Pierre SORBETS - Gestion et Finances Publiques

financement et gestion
Pierre SORBETS
Ancien élève d’HEC, de l’IEP Paris et de l’ENA, il a travaillé au ministère des Finances
(Direction des Relations économiques extérieures) en France et à l’étranger.
Il a rejoint le CCF en 1991 où il a été responsable des financements export, du trade finance,
des financements de projets et financements aéronautiques.
Il est à présent responsable européen du secteur public
au sein de la Direction de la grande clientèle d’HSBC France.
L’usage des PPP et ses cas d’application
Présentation générale
Ayant été associé dès l’origine à la réflexion théorique, puis à l’action « sur
le terrain » en matière de développement des PPP en France, HSBC France
a pu :
– apprécier la manière dont cette forme – nouvelle en France – de relations contractuelles entre l’Etat et le secteur privé était implantée dans
notre pays ;
– mobiliser l’ensemble de ses moyens – en France et au niveau du groupe
dans son ensemble – pour être un acteur significatif sur ce marché.
IMPLIQUÉ DÈS L’ORIGINE
DANS LE DÉVELOPPEMENT
DES PPP EN FRANCE,
HSBC FRANCE ESTIME QUE
– EN DÉPIT DE QUELQUES DIFFICULTÉS
OU TENSIONS INITIALES –
L’IMPLANTATION EN FRANCE
D’UN CADRE JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF
FAVORABLE AUX PPP S’EST EFFECTUÉE
DE MANIÈRE EFFICACE
ET, SOMME TOUTE, RAPIDE
Les régimes « précurseurs » des partenariats public-privé (AOT/LOA pour
certaines catégories de bâtiments publics, BEH pour les hôpitaux, etc.) ont
joué un rôle utile d’expérimentation.
Lors des contacts pris initialement par le ministre Francis Mer avec plusieurs
établissements bancaires dont le nôtre, puis des réunions de réflexion à
Bercy sur les premières versions de l’ordonnance et des contacts réguliers
intervenus depuis lors, l’Etat et en particulier le ministère des Finances a
fait montre d’un esprit de concertation et de partenariat particulièrement
avancé – et relativement inédit – vis-à-vis du secteur privé.
En dépit des réserves interprétatives émises par le Conseil constitutionnel
et le Conseil d’Etat et des recours introduits par un certain nombre de
corps constitués, la promulgation de l’ordonnance de juin 2004 a doté
notre pays d’un cadre juridique clair et efficace pour le développement
des PPP.
Plusieurs étapes décisives ont été franchies, permettant la mise en place
d’un « régime des PPP » aujourd’hui pleinement opérationnel, comme par
exemple : la création de la Mission d’appui aux partenariats public-privé
(la APPP), la rédaction par celle-ci d’un « guide pratique » aux vertus
pédagogiques marquées, la publication de la circulaire du 14 septembre
2005 précisant les règles budgétaires applicables aux PPP et de celle du
29 novembre 2005 s’adressant aux collectivités locales et au ministère de
l’Intérieur.
Le choix de la procédure européenne du dialogue compétitif – pour mettre
en concurrence les candidats et faire émerger la meilleure proposition
possible – a permis aux personnes publiques de disposer d’un outil efficace
(même s’il est parfois jugé moins souple que la procédure négociée applicable aux concessions) que la pratique permet en outre d’améliorer.
Cet effort d’innovation des pouvoirs publics a été conforté par le secteur
privé, notamment dans le cadre de l’Institut de la gestion déléguée (qui
regroupe les trois principales catégories intervenant dans les PPP : pouvoirs
publics, opérateurs industriels et partenaires financiers) qui a effectué plusieurs travaux contribuant au bon développement des PPP (notamment :
une étude sur « l’évaluation des contrats globaux de partenariat », un
ouvrage éclairant les choix entre « régie, marché public, Partenariat, délégation », un « rapport sur le financement des PPP en France » et plus
récemment la Charte du dialogue compétitif).
NOUS NOUS SOMMES ÉGALEMENT
MOBILISÉS « SUR LE TERRAIN »
POUR ÊTRE UN ACTEUR SIGNIFICATIF
SUR LE MARCHÉ NAISSANT
DES PPP FRANÇAIS,
CE QUI NOUS A PERMIS DE TESTER
LE DISPOSITIF « EN VRAIE GRANDEUR »
Nous avions de nombreuses raisons d’accorder une grande priorité à ce
nouveau marché :
– le fait d’être à la fois une banque globale (284 000 agents situés dans
76 pays) et donc de tirer profit de l’expérience internationale du groupe
dans le domaine des PPP (notamment mais non exclusivement au
Royaume-Uni) ;
– tout en étant également une banque locale (avec 14 700 personnes
réparties entre notre siège parisien et près de 800 guichets) d’où une réelle
compréhension des spécificités – notamment politiques, juridiques, économiques et sociales – du marché français ;
– l’existence de liens commerciaux étroits tant avec les entreprises
grandes et moyennes du secteur privé qu’avec le secteur public : HSBC
est en effet régulièrement dans les cinq premiers spécialistes en valeurs du
Trésor et occupe le premier rang en matière d’activités de marché (obligations et billets de trésorerie) auprès des collectivités locales françaises ;
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financement et gestion
– nos capacités d’intervention dans l’ensemble des métiers utiles à la mise
en place des PPP (conseil, apports en capital, arrangement de dette
bancaire ou obligataire, dérivés de taux, etc.).
Nous avons donc commencé à travailler au côté des personnes publiques
en tant que conseiller pour la négociation de l’hôpital de Caen (sous la
forme d’un « bail emphytéotique » cadre juridique ayant précédé l’ordonnance de 2004 mais de logique très proche notamment en matière
d’approche en coût global, de partage de risque et de type de négociation). Plus récemment nous avons été le conseiller financier d’une administration centrale pour l’élaboration d’une évaluation préalable pour un
projet de PPP.
Nous avons également été sélectionnés par des groupements privés
comme conseiller et/ou arrangeur de dette pour la quasi-totalité des PPP
de taille significative ayant aujourd’hui fait l’objet d’appel public à concurrence, notre plus beau succès à ce jour étant le Centre hospitalier sudfrancilien remporté aux côtés d’Eiffage (cf. l’article de Miguel Holguin).
Afin que notre offre de produits soit aussi complète sur le marché français
qu’elle l’est au plan global, notre filiale « HSBC Infrastructure » – dont la
mission est d’intervenir en capital dans les PPP ou concessions et qui a
accumulé de nombreuses références essentiellement en Angleterre – est
depuis peu représentée au sein d’HSBC France avec le mandat de se
développer en France et plus largement en Europe Continentale (cf.
l’article de Doris Chevalier).
Aujourd’hui nous avons l’impression chez HSBC France que l’émergence
des PPP dans notre pays est un phénomène avéré et probablement
durable : la « chaîne de production » s’est mise en marche, les évaluations
préalables se succèdent sous l’autorité de la MAPPP, les appels à concurrence et les dialogues compétitifs également, ce de manière très professionnelle, et les premiers contrats signés sont à la hauteur des attentes
(qualité des projets notamment architecturaux, coût total en ligne avec
les hypothèses utilisées pour les évaluations préalables, etc.) Ce développement touche tant les administrations centrales que les collectivités
locales qui voient dans les PPP l’une des façons d’assurer efficacement le
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surcroit de tâches provenant de la loi de décentralisation d’août 2004.
Enfin, en interrogeant nos collègues d’HSBC UK sur le rythme auquel le
régime britannique a été développé en son temps, nous nous rendons
compte que notre pays n’a pas réellement à rougir de la comparaison.
Notre opinion très positive s’applique également au domaine du financement des PPP. Les premières opérations ont en effet été montées sous
forme de financement de projet avec des ratios capital/dette très agressifs
et des conditions de marge et commissions également très compétitives,
ceci étant du à notre sens à la qualité des intervenants publics et privés
(et – pour la partie qui en bénéficie – à l’existence du mécanisme de
cession Dailly acceptée par la personne publique qui sécurise le paiement
et fait donc diminuer considérablement le coût de cette tranche de
crédit). Au total, le financement des PPP coûte certes plus cher que l’émission d’OAT ou le recours à l’emprunt direct mais ce « surcoût » – contrepartie du transfert de risque dont bénéficie le partenaire public et compensé par l’efficacité opérationnelle du groupement privé – est
aujourd’hui très modéré.
Au total, le régime français des PPP est bien né. Il pourra certainement
être perfectionné au vu des retours des premières expériences – et des
réflexions sont déjà en cours dans diverses instances – mais il a déjà donné
la preuve de son efficacité et son extension à de nouveaux secteurs est
envisagée.
L’année 2007 sera à cet égard très active, pour l’Etat, les collectivités
locales, les partenaires privés industriels et financiers, et en particulier pour
notre établissement.
Nous formons le vœu que les partenariats public-privé permettent de créer
durablement de la valeur – c’est-à-dire apportent une amélioration de
service et/ou une diminution de coût par rapport aux autres méthodes de
production des services publics – et que cette valeur soit équitablement
partagée entre la personne publique et les différents partenaires privés,
conditions essentielles pour qu’ils aient durablement droit de cité en
France.