L`UNION POUR LA MÉDITERRANÉE : « RÊVE

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L'UNION POUR LA MÉDITERRANÉE : « RÊVE » MÉDITERRANÉEN ET
MALAISE EUROPÉEN
Michel Camau
Outre-terre | Outre-Terre
2009/3 - n° 23
pages 91 à 100
ISSN 1636-3671
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-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Camau Michel , « L'Union pour la Méditerranée : « rêve » méditerranéen et malaise européen » ,
Outre-Terre, 2009/3 n° 23, p. 91-100. DOI : 10.3917/oute.023.0091
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L’Union pour la Méditerranée :
« rêve » méditerranéen et
malaise européen
En règle générale, le résultat final de l’activité politique ne répond jamais à l’in‑
tention initiale de l’acteur, rappelait Weber, non sans ajouter que très souvent le
rapport entre les deux s’avère paradoxal. Le projet méditerranéen du président de la
République française ne semble pas avoir échappé à cette sorte de loi, en dépit des
dénégations du principal intéressé, qui s’exclamait à l’issue du « Sommet de Paris
pour la Méditerranée » du 13 juillet 2008 : « C’est ce que l’on avait rêvé et ce rêve
devient une réalité 2. »
Le « rêve » s’était réalisé, le temps d’une réunion de quatre heures, dont la tenue
était considérée, en elle‑même, comme « un succès ». Il avait pris forme à l’occasion
de la campagne présidentielle française, lorsque le candidat s’était prononcé pour
la création d’une « Union méditerranéenne 3 ». Le président nouvellement élu de‑
vait le confirmer de manière solennelle à Tanger en octobre 2007 4. Il s’agissait de
constituer une union entre les États méditerranéens européens et ceux de la rive sud
sur la base du « principe d’égalité stricte entre les nations d’une même mer ». Reliée
à l’Union européenne (UE) mais distincte de celle‑ci, la nouvelle union serait une
« union de projets » pour « faire de la Méditerranée le plus grand laboratoire au
monde du co‑développement ». Exprimé avec emphase et non sans clichés sur la
Méditerranée – « lumière miraculeuse qui a éclairé les plus beaux rêves de l’huma‑
nité » – le projet affichait le souci du concret et de l’efficacité comme réponse à des
enjeux de « civilisation » : « En Méditerranée, se décidera de savoir si oui ou non
le terrorisme, l’intégrisme, le fondamentalisme réussiront à imposer au monde leur
registre de violence et d’intolérance ».
Au « rêve », les partenaires européens de la France, au premier rang desquels l’Al‑
lemagne, ont opposé le principe de réalité. Ils ont mis leur veto à une initiative qui
prétendait réaménager le partenariat euro‑méditerranéen en le faisant sortir des rails
du Processus de Barcelone et de la Politique européenne de voisinage (Pev). Vidé
d’une grande partie de sa substance, le projet d’ « Union méditerranéenne » a fait
1. Professeur des universités émérite.
2. Conférence de presse. Texte consultable en ligne, comme tous les discours présidentiels cités infra, sur <www.elysee.
fr> (dernier accès : 1er septembre 2008).
3. Discours prononcé à Toulon, le 7 février 2007, <www.u‑m‑p.org> (dernier accès : 1er septembre 2008).
4. Discours prononcé à Tanger, le 23 octobre 2007, <www.elysee.fr> (dernier accès : 9 juin 2008).
Michel Camau 1
Michel Camau
place à « l’Union pour la Méditerranée » (UPM), suivant la déclaration adoptée par
le Conseil européen, le 14 mars 2008 : « Le processus de Barcelone : une Union pour
la Méditerranée ». L’UPM, qui réunit la totalité des membres de l’UE et les pays
tiers méditerranéens, s’inscrit ainsi directement dans le prolongement du Processus
de Barcelone. Elle consisterait dans un « Barcelone amélioré » ou « Barcelone plus ».
Le « plus » se traduira par un nouvel organigramme, avec notamment une co‑pré‑
sidence Nord‑Sud, et par la relance de projets sectoriels « prioritaires » (dépollution
de la Méditerranée, transports, énergie solaire, échanges universitaires, etc.). Mais il
n’aura aucune incidence sur le montant ni sur l’utilisation de l’enveloppe budgétaire
du Processus de Barcelone ; son financement passera par des levées de fonds auprès
d’autres instances que celles de l’UE. Le projet méditerranéen du président de la
République française (et de son conseiller spécial) avait fait long feu. Toutefois, si la
pièce était écrite, encore fallait‑il la mettre en scène et la jouer. Telle était la fonction
du « sommet de Paris pour la Méditerranée » du 13 juillet. Elle a été remplie avec
succès si l’on en juge par la liste des participants et la confirmation de l’ensemble des
dispositions arrêtées par le Conseil européen 5.
L’UPM ne change pas fondamentalement la donne des relations euro‑méditerra‑
néennes alors même que le rêve d’une « Union méditerranéenne » se doublait d’une
critique radicale de « Barcelone ». Curieusement, le réquisitoire a persisté alors que
l’ordre du jour européen ne retenait qu’un « Barcelone plus ». Ainsi, en avril 2008
à Tunis 6, le président français reprenait encore le leitmotiv « Barcelone a échoué »
comme si son projet – son « rêve » – méditerranéen n’avait pas été recadré, un mois
plus tôt, au format de « Barcelone » par le Conseil européen. La continuité du
registre de justification contrastait avec l’affadissement de son objet. Cette remar‑
quable suite dans les idées importe moins par son impact, somme toute modeste,
sur la configuration euro‑méditerranéenne que par la manière dont elle sert de ré‑
vélateur au malaise méditerranéen de l’Europe. Celui‑ci procède des contradictions
de l’Europe‑puissance et trouve une illustration particulièrement significative dans
l’articulation problématique des intérêts de sécurité de l’UE avec la promotion de la
démocratie chez ses partenaires. À défaut de pouvoir y porter remède, les sorties du
président français l’ont avivé, tel un poil à gratter.
Contradictions de l’Europe‑puissance
« Barcelone a échoué ». De fait, le bilan du « nouveau partenariat global euro‑mé‑
diterranéen » s’avère bien en deçà des objectifs fixés par la déclaration finale de la
5. Texte de la déclaration du sommet de Paris consultable en ligne sur <www.elysee.fr> (dernier accès : 1er septembre 2008).
6. Allocution lors du dîner d’État offert par M. Zine el‑Abidine Ben Ali, président de la République tunisienne, à Tunis, le
28 avril 2008 ; discours devant les étudiants de l’Institut national des sciences appliquées et de technologie, à Tunis, le
30 avril 2008.
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Conférence ministérielle euro‑méditerranéenne de Barcelone des 27 et 28 novem‑
bre 1995. Il appellerait des nuances en fonction de chacun des trois principaux
volets : partenariat politique et de sécurité, partenariat économique et financier, par‑
tenariat culturel, social et humain. C’est sur le premier de ces volets que l’ « échec »
semble le plus marquant, comme n’a pas manqué de le souligner le président fran‑
çais. Contrairement aux espoirs placés dans l’organisation d’un « dialogue politique
global et régulier complétant le dialogue bilatéral », l’Euro‑Méditerranée ne s’est pas
constituée en un espace de paix et de stabilité. Elle a été victime du blocage du pro‑
cessus de paix israélo‑palestinien. Patiemment élaborée, l’ébauche d’une plateforme
relative à la prévention et au règlement des conflits a été gelée en novembre 2000
alors que les « accords d’Oslo » devenaient lettre morte 7. Autrement dit, le processus
de construction de l’Euro‑Méditerranée passe par le règlement du conflit israélo‑pa‑
lestinien et des contentieux israélo‑arabes, et non l’inverse. Ce malaise est inhérent
aux limites de « l’Europe‑puissance ».
Dans son principe, l’Euro‑Méditerranée tend à intégrer la Méditerranée orien‑
tale dans la « région géopolitique » formée par « l’Europe maritime » et le Ma‑
ghreb 8. À ce titre, elle relève, en toute logique, d’une entreprise de restructuration
du shatterbelt moyen‑oriental, dont les contours se réduiraient en définitive à une
zone constituée par la péninsule Arabique, l’Irak, l’Iran et l’Afghanistan. Une telle
perspective suppose que les États-Unis considèrent qu’il est de leur intérêt de s’en
remettre à l’Europe en Méditerranée orientale et de coopérer avec elle dans « l’autre »
Moyen‑Orient. Corrélativement, elle implique que l’Europe elle‑même se montre
apte et disposée à jouer ce rôle de puissance. Tout le problème tient à ce que, du
fait même des caractéristiques inhérentes à la construction et à l’élargissement de
l’UE 9, l’Europe‑puissance s’avère de géométrie variable. L’Union aspire au statut
de « puissance normative 10 » et dispose, sur le plan économique, des atouts d’une
« puissance structurelle ». Avec les pays tiers méditerranéens, elle entretient des re‑
lations asymétriques. Elle ne leur laisse guère d’autre choix que de s’engager, fût‑ce
partiellement et de manière contradictoire, dans un processus d’alignement sur ses
propres normes. En l’occurrence, l’alignement normatif apparaît à bien des égards
comme une contrepartie de l’aide financière consentie par l’UE. Cette capacité de
l’Union à peser dans la structuration du champ d’action de ses partenaires méditer‑
ranéens bute inexorablement sur la question du règlement des conflits. « Puissance
civile », l’UE se déploie, en matière stratégique, à l’ombre d’un leadership global des
7. Cf. Michael Emerson, Gergana Noutcheva, From Barcelona Process to Neighbourhood Policy. Assessments and Open Is‑
sues, Centre for European Policy Studies, CEPS Working Document, 220, mars 2005.
8. Cf. Saul B. Cohen, « The Eurasian Convergence Zone : Gateway or Shatterbelt ? », Eurasian Geography and Economics, 46,
1, 2005, p. 1‑22 ; « Geopolitical Realities and United States Foreign Policy », Political Geography, 22, 1, janvier 2003, p. 1‑33.
L’Europe « maritime » s’entend ici par opposition au Heartland.
9. Cf. entre autres Bastien Nivet, « La fin du complexe européen de puissance ? », Revue internationale et stratégique, 48,
2002/4, p. 99‑107.
10. Cf. Zaki Laïdi, La norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne, Paris, Presses de Sciences Po, 2005.
L’Union pour la Méditerranée : « rêve » méditerranéen et malaise européen
Michel Camau
États‑Unis et s’y dilue, à travers notamment l’Otan. Sa dépendance étroite à l’égard
des priorités énoncées par les États‑Unis non seulement la confine dans un second
rôle sur le dossier israélo‑palestinien mais encore et surtout entretient le flou sur la
teneur et les implications de l’Euro‑Méditerranée. En témoigne de manière éloquen‑
te le « Rapport final sur le partenariat stratégique de l’UE avec la Méditerranée et le
Moyen‑Orient » adopté en juin 2004 par le Conseil européen 11. Ce document, qui
faisait suite à l’initiative de l’administration Bush sur « le Grand Moyen‑Orient »,
pratiquait le grand écart entre l’aire couverte par le Processus de Barcelone et celle
d’un Moyen‑Orient incluant les pays du Conseil de Coopération du Golfe, le Yé‑
men, l’Irak et l’Iran 12.
Il est permis de déplorer « l’échec » du Processus de Barcelone dans la prévention
et le règlement des conflits, de proclamer la nécessité d’instaurer des relations de
confiance entre partenaires euro‑méditerranéens pour avancer sur la voie de la paix
et de la stabilité. La mise en place de nouvelles instances avec deux coprésidents,
« l’un du Nord et l’autre du Sud », et un Secrétariat conjoint peut servir une rhétori‑
que du dialogue d’égal à égal. Toutefois, on imagine mal comment, à elle seule, elle
pourrait extirper l’énorme coin enfoncé dans les fondements de toute construction
euro‑méditerranéenne : les États‑Unis se perçoivent et sont perçus par la plupart
des acteurs (arabes, israéliens et européens) comme la « puissance structurelle » sur
le plan stratégique en Méditerranée orientale. Faute de changer cet état de fait, le
nouvel organigramme serait‑il de nature à corriger les déséquilibres au sein du par‑
tenariat euro‑méditerranéen ?
Le réquisitoire prononcé contre « Barcelone » dénonçait l’asymétrie des relations
et invitait à la corriger en conférant au partenariat une réelle dimension multila‑
térale. Par là même, il mettait le doigt sur une contradiction de l’Union comme
« puissance normative ».
L’adhésion aux normes de l’UE par ses partenaires s’opère de manière bilatérale
alors même que le partenariat est censé structurer une région. C’est en ordre dispersé
que les pays tiers passent un même type d’accord avec l’UE. Il en résulte un dispositif
censé combiner le bilatéral et le multilatéral. Ce dernier consiste en une série d’insti‑
tutions : conférences ministérielles, groupes de travail, forums. Mais en termes d’ac‑
tions et de financements, le bilatéral prédomine. L’aide financière accordée par l’UE
aux pays partenaires via le programme Meda 13 était consacrée à raison de 80 %
environ à des actions bilatérales 14. L’édifice reposait ainsi sur une série de relations
Nord‑Sud, qui confortait l’axe dominant des échanges économiques et confirmait la
11. � Final Report (approved by the European Council in June 2004) on an EU Strategic Partnership with the Mediterranean and
the Middle East, <www.consilium.eu.int> (dernier accès : 1er septembre 2008)
12. On observera que le « Conseil de coopération des États arabes du Golfe » était partie prenante du « Sommet de Paris
pour la Méditerranée » du 13 juillet 2008, où il était représenté par l’Émir du Qatar, président en exercice du CCG.
13. De par ses procédures, le programme Meda relève d’une dimension unilatérale du Partenariat. Sur les trois dimensions
(multilatéral, bilatéral/unilatéral) du Partenariat, cf. Éric Philippart, The Euro‑Mediterranean Partnership : Unique Features,
First Results and Future Challenges, Bruxelles, Centre for European Policy Studies (CEPS), Middle East & Euro‑Med Project,
Working Paper no 10, avril 2003.
14. Plus précisément 84,6 % pour Meda i (1995‑1999) et 76 % pour Meda II (2000‑2004), Ecorys-Nei, Évaluation à mi‑parcours
du programme Meda ii. Rapport final, Rotterdam, 18 juillet 2005.
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faible densité de flux Sud‑Sud 15. À l’encontre de cette tendance, le projet d’ « Union
méditerranéenne » préconisait le lancement de projets concrets sur une base multi‑
latérale et volontaire. L’UPM avalise la proposition sous le label « nouveaux projets
régionaux », non sans stipuler que ceux‑ci « ne pourront être financés au détriment
des dotations budgétaires bilatérales existantes provenant de l’instrument européen
de voisinage et de partenariat ou de l’instrument de préadhésion (…) ». Autrement
dit, l’axe dominant perdure, tant le bilatéral correspond aux intérêts d’États méditer‑
ranéens en quête de ressources et à la logique normative de l’UE.
Bien avant la critique du président français, l’UE avait déjà tiré les enseigne‑
ments du Processus de Barcelone mais dans une perspective totalement opposée.
Avec l’adoption de la Politique européenne de voisinage en 2003 et l’intégration
du Partenariat euro‑méditerranéen au sein de ce nouveau dispositif, elle a, en effet,
opté pour un renforcement des relations bilatérales au détriment du multilatéral.
La problématique de la Pev gomme la spécificité de l’Euro‑Méditerranée. Dans le
contexte de l’élargissement à 25 puis à 27, elle vise à stabiliser l’assise territoriale de
l’UE en proposant à ses « voisins » une « européanisation » sans adhésion. À ce titre,
elle concerne tout autant les pays arabes méditerranéens et Israël que d’anciennes
républiques soviétiques (l’Ukraine, la Moldavie, la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïd‑
jan). De plus, la Pev joue résolument la carte de la « différenciation » : pour chacun
des pays concernés, le niveau et l’intensité des relations à développer sont conçus en
fonction du degré de partage effectif des « valeurs communes », de l’état antérieur
des relations, des besoins et capacités du pays ainsi que des intérêts communs ; ils
se traduisent, dans chaque cas, par l’adoption d’un « plan d’action » 16 consacré à la
mise en œuvre et au financement de projets ciblés.
L’ambiguïté de la Pev est manifeste si l’on considère l’hétérogénéité de situations
et d’aspirations de ses destinataires. Pour des pays qui, à l’instar de l’Ukraine, aspi‑
rent à adhérer à l’UE, la Pev fait figure de pis‑aller mais aussi de possible tremplin
vers l’adhésion. En revanche, pour les pays méditerranéens, elle offre de nouvelles
opportunités de coopération et de financement de nature à conforter un statut de
partenaire que chacun d’entre eux espère plus avantageux par rapport à celui des
autres. Sous cet angle, force est de constater que si « Barcelone a échoué », l’UE et ses
partenaires méditerranéens s’accommodent de cet « échec ». À un « Barcelone plus »
ils ne trouvent rien à redire si pour l’une il ne coûte rien de plus et que pour les autres
il est susceptible de rapporter un petit plus.
15. Mentionnons toutefois l’accord de libre‑échange entre pays arabes signataires d’accords d’association avec l’Union
européenne, en application de la « Déclaration d’Agadir » de mai 2001. Cet accord, signé en février 2004 par les représentants de la Jordanie, de l’Égypte, de la Tunisie et du Maroc, en présence du Commissaire européen chargé des relations
extérieures, est encouragé et soutenu financièrement par la Commission européenne (enveloppe de 4 millions d’euros
au titre du programme Meda, visant « à encourager le commerce et l’intégration Sud‑Sud, en commençant au niveau
infra‑régional »).
16. Cf. Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council, On the Commission Proposals for Action Plans under the European Neighbourhood Policiy (ENP), COM (2004) 795 final, Bruxelles,
9 décembre 2004. Ces « Plans d’action », négociés entre l’UE et chacun des pays concernés, ont été adoptés en 2005 et
sont entrés en vigueur en 2006.
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Les contradictions de l’Europe‑puissance, au fondement du malaise d’une
Euro‑Méditerranée qui loin de faire système se dilue dans des relations bilatérales,
n’épargnent pas le principe de légitimation de la visée normative : la promotion de
la démocratie.
L’UE place la démocratie au cœur du partage de valeurs communes et des nor‑
mes censées les promouvoir. « L’échec » du Processus de Barcelone pourrait se me‑
surer à l’aune d’un processus d’alignement normatif sans démocratisation. La criti‑
que du président français n’a abordé cette question que pour s’en démarquer. Non
point que le « rêve » se bornât à la mise en place d’instances politiques paritaires et
au lancement de projets multilatéraux. Il revêtait aussi une dimension normative,
énoncée en termes de « politique de civilisation ». Il s’agissait ni plus ni moins que
de sauver la « civilisation » contre la « barbarie », vocable englobant pêle‑mêle terro‑
ristes, fondamentalistes, obscurantistes et autres islamistes. Les discours prononcés
à Tunis en avril 2008 sont à cet égard significatifs. Ils ont soulevé une polémique en
raison du certificat de bonne conduite démocratique décerné au président Ben Ali :
« Aujourd’hui, [en Tunisie] l’espace des libertés progresse ». Les commentaires, pour
la plupart, ont porté sur la teneur intrinsèque de cette phrase sans véritablement
prendre en compte ses corrélats. Les considérations présidentielles sur l’islam, la
« civilisation » et la « barbarie » n’ont pas retenu outre mesure l’attention tant elles
pouvaient entrer en consonance avec les idées reçues. Et pourtant, elles formaient
bloc avec le propos sur les libertés. Leur trame commune signifiait le primat de la
« civilisation » sur la démocratisation. L’important, martelait le message, réside dans
l’endiguement de l’ « islamisme », priorité qui relativise l’appréciation de l’ « espace
des libertés ». L’Europe de Barcelone, suggérait‑il, s’illusionne en faisant comme si
l’autre rive de la Méditerranée avait vocation à s’aligner sur ses standards politiques ;
il lui faut renoncer aux chimères d’une européanisation politique de ses partenaires
et assumer sans fard le prix de sa sécurité. Ce procès s’inscrivait dans le prolonge‑
ment de prises de parole du conseiller spécial du chef de l’État, concepteur du projet
d’ « Union méditerranéenne » et plume des éléments de langage en matière médi‑
terranéenne. Dans un entretien publié en mars 2008, celui‑ci dressait un constat
de « l’échec de Barcelone » qui serait repris mot pour mot par le président à Tunis.
Toutefois il mettait davantage les points sur les « i » en ajoutant : « Une autre erreur
a été de vouloir conditionner la coopération avec la Méditerranée à la résolution des
questions politiques. Comme celles‑ci étaient insolubles a priori, on n’a pas pu avan‑
cer sur les questions concrètes. Or la paix, la démocratie, les Droits de l’homme sont
l’aboutissement d’un processus de coopération et non la condition de sa mise en
chantier. C’est en avançant sur des coopérations concrètes, de plus en plus étroites,
que l’on peut créer des liens de solidarité entre les peuples » 17.
17. Henri Guaino, Pascal Boniface, « Faut‑il croire à l’Union pour la Méditerranée ? », entretien, 23 mars 2008, <www.
Intérêts de sécurité et promotion de la démocratie
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La critique du caractère foncièrement inégalitaire des relations régies par le Pro‑
cessus de Barcelone débouchait sur une remise en cause de la prétention d’une puis‑
sance normative à subordonner la coopération à l’alignement sur des standards poli‑
tiques. Elle s’en prenait à une conditionnalité politique qui, en réalité, est dépourvue
d’effectivité. Mais ce faisant, elle appuyait sans retenue là où le bât blesse.
Dans le cadre du Processus de Barcelone, le Partenariat euro‑méditerranéen était
théoriquement régi selon le principe de la conditionnalité négative. Chaque accord
d’association formulait l’engagement des signataires en faveur du respect des Droits
de l’homme et des principes démocratiques dans leurs politiques intérieure et in‑
ternationale, cette dimension étant qualifiée d’ « élément essentiel » de l’accord.
La force contraignante de cet engagement était fonction, comme les autres dispo‑
sitions, de l’éventuelle mise en œuvre de la clause générale prévoyant la possibilité
pour chacun des signataires de prendre des « mesures appropriées » s’il considérait
que l’autre partie n’avait pas rempli l’une des obligations consignées dans l’accord.
Cette clause susceptible de déboucher sur une dénonciation de l’Accord n’a joué
en aucun cas. Par ailleurs, l’article 3 de Meda Regulation, instrument financier du
Partenariat, prévoyait l’éventualité de la suspension des crédits en cas de violation
des principes démocratiques, de l’État de droit, des droits humains et des libertés
fondamentales 18. Si elle a pu, de fait, moduler l’octroi des crédits, la Communauté
économique européenne (CEE) n’a pas recouru formellement à cette clause 19. En
d’autres termes, l’Europe institutionnelle n’a jamais manié les armes lourdes de la
contrainte ou, plus exactement, n’a jamais été résolue à le faire voire en situation de
le faire. Cette retenue, sinon impuissance, offre l’occasion de relativiser la portée du
lock‑in que représente, pour des pays tiers méditerranéens, l’arrimage à l’Europe. As‑
surément, pour des pays comme le Maroc ou la Tunisie revenir sur l’association avec
l’Europe représenterait un coût difficilement envisageable. Néanmoins, ils conser‑
vent une marge de manœuvre au nom de leurs « particularités » supposées ou, d’une
manière générale, suivant un terme de plus en plus usité, de l’ownership local de la
démocratisation.
À sa manière, la Pev en prend acte 20. Sans doute est‑elle censée comporter « un
élément fort de conditionnalité 21 ». Mais l’heure est à la conditionnalité « positive ».
Rappelons que l’UE et chaque « voisin » partenaire déterminent d’un commun ac‑
cord des « actions prioritaires » et les inscrivent sur agenda. La mise en œuvre de
celles‑ci fait l’objet d’un « premier réexamen » dans les deux ans suivant l’adoption
lefigaro.fr/debats> (dernier accès : 3 juin 2008).
18. Cf. Elena Baracani, « From the EMP to the ENP : New European Pressure for Democratisation ? », Journal of Contemporary European Research, I, 2, novembre 2005, p. 54‑66 ; Michael Emerson, Gergana Noutcheva, From Barcelona Process
to Neighbourhood Policy, op. cit., p. 3.
19. Cf. Michael Emerson, Gergana Noutcheva, ibid.
20. La question de la conditionnalité est abordée de manière récurrente dans les commentaires sur la Politique européenne de voisinage. Outre les contributions supra : Michael Emerson et alii, « The reluctant Debutante. The European
Union as promoter of Democracy in its Neighbourhood », p. 169‑230, in M. Emerson, éd., Democratisation in the European
Neighbourhood, Bruxelles, Centre for European Policy Studies, 2005 ; Thierry Balzacq (dir.), « Construire le voisin. Pratiques
européennes », Cultures et Conflits, 66, été 2007 ; European Political Economy Review, 7, été 2007, consacré à la Politique
européenne de voisinage, notamment Manuella Moschella, « An International Political Economy Approach to the Neighbourhood Policy. The ENP from the enlargement and the Mediterranean perspectives », p. 156‑180.
21. European Democracy Foundation, The EU Approach to Democracy promotion in External Relations. Food for Thought,
21 juin 2006, p. 11.
Michel Camau
du « Plan d’action ». Après un délai de trois ans, les partenaires pourront envisager
de « nouveaux liens contractuels », sous la forme éventuelle « d’un Accord européen
de voisinage dont le champ serait défini à la lumière des progrès accomplis dans la
réalisation des priorités établies dans le Plan d’action ». Ainsi s’agirait‑il d’une « pre‑
mière étape » laissant entrevoir aux partenaires de l’UE la possibilité d’un nouvel ac‑
cord qui leur serait encore plus profitable, dès lors que les engagements pris seraient
respectés. La conditionnalité positive réside dans cette perspective de davantage de
ressources de partenariat.
Si l’on consulte la liste des « actions prioritaires », force est de constater que la
question de la démocratie, de l’État de droit et des Droits de l’homme ne constitue
qu’un aspect, certes important puisque mentionné en premier lieu, mais intégré
dans une liste d’une dizaine d’items où figurent notamment : la « lutte contre le
terrorisme », la libéralisation des échanges, l’investissement direct étranger, la « ges‑
tion efficace des flux migratoires », le développement du secteur du transport et
éventuellement l’intégration au marché européen de l’électricité. Concernant plus
précisément la question de la démocratisation au sens large (« Démocratie et État
de droit », Droits de l’homme et droits sociaux), les énoncés, du moment où ils ne
se cantonnent pas dans des termes généraux ou des « échanges d’expérience », se
rapportent à des réformes d’ordre administratif et judiciaire ainsi qu’à des mises en
conformité avec des conventions internationales. Le principe de différenciation y
joue à plein, minimisant le coût des contraintes qui se situent au niveau consenti
expressément par chaque partenaire et non à un niveau standard 22. Dès lors, l’ « élé‑
ment fort de conditionnalité » recouvre en réalité une stratégie de « socialisation »
des normes, l’Union s’employant plus à convaincre et à influencer qu’à contraindre,
misant plus sur les vertus de l’apprentissage que sur l’efficacité de la distribution de
gratifications et/ou de sanctions 23.
Les « rapports de suivi » élaborés en décembre 2006, conformément à la procé‑
dure retenue dans les « plans d’action », tendent à conforter les interrogations sur la
portée de la conditionnalité et laissent planer le doute sur celle de la socialisation.
Sans doute la partie n’est‑elle pas encore jouée et le moment approche où se posera
la question d’une nouvelle étape et avec elle celle d’un nouveau type d’accord de
voisinage. Mais on voit mal l’UE sanctionner tel ou tel pays, par exemple la Tunisie,
au motif qu’il aurait fait preuve de « moins de progrès » dans le domaine politique
qu’en matière économique 24, et lui refuser un statut proche du « statut avancé »
promis au Maroc (et obtenu par celui‑ci le 13 octobre 2008 lors de la 7e session du
Conseil d’association) 25. En effet, les critères politiques ne résument pas les enjeux
22. Cf. Manuella Moschella, « An International Political Economy Approach », op. cit.
23. Sur conditionnalité et « socialisation », cf. les contributions de Michael Emerson, Gergana Noutcheva, op. cit. et de
Thierry Balzacq, « La politique européenne de voisinage, un complexe de sécurité à géométrie variable », in « Construire le
voisin. Pratiques européennes », op. cit.
24. CCE, Document de travail des services de la Commission, Rapport de Suivi Pev Tunisie, COM (2006) 726 final, Bruxelles,
4 décembre 2006, SEC (2006) 1510.
25. Réputé engagé « dans un sillon réformateur certain » qui le conduirait « dans le sens d’une amélioration de la gou-
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du « voisinage ». Ces derniers s’avèrent tout autant, sinon plus, économiques et sécu‑
ritaires. À cet égard le lock‑in ne joue pas à sens unique ; l’UE ne peut s’exposer aux
coûts d’une révision de ses rapports avec tel ou tel de ses partenaires méditerranéens.
Ces coûts, au regard des priorités et préoccupations de l’Union, se mesureraient à
la hauteur de l’inconnue « islamiste », de la menace « terroriste » et de la pression
migratoire.
La Pev prône la démocratie, l’État de droit, le respect des Droits de l’homme, le
dialogue avec la « société civile » alors même que les attentes sécuritaires de l’Union
poussent dans le sens du renforcement d’un régime transnational de surveillance 26.
On songe ici à l’ensemble des coopérations promues par les « plans d’action » dans
les domaines de la lutte contre le terrorisme et de la gestion des flux migratoires.
Écartelée entre la défense de ses intérêts de sécurité et la diffusion de son modèle
démocratique, l’UE est en quête d’une doctrine. Aussi la Commission a‑t‑elle chargé
un groupe de travail de lui fournir des éléments de réflexion 27. Il en ressort que la
promotion de la démocratie par l’UE a partie liée avec des enjeux de portée générale
impliquant directement les intérêts européens : la lutte contre les activités criminelles
transnationales et l’immigration illégale, la protection de l’environnement, le main‑
tien de la liberté des échanges commerciaux et la sécurité des approvisionnements
énergétiques. Mais l’articulation entre la démocratisation et ces préoccupations de
sécurité au sens large demeure problématique. Pour caractériser l’engagement de
l’Europe en faveur de la démocratie, il est proposé de retenir le terme de « gouver‑
nance démocratique » tel qu’il est utilisé par le Programme des Nations unies pour
le développement (PNUD). C’est là, semble‑t‑il, une manière de signifier le canton‑
nement du rôle de l’État dans celui d’un « environnement politique et juridique », la
promotion du secteur privé de l’économie et la participation des stakeholders de la
« société civile » aux processus décisionnels.
Ainsi envisagée, la « promotion de la démocratie » se prête à bien des accom‑
modements de nature à en alléger les contraintes. Néanmoins, loin de désarmer la
critique du président français, elle l’a stimulée. Celui‑ci, tel Jeane Kirkpatrick 28 s’en
prenant à l’administration Carter, fustigeait l’inclination européenne à la mauvaise
conscience démocratique. Comme la représentante de l’administration Reagan à
l’ONU, il affirmait haut et fort la nécessité d’un double standard. Les régimes de la
rive sud de la Méditerranée, soutenait‑il, ne sont pas des parangons de démocratie
mais ils s’opposent à nos ennemis communs, les islamistes ; leur chercher querelle,
sous prétexte de défense des Droits de l’homme et de la démocratie, aurait pour effet
de les affaiblir et de faire le jeu des seconds. Le discours dérange par son incongruité.
vernance », cf. CCE, Document de travail des services de la Commission, Rapport de Suivi Pev Maroc {COM(2006) 726 final},
Bruxelles, 4 décembre 2006 SEC (2006) 1511/2.
26. La notion de « régime transnational de surveillance » s’inspire, tout en s’en démarquant, des considérations d’Ulrich
Beck sur l’ « État de surveillance transnational », cf. Pouvoir et contre‑pouvoir à l’heure de la mondialisation, Paris, Flammarion, 2003.
27. European Democracy Foundation, The EU Approach to Democracy promotion in External Relations, op. cit.
28. Cf. Jeane Kirkpatrick, « Dictatorships and Double Standards », Commentary, 68, 5, novembre 1979, p. 34‑45.
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Michel Camau
Il prétend rompre avec les orientations de « Barcelone » alors qu’en fait il dit tout
haut ce que beaucoup aimeraient taire sur les concessions de l’Europe démocratique
à la realpolitik. Ce coup d’épée dans l’eau a pour seul mérite de jeter une lumière
crue sur les dilemmes de l’UE et les leurres d’un « rêve » dont le récit emprunte vo‑
lontiers à une rhétorique de dénonciation du « néocolonialisme ».
Dans le cadre de l’UPM, l’Euro‑Méditerranée continuera sur son erre, avec
l’espoir qu’une nouvelle administration révisera la politique des États‑Unis en Mé‑
diterranée orientale et que les dictateurs amis consentiront à se montrer moins…
dictateurs. Quant au président Sarkozy, gageons qu’il volera encore de « succès » en
« succès » sur la scène méditerranéenne, en se parant des atours d’une « politique de
civilisation » et de stricte égalité entre partenaires. Il ne faut pas rêver.

L`UNION POUR LA MÉDITERRANÉE : « RÊVE

Transcription

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