pris des engagements de performance visant la célérité de
la dépense.
La réforme va-t-elle modifier le rôle des
membres du Gouvernement en matière
d’exécution budgétaire ?
La réforme budgétaire apporte des innovations majeures,
notamment en matière d’exécution du budget. Parmi
celles-ci, l’éclatement de la fonction d’ordonnateur.
En effet, dans la gestion actuelle, la fonction d’ordonnateur des dépenses est dévolue au seul ministre en charge
du Budget qui la délègue au Directeur Général du Budget.
Avec la réforme, chaque ministre passe du rôle d’administrateur de crédits à celui d’ordonnateur principal du budget de son département. D’une part il procède aux arbitrages entre les différents programmes pendant la phase
de préparation du budget et d’autre part il délègue la
fonction d’ordonnateur aux responsables qu’il a désignés
pour la mise en oeuvre des programmes de son département ministériel.
Les responsables de programme disposent de l’ensemble
des moyens (fonctionnement, investissement, personnel)
pour la mise en oeuvre des politiques publiques et rendent
compte au ministre de l’atteinte des objectifs au travers
d’un dialogue permanent.
En somme, le ministre, dont le rôle est d’orienter la politique publique et de coordonner sa mise en oeuvre, n’est
pas totalement dégagé de la gestion des crédits. Il gère
indirectement les crédits, les personnels et les marchés à
travers les responsables de programme qu’il désigne et
directement par la supervision générale qu’il assure.
Toutefois, des mesures sont prises pour améliorer l’exécution de cette dépense avec notamment la mise à disposi-
33
L’émergence des
managers publics
gabonais
34
Dans le cadre de la BOP, les pratiques de gestion héritées du
passé sont révolues. Les cadres de l’administration désignés
comme RPROG, RBOP ou RUO vont devoir gérer autrement
leurs activités et leur temps pour être le plus possible «à la
manoeuvre» des changements à conduire.
Managers et mode
de management BOP
La BOP crée de nouvelles fonctions managériales. Au sein
de chaque programme, une ligne managériale spécifique
est instituée avec un Responsable de programme (RPROG),
des Responsables de budget opérationnel de programme
(RBOP) et des Responsable d’unité opérationnelle (RUO).
Les femmes et les hommes qui occupent ces fonctions
sont les Secrétaires généraux des ministères (RPROG Pilotage et Soutien), un certain nombre de Directeurs généraux (RPROG ou RBOP de politique publique), un certain
nombre de Directeurs et de Chefs de Service (RUO) mais
leur fonction dans le cadre de la BOP est bien distincte de
la responsabilité hiérarchique qui est par ailleurs la leur
au quotidien.
Le rôle de ces « managers BOP » ? Concrétiser la promesse
d’efficacité, de qualité de service et d’efficience faite aux
citoyens, aux usagers, aux contribuables, à la société toute
entière et contenue sous forme d’engagements de performance pluriannuels et annuels dans les Projets Annuels de
Performance (PAP) des programmes. De façon plus précise :
- le RPROG conduit l’élaboration du PAP, anime et pilote sa
mise en oeuvre, évalue les résultats et en rend compte au
ministre voire au Parlement ;
- au sein du programme et dans le cadre du PAP, le RBOP
conduit l’élaboration du budget opérationnel de programme (BOP), anime et pilote sa mise en oeuvre et évalue
ses résultats ; il rend compte au RPROG pour la partie du
programme dont il est responsable ;
- au sein du BOP, le RUO passe à l’action, conduit et pilote
la mise en oeuvre de l’activité pour atteindre les objectifs,
engage et ordonnance les dépenses et évalue les résultats
de l’unité opérationnelle ; il rend compte au RBOP ou directement au RPROG en fonction de la cartographie des BOP
et des UO qui a été arrêtée pour le programme.
Les exigences associées à la nouvelle culture managériale
pas nommés RBOP et tous les Chefs de Service ne sont pas
nommés RUO.
Dès lors, « les managers BOP ont comme challenge de
réussir à affirmer leur autorité managériale sur d’autres responsables parties prenantes du programme alors que ces
responsables sont de même niveau hiérarchique qu’eux »
ainsi que le souligne un Responsable de programme. Seule
l’affirmation de leur capacité de leadership peut leur permettre de réussir dans la gestion de ces relations sensibles.
La problématique est encore plus complexe s’agissant
de la relation avec les opérateurs de l’Etat impliqués sur
programme. Ces opérateurs bénéficient d’une autonomie
de gestion qui s’est transformée, dans beaucoup de cas,
en une indépendance de fait par rapport à l’administration. Les managers de la BOP, et tout particulièrement les
RPROG, ont alors à « reprendre la main » pour réinstaurer
une tutelle digne de ce nom et mettre en place un véritable
dialogue de gestion dans un cadre contractualisé.
Les RPROG doivent aussi profondément revoir leur mode
de travail avec l’autorité politique. Ils ne sont plus là pour
« plaire » au Politique : ils sont là pour faire en sorte que les
engagements pris par le Politique vis-à-vis des citoyens, des
populations, de la Nation se concrétisent ; ils sont là aussi
pour orienter en amont les autorités politiques et les cabinets ministériels dans leurs initiatives, dans leur réflexion
stratégique, dans l’élaboration de politiques, de textes législatifs et règlementaires compatibles avec les ressources
financières que l’Etat peut mobiliser.
Enfin, les Secrétaires généraux ont à jouer un rôle de management particulier. Comme l’explique un Secrétaire général, « il s’agit dans le même temps de fédérer l’équipe de
direction de l’administration du ministère et de piloter en
tant que RPROG le programme transversal Pilotage et Soutien ». Le challenge des Secrétaires généraux est donc de
parvenir à orchestrer l’ensemble, à coordonner transversalement l’action dans les différents programmes tout en prenant soin de laisser aux RPROG de politique publique les
marges de manoeuvre que la BOP leur a données et qu’ils
doivent apprendre à utiliser au maximum pour parvenir
aux performances attendues d’eux.
D’abord, tous les Directeurs généraux ne sont pas nommés
Responsables de Programme, tous les Directeurs ne sont
35
Le point de vue
d’un RPROG
Le programme « Concurrence et protection du consommateur » a été l’un
des 20 programmes pilotes en octobre 2011. Monsieur MFA OBIANG Modeste,
le responsable de programme (RPROG) actuel n’a pris ses fonctions qu’en
2012. Il a donc pris le train en marche mais il a très largement et rapidement
contribué à lui donner de la vitesse.
Monsieur Mfa, comment voyez-vous
le rôle du RPROG dans la démarche
d’élaboration du projet Annuel de
Performance (PAP) ?
Un DG – RPROG doit tout d’abord s’affirmer comme un animateur qui donne à chacun envie de participer, de s’impliquer et de s’engager. On s’aperçoit d’ailleurs que les responsables, les collaborateurs autour de soi sont prêts à cela
pourvu qu’on les écoute, qu’on les responsabilise et qu’on
soit à leurs côtés dans l’action.
36
Un RPROG sera crédible et entendu s’il connait bien les situations concrètes des agents sur le terrain, la manière dont ils
réalisent leurs missions au quotidien.
Il ne peut leur demander des performances que s’il s’attache
dans le même temps à améliorer les conditions d’exercice
des différents métiers : des bus en plus pour permettre aux
ontrôleurs d’effectuer des contrôles, des postes informatisés
pour qu’ils puissent formaliser leurs rapports, un système
d’information bien structuré et un accès à internet pour
fonctionner en réseau et gagner en efficacité collective.
Votre équipe de programme a pro- Enfin, avec l’appui de l’équipe BOP, un tableau de bord
pour le programme a été conçu. Ce sera un outil commun
posé un PAP 2014 avec des objec- car alimenté par toutes les unités opérationnelles qui tratifs et des demandes de moyens. vaillent dans le cadre du programme. J’animerai tous les
trimestres une revue des objectifs avec les principaux maLes arbitrages budgétaires ont nagers du programme afin d’analyser le niveau d’atteinte
limité les moyens dont vous pour- des objectifs et de prendre collégialement les décisions
rez effectivement disposer. Com- appropriées pour tenir nos engagements.
ment avez-vous fait pour ajuster
Quelles sont pour vous les condile PAP 2014 ?
tions pour que la BOP s’implante
Il a fallu tout d’abord prendre correctement la dimension
durablement dans l’administrades moyens qui nous étaient alloués. Ensuite, il importait
tion gabonaise ?
de demander à chaque responsable avec son équipe de
« revisiter » les objectifs initialement proposés pour voir lesquels pouvaient être repris, lesquels devaient être ajustés
voire s’il fallait renoncer purement et simplement à certains.
Pour cela, les équipes ont dû se poser des questions très
concrètes sur l’opérationnalité de chacun
de ces objectifs, sur
les innovations, les
pratiques nouvelles à
développer pour pouvoir garder nos objectifs même avec des
moyens moins importants qu’attendus.
Je vois trois conditions majeures.
Tout d’abord, il faut miser sur l’encadrement, tout l’encadrement, pour que la BOP se diffuse partout. En haut, il
faut donner l’exemple
et développer des pratiques de management
qui concrétisent cette
adhésion au changement induit par la BOP
et en premier lieu déjà
être accessible et disponible. Pour l’encadrement intermédiaire
et de proximité, il faut
les former, les accompagner pour renforcer
leurs compétences en
matière de gestion et d’animation d’équipe.
« Un RPROG sera crédible
et entendu s’il connait bien
les situations concrètes des
agents sur le terrain »
Notre rôle en tant que
responsable de programme ou de budget
opérationnel est de négocier avec les collaborateurs des
objectifs qui soient volontaristes tout en restant réalistes.
Tout cela n’est possible que si l’on communique bien sur
les objectifs et si l’on réussit à faire de leur atteinte un challenge pour tous.
Comment abordez-vous maintenant la mise en oeuvre de ce PAP
2014 ?
Il importait tout d’abord de fixer, dans le cadre du dialogue
de gestion, les objectifs contributifs de chacun en s’attachant à ce que les interactions entre les services, et notamment entre les services centraux et les services déconcentrés, permettent en cours d’année de progresser ensemble
et d’atteindre les objectifs du PAP.
En second lieu, il faut réussir à trouver les moyens dont
l’administration à besoin pour gagner en compétence et
en efficacité. Une administration performante doit obligatoirement aussi être une administration modernisée avec
des agents bien formés.
Enfin, il faut bâtir un système de suivi de l’activité, de mesure des résultats qui rende compte à la fois des efforts
fournis, des moyens engagés et des résultats obtenus. C’est
par la mesure et la reconnaissance des performances que
l’on parviendra à entretenir la mobilisation et la motivation
de tous les agents de l’administration et de nos partenaires.
Dans ce contexte, le RPROG est là pour soutenir et faciliter
l’action de chacun. Il est là aussi pour fédérer l’ensemble
des structures et des acteurs qui contribuent à la mise en
oeuvre du PAP.
37
La transparence
de la gestion
L’avenir de la BOP gabonaise dépendra en grande partie de l’appropriation
et de la mise en oeuvre concrète du principe de transparence par les différents acteurs de la gestion des finances publiques
1ère pratique : dire où l’on va ce qui signifie présenter clairement et de façon argumentée et documentée les priorités de l’action, les objectifs à atteindre,
les moyens demandés pour cela et la justification de ces
moyens : c’est la responsabilité des RPROG au travers de
l’élaboration des PAP mais c’est aussi celle des Ministres qui
doivent orienter les travaux des équipes de programme sur
les PAP puis présenter et défendre ces mêmes PAP devant le
Parlement.
2ème pratique : rendre compte
autrement dit présenter, avec la même clarté et précision
et en s’appuyant sur les divers outils prévus par la BOP (tableau de bord du programme, revues périodiques d’objectifs, RAP…) les résultats obtenus en cours d’année et à l’issue
de l’exercice, expliquer sans détours pourquoi certains objectifs n’ont pas été réalisés, justifier les décisions de gestion
des crédits prises au cours de l’exercice, notamment dans
le cadre des nouvelles souplesses accordées aux managers BOP : c’est la responsabilité de chaque manager BOP
au sein de la ligne managériale BOP, c’est la responsabilité
du RPROG vis-à-vis du Ministre, c’est la responsabilité du
Ministre vis-à-vis du Parlement. C’est aussi la responsabilité
des Directions générales des opérateurs de l’Etat qui ont
une obligation de rendre compte au RPROG de la mise en
oeuvre et des résultats de l’action conduite pour et dans le
cadre de chaque programme.
3ème pratique : débattre
sur le fond
c’est-à-dire développer la fréquence et la qualité des
échanges sur les priorités de l’action publique, sur les choix
budgétaires associés, sur les résultats des politiques publiques et ce à partir d’une information complète et fiable :
c’est une responsabilité partagée entre le Gouvernement et
le Parlement, à exercer de façon toujours plus approfondie
lors du débat d’orientation budgétaire, lors de l’examen et
38
du vote de la loi de finances initiale, des lois de finances
rectificatives, de la loi de règlement.
Le débat ne doit pas seulement se dérouler entre les Pouvoirs publics. Il doit aussi impliquer les partenaires et financeurs locaux et internationaux, les usagers, les médias, la
société dans son ensemble : il s’agit là d’une responsabilité
qui doit être collectivement portée par tous les acteurs de la
gestion des finances publiques.
4ème pratique : contrôler
réellement
qu’il s’agisse de l’exécution de la loi de finances, de la
gestion des crédits en cours d’exercice, de la qualité de la
mise en oeuvre de l’action publique dans le cadre des programmes : c’est le rôle du Parlement à qui le Gouvernement
transmettra désormais un rapport trimestriel d’exécution et
qui devra se saisir des nouvelles capacités d’investigation
que lui donne la BOP, c’est le rôle des contrôleurs budgétaires des ministères qui auront à garantir que les décisions
de gestion prises par les ordonnateurs en cours d’année
sont non seulement régulières mais aussi compatibles avec
l’impératif de soutenabilité des budgets, c’est le rôle de la
Cour des comptes qui aura à certifier les comptes annuels
de l’Etat et qui devra, encore plus que dans le passé, s’attacher à repérer et à sanctionner les gestions de fait, les fautes
de gestion, les mauvaises gestions des responsables publics.
Petit
lexique
de la
BOP
Petit lexique
de la BOP
Mission :
Action :
Regroupement de programmes concourant à une poli-
Composante d’un programme, elle rassemble des crédits
tique publique définie. Elle constitue l’unité de vote des
visant un public particulier d’usagers ou de bénéficiaires,
crédits budgétaires.
ou un mode particulier d’intervention de l’administration.
Dans un programme, la répartition des crédits entre les
L’article 14 de la loi organique relative aux lois de finances
actions est indicative car elle peut être modifiée en cours
et à l’exécution du budget (LOLFEB) institue deux missions
d’année par le responsable de programme dans le respect
spécifiques qui dérogent à cette définition générale : une
des règles de fongibilité fixées par la LOLFEB.
mission regroupant les dotations des pouvoirs publics et
une autre regroupant les crédits globaux réunissant, d’une
Stratégie :
part, la dotation pour dépenses accidentelles et imprévi-
Réflexion globale qui préside au choix des objectifs pré-
sibles et, d’autre part, une dotation pour mesures géné-
sentés dans les Projets Annuels de Performance (PAP). Elle
rales en matière de rémunération.
s’inscrit dans une perspective pluriannuelle. Elle fonde le
choix des priorités de l’action publique sur un diagnostic
Une mission est souvent « ministérielle » et regroupe l’en-
d’ensemble de la situation du programme, de son envi-
semble des programmes d’un même ministère. Exemple :
ronnement. Elle opérationnalise les politiques publiques à
la mission « Ressources énergétiques, hydrauliques et nu-
mettre en oeuvre en fonction des moyens qui peuvent être
cléaires »
alloués.
Elle est parfois « infra ministérielle» c’est-à-dire qu’elle ne
Objectif :
regroupe qu’une partie des programmes d’un ministère.
But déterminé d’une action, expression de ce que l’on veut
Exemple : la mission « Enseignement supérieur et recherche »
faire. La LOLFEB prévoit que chaque programme soit as-
qui ne regroupe qu’une partie des programmes du minis-
sorti, dans le cadre du Projet Annuel de Performance (PAP),
tère en charge de l’Education Nationale.
d’objectifs concrets et prioritaires avec des « cibles » précises, vérifiables, mesurables.
Enfin, exceptionnellement, une mission est « interministérielle » et
regroupe des programmes de ministères différents. Exemple :
Indicateur :
la mission « Gestion des finances publiques » qui concerne à
Quantifié, il mesure le niveau de réalisation de l’objectif
la fois le ministère en charge de l’Economie et celui en charge
prédéfini et permet d’apprécier la performance réalisée
du Budget ou encore la mission « Sécurité » qui associe le
le plus objectivement possible. Il peut s’agir d’un « indica-
ministère de l’Intérieur et le ministère de la Défense.
teur de résultat » (ex. 25 % de tués en moins sur les routes)
Programme :
ou d’indicateurs d’action (ex. 50 % d’accroissement des actions préventives et 20 % de contrôles supplémentaires) ou
Regroupement des crédits destinés à mettre en oeuvre un
encore d’indicateurs de moyens (ex. 10 % de motards des
ensemble cohérent d’actions relevant d’un même minis-
forces de sécurité en plus pour assurer les contrôles).
tère et auquel sont associés des objectifs précis, des résultats attendus, définis en fonction de finalités d’intérêt gé-
Cible :
néral, faisant l’objet d’une évaluation. Unité de spécialité
C’est la valeur définie ex ante que doit atteindre un indica-
des crédits, le programme, confié à un responsable de Pro-
teur, dans un délai déterminé (un à cinq ans), pour attester
gramme, constitue le cadre de gestion opérationnelle des
de la réalisation d’un objectif que l’on s’est fixé.
politiques de l’Etat.
Petit lexique
de la BOP
Responsable de programme
(RPROG) :
Personne désignée par le ministre pour assurer le pilotage
du programme. Le responsable de programme (RPROG)
élabore le Projet Annuel de Performance en interaction
étroite avec le Politique et les structures qui vont contribuer
à le mettre en oeuvre ensuite. Il s’engage sur des objectifs,
en rend compte au ministre et dispose de la liberté d’affectation des moyens conformément à la fongibilité. Il supervise l’ensemble des acteurs opérationnels du programme y
• exécuter une mission de service public ;
• part majoritaire (au moins 50%) de l’Etat dans le capital
ou le budget ;
• être placé sous le contrôle de l’Etat.
Un opérateur peut recevoir des subventions pour charge
de service public, des transferts et des ressources fiscales.
compris les opérateurs agissant pour l’Etat.
Tout opérateur a obligation de s’engager sur des résultats,
Budget opérationnel de programme (BOP et RBOP) :
délégante et de lui rendre compte de façon transparente
Dans le cadre d’un programme, regroupement de crédits
mis à disposition d’un responsable pour un périmètre donné correspondant à une partie des actions du programme
ou à un territoire (une province, un département, etc.).
Le responsable de BOP a les mêmes attributs que le responsable de programme : il gère un ensemble globalisé de
moyens associés à des objectifs mis sous contrôle par des
indicateurs. Les objectifs du BOP sont définis par déclinaison des objectifs du programme.
Unité opérationnelle de programme (UO et RUO) :
Service gestionnaire mettant en oeuvre une part de la programmation prévue.
Opérateur de l’Etat :
Entité externe aux services de l’Etat, de statut juridique public ou privé, à laquelle est confiée, sous contrat, l’exécution d’une partie voire parfois la totalité des projets et des
missions s’inscrivant dans un programme ou une action
de programme. L’opérateur participe donc à la réalisation
des performances à atteindre vis-à-vis de l’administration
en cours d’année du niveau d’atteinte des objectifs fixés.
Autorisations d’engagement (AE) :
Elles sont le support nécessaire pour engager juridiquement une dépense. Leur montant constitue la limite supérieure des engagements autorisés dans l’année.
Crédits de paiement (CP) :
Ils constituent la limite supérieure des dépenses pouvant
être payées pendant l’année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d’engagement.
Projet annuel de performances
(PAP) :
Document établi par mission et annexé au projet de loi de
finances, il précise pour chaque programme :
• la présentation des objectifs annuels des programmes de
la mission venant en déclinaison des objectifs pluriannuels
préalablement définis, chaque objectif annuel ayant un ou
des indicateurs d’évaluation de la performance, une cible
précise et vérifiable et des éléments de stratégie d’action
concrète des objectifs du programme.
pour encadrer la conduite de l’action en cours d’année ;
Le périmètre des opérateurs de l’Etat recouvre les orga-
• les demandes de moyens en crédits (y compris les dé-
nismes qui, indépendamment de leur statut, remplissent
de façon cumulative les critères suivants :
• être doté de la personnalité morale ;
penses fiscales éventuelles) et en emplois.
Petit lexique
de la BOP
Rapport annuel de performances (RAP) :
Fonctions ne participant pas directement à la mise en oeuvre
Document établi par mission et annexé au projet de loi
opérationnelle des actions de politique publique, mais indis-
de règlement, il permet aux parlementaires de comparer
pensables à l’efficacité d’ensemble. Au sein de l’administra-
l’exécution budgétaire par rapport à la prévision et les résul-
tion d’un département ministériel, elle correspond à la fonc-
tats constatés par rapport aux engagements sur les objectifs.
tion dite d’état-major (Secrétariat général) et aux fonctions de
Il est présenté selon une structure identique à celle du PAP.
gestions des moyens (Direction Centrale des Affaires finan-
Fongibilité :
La fongibilité est la liberté offerte par la loi organique rela-
Fonctions de soutien :
cières, Direction Centrale des Ressources Humaines, Direction
de la Communication, de l’Informatique, autres structures
transversales supports, …).
tive aux lois de finances et à l’exécution du budget (LOLFEB)
à chaque gestionnaire d’utiliser de façon optimale les cré-
Un maximum de crédits doit faire l’objet d’une ventilation
dits pour mettre en oeuvre de manière performante le pro-
par programme de politique publique plutôt que d’être
gramme.
affecté au programme Pilotage et Soutien.
Elle est dite asymétrique au Gabon parce que les crédits d’in-
Les Fonctions Soutien mettent en oeuvre des politiques
vestissement ne peuvent être utilisés pour d’autres natures
« soutien » en veillant à assurer une cohérence trans-
(fonctionnement, personnel…), alors que l’inverse est possible
versale d’ensemble. Elles interviennent également en «
et parce qu’il est possible d’utiliser les crédits de personnel
prestation de service » pour les programmes de politique
pour d’autres natures alors que l’inverse est impossible.
publique et peuvent, à ce titre, recevoir « des délégations
Performance d’un programme :
Terme désignant l’atteinte des objectifs dans la réalisation
d’un programme. La performance de la gestion publique
se définit notamment selon trois axes :
• l’impact ou le résultat final de l’action publique (efficacité
socio-économique) ;
• la qualité du service apporté à l’usager ;
• l’efficience, c’est-à-dire l’amélioration du rapport entre
les moyens consommés et les résultats obtenus.
Le Projet Annuel de Performance (PAP), annexe à la loi de
finances, exprime les performances attendues dans l’année
dans le cadre de la réalisation de chacun des programmes.
Le rapport annuel de performance (RAP), annexé à la loi
de règlement, exprime les performances obtenues.
de gestion » de leur part.
Je recherche le décret du 22 mai 2012
sur les fonctions de RPROG, RBOP, RUO
Mon programme est-il en retard
par rapport aux autres programmes du Ministère ?
J’ai besoin de récupérer l’outil « plan d’actions »
utilisé pour l’opérationnalisation des objectifs du PAP
Où puis-je trouver le Guide BOP de la contractualisation entre
l’Etat et les opérateurs ?
Qu’est ce qu’un chef de file d’objectif ?
Séminaire BOP des 20 et 21 mars 2014 » : de quoi s’agit-il ?
J’ai une question pour l’équipe BOP : quelles nouvelles relations
de travail développer avec le Cabinet du Ministre
pour réussir la mise en oeuvre du PAP ?
Je recherche le numéro de téléphone et l’adresse e-mail du
membre de l’équipe projet BOP
qui accompagne mon programme…
Toutes les réponses à vos questions sur :
www.bop.dgb.ga

Brochure Budgétisation par Objectifs de Programme - BOP

Transcription

Documents pareils

C053-4-téléthon

Liste des sigles - DRIHL Ile-de

C090-3 Villers-Cotterêts / gare 000 Largny-sur

BOP CASQUE DE CHANTIER SCHUBERTH

Bachelor Européen Assistant(e) de Gestion Ressources Humaines

F-422 - Appareil de forage, BOP et équipements de

Atelier Cinéma Animation