REFERE SUSPENSION - collectif livronnais

Transcription

Tribunal Administratif DE GRENOBLE
arrêté du maire de la commune d’étoile du
25/07/07 PC N°2612406V0066 REFERE
SUSPENSION ADBR c/ Cne ETOILE SUR
RHONE SP/2007/10
TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE GRENOBLE
REFERE SUSPENSION
ARTICLE L.521-1 du CJA
POUR
1/ ASSOCIATION DE DEFENSE DES BORDS DU RHONE (« ADBR »)
Association Loi 1901 prise en la personne de son Président en exercice
Dont le siège est en mairie 26800 ETOILE SUR RHONE
2/ ASSOCIATION « NON LICET OMNIBUS »
Dont le siège est chez Monsieur Pascal VIGNON, Les Battendons, 26800 ETOILE SUR
RHONE
3/ ASSOCIATION « ETOILE ENSEMBLE »
Dont le siège est Chez Madame Anne Marie DUBOIS, 2 rue Ventecul 26800 ETOILE SUR
RHONE
4/ ASSOCIATION « FEDERATION ETOILIENNE »
Dont le siège est Les Contents à 26800 ETOILE SUR RHONE
5/ La Société ETABLISSEMENTS POMAREL & FILS
Société à Responsabilité limitée au capital de 90.000 €
Immatriculée au RCS de ROMANS SUR ISERE B 330 414 814
Dont le siège est Quartier la Paillasse à 26800 ETOILE SUR RHONE
Prise en la personne de son Gérant M Jean Michel POMAREL
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6/ La Société LES CHAUX d’ETOILE
Société Civile Immobilière au capital de 45.734,91 €
Immatriculée au RCS de ROMANS SUR ISERE D 421 913 575
Dont le siège est Les Chauds Nord à 26800 ETOILE SUR RHONE
Prise en la personne de son Co-Gérant M Jean Michel POMAREL
7/ Monsieur Jacques FARIN
Habitant d’ETOILE SUR RHONE
Demeurant Le Péage
26800 ETOILE SUR RHONE
8/ Monsieur Yves ROBERT
Demeurant Quartier VALAYER
9/ Monsieur Pascal VIGNON
Demeurant Les Battendons
10/ Monsieur Sébastien GILLE
Demeurant Les Josserands
11/ Madame Anne-Marie DUBOIS
Demeurant Les Basseaux Sud
12/ Monsieur Serge GALVE
Demeurant 2 Rue Ventecul
13/ Monsieur Jean-Christophe CHASTANG
Habitant d’ETOILE SUR RHONE et membre du Conseil municipal
Demeurant Les Comtents
14/ Monsieur Alain REVY
Demeurant Salière, 5 Route de Beauvallon, L’alouette
Ayant pour Avocat la SELARL CABINET CHAMPAUZAC
Avocats au Barreau de Valence
Domiciliée professionnellement 36 Impasse Raymond DAUJAT BP 206
26205 MONTELIMAR CEDEX
Tel. 04 75 51 32 15 Fax. 04 75 51 49 40
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CONTRE
1/ L’arrêté du 25 juillet 2007 pris par le Maire de la Commune d’ETOILE SUR
RHONE portant permis de construire N°PC2612406V0066 délivré au SYTRAD
2/ La commune d’ETOILE SUR RHONE
Prise en la personne de son Maire en exercice, Monsieur Sandro DUCA
Hôtel de Ville 26800 ETOILE SUR RHONE
3/ Le Syndicat Intercommunal de Traitement des Déchets Ardèche Drôme
(SYTRAD)
Prise en la personne de son Président en exercice,
Domicilié ès qualités 7, Rue Louis Armand, ZI La Motte, 26800 PORTES-LES-VALENCE
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PLAISE AU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE GRENOBLE
RAPPEL DES FAITS ET DE LA PROCEDURE
Par délibération du 22 août 2005, enregistrée en Préfecture de la Drôme le
er
1 septembre 2005, la Commune d’ETOILE SUR RHONE a approuvé la révision de son plan
d’occupation des sols en plan local d’urbanisme.
En parallèle, par délibération du 13 octobre 2003, le Conseil Municipal a rappelé
l’adhésion de la Commune au SICOM du Dauphin, qui a lui-même transféré au SYTRAD
(Syndicat de Traitement des Déchets Ardèche Drôme) une partie de la compétence Elimination
des déchets, et décidé de présenter au SYTRAD les terrains nécessaires à la
construction d’un centre de traitement sélectif des déchets, d’une plateforme de
valorisation des fractions fermentescibles des ordures ménagères.
Le 27 janvier 2005, le Préfet de la DROME a adopté un arrêté n° 05.0364 du 27 janvier
2005 pour autoriser, sur le fondement de l’article L 122-2 du code de l’urbanisme, l’ouverture à
l’urbanisation de plusieurs secteurs, dont celui des Caires destiné à accueillir le projet de
centre de tris électif du SYTRAD.
Cet arrêté a fait l’objet d’un recours qui a été rejeté par le Tribunal administratif de
Grenoble. Un appel est actuellement pendant devant la Cour administrative d’appel de LYON.
Le même jour que l’arrêté préfectoral susvisé, 27 janvier 2005, le Maire d’ETOILE SUR
RHONE adopte un arrêté d’ouverture de l’enquête publique (n° 2005-205), laquelle sera
prorogée par arrêté du 14 mars 2005, l’enquête publique étant ouverte au final du 21 février
au 2 avril 2005.
Entre temps, le jour même de l’ouverture de l’enquête publique, par délibération du 21
février 2005 le Conseil Municipal d’ETOILE a confirmé son soutien au projet de centre de
traitement SYTRAD en évoquant un projet de vente de terrains sur la zone des Caires
ainsi que l’adaptation du zonage à ce projet par le fait de la révision du PLU en
cours.
Le 22 août 2005, le Conseil Municipal d’ETOILE SUR RHONE a finalement approuvé la
révision du POS en PLU.
Le même jour, soit le 22 août 2005, le Conseil Municipal approuve un bail
emphytéotique au profit du SYTRAD pour la création d’un centre de traitement des déchets
ménagers du SYTRAD (alors que le PLU n’est pas exécutoire) sur la zone des Caires ainsi
ouverte à l’urbanisation industrielle.
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Suivant recours pour excès de pouvoir enregistré au Greffe de la juridiction sous le
n° 0505343-2, plusieurs requérants ont sollicité l’annulation de la délibération du conseil
municipal d’ETOILE SUR RHONE du 22 août 2005 approuvant la révision du plan local
d’urbanisme.
Sur la base de ce Plan Local d’Urbanisme, le Maire d’ETOILE SUR RHONE a, le
14 septembre 2006, délivré un premier permis de construire au SYTRAD (Syndicat de
Traitement des Déchets ARDECHE DROME) pour la construction d’un centre de valorisation de
déchets ménagers résiduels, dans la zone ouverte à l’urbanisation des Caires.
Ce permis de construire fait l’objet d’un recours pendant devant le Tribunal administratif
de Grenoble.
Le lendemain de la délivrance dudit permis, suivant ordonnance en date du 15
septembre 2006 – à ce jour définitive, faute de pourvoi en cassation dans le délai de quinze
jours auprès du Conseil d’Etat –, le Président du Tribunal Administratif de GRENOBLE statuant
en référé a suspendu l’exécution de la délibération ayant approuvé le Plan Local d’Urbanisme,
en retenant de nombreuses illégalités :
• l’irrégularité de la procédure de concertation préalable (article L300-2 du Code de
l’urbanisme) ;
• le défaut de consultation obligatoire de l’Institut National des Appellations d’Origine ;
• l’omission, dans le dossier soumis à l’enquête publique, de l’avis des collectivités ou
organismes associés ou consultés ;
• la nécessité de procéder à une seconde enquête publique compte tenu de
l’importance des modifications apportées au projet de PLU.
Par décision en date du 7 juin 2007, le Tribunal administratif de Grenoble a
annulé la délibération susvisée au fond.
*
**
Parallèlement, le 22 décembre 2006, le SYTRAD avait procédé à la dépose d’un
dossier aux fins d’obtenir une autorisation au titre de la législation relative aux Installations
Classées pour la Protection de l’Environnement (ICPE) dans le but d’exploiter le centre de
valorisation des déchets ménagers susvisé.
Par arrêté du 22 février 2007, et après que M. le Président du Tribunal administratif de
Grenoble ait nommé un Commissaire enquêteur aux fins de procéder à l’enquête spécifique
prévue par les dispositions des articles L.511-1 et suivants du code de l’environnement et
celles du décret n°77-1133 du 21 septembre 1977, le Préfet de la Drôme a pris un arrêté
portant ouverture de ladite enquête.
Le même jour, par arrêté n°2007-01, le Président du SYTRAD décidait de prescrire une
procédure de mise en compatibilité du POS, à nouveau en vigueur après la suspension de la
révision du PLU prononcée par le Tribunal, avec le projet de création d’un centre de
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valorisation des déchets ménagers.
La procédure de mise en compatibilité utilisée correspond à la procédure prévue par
l’article L.123-16 du code de l’urbanisme.
L’arrêté du Président du SYTRAD se « calait » sur les dates et modalités de l’enquête
publique décidée au titre de l’enquête prévue au titre des ICPE et, sans qu’une autorité ne
joigne les deux enquêtes, celles-ci étaient menées par le même Commissaire enquêteur
comme deux enquêtes jointes.
L’enquête publique concernant les deux enquêtes était ainsi menée du 19 mars au 20
avril 2007.
Par délibération en date du 7 juin 2007, le Conseil municipal de la Commune d’ETOILE
SUR RHONE a approuvé la mise en compatibilité de son POS/PLU.
Cette décision fait l’objet d’un recours pendant devant le Tribunal administratif de
GRENOBLE.
Par délibération en date du 13 juin 2007, le Conseil syndical du SYTRAD a pris une
déclaration de projet par laquelle ce dernier se prononce sur l’intérêt général de l’opération
consistant en la création du centre de tri des déchets ménagers.
Cette décision fait l’objet d’un recours distinct actuellement pendant devant le Tribunal
administratif de Grenoble.
Sur la base du POS/PLU mis en compatibilité, la Commune d’ETOILE SUR RHONE a
délivré un nouveau permis de construire au SYTRAD portant sur la construction d’un centre
de tri de déchets ménagers sur la zone des Caires.
Par requête enregistré le 20 septembre 2007 sous le numéro 0704574-2, les
requérants ont introduit un recours au fond à l’encontre du permis de construire ainsi délivré.
Par la présente requête, et eu égard à l’urgence patente de ce dossier, les requérants
saisissent le juge des référés suspension aux fins qu’il soit ordonné une suspension de
l’arrêté municipal octroyant le permis critiqué.
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DISCUSSION
I.
SUR LA RECEVABILITE DE LA REQUETE
I.1. Sur l’intérêt à agir des requérants
A. Sur l’intérêt à agir des associations
S’agissant de ce type de requérant, le Conseil d’Etat a déjà précisé que
leur intérêt à agir à l’encontre d’un permis de construire devait être largement
entendu.
Ainsi, ces dernières sont recevables à agir à l’encontre d’un permis de
construire, sans qu’il y ait lieu de prendre en compte l’existence ou non d’un
agrément au sens des dispositions des articles L.252-1 ou L.252-4 du code rural
(CAA Paris, 30 décembre 1993, SCI Caraïbes, Rec. p.618, 940, 1116).
Il suffit pour qu’elles aient intérêt à agir à l’encontre d’un permis de
construire que la construction projetée au titre du permis délivré soit susceptible
de causer un préjudice aux intérêts qu’elles entendent défendre statutairement.
Il convient d’ailleurs de relever que, s’agissant des associations de
protection, dès lors que le projet de construction est important et risque d’avoir des
conséquences sur les intérêts protégés par l’association, leur intérêt à agir est
admis.
La Cour administrative d’appel de Bordeaux a ainsi récemment rappelé :
« Considérant que l'association C.A.L. a notamment pour objet, aux termes
de ses statuts, « de regrouper les citoyens Libournais, de défendre leurs droits,
leur cadre de vie et leur environnement » ;
Que, compte tenu de cet objet social et de la nature du projet autorisé
par les permis de construire en litige, lesquels portent sur la réalisation de 112
logements répartis en 7 bâtiments d'une superficie hors oeuvre brute de 8 221 m2
implantés sur un terrain de 15 750 m2, rue Jean Mermoz à Libourne, l'association
requérante justifiait d'un intérêt lui donnant qualité pour agir contre ces permis ;
Que c'est, par suite, à tort que le tribunal administratif de Bordeaux lui a
dénié cette qualité pour rejeter comme irrecevables ses conclusions ; que le
jugement du 11 mai 2006 doit donc être annulé »
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CAA Bordeaux, 18 juin 2007, Association CAL, PJ n°42
La Cour Administrative d’appel de Marseille souligne pour sa part :
« Considérant, en second lieu, s'agissant du Comité pour la Sauvegarde du
Domaine de La Coudoulière, que l'objet social de cette association comprend,
parmi ses objectifs, celui « sur le plan écologique, [de] protéger ce qui reste du
massif boisé d'une dégradation progressive au profit de nouveaux programmes
de résidences » et « d'obtenir la limitation de la densité du plan d'occupation,
afin d'éviter d'inextricables problèmes de gestion », et que les actions de
l'association sont menées « dans le cadre de la protection du littoral varois » ;
que cet objet social peut être regardé comme donnant à ladite
association un intérêt lui donnant qualité pour agir contre les permis de
construire délivrés dans le périmètre du domaine »
CAA Marseille, 11 janvier 2007, Comité pour la Sauvegarde du Domaine de
la Coudoulière
La Cour Administrative d’appel de Bordeaux a encore rappelé dans un arrêt
de 2005 :
« Considérant que l'association dénommée Fédération des associations
mahoraises pour l'environnement a notamment pour objet, aux termes de l'article 2
de ses statuts, de défendre le patrimoine naturel de Mayotte ;
Que, eu égard aux incidences prévisibles sur l'environnement de la mise
en oeuvre de l'autorisation d'occupation des sols en cause, qui a été accordée
pour la réalisation d'un centre commercial de plus de 8 000 m2 sur une zone
naturelle non urbanisée, et à la nature, à l'importance et à la localisation des
constructions autorisées par le permis de construire litigieux, cette association
a intérêt à demander l'annulation des décisions par lesquelles le préfet,
représentant du gouvernement à Mayotte, a accordé à la SCI GRAND BAZARI une
autorisation d'occuper temporairement le domaine public maritime à MamoudzouMtsapéré et un permis de construire »
CAA Bordeaux, 29 décembre 2005, SCI GRAND BAZARI, PJ n°43
C’est donc au regard des atteintes qui risquent d’être engendrées par la
construction objet du permis qu’il convient de s’assurer que les intérêts protégés
par l’association sont susceptibles d’être atteints.
Dans cette perspective, il convient de rappeler que le projet de construction
concerne la réalisation d’un centre de tri de déchets ménagers qui a donné lieu à
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enquête publique et présente en conséquence des risques pour la protection tant
de l’environnement que de la santé.
Il convient de surcroît de souligner que le projet est très important et porte
sur des constructions de plus de 20.122 m2 de SHOB.
En outre, l’importance du projet et son objet modifie sensiblement le
caractère de la zone de la plaine des Caire.
En effet, la zone est située à proximité de deux zones d’AOC, l’AOC
Picodon et l’AOC CÔTES DU RHONE VILLAGE, qui se situent à moins de trois
kilomètres de la nouvelle zone NCz et donc du projet de centrale.
De plus, il faut relever que la nouvelle zone NCz se situe sur un territoire
agricole faisant l’objet d’une protection spécifique par arrêté ministériel du 6 février
2001, créant la zone protégée de production de semences de Tournesol hybride
d’ETOILE SUR RHONE.
De même, la zone NCz se trouve sur à moins de 2 km d’une zone classée
ZNIEFF (îles des Petits Robins) et d’une zone ZICO sur le territoire de la commune
de LIVRON.
L’implantation du projet sur le site retenu, à savoir 6,50 ha sur la zone des
Caires, causera ainsi de nombreux préjudices et présente des inconvénients très
importants tant pour la qualité de vie que pour la protection de l’environnement.
1/ S’agissant de l’association NON LICET OMNIBUS :
Le Tribunal constatera que l’article 14 des statuts stipule que « le président
de l’association a la capacité d’ester en justice ».
Celui-ci peut donc agir en justice en l’absence de toute délibération des
organes de l’association.
Par ailleurs, l’association NON LICET OMNIBUS se prévaut de deux
qualités lui conférant un intérêt à agir suffisant.
Tout d’abord, l’objet statutaire de l’association est prévu par l’article 2 des
statuts :
« Cette association a pour but de préserver la qualité de vie d’Etoile et de
ses environs, en luttant contre le projet d’implantation d’un centre de traitement
des déchets. Eviter ses nuisances, les risques et les incendies pour les riverains ».
Il est ainsi patent que cet objet lui donne un intérêt à agir à l’encontre du
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permis de construire susvisés, eu égard à l’importance de la construction projetée
et ainsi qu’aux nuisances potentielles de cette dernière, étant précisé que l’objet
même de l’association est de lutter contre l’implantation du centre de traitement
des déchets.
De ce chef, déjà, l’association a intérêt à agir.
Mais en outre, il sera rappelé que l’association a son siège social fixé chez
M. et Mme VIGNON, située Les Battendons, 26800 ETOILE SUR RHONE.
Or, il sera démontré plus avant que la propriété de M. VIGNON est située à
proximité du terrain d’assiette du projet de construction.
Il en résulte qu’en sa qualité de voisin, seconde qualité dont se prévaut
l’association, celle-ci a encore intérêt à agir à l’encontre du permis critiqué.
2/ S’agissant de l’association Fédération Etoilienne
L’association a pour objet statutaire, sur le territoire de la commune
d’ETOILE SUR RHONE, « d’intervenir par tous les moyens sur les thèmes relevant
du domaine communal et/ou public sur tous les dossiers techniques,
administratifs et juridiques ».
Il résulte de l’objet statutaire de l’association que celle-ci a compétence
pour intervenir sur tous les dossiers relevant du domaine de la commune, la
construction du centre de tri de déchets ménagers, objet du permis de construire
critiqué, relevant bien de ce domaine.
La construction projetée touche ainsi bien aux intérêts défendus par
l’association, ce qui lui donne intérêt à agir à l’encontre du permis en cause.
3/ S’agissant de l’association ETOILE ENSEMBLE
Cette association a pour objet statutaire « de contribuer à la qualité de vie
et au développement de la commune ».
Incontestablement, le projet de centre de tri de déchets ménagers, au
regard de son importance et de ses conséquences, est susceptible de toucher
tant à la qualité de vie des habitants de la commune d’ETOILE SUR RHONE qu’au
développement de la commune.
Il en résulte que, dès lors que les intérêts protégés par l’association
peuvent être touchés par la construction objet du permis délivré, l’association
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dispose d’un intérêt suffisant à agir à l’encontre dudit permis.
4/ S’agissant de l’association des bords du Rhône (ADBR)
L’objet statutaire de cette association est de « préserver l’environnement
naturel de la basse plaine d’ETOILE SUR RHONE, et de défendre les biens et la
sécurité des personnes ».
Or, le projet d’implantation du centre de tri de déchets ménagers se situe
dans la basse plaine d’ETOILE SUR RHONE, sur le territoire que l’association
s’est donnée pour objet de protéger.
En outre, de par ses caractéristiques, le centre de tri de déchets ménagers
est manifestement susceptible d’avoir des conséquences sur l’environnement
naturel.
Ainsi, et comme précédemment, dès lors que la construction projetée par
le permis litigieux est susceptible d’atteindre aux intérêts protégés par
l’association, à savoir la préservation de l’environnement de la basse plaine de la
commune, cette dernière à intérêt à agir à l’encontre du permis de construire en
cause.
A. Sur l’intérêt à agir de M. Pascal VIGNON
Il faut souligner dans ce cadre que M. Pascal VIGNON, intervenant à titre
personnel, vie sur une parcelle voisine du terrain d’assiette du projet
d’implantation du centre de tri.
En effet, M. VIGNON demeure Quartier Les Battendons sur la commune
Il est propriétaire des parcelles n°YC39, 42 et 100, voisines de moins de
400 mètres de la parcelle YD 107 sur laquelle l’implantation du projet est projetée.
Or, une jurisprudence constante précise que la qualité de voisin donne à
ce dernier un intérêt suffisant à agir à l’encontre d’un permis de construire,
l’importance du projet donnant d’ailleurs un intérêt à agir à des propriétaires plus
éloignés dans la mesure où ledit projet est susceptible de léser leurs intérêts.
Ainsi, la personne demeurant à 200 mètres d’un projet de construction
d’un local commercial a intérêt à agir à l’encontre du permis de construire délivré à
cette fin (CAA Bordeaux, 25 février 1994, Consort Parent).
De même va-t-il pour la personne située à 800 mètres, dès lors qu’il s’agit
d’un centre commercial (CE, 24 juin 1991, Sté Scaex Inter Provence Cote d’Azur,
11 9
Rec. p.1110, 1264).
De même en va-t-il encore du requérant situé à plus d’un kilomètre, dès
lors que le projet de construction concerne un établissement susceptible
d’accueillir 2000 places (mosquée : CE, 3 février 1992, Mme Girod, Rec. p.1393).
Dès lors, M. VIGNON a manifestement intérêt à agir à l’encontre du permis
critiqué.
A. Sur l’intérêt à agir des sociétés ETABLISSEMENT POMAREL & FILS et
LES CHAUX D’ETOILE
La société ETABLISSEMENT POMAREL & FILS est titulaire d’un bail commercial conclu
avec la société LES CHAUX D’ETOILE et exerce ses activités sur des parcelles cadastrées
YA 188 et YA 75 sur la Commune d’ETOILE SUR RHONE.
Les dites parcelles se situent
d’assiette du projet de centre de tri.
à
proximité
immédiate
des
terrains
Ainsi, la société ETABLISSEMENT POMAREL & FILS a la qualité de voisin du projet
de centre de tri.
La société LES CHAUX D’ETOILE a la qualité de propriétaire d’une parcelle
immédiatement à proximité du projet de centre de tri.
Ces qualités respectives donnent nécessairement aux deux sociétés requérantes
intérêt à agir à l’encontre du permis de construire litigieux.
Subsidiairement, et si le juge des référés devait estimer par extraordinaire que ces
deux qualités ne donnent pas intérêt à agir à chacune des deux sociétés, il y aura lieu de
relever qu’en toute hypothèse, ces dernières ont leur siège sur le territoire de la commune
Eu égard à l’importance du projet mené par le SYTRAD, en leur qualité de personne
domiciliée sur la commune, elles ont en toute hypothèse intérêt à agir à l’encontre de l a
décision critiquée.
I.2. Sur la recevabilité des requêtes collectives
Enfin, les requérants entendent rappeler l’état du droit en matière de requête
collective.
En l’état actuel du droit, et comme le relève le Professeur Chapus, « les conclusions
des requêtes collectives sont désormais recevables dans leur totalité si elles présentent
entre elles un lien suffisant » (R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, 12e éd., p.506,
n°515)
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S’agissant des requêtes collectives personnelles, à savoir les requêtes dirigées par
plusieurs requérants à l’encontre d’une même décision, un tel lien est constitué lorsque
les conclusions et les moyens invoqués par les requérants sont les mêmes (CE,
19 janvier 1983, De Bouard et autres, Rec. p.9, DA 1983, n°125).
En l’espèce, les conclusions, les demandes et les moyens des différents requérants
sont strictement identiques.
La recevabilité de la requête ne pose ainsi de ce point de vu aucune difficulté.
Il sera toutefois rappelé à titre subsidiaire que lorsqu’un lien suffisant n’est pas
reconnu par une juridiction administrative, la sanction n’est pas l’irrecevabilité de la requête,
mais la requête n’est jugé recevable qu’en tant qu’elle émane du premier requérant dénommé,
ou du suivant si la juridiction estime que le premier n’a pas intérêt à agir (CE, 22 décembre
1972, Langlois, Rec. p.832).
*
**
L’article L.521-2 du Code de Justice administrative (CJA) dispose :
« Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en
annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut
ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets,
lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de
l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision.
Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou
en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus
tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision »
La suspension de la décision administrative requise suppose donc de rapporter deux
conditions : d’une part, l’existence d’une urgence à suspendre, d’autre part, l’existence d’un
doute sérieux, en l’état de l’instruction, sur la légalité de la décision entreprise.
Ces deux conditions sont manifestement remplies au présent dossier.
I.
SUR L’URGENCE
En matière de référé suspension requis à l’encontre d’un permis de construire délivré
par une autorité publique, le Conseil d’Etat a instauré une présomption d’urgence dès
lors que les travaux autorisés par le permis ont débuté.
C’est notamment au regard des conséquences difficilement réparables d’une
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annulation au fond, au cas où les travaux seraient achevés à cette date, que le Conseil d’Etat
a fixé sa jurisprudence.
Ainsi, il résulte de sa formule traditionnelle :
« Considérant que l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte
administratif lorsque l'exécution de celui_ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et
immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend
défendre ; qu'il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des
justifications fournies par le demandeur, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à
caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond,
l'exécution de la décision soit suspendue ;
Considérant que si, en règle générale, l'urgence s'apprécie compte tenu des
justifications fournies par le demandeur quant au caractère suffisamment grave et immédiat
de l'atteinte que porterait un acte administratif à sa situation ou aux intérêts qu'il entend
défendre, il en va différemment de la demande de suspension d'un permis de
construire pour laquelle, eu égard au caractère difficilement réversible de la
construction d'un bâtiment, la condition d'urgence doit en principe être constatée
lorsque les travaux vont commencer ou ont déjà commencé sans être pour autant
achevés ; qu'il ne peut en aller autrement que dans le cas où le pétitionnaire ou l'autorité qui
a délivré le permis justifient de circonstances particulières, tenant, notamment, à l'intérêt
s'attachant à ce que la construction soit édifiée sans délai ».
CE, 15 juin 2007, Commune de CHATEAU-NEUF-DU-RHONE, PJ n°48 :
Jurisprudence constante
En l’espèce, un huissier s’est rendu sur le terrain d’assiette du projet de centre de tri
de déchets ménagers le 21 septembre 2007.
PJ n°47, Constat d’huissier du 21 septembre 2007
Il ressort manifestement de ce constat qu’à cette date, les travaux de terrassement
du terrain étaient en cours, et que la construction des installations avait débuté.
Ces travaux, eu égard à leur ampleur, sont toujours en cours de réalisation et les
installations ne sont pas achevées.
En conséquence, la condition d’urgence est manifestement remplie, et il appartiendra
au juge des référés de le constater.
14 9
SUR
I.
LE DOUTE SERIEUX, EN L’ETAT DE L’INSTRUCTION, QUANT A LEGALITE DE
LA DECISION ATTAQUEE
En l’état de l’instruction, il apparaît manifestement qu’un certains nombres de moyens
sont de nature à faire douter de la légalité de la décision d’octroi du permis attaqué.
Il convient, avant d’examiner les différents moyens entachant d’illégalité le permis
délivré, de rappeler que la décision critiquée a été délivrée avant l’entrée en vigueur fixée au
1er octobre 2007 de la réforme des autorisations d’urbanisme initiée par l’ordonnance n°20051527 du 8 décembre 2005.
C’est donc au regard des anciennes dispositions du code de l’urbanisme que le
présent recours devra être appréhendé.
III.1 SUR LE DOUTE SERIEUX QUANT A LA LEGALITE EXTERNE DU PERMIS
DELIVRE
A. Sur l’illégalité du dossier de permis de construire
L’article R.421-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable au présent litige
dispose :
A. « Le dossier joint à la demande de permis de construire comporte :
1. Le plan de situation du terrain ;
2. Le plan de masse des constructions à édifier ou à modifier coté dans les trois dimensions, des
travaux extérieurs à celles-ci et des plantations maintenues, supprimées ou créées ;
3. Les plans des façades ;
4. Une ou des vues en coupe précisant l'implantation de la construction par rapport au terrain naturel
à la date du dépôt de la demande de permis de construire et indiquant le traitement des espaces
extérieurs ;
5. Deux documents photographiques au moins permettant de situer le terrain respectivement dans le
paysage proche et lointain et d'apprécier la place qu'il y occupe. Les points et les angles des
prises de vue seront reportés sur le plan de situation et le plan de masse ;
6. Un document graphique au moins permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction dans
l'environnement, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et des abords. Lorsque le
projet comporte la plantation d'arbres de haute tige, les documents graphiques devront faire
apparaître la situation à l'achèvement des travaux et la situation à long terme ;
7. Une notice permettant d'apprécier l'impact visuel du projet. A cet effet, elle décrit le paysage et
l'environnement existants et expose et justifie les dispositions prévues pour assurer l'insertion
15 9
dans ce paysage de la construction, de ses accès et de ses abords ;
8. L'étude d'impact, lorsqu'elle est exigée ;
9. Lorsque la demande concerne, dans un espace remarquable ou dans un milieu du littoral à préserver
au sens de l'article L. 146-6, un projet de construction visé au d de l'article R. 146-2, une notice
précisant l'activité économique qui doit être exercée dans le bâtiment et justifiant, s'il y a lieu,
que cette activité répond aux critères définis par cet article.
A. Les pièces 6 et 7 ne sont pas exigibles pour les demandes de permis de construire répondant à la fois
aux trois conditions suivantes :
a. Etre situées dans une zone urbaine d'un plan local d'urbanisme rendu public ou approuvé ou, en
l'absence de document d'urbanisme opposable, dans la partie actuellement urbanisée de la
commune ;
b. Etre situées dans une zone ne faisant pas l'objet d'une protection particulière au titre des monuments
historiques, des sites, des paysages ou de la protection du patrimoine architectural et urbain ;
c. Etre exemptées du recours à un architecte en application des dispositions du septième alinéa de
l'article L. 421-2.
A. Les pièces 4, 5, 6 et 7 ci-dessus ne sont pas exigibles si le projet ne comporte ni modification du
volume extérieur ni changement de destination.
Lorsque la demande concerne la construction de bâtiments ou d'ouvrages devant être desservis
par des équipements publics, le plan de masse indique le tracé de ces équipements et les
modalités selon lesquelles les bâtiments ou ouvrages y seront raccordés. A défaut d'équipements
publics, le plan de masse indique les équipements privés prévus, notamment pour l'alimentation
en eau et l'assainissement ».
titres.
Au regard de ces dispositions, le permis litigieux est entaché d’illégalité à plusieurs
A.1. Sur le doute quant à la légalité de la décision tenant à l’absence de
prise en compte des arbres de hautes tiges
A cet égard, le juge constatera que le projet comporte la plantation de nombreux
arbres de hautes tiges entourant la construction.
En effet, le document graphique du volet paysager fait apparaître que l’état initial de
l’environnement est dépourvu de tout arbre de hautes tiges.
Or, les documents graphiques d’insertion dans le paysage font apparaître l’existence
de 6 rangés d’arbres de hautes tiges de 6 plants minimum chacun, soit plus de 36 arbres de
hautes tiges implantés.
Le tableau récapitulatif des surfaces fait apparaître, pour sa part, un total de 63
arbres de hautes tiges.
1. Pourtant, aucun document du permis de construire ne permet d’apprécier la
16 9
situation des plants de haute tige à long terme, en violation de l’article R.421-2, A, 6e.
En effet, le document graphique d’insertion paysagère ne présente les arbres de
haute tige qu’à l’achèvement des travaux, et non à long terme. L’évolution à long terme des
arbres de haute tige plantés n’est pas plus décrite dans le volet paysager succin
accompagnant la demande de permis.
Or, suivant une jurisprudence constante, un dossier est irrégulièrement constitué et
n’a pas permis à l’autorité compétente de statuer en pleine connaissance de cause dès lors
que celui-ci ne contient pas des documents faisant apparaître la situation à long terme pour ce
qui concerne la plantation des arbres de haute tige (TA Versailles, 6 novembre 1997,
Sandelin, BJDU 3/1998, p.219).
La Cour administrative d’appel de Paris a d’ailleurs rappelé récemment cette exigence
dans les termes suivants :
« Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que le dossier joint à la demande
de permis de construire ne comportait pas de documents graphiques faisant apparaître la
situation à l'achèvement des travaux et la situation à long terme des arbres de haute tige,
alors que le projet de construction entraînait la plantation de douze arbres de haute tige ;
que, par suite, les dispositions précitées de l'article R. 421-2-6° du code de l'urbanisme ont
été méconnues ».
PJ n°37, CAA Paris, 11 avril 2006, Commune de MEAUX
Il en résulte que de ce chef, un doute sérieux sur la légalité du permis critiqué existe.
A.2. Sur le doute sérieux quant à la légalité tenant à l’absence du récépissé
du dépôt de la demande d’autorisation au titre des installations classées
L’article R.421-3-2 du code de l’urbanisme dispose :
« Lorsque les travaux projetés concernent une installation soumise à autorisation ou
à déclaration en vertu de la loi n. 76-663 du 19 juillet 1976 relative aux installations classées
pour la protection de l'environnement, la demande de permis de construire doit être
accompagnée de la justification du dépôt de la demande d'autorisation ou de la déclaration ».
Une jurisprudence constante souligne que le défaut de justificatif du dépôt de la
demande d’autorisation au titre des dispositions relatives aux installations classées est un
vice substantiel qui entraine l’illégalité du permis délivré.
La Cour administrative d’appel de Paris a d’ailleurs clairement rappelé cette règle :
« Considérant qu'il résulte de ces dispositions que lorsque le permis de construire
une installation soumise à autorisation ou à déclaration en vertu de la loi susmentionnée du
19 juillet 1976 est sollicité, il ne peut être accordé que si le dossier comporte,
notamment, la justification du dépôt de la demande d'autorisation ou de la
déclaration ; qu'en vu de l'extension de l'usine de chocolaterie exploitée par la société
Chocofrance dont l'activité relève de la législation sur les installations classées, la
COMMUNE DE REBAIS a déposé une demande de permis de construire un bâtiment
industriel ; qu'il est constant que, le 27 novembre 1989, date à laquelle a été délivré le
17 9
permis de construire litigieux, le dossier ne comprenait aucune justification du dépôt
d'une demande d'autorisation ou d'une déclaration, qui n'est d'ailleurs intervenu
que le 16 mai 1990 ; qu'il suit de là que le permis a été accordé sur le fondement
d'un dossier irrégulièrement constitué ; qu'ainsi, la COMMUNE DE REBAIS n'est pas
fondée à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de
Versailles en a prononcé l'annulation ».
CAA Paris, 19 décembre 1997, Commune de Rebais, PJ n°38
En l’espèce, le dossier de permis déposé par le SYTRAD ne comportait aucune
justification du dépôt de la demande d’autorisation prévue pour les Installations classées pour
la protection de l’environnement (ICPE).
Le dossier était ainsi irrégulièrement constitué et le permis délivré sur son fondement
est entaché d’illégalité.
Un doute sérieux sur la légalité dudit permis existe donc de ce chef.
A.3. Sur le doute sérieux quant à la légalité tenant à l’absence dans le
dossier de permis du titre autorisant l’occupation du domaine public
L’article R.421-1-1 du code de l’urbanisme, dans sa vigueur en vigueur au jour de la
délivrance de l’autorisation contestée, dispose :
« Lorsque la construction est subordonnée à une autorisation d'occupation du
domaine public, l'autorisation est jointe à la demande de permis de construire ».
En l’espèce, le terrain en cause était entré dans le domaine public virtuel de la
commune d’ETOILE SUR RHONE à la date à laquelle la demande a été déposée.
En effet, suivant la théorie de la domanialité publique virtuelle, le fait de prévoir de
façon certaine l’affectation à l’usage directe du public ou à un service public les terrains
appartenant à une collectivité les fait glisser dans son domaine public virtuel, sur lequel les
principes de la domanialité publique s’appliquent (voir : CE, Avis, 31 janvier 1995, Grand avis
du Conseil d’Etat, Dalloz, 2e éd., p.346 ; CE, 1er février 1995, Préfet de la Meuse, LPA 26
janvier 1996, p.4, concl. C. Bachelier).
En l’espèce, l’affectation du terrain appartenant à la commune à la construction d’un
centre de tri de déchets ménagers, lequel assure l’exercice d’un service public, est certaine
depuis la conclusion du bail emphytéotique conclu entre la commune et le SYTRAD.
Ainsi, ce bail constitue l’autorisation d’occupation du domaine public requis par l’article
R.421-1-1 du code de l’urbanisme.
Toutefois, nonobstant les dispositions de cet article, le pétitionnaire n’a pas joint le bail
à son dossier de demande de permis de construire.
Il en résulte que, de ce chef encore, le dossier était entaché d’une irrégularité qui doit
entrainer son annulation au fond.
A tout le moins, il existe un doute sérieux sur la légalité du permis délivré.
18 9
A. Sur le caractère irrégulier du titre habilitant le SYTRAD à construire sur le
terrain
B.1. Sur le pouvoir du juge au regard du titre habilitant le pétitionnaire à
construire
Il résulte d’une jurisprudence constante que, lorsque le pétitionnaire se prévaut d’un
titre l’habilitant à construire sur le terrain, la régularité de ce titre peut être discuté
devant le juge administratif à l’occasion d’un recours contre le permis de
construire dès lors que la régularité du titre relève de la compétence du juge
administratif et ne soulève pas que des questions de droit privé (CE, 19 mai 1976,
Sté Foncière et Maritime de Bornes-les-Mimosas, Rec. p.265 ; CE, 25 septembre 2005,
Commune de Saint-Vallier-Sur-Rhône c/ Sté Saria Industrie, Req. n°276772 et 279039).
Le juge administratif dispose de la possibilité de vérifier la régularité du
titre que celui-ci soit un acte unilatéral ou contractuel (même arrêt : en l’espèce,
annulation contentieuse d’une concession d’endigage postérieurement au permis et annulation
du permis délivré).
Il faut d’ailleurs souligner que la nullité d’un contrat administratif est un
moyen d’ordre public qui doit être soulevé d’office, le cas échéant, par le juge
administratif lorsque la solution du litige peut dépendre de cette appréciation.
En l’espèce, la convention de bail qui a été conclu entre la commune d’ETOILE SUR
RHONE et le SYTRAD, en vue de la construction de la centrale de tri de déchets ménagers,
est un bail emphytéotique administratif (BEA).
L’article L.1311-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT), in fine,
attribue compétence au juge administratif aux fins de connaitre des litiges relatifs à ces baux.
Il s’agit donc d’un contrat administratif par détermination de la loi.
Il en résulte que le juge est compétent, dans le cadre du présent dossier,
aux fins d’examiner la régularité dudit bail et d’annuler le permis litigieux en cas
d’irrégularité de ce dernier.
Or, manifestement, le bail en cause souffre de nombreuses illégalités.
B.2. Sur le doute sérieux quant à la légalité tenant à l’illégalité du bail
administratif conclu entre la commune d’ETOILE SUR RHONE et le SYTRAD
19 9
a. Sur l’absence d’estimation locative du service du domaine
L’article 4 du décret n°88-455 du 14 mars 1986 fixant les modalités de consultation du
service des domaines dispose :
« L'avis du service des domaines doit être demandé avant toute entente amiable pour les
projets d'opérations immobilières définis aux articles 5 et 6 quand ils sont poursuivis par les
régions, les départements et les communes, leurs établissements publics, leurs concessionnaires,
les sociétés dans lesquelles ces collectivités et établissements détiennent ensemble ou séparément
la majorité du capital, ainsi que les organismes de toute nature recevant le concours financier de
ces collectivités ou organismes ou qui se trouvent placés, en droit ou en fait, sous leur contrôle ».
L’article 5 du même décret dispose :
« Les projets d'opérations immobilières visés aux articles 3 et 4 comprennent :
1° Les baux, accords amiables et conventions quelconques ayant pour objet la
prise en location d'immeubles de toute nature ou de fonds de commerce d'un loyer annuel
total, charges comprises, égal ou supérieur à une somme fixée par arrêté du ministre de
l'Economie, des Finances et du Budget »
Il résulte de ces dispositions que, préalablement à la conclusion de tout bail
emphytéotique, tant la commune d’ETOILE (bailleur) que le SYTRAD (preneur) étaient tenus de
consulter le service des domaines en vue d’avoir connaissance de son estimation en ce qui
concerne la location du terrain concerné.
En l’espèce, un avis a bien été requis de la Direction des Services Fiscaux en date du
9 mai 2005, mais cet avis aucun élément ne permet d’établir que l’avis a été sollicité en vue de
la passation d’un bail emphytéotique, et non d’une vente pure et simple.
Au contraire, la délibération du Comité syndical du SYTRAD confirme l’existence
d’engagements antérieurs, en vue d’une vente à laquelle il a été renoncé au profit du bail
emphytéotique en raison de la domanialité publique du site tirée de l’affectation à l’exécution
d’un service public (cf infra sur ce point).
Il est ainsi fait état de l’avis du Service du Domaine du 9 mai 2005, sans indication de
prix, ainsi que d’un projet de vente entre le SYTRAD et la Commune d’ETOILE SUR RHONE
pour un « montant de 15,24 € HT /m2 comme indiqué dans la délibération n° 200441 ».
Le loyer prévu au bail correspond clairement à un prix de vente initialement convenu
entre les parties.
Le prix exorbitant du bail, à savoir environ un million d’euros pour les années
2005 et 2006, puis 210.000 € pour chacune des 97 années restantes, confirme que le projet
de bail soumis à l’appréciation du Conseil Municipal, et signé par le Maire d’ETOILE SUR
RHONE, ne répond pas à l’exigence de modicité du prix.
En l’absence d’un avis du service du Domaine qui aurait été spécialement rendu
sur le loyer dans le cadre d’un bail emphytéotique, la procédure de passation de ce
contrat est entachée d’irrégularité.
Le bail lui-même est ainsi nul.
20 9
Il en résulte un doute sérieux sur la légalité du permis délivré dès lors que le titre
habilitant le pétitionnaire à construire est nul.
a. Sur l’absence de toute procédure de mise en concurrence préalablement
à la passation de la convention
Le bail emphytéotique, tel qu’il ressort des dispositions de droit interne des articles
L.1311-2 et suivant du Code général des collectivités territoriales, n’est pas soumis,
préalablement à sa passation, à une mise en concurrence.
Il n’est d’ailleurs, par lui-même, pas un marché public au sens des dispositions du
code des marchés publics, tant au regard du code issu du décret n°2004-15 du 7 janvier
2004, qu’au regard du code issu du décret n°2006-975 du 1er août 2006.
Ainsi, même s’il a pour objet la réalisation d’un équipement, comme en l’espèce, il n’est
pas un marché de travaux au sens des dispositions du code, dans la mesure où la collectivité
bailleresse n’a pas la maîtrise d’ouvrage des travaux.
Or, cette maîtrise d’ouvrage est un élément indispensable à l’existence d’un marché
public de travaux au sens du code des marchés publics de droit interne (voir, en ce sens :
CE, 25 février 1994, SA SOFAP MARIGNAN IMMOBILIER, Req. n°144641 et 145406, Rec. CE
p.94).
Toutefois, ce constat ne signifie nullement qu’un bail emphytéotique par
une collectivité peut être conclu sans aucune mesure de publicité et de mise en
concurrence préalable.
En effet, au regard des dispositions du droit communautaire, les choses apparaissent
différentes.
*
**
Tout d’abord, il faut souligner que, relativement à la définition des contrats compris
dans leur champ d’application, la directive 2004/18/CE du 31 mars 2004, relative aux
procédures de passation des marchés publics dans les secteurs classiques, et la directive
2004/17/CE du même jour, relative aux procédures de passation des marchés publics dans
les secteurs réseaux, retiennent les mêmes définitions.
Au regard de l’une ou de l’autre de ces directives, la définition matérielle d’un marché
public est ainsi strictement identique.
Ces définitions sont les suivantes :
Article 1.2.a) :
« Les «marchés publics» sont des contrats à titre onéreux conclus par écrit entre
un ou plusieurs opérateurs économiques et un ou plusieurs pouvoirs adjudicateurs et ayant
pour objet l'exécution de travaux, la fourniture de produits ou la prestation de services au
21 9
sens de la présente directive ».
Article 1.2.b) :
« Les «marchés publics de travaux» sont des marchés publics ayant pour objet
soit l'exécution, soit conjointement la conception et l'exécution de travaux relatifs à une des
activités mentionnées à l'annexe I ou d'un ouvrage, soit la réalisation, par quelque moyen
que ce soit, d'un ouvrage répondant aux besoins précisés par le pouvoir adjudicateur ».
Article 1.3 :
« La «concession de travaux publics» est un contrat présentant les mêmes
caractéristiques qu'un marché public de travaux, à l'exception du fait que la contrepartie des
travaux consiste soit uniquement dans le droit d'exploiter l'ouvrage, soit dans ce droit
assorti d'un prix ».
Au regard de ces définitions, il convient de rappeler qu’à la différence des
dispositions de droit interne, toute convention qui a pour objet la réalisation d’une
construction ou d’un équipement qui doit devenir la propriété d’une collectivité,
quelle que soit la durée de la période pendant laquelle la collectivité n’est pas
propriétaire, et quel que soit le moyen par lequel cette construction est réalisée,
correspond à la définition du marché public au sens des directives
communautaires.
Notamment, il importe peu, au sens de ces dispositions, que la collectivité concernée
ait ou non la maîtrise d’ouvrage des travaux, ou qu’elle ne devienne propriétaire des
équipements réalisés qu’au terme du bail à très longue échéance.
Le bail emphytéotique, qui a pour objet la réalisation d’un centre de tri sélectif de
déchets ménagers, et dont les équipements doivent devenir la propriété de la Commune au
terme du bail, correspondent à cette définition.
En outre, et dès lors que la rémunération du preneur se réalise par l’exploitation de
l’équipement qu’il a réalisé, à savoir l’exploitation du centre de tri sélectif, le contrat de bail, qui
prévoit expressément la réalisation du centre de tri des déchets ménagers, constitue une
concession de travaux au sens des dispositions du droit communautaire.
Ainsi l’avait d’ailleurs rappelé le Conseil d’Etat dans un arrêt relatif à la remise en bail
emphytéotique d’un casino à un preneur qui devait réaliser les équipements, puis se
rémunérer en exploitant ledit casino :
« Considérant que le projet de convention dite "bail emphytéotique" et le projet de
convention de financement de travaux entre la commune de Cabourg et la société Casa
Nostra international, qui ont été déférés par la Société anonyme d'organisation de loisirs et
spectacles au président du tribunal administratif de Caen, sur le fondement de l'article L. 22
précité, sont liés l'un à l'autre et ont pour objet de faire réaliser des travaux d'aménagements
de l'immeuble communal dit "casino de Cabourg", la rémunération de la société Casa
Nostra international consistant dans le droit d'exploiter l'ouvrage pendant une
durée de soixante ans dans les conditions prévues par le projet de convention dite "bail
emphytéotique" ; que selon les stipulations de ce projet, les constructions qui seront
édifiées et les travaux qui seront effectués par la société deviendront la propriété de la
commune ; que le montant des travaux prévus dans les projets de conventions est supérieur
au montant de 34 700 000 F fixé par l'arrêté ministériel du 31 mars 1992 ; qu'ainsi lesdites
conventions entrent dans les prévisions de l'article 11 de la loi du 3 janvier 1991 et doivent
22 9
faire l'objet des mesures de publicité prévues par le décret du 31 mars 1992 ;
Considérant qu'il est constant que la commune de Cabourg n'a pas procédé aux
mesures de publicité prévues par le décret du 31 mars 1992 ; qu'il y a dès lors lieu
d'ordonner le sursis à la signature de la convention dite "bail emphytéotique" et de la
convention de financement de travaux susmentionnées jusqu'à l'accomplissement des
mesures de publicité prévues par ce texte et d'annuler la délibération du conseil municipal
de Cabourg en date du 15 juillet 1992 en tant qu'elle approuve les projets de convention, en
autorise la signature et délègue à l'adjoint au maire l'autorisation de les signer » (CE, 10 juin
1994, Commune de Cabourg, Rec. CE p.300, PJ n°12).
Il ainsi constant que le bail conclu entre la Commune d’ETOILE et le SYTRAD constitue
une concession de travaux au sens du droit communautaire.
*
**
Ensuite, si les dispositions du bail ne permettent pas, par elles-mêmes, d’avoir
connaissance du montant des travaux à effectuer, de sorte qu’il est délicat de déterminer si le
seuil prévu à l’article 56 de la directive 2004/18/CE est atteint (le seuil est de 6 242 000 HT €), il
faut rappeler que tout contrat conclu par les pouvoirs adjudicateurs sont soumis à
une obligation générale de mettre en place une procédure de publicité et de mise
en concurrence en corrélation avec l’importance du contrat, et ce même lorsque
les seuils ne sont pas atteints.
Ainsi l’a clairement précisé la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE)
dans son fameux arrêt Telaustria, dans lequel la Cour rappelle, s’agissant d’un contrat
n’entrant pas dans le champ d’application des directives communautaires :
« Nonobstant le fait que de tels contrats sont, au stade actuel du droit
communautaire, exclus du champ d'application de la directive 93/38, les entités
adjudicatrices les concluant sont, néanmoins, tenues de respecter les règles
fondamentales du traité en général et le principe de non-discrimination en raison
de la nationalité en particulier, ce principe impliquant, notamment, une
obligation de transparence qui permet au pouvoir adjudicateur de s'assurer que
ledit principe est respecté.
Cette obligation de transparence qui incombe au pouvoir adjudicateur consiste à
garantir, en faveur de tout soumissionnaire potentiel, un degré de publicité adéquat
permettant une ouverture du marché des services à la concurrence ainsi que le contrôle de
l'impartialité des procédures d'adjudication.
Il appartient au juge national de statuer sur le point de savoir si cette obligation a
été respectée dans l'affaire au principal et d'apprécier en outre la pertinence des éléments
de preuve produits à cet effet. » (CJCE, 7 décembre 2000, affaire C-324/98, Telaustria et
Telefonadress, PJ n°13).
Ainsi, quel que soit le montant des sommes en cause dans le cadre de la convention
conclue entre la Commune d’ETOILE et le SYTRAD, la passation d’une telle convention devait,
en toute hypothèse, être précédée d’une mesure de publicité et de mise en concurrence
minimale.
Or, il est constant qu’aucune mesure de publicité ou de procédure de mise en
23 9
concurrence n’a été mise en place préalablement à la signature de la convention de bail.
Dès lors que le bail litigieux a été conclu au terme d’une procédure irrégulière, cette
illégalité entache le bail lui-même.
a. Sur l’illégalité tenant à l’absence de modicité du prix
Il est constant que le bail emphytéotique est caractérisé notamment par la modicité du
loyer mis à la charge du preneur ;
« Mais attendu qu'ayant relevé que la modicité du loyer n'était que relative et n'avait pas
pour contrepartie la prise en charge d'améliorations par le preneur, que l'autorisation de construire
était limitée à une pièce, ce qui interdisait tous autres aménagements, que la liberté de sous-louer
ou céder le bail était très atténuée par une clause de responsabilité solidaire du locataire avec le
cessionnaire ou sous-locataire et que la possibilité d'exercer d'autres commerces n'était pas
générale, la cour d'appel, qui a rappelé que tout bail supérieur à 12 ans devait être publié, a pu,
sans dénaturation, en déduire que le bail, même de longue durée, ne présentait pas les
caractéristiques de l'emphytéose » (Cass. Civ. 3ème 3 octobre 1991, pourvoi n° 90-15889).
Ainsi, le bail litigieux prévoyant un loyer exorbitant à la charge du SYTRAD, savoir
660.833 € pour l’année 2005 (dont seulement 4 mois restant à courir à la date de la
délibération du 22/08/2005), puis 330.417 € pour l’année 2006 et 210.000 € pour chaque
année restante jusqu’à l’expiration du bail, ne pouvait revêtir le caractère d’une emphytéose
régulière, et permettre la mise à disposition d’un immeuble du domaine privé communal pour
une durée de 99 ans, celle-ci équivalant concrètement à une aliénation du domaine public
communal hors du seul cadre légal de l’emphytéose.
L’irrégularité est d’autant plus vaste que les terrains remis au SYTRAD, affectés à
l’exploitation d’un service public industriel et commercial, ont ainsi vocation à
intégrer immédiatement le domaine public (CE 31 janvier 1995 AVIS n° 356960,
sections de l’Intérieur et des travaux publics réunies).
Ce montage pérenne (99 ans !), et non précaire, viole ainsi les dispositions de
l’article L 1311-1 du CGCT suivant lequel « les biens du domaine public des collectivités
territoriales, de leurs établissements publics et de leurs groupements sont inaliénables et
imprescriptibles.
L'occupation ou l'utilisation par des personnes privées des dépendances
immobilières de ce domaine ne confère pas à ces dernières de droit réel, sous réserve des
dispositions des articles L. 1311-2 et L. 1311-3 ».
Or, en l’absence de modicité du prix correspondant explicitement, en réalité, à un prix
de vente majoré de redevances annuelles (redevances d’occupation du domaine public
suivant la délibération du comité syndical du 14 septembre 2005, production), les conditions
de l’article L 1311-2 du CGCT, dérogeant au principe d’inaliénabilité, ne sont pas remplies.
Le bail litigieux est ainsi encore vicié et nul de ce chef.
24 9
a. Sur la violation de l’article L.1311-2 du CGCT tenant à ce que l’opération en
vue de laquelle le bail a été conclu ne relève pas de la compétence de
la collectivité bailleresse
L’article L 1311-2 du CGCT dispose ; « Un bien immobilier appartenant à une
collectivité territoriale peut faire l'objet d'un bail emphytéotique prévu à l'article L. 451-1 du
code rural, en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une
mission de service public ou en vue de la réalisation d'une opération d'intérêt
général relevant de sa compétence ou, jusqu'au 31 décembre 2007, liée aux besoins de
la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales ainsi que d'un établissement public
de santé ou d'une structure de coopération sanitaire dotée de la personnalité morale
publique.
Un tel bail peut être conclu même si le bien sur lequel il porte, en raison notamment
de l'affectation du bien résultant soit du bail ou d'une convention non détachable de ce bail,
soit des conditions de la gestion du bien ou du contrôle par la personne publique de cette
gestion, constitue une dépendance du domaine public, sous réserve que cette dépendance
demeure hors du champ d'application de la contravention de voirie.
En outre, un tel bail, lorsqu'il répond aux besoins d'un établissement public de
santé ou d'une structure de coopération sanitaire dotée de la personnalité morale publique,
est conclu dans le respect des dispositions des articles L. 6148-3, L. 6148-4 et L. 6148-5 du
code de la santé publique ».
Il est constant que l’article L 1311-2 du CGCT n’autorise la passation de baux
emphytéotiques que si le contrat est conclu « en vue de l'accomplissement, pour le
compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou en vue de
la réalisation d'une opération d'intérêt général relevant de sa compétence »
Or le bail litigieux est passé en vue de la construction et de l’exploitation d’un centre
de tri sélectif de déchets ménagers, alors d’une part ;
• que la mission de service public n’est pas assurée pour le compte de la Commune
d’ETOILE SUR RHONE, mais pour celui du SYTRAD, qui regroupe 20 structures
intercommunales, et ainsi 351 communes et 470.502 habitants !
• que la Commune d’ETOILE SUR RHONE a transféré sa compétence au SYTRAD
en matière de traitements de déchets ménagers, et que l’opération envisagée ne
relève donc plus de « sa compétence »
Dès lors, le projet de bail emphytéotique viole les dispositions de l’article L 1311-2 du
CGCT, en tant que les terrains donnés en emphytéose n’ont pas vocation à assurer un
service public communal.
25 9
Là encore, le bail en cause est fondamentalement vicié est son illégalité sera
constatée.
a. Sur l’illégalité du bail tenant à la violation de l’article L.1311-2 du CGCT en ce
que le contrat est conclu entre deux personnes publiques
Par ailleurs, une réponse ministérielle récente (RM 16 janvier 2003, JO SENAT (Q)
page 190), que le preneur à bail emphytéotique dans le cadre de l’article L 1311-2 du CGCT
« doit être exclusivement une personne privée, excluant de fait qu’une commune
puisse être preneuse ».
Aussi, a fortiori, un syndicat de communes comme le SYTRAD ne peut il prendre
régulièrement des biens du domaine public communal à bail emphytéotique.
De ce chef, encore, il y aura lieu de constater la nullité du bail critiqué.
a. Sur l’illégalité du bail tenant à l’absence de clause préservant la continuité
du service public
La sauvegarde de la continuité du service public est un principe à valeur
constitutionnelle de longue date (voir, CC, 1979, Droit de grève à la radio et à la télévision).
Toutefois, dans le cadre de l’évolution récente tant des dispositifs contractuels
auxquels les collectivités territoriales peuvent recourir que des dispositions régissant le
domaine public, la sauvegarde de ce principe de valeur constitutionnel a pris une importance
plus prégnante.
Déjà, dans le cadre de l’examen de la loi du 24 juillet 1994 relative à l’instauration du
dispositif permettant à l’Etat de conférer un droit réel à son preneur sur le domaine public
(pendant pour l’Etat du dispositif du bail emphytéotique administratif institué par l’article 13 de
la loi du 5 janvier 1988 pour les collectivités territoriales), le Conseil Constitutionnel avait
procéder à un examen complet afin de vérifier que le texte ne permettait pas de mettre en
cause la continuité du service public assuré sur le terrain objet du droit réel (CC, 94-346 DC,
21 juillet 1994, Droit réel sur le domaine public).
Dans le cadre de sa décision relative aux contrats de partenariat public-privé, le
Conseil Constitutionnel s’est fait plus précis en relevant qu’en toute hypothèse, les
dispositions relatives à ce type de contrat « devront assurer le respect des exigences du
service public » (CC, 2003-473 DC, Loi habilitant le Gouvernement à simplifier le droit).
Ainsi, le Conseil Constitutionnel admet la mise en place des montages du type recours
au bail emphytéotique administratif sur le domaine public, dès lors que la rédaction des
clauses contractuelles permet de sauvegarder la continuité du service public.
26 9
Le Conseil Constitutionnel renvoi ainsi au juge administratif la charge de vérifier, au
sein de ces conventions, si le respect de cette exigence constitutionnelle est effectivement
respectée.
Or, en l’espèce, tel n’est manifestement pas le cas.
En effet, le bail litigieux contient un article 18 relatif à la résiliation du bail prononcée à
l’initiative de la commune d’ETOILE, cette résiliation étant prévue en cas de faute du
cocontractant de cette dernière, ou bien pour u motif d’intérêt général.
Toutefois, aucune clause ne précise les engagements, ou les limites que peut trouver
ce droit au regard de la nécessité d’assurer la continuité du service public.
Au cas d’espèce, le service public est résulte du fonctionnement du centre de tri de
déchets ménagers installé par le SYTRAD. La réalisation d’une telle installation nécessite un
délai extrêmement long, ne serait ce que pour conclure les marchés nécessaires à la
construction, puis pour leur réalisation.
Il convient d’ajouter, en outre, que l’ouverture d’un tel centre nécessite différentes
autorisations, dont une autorisation au titre des installations classées pour la protection de
l’environnement (ICPE), ce qui implique de présenter un dossier dont le délai d’instruction est
extrêmement long.
Il convient d’ajouter que le SYTRAD ne dispose pas d’autres centres lui permettant de
compenser la disparition éventuelle du site de la Commune d’ETOILE en cas de résiliation.
Ainsi, les dispositions contractuelles, qui prévoient seulement un délai de trois
mois entre la date de réception de la décision de résiliation et la date de résiliation effective
du bail, sont manifestement insuffisantes pour permettre, dans cette hypothèse, la
sauvegarde de la continuité du service public, puisque les déchets ménagers ne pourront être
redirigés vers aucun nouveau site dans ce délai.
Il en va de même pour le cas de la résiliation pour motif d’intérêt général, même si dans
ce cadre le délai pour que la résiliation soit effective est d’un an.
Or, en marge de ces délais, aucune disposition du bail ne prévoit la manière dont le
traitement des déchets ménagers sera effectué.
D’ailleurs, en l’absence de dispositions contractuelles impératives prévoyant les
obligations des parties aux fins de sauvegarder la continuité du service public, en cas de
résiliation, et quelle qu’en soit la cause, le SYTRAD et la commune seront dans la situation
paradoxale suivante où :
• La commune recevra les ouvrages de traitement des déchets dans son patrimoine, mais
ne pourra pas les utiliser, puisqu’elle a transféré cette compétence au syndicat ;
• Le syndicat sera dans l’incapacité d’assurer le traitement des déchets dont il a la charge,
et ne pourra plus utiliser les équipements pourtant existant.
C’est précisément ce type de situation que le Conseil Constitutionnel
entendait éviter en imposant que soient prévues dans ces contrats des clauses
permettant de s’assurer de la sauvegarde de la continuité du service public.
27 9
C’est d’ailleurs afin d’éviter ce type de situation que le législateur avait prévu que le bail
ne pouvait être conclu qu’en vue d’un service public ou un motif d’intérêt général relevant de la
compétence de la collectivité bailleresse (et ce afin que cette dernière puisse prendre la suite
du preneur dans cette activité une fois le bail résilié).
C’est précisément ce que ne permet pas le bail emphytéotique conclu.
cause.
En conséquence et de ce chef encore, il y aura lieu de constater la nullité du bail en
*
**
Au vue de tout ce qui précède, le juge des référés constatera l’illégalité du bail
constituant le titre habilitant le pétitionnaire (le SYTRAD) à construire sur le terrain propriété de
la commune d’ETOILE SUR RHONE.
II.2 SUR LE DOUTE SERIEUX QUANT A LA LEGALITE INTERNE DU PERMIS
LITIGIEUX
A. Sur le moyen tiré de l’exception d’illégalité de la mise en compatibilité du
POS
Suite à l’annulation de la révision du PLU de la Commune d’ETOILE SUR RHONE, dont
l’objet principal était de permettre la réalisation du centre de tri de déchets ménagers, le
premier permis délivré par la Commune au SYTRAD a perdu sa base légale puisque les
dispositions du POS précédent le PLU ne permettaient pas la construction dudit centre dans
cette zone.
28 9
Le SYTRAD et la Commune d’ETOILE ont alors tenté par toutes les procédures
possibles de modifier le POS de la commune et de faire réaliser les travaux en vue de
permettre la construction du centre de tri.
Dans cette optique, le SYTRAD et la Commune d’ETOILE SUR RHONE ont eu recours
à une procédure comportant, d’une part une mise en compatibilité du POS applicable, d’autre
part la prise d’une déclaration de projet et, enfin, une autorisation au titre des installations
classées pour la protection de l’environnement.
Ces procédures sont régies par les articles L.123-16 du code de l’urbanisme, L.126-1
et suivants du code de l’environnement et L.511-1 et suivants du même code.
Notamment, par délibération du 7 juin 2007, le Conseil municipal de la commune
d’ETOILE SUR RHONE approuvait la mise en compatibilité de son POS aux seules fins de
rendre possible le projet de construction du centre de tri.
Nonobstant, et manifestement, la Commune comme le SYTRAD ont mal
appréhendé l’objet et l’articulation de ces procédures, ce qui se traduit par la
commission de nombreuses illégalités.
Or, ces illégalités entachent également d’illégalité le permis de
construire du 25 juillet 2007 délivré sur leur fondement.
A.1. Sur le caractère opérant du moyen tiré de l’illégalité de la mise en
compatibilité du POS
A cet égard, il y a lieu de relever qu’en matière d’illégalité de document d’urbanisme,
les permis de construire délivrés sur le fondement desdits documents illégaux sont euxmêmes illégaux dès lors qu’il existe un lien particulier entre les deux.
Suivant la formule de la fameuse jurisprudence GEPRO, un tel lien existe
lorsque le permis a été accordé sur la base de dispositions illégales
« spécialement édictées pour rendre possible l’opération litigieuse » (CE, 12
décembre 1986, Sté GEPRO, Rec. CE p.282 ; CE, 28 janvier 1987, Comité de défense des
espaces verts, Rec. CE p.20).
Or, en l’espèce, la procédure de mise en compatibilité suivie par la
commune et le SYTRAD ne portait que sur la création d’une zone NCz sur la zone
des Caires, avec le seul but de permettre la délivrance d’un permis de construire
relativement au projet de construction d’une centrale de tri de déchets ménagers,
ce qui n’était pas possible au regard des dispositions du POS antérieur.
Dès lors, et manifestement, le moyen tiré de l’illégalité de la mise en compatibilité du
POS est opérant à l’encontre du permis de construire délivré et entache d’illégalité ce dernier.
A.2. Sur les vices entachant d’illégalité la mise en compatibilité du POS
29 9
A.2.1. Sur les vices de légalité externe entachant la mise en compatibilité
A.2.1.1. Sur les vices de procédure entachant l’enquête publique menée
Poursuivant l’objectif de réaliser à tout prix le projet de centrale de tri de déchets
ménagers sur la commune d’ETOILE SUR RHONE, la commune et le SYTRAD se sont
lancés dans une course contre le temps et ont eu recours à des procédures
complexes que, manifestement, ils ne maîtrisaient pas véritablement.
Cela s’est traduit par des erreurs grossières dans la procédure des
enquêtes réalisées.
a. Sur les vices tenant à l’irrégularité de l’enquête conjointe
Pressés par le temps, il convient de relever que la commune d’ETOILE SUR RHONE et
le SYTRAD ont poursuivi les deux enquêtes publiques, à savoir celle relative à la mise en
compatibilité et celle relative à la délivrance d’une autorisation d’exploitation au titre de la
législation sur les installations classées pour la protection de l’environnement, comme deux
enquêtes jointes.
Elles ont en effet été menées comme tel :
•
•
•
•
avec un seul commissaire enquêteur pour les deux enquêtes,
un seul dossier pour les deux enquêtes,
une publicité conjointe des enquêtes,
et les modalités des deux enquêtes étaient identiques, l’arrêté du SYTRAD ouvrant
l’enquête au titre de la mise en compatibilité « se calant » sur les modalités de
l’enquête prévue par le Préfet au titre de l’enquête ICPE.
En outre, le commissaire enquêteur précise lui-même dans son rapport qu’il s’agit de
deux enquêtes conjointes (rapport du commissaire enquêteur, enquête mise en compatibilité,
p.11, point 4-2-1).
Les deux enquêtes ont ainsi été menées en tant qu’enquêtes conjointes.
Nonobstant, les règles relatives à l’enquête conjointe n’ont pas été
respectées, ce qui constitue un vice altérant fondamentalement la régularité de la
procédure.
En effet, l’article 4 du décret n°85-453 du 23 avril 1985, aujourd’hui codifié à l’article
R.123-4 du code de l’environnement, dispose :
« Lorsqu’une même opération doit normalement donner lieu à plusieurs enquêtes
dont l’une au moins au titre des dispositions des articles L.123-1 à L.123-16 (du code de
l’environnement), ces enquêtes ou certaines d’entre elles peuvent être conduites
conjointement par un même commissaire enquêteur ou une même commission d’enquête
désigné par le Président du Tribunal administratif.
L’organisation des enquêtes ainsi menées conjointement font l’objet d’un seul
30 9
arrêté qui précise l’objet de chacune d’elles.
Lorsque l’organisation de chacun de ces enquêtes relève normalement
d’autorités différentes, cet arrêté est pris après information des autres autorités par
le Préfet ».
Ainsi, suivant ces dispositions, si l’organisation de l’enquête relative à la mise en
compatibilité du POS de la Commune (relevant des dispositions des articles L.123-1 et
suivants du code de l’environnement) pouvait être jointe à une enquête spécifique régie par
les dispositions des articles L.512-1 et suivants du code de l’environnement, ainsi que par les
dispositions du décret n°77-1133 du 21 septembre 1977 relatives aux installations classées
pour la protection de l’environnement (ICPE), non seulement :
1/ il appartenait au Préfet de joindre, par arrêté, les deux enquêtes ;
2/ mais encore, seul le Préfet pouvait organiser les deux enquêtes après en avoir
informé le SYTRAD.
Or, en l’espèce, le Préfet de la Drôme n’a pris qu’un seul arrêté, l’arrêté du 22 février
2007, au seul visa des dispositions du décret n°77-1133 du 21 septembre 1977, et,
selon les termes mêmes de l’arrêté ayant « trait à une autorisation d’exploitation d’une
installation classée pour la protection de l’environnement ».
Cet arrêté préfectoral est le seul à organiser l’enquête publique.
PJ n°31.1, arrêté préfectoral du 22 février 2007
Autrement dit :
1/ non seulement cet arrêté ne joint pas les deux procédures d’enquête,
2/ mais encore il ne vise que l’enquête spécifique relative aux ICPE.
Il faut relever qu’en outre, la procédure de mise en compatibilité a été initiée et
organisée par le SYTRAD par sa délibération n°2007-01 du 22 février 2007.
PJ n°30.1, arrêté du SYTRAD du 22 février 2007
Il en résulte qu’à défaut d’avoir été jointes par l’autorité compétente et organisée par
cette même autorité, les enquêtes menées sont gravement viciées.
Il faut souligner à cet égard que, de jurisprudence constante, le Conseil
d’Etat juge que la méconnaissance des règles de compétence régissant les
autorités chargées de procéder à la prescription des enquêtes publiques
(initiative) entraine l’annulation des décisions prises au terme de l’enquête (CE, 8
mars 1991, Ville de Maison-Laffitte, AJDA 1991, p.572 ; CJEG 1991, p.287).
Les vices susvisés entachent dès lors d’illégalité la procédure poursuivie.
31 9
Le juge des référés constatera ainsi l’illégalité de la délibération du 7 juin 2007 portant
mise en compatibilité.
Il constatera en conséquence l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité du
permis critiqué.
a. Sur le vice tenant à l’insuffisance de la publicité requise
Le Tribunal constatera par ailleurs que les avis de publicités sont notoirement
insuffisants.
En effet, chacun des avis publiés portent en titre en caractère apparent la
mention «INSTALLATION CLASSEE POUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ».
Les premières lignes de l’avis ne visent que l’enquête prévue par la législation au titre des
ICPE.
Il faut lire au moins jusqu’à la 5e ligne de l’avis pour apprendre que l’enquête porte
également sur la mise en compatibilité du POS de la Commune.
Pourtant, il ne s’agit pas là d’une opération « subsidiaire » pour laquelle on pourrait
admettre une moindre publicité.
Or, un tel avis n’assure pas une information suffisante de la population, laquelle est
manifestement trompée non seulement par le titre donné à l’avis qui éclipse totalement
toute mention liée à la mise en compatibilité du POS, mais encore par le fait que
l’information sur cette mise en compatibilité est perdue volontairement au milieu
du texte de l’enquête.
Un tel vice a nécessairement entrainé des conséquences sur les observations du
public incapable de comprendre la nature et l’objet véritables de l’enquête, et donc sa portée.
En effet, l’enquête ayant été menée par un seul commissaire enquêteur aux mêmes
heures avec un seul et même dossier, la publicité se devait au moins de bien expliquer l’objet
conjoint des deux enquêtes.
A défaut, le public a été trompé sur l’objet de l’enquête menée au titre de la mise en
compatibilité.
Et, de fait, en se reportant aux remarques du public, le Tribunal constatera que
la quasi-totalité des observations porte sur le projet de centrale de tri de déchets ménagers,
objet de l’enquête ICPE, et non sur les conséquences urbanistiques de la création
d’une zone NCz.
D’ailleurs, il est caractéristique de cet état de fait qu’au titre de cette enquête, les
principaux intéressés par la transformation de la vocation de la zone, à savoir les personnes
exploitant les terrains alentour à vocation principalement agricole, ne sont pas intervenus à
l’enquête, alors qu’ils l’avaient fait lors de l’enquête portant sur la révision du PLU de la
commune d’ETOILE SUR RHONE qui a été annulée par le Tribunal.
C’est dire qu’il y a manifestement eu mélange dans l’esprit de la
population entre les deux enquêtes (mais il semble que dans l’esprit du
32 9
commissaire enquêteur également, ce qui sera examiné plus loin…).
Il en résulte que les avis publiés ne répondent pas aux exigences
requises en matière d’information et entachent d’irrégularité la procédure
d’enquête publique menée.
La délibération critiquée est ainsi entachée de nullité.
Le juge des référés constatera en conséquence l’existence d’un doute sérieux quant
à la légalité du permis critiqué.
a. Sur le vice tenant à l’irrégularité du dossier d’enquête
Suivant la délibération du SYTRAD, l’enquête s’est déroulée du 19 mars 2007 au 20
avril suivant, soit tout juste un mois correspondant au délai minimum que doit respecter une
enquête soumise aux dispositions des articles L.123-1 et suivants du code de
l’environnement.
Toutefois, en cours d’enquête, le dossier soumis à la consultation du
public a été modifié.
Ainsi, suivant l’attestation de Mme ANTERION ainsi que le constat d’huissier auquel
elle est annexée, le 22 mars 2007, un agent du SYTRAD s’est rendu en mairie de LIVRON SUR
DRÔME, commune dans laquelle l’enquête publique était ouverte, aux fins de modifier
subrepticement le dossier d’enquête mis à la disposition du public depuis plusieurs
jours déjà.
PJ n°32, Constat d’huissier de Me CAMPILLO du 22 mars 2007
Cette opération a consisté à modifier les pages 5, 43, 118, 183, 203 et 217 du dossier
soumis à l’enquête.
Ainsi, non seulement un dossier d’enquête erroné a été présenté au public en mairie
de LIVRON SUR RHONE, mais encore le dossier d’enquête complet a été laissé à la disposition
du public moins d’un mois, soit durant une durée inférieure à la durée prévue par l’article
R.123-13 du code de l’environnement.
Il en résulte, là encore, que cette modification du dossier intervenu au
cours de l’enquête, ainsi que la non tenue à la disposition du publique sur la
Commune de LIVRON SUR RHONE d’un dossier complet pendant au moins le
temps minimal réglementairement prévu, vicie substantiellement la procédure
d’enquête suivie.
nullité.
De ce chef, encore, la délibération portant mise en compatibilité est entachée de
a. Sur le défaut d’approbation du dossier d’enquête
Il faut rappeler que, si il appartenait au préfet d’ouvrir conjointement les deux
enquêtes et d’organiser ses modalités, il appartient toujours à l’autorité qui mène
l’enquête d’approuver le dossier d’enquête avant toute transmission au préfet
pour ouverture de la procédure (voir CE, 18 décembre 1996, AJPI 1997, p.915).
Le SYTRAD aurait donc dû délibérer sur la composition du dossier, puis le
transmettre en préfecture afin que le préfet prenne un arrêté d’ouverture d’enquêtes
conjointes (enquête ICPE et mise en compatibilité).
En l’espèce, il n’en a rien été : non seulement le SYTRAD n’a délibéré que sur les
modalités de l’enquête, ce qu’il était incompétent pour faire, mais encore il n’a pas délibéré
pour approuver le dossier d’enquête soumis au public.
Il y a, là encore, un vice substantiel qui entache d’illégalité la délibération critiquée.
a. Sur le vice tenant au défaut d’avis spécifique du commissaire enquêteur
sur le projet qui lui était soumis
Il convient ici de rappeler que, suivant la réglementation qui leur est propre, chacune
des enquêtes suivies conserve en toute hypothèse son objet.
Ainsi, l’enquête relative à la délivrance d’une autorisation d’exploitation au titre des
ICPE doit donner lieu à un rapport et un avis du commissaire spécifiquement dédié aux
conséquences du projet au regard des intérêts protégés par l’article L.511-1 du code de
l’environnement.
De même, l’enquête relative à la mise en compatibilité du POS doit donner lieu à un
rapport et un avis du commissaire enquêteur spécifiquement dédié à l’objet de la mise en
compatibilité et à ses conséquences sur l’environnement.
La jurisprudence, de manière constante, rappelle que le commissaire enquêteur doit
se prononcer sur le projet et l’objet de l’enquête qui lui est soumis (CAA Paris, 17 mai 2005,
Commune de Rosny-sous-bois, Req. n°01PA01817). Il doit le faire même si aucune
observation du public n’a trait à l’objet de l’enquête ou en l’absence d’observations du public.
Ainsi, dans le cadre de l’enquête relative à la mise en compatibilité du POS, le
commissaire enquêteur avait à se prononcer sur les conséquences, au regard du POS, de la
création d’une zone ZCr, puisque tel était l’objet de la mise en compatibilité.
Or, manifestement, le commissaire enquêteur a confondu l’enquête ICPE
et l’enquête relative à la mise en compatibilité.
En effet, tant dans le cadre de son rapport que dans celui de ses conclusions
motivées, pourtant relatives à la mise en compatibilité, le commissaire enquêteur ne se
prononce que sur les conséquences de la construction d’un centre de traitement des
déchets.
Le commissaire enquêteur indique d’ailleurs lui-même le centre de tri de valorisation
des déchets ménagers est « l’objet de l’enquête » (p.2 des conclusions du commissaire
enquêteur, enquête mise ne conformité).
Il précise que « cette installation répond globalement aux objectifs du PIED, et en
particulier à la volonté de valoriser la fraction fermentescible des ordures ».
Le Commissaire enquêteur analyse ensuite les conséquences du fonctionnement de
ce centre, notamment du point de vue des rejets de gaz, odeur, biofiltres, risques sanitaires et
biologiques.
Le commissaire enquêteur analyse dans cette même enquête les risques pour le
personnel du centre de valorisation des déchets, et souligne qu’ « il convient d’insister sur la
surveillance des travailleurs qui sont les personnes les plus exposées aux risques
potentiels (bioaérosols), ce qui exige un contrôle strict de la part de la médecine du
travail ».
Le commissaire enquêteur analyse même ensuite les débouchés commerciaux
possibles du compost issu du centre de valorisation des déchets, ainsi que le coût de revient
du procédé.
Il en conclut que le projet de centre de tri « présente un caractère d’intérêt général et
d’utilité publique ».
Autrement dit, le commissaire enquêteur s’est prononcé sur l’exploitation
du centre de tri des déchets projetés, qui faisait l’objet de l’enquête ICPE. D’ailleurs,
le Tribunal constatera que le rapport et les conclusions émis au titre de la mise en compatibilité
sont un « papier-collé » légèrement modifié du rapport et des conclusions émis au titre des
ICPE.
Mais le commissaire enquêteur ne s’est nullement prononcé sur la mise
en compatibilité du POS et la création d’une zone NCr.
Notamment, il n’a ni abordé, ni analysé les conséquences de la création de
cette zone spécifique au regard du zonage environnant.
Il n’a abordé ni la pertinence, ni l’impact de la création d’une telle zone au milieu d’une
zone naturelle, proche des AOC Picodon et AOC Côtes du Rhône Village. Il convient de
rappeler qu’il appartenait pourtant au commissaire enquêteur d’analyser ces aspects, même si
aucune observation du public n’avait porté sur ces aspects (CE, 4 février 1994, Costes, Req.
n°104916 ; CAA Lyon, 25 juin 2002, SIVOM des services du Canton de St-Perray, Req.
n°00LY01047, RJ Env., 1/2004, p.84)
De plus, il faut souligner que la mise en compatibilité modifiait différents articles de la
zone, dont notamment :
Article NC 8 :
« La distance entre deux constructions non accolées sur un même terrain doit être
au moins égale à 4 mètres. A l’exception des bâtiments implantés dans le secteur NCz
pour lesquelles deux constructions non accolées sur un même terrain pourront être
distantes de 3,5 m ».
Article NC 10 :
« La hauteur des bâtiments est mesurée à partir du sol naturel avant
travaux
jusqu’au faîtage. Dans le secteur NCz, les installations à caractère technique du type
cheminées et autres superstructures sont toutefois exclues du calcul de la hauteur.
Dans le secteur NCz, la hauteur maximum admise au faîtage des
constructions est de 15 mètres ».
Article NC 11 :
« Les dépôts doivent être sein d’une haie vive. Cependant, dans le secteur NCz,
cette spécification ne sera pas applicable aux bâtiments de stockage qui ne seront
pas considérés comme assimilables à des dépôts ».
L’objet de l’enquête relative à la mise en compatibilité était donc d’étudier les
conséquences précises de ces modifications.
Or, en aucune manière les conséquences (paysagères, visuelles, urbanistiques,
etc…) des modifications réglementaires prévues pour la zone NCr n’ont été abordées.
Manifestement, le commissaire enquêteur s’est trompé d’enquête, et n’a
pas rendu un avis sur l’objet de l’enquête portant mise en compatibilité du POS.
Il s’agit là incontestablement d’une irrégularité extrêmement grave, et
constitue un vice substantiel de procédure.
En conséquence, c’est au terme d’une procédure éminemment et grossièrement
irrégulière que la Commune d’ETOILE a approuvé la mise en compatibilité de son POS qui
entache d’illégalité la délibération litigieuse.
A.2.1.2. Sur l’exception d’illégalité de la délibération du 13 juin 2007 prise
par le SYTRAD
a. Sur le caractère opérant du moyen tiré de l’illégalité de la déclaration de
projet
L’illégalité d’une décision administrative entache d’illégalité une autre décision
administrative lorsqu’il existe un lien tel que l’une et l’autre procède d’une même opération
administrative.
Rejoignant la définition des actes complexes, l’illégalité d’une décision prise dans un
processus complexe pourra être invoquée à l’encontre de la décision se trouvant au terme du
processus lorsque la décision finale ne peut être prise qu’après l’intervention d’une ou de
plusieurs décisions successives, « spécialement prévues pour permettre la réalisation
de l’opération dont la décision finale constitue l’aboutissement » (R. Chapus, Droit du
Contentieux Administratif, 12e éd., Montchrestien, p.677).
S’agissant de la déclaration de projet et de la mise en compatibilité du POS, un tel lien
existe entre les deux décisions et est d’ailleurs organisé spécifiquement par la législation.
C’est ainsi que l’article L.123-16 du code de l’urbanisme dispose « la déclaration de
projet d’une opération qui n’est pas compatible avec les dispositions d’un plan
local d’urbanisme ne peut intervenir que si :
a. L’enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l’utilité publique
ou l’intérêt générale de l’opération et sur la mise en compatibilité du plan qui en est la
conséquence
(…)
La déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du plan
local d’urbanisme lorsqu’elle est prise par la commune ou l’établissement public de
coopération intercommunale compétent.
Lorsqu’elle est prise par une autre personne publique, elle ne peut intervenir
qu’après mise en compatibilité du plan par la commune ou l’établissement public
de coopération intercommunale compétent ou, en cas désaccord, par arrêté
préfectoral ».
C’est dire que la loi elle-même a institué un lien étroit entre les deux décisions,
puisque la mise en compatibilité, objet du présent recours, n’a pour objet que de permettre que
soit pris la déclaration de projet et que les deux décisions se trouvent comprises dans un
même processus décisionnel, l’ensemble permettant de concourir à la décision finale restant
indissociable.
Il en résulte que les illégalités qui peuvent entacher la délibération portant déclaration
de projet entachent également, par le jeu de l’exception d’illégalité, la délibération portant mise
en compatibilité.
Et, par le jeu du même mécanisme, l’illégalité de la mise en compatibilité contamine le
permis critiqué.
Or, la délibération portant déclaration de projet prise par le SYTRAD est entachée
d’illégalités.
a. Sur l’illégalité propre de la déclaration de projet
Le juge des référés administratif constatera que la déclaration de projet est
intervenue au terme d’une procédure fondamentalement viciée dans la mesure
où aucune enquête relative à l’utilité publique ou à l’intérêt générale de l’opération
n’est intervenue préalablement ou de manière concommittante.
En effet, l’article L.123-16 du code de l’urbanisme dispose que « la déclaration d’utilité
publique ou, si une déclaration d’utilité publique n’est pas requise, la déclaration de projet
d’une opération qui n’est pas compatible avec les dispositions d’un plan local d’urbanisme
ne peut intervenir que si :
a. L’enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l’utilité
publique ou l’intérêt général de l’opération et sur la mise en compatibilité du plan
qui en est la conséquence ».
Manifestement, cet article, qui régit la déclaration de projet au cas d’espèce et la mise
en compatibilité, impose la mise en place de deux enquêtes, qui peuvent être jointes, mais qui
restent juridiquement distinctes :
• l’une au titre de la mise en compatibilité du plan,
• et l’autre au titre de l’utilité publique ou de l’intérêt général de l’opération.
Au cas d’espèce, une enquête relative à la mise en compatibilité du plan a bien eu lieu,
malgré ses irrégularités.
Toutefois, aucune enquête n’est intervenue ou n’a porté ni sur l’utilité
publique, ni sur l’intérêt général de l’opération.
En effet, cette enquête prescrite par l’article L.123-16 du code de l’urbanisme, ne
saurait se confondre avec l’enquête relative à la mise en compatibilité, dont l’objet est limité à la
modification du zonage et de la réglementation afférente. L’enquête relative à la mise en
compatibilité porte ainsi sur les modifications de la règle d’urbanisme, et non sur le projet de
centre de gestion des déchets.
En outre, l’article L.123-16 du code de l’urbanisme distingue bien les deux objets, à
savoir d’un côté la mise en compatibilité, de l’autre l’intérêt général de l’opération.
De même, l’enquête relative à l’utilité publique ne saurait pas mieux se confondre avec
l’enquête prévue et régie par les articles L.511-1 et suivants du code de l’environnement et
par le décret n°77-1133 du 21 septembre 1977, dites enquête ICPE.
A cet égard, il convient de relever que le titre premier du livre V du code de
l’environnement définit très précisément l’objet de l’enquête spécifique relative aux ICPE.
Suivant l’article L.521-2 du code de l’environnement, « l’autorisation prévue à l’article
L.521-1 est accordée par le préfet, après enquête publique relative aux incidences
éventuelles du projet sur les intérêts mentionnés à l’article L.511-1 et après avis des
conseils municipaux intéressés ».
L’article L.511-1 du même code précise que les dispositions relatives aux ICPE ont pour
objet de sauvegarder seulement certains intérêts particuliers, et plus précisément de prévenir
les « dangers ou les inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé,
la sécurité, la salubrité publique, soit pour l’agriculture, soit pour la protection de la nature
et de l’environnement, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des
éléments du patrimoine archéologique ».
Les intérêts protégés au titre de la législation sur les ICPE et visés par l’article L.511-1
du code de l’environnement sont limitatifs, et aucun autre intérêt que ceux visés par la loi ne
peut être pris en compte au titre de cette législation (TA Melun, 15 mars 2001, SCI Les Près
de la Fontaine, Req. n°003066/4 et 003157/4 : s’agissant du refus de prendre en compte des
intérêts économiques).
Il en résulte que l’enquête menée au titre des ICPE ne peut être l’enquête relative à
l’utilité publique ou à l’intérêt général de l’opération visée par l’article L.123-16 du code de
l’urbanisme.
Notamment, à la différence d’une enquête relative à l’intérêt général de l’opération,
l’enquête ICPE, qui n’a à prendre en compte que les intérêts qui lui sont spécifiques, ne prévoit
pas d’étude d’impact des installations sur les activités humaines, et notamment commerciales,
industrielles ou agricoles.
L’impact économique de l’implantation de l’ouvrage n’est pas non plus requis par cette
législation.
Il en résulte que, suivant les dispositions de l’article L.123-16 du code de
l’urbanisme, lorsque deux enquêtes sont menées mais qu’aucune n’a trait à une
étude complète de l’intérêt général ou de l’utilité publique de l’opération dans la
mesure où chacune disposait d’un objet spécifique, il appartenait aux autorités
compétentes de mettre en œuvre une troisième enquête propre à déterminer
l’utilité publique de l’opération.
Cette enquête sur l’utilité publique de l’opération est en effet indispensable, quitte à ce
que celle-ci soit jointe avec les autres enquêtes menées.
Or, manifestement, aucune enquête propre à étudier l’utilité publique de
l’opération n’a été menée avant que le SYTRAD ne prenne une déclaration de
projet.
En conséquence, la procédure suivie est substantiellement irrégulière, et la délibération
portant mise en compatibilité est illégale.
Le permis litigieux est ainsi contaminé par cette illégalité.
A.2.1.3. Sur le vice tenant à l’absence de note de synthèse
L’article L.2121-12 du Code Général des Collectivités Territoriales (CGCT) dispose
que « dans les communes de 3500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur
les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres
du conseil municipal ».
Il convient d’ajouter que, de jurisprudence constante, l’absence de note de synthèse
adressée aux conseillers municipaux, lorsque celle-ci est requise, constitue un vice
substantiel de nature à entacher d’illégalité la décision prise par le Conseil municipal (CE, 30
avril 1997, Commune de Sérignan, Rec. CE T. 699 ; CAA Nancy, 30 septembr e1999,
Commune de Longeville-lès-Metz, Req. n°96NC00687).
Or, si la convocation des conseillers municipaux à la séance du 7 juin 2007 au cours
de laquelle la mise en compatibilité a été approuvée par le Conseil municipal de la Commune
d’ETOILE SUR RHONE comportait en annexe un projet de délibération ainsi que certains
documents, aucune note de synthèse correspondant aux exigences du CGCT et à même
d’informer valablement les conseillers municipaux n’était jointe.
En conséquence, les conseillers municipaux ne disposaient pas d’une information
leur permettant de se déterminer en pleine connaissance de cause.
De même d’ailleurs qu’aucune information relative à la modification du dossier en
cours d’enquête ne leur a été communiquée.
Cela entache manifestement d’illégalité la délibération prise.
De ce chef, l’illégalité de la mise en compatibilité du POS contamine le permis litigieux.
A.2.2. Sur les vices de légalité interne entachant la mise en compatibilité
Au-delà de l’ensemble des vices qui vicient la procédure ayant abouti à la délibération
critiquée, le juge des référés constatera qu’en outre la mise en compatibilité procède d’une
erreur manifeste d’appréciation (A.2.2.2) et d’un détournement de pouvoir (A.2.2.3).
Toutefois, nonobstant ces vices, le juge constatera surtout qu’aux fins de
modifier le POS de la commune pour rendre le projet de centre de tri possible, le
SYTRAD et la commune d’ETOILE SUR RHONE ont eu recours à la procédure de
mise en compatibilité qui leur était totalement interdite. Ce faisant, la décision
litigieuse procède d’une erreur de droit (A.2.2.1).
A.2.2.1. Sur l’erreur de droit
L’erreur de droit peut résulter de la mise en œuvre d’une norme inapplicable (R.
Chapus, Droit administratif général, 15e éd., Montchrestien, p.1040).
Au cas d’espèce, aux fins de procéder à la mise en compatibilité du POS de la
Commune, il a été fait recours à l’article L.123-16 du code de l’urbanisme.
Or, cette norme n’était pas applicable et il n’était pas possible de recourir
à la procédure de mise en compatibilité aux fins de modifier le POS de la
commune dans le cas présent.
En effet, suivant l’article L.123-16 du code de l’urbanisme, le recours à la procédure
de mise en compatibilité n’est possible que lorsque la personne publique responsable du projet
a dû recourir, soit à une déclaration d’utilité publique, soit à une déclaration de projet.
Suivant l’article L.126-1 du code de l’environnement, la déclaration de projet n’est
requise que « lorsqu’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages a fait
l’objet d’une enquête publique en application du chapitre III du présent titre », à savoir
suivant les dispositions des articles L.123-1 et suivants du code de l’environnement.
La logique des dispositions des articles L.123-16 du code de l’urbanisme et L.126-1
du code de l’environnement, qui a manifestement échappé au SYTRAD et à la commune,
apparaît pourtant à leur lecture : si le texte du second subordonne l’intervention d’une
déclaration de projet à une enquête relevant des articles L.123-1 et suivants du code de
l’environnement (enquête dite « Bouchardeau »), c’est que le premier impose qu’avant la
déclaration de projet, une enquête doit avoir porté sur l’utilité publique ou l’intérêt général du
projet.
C’est cette enquête portant sur l’utilité publique ou l’intérêt général de l’opération qui
doit avoir été suivie selon la procédure prévue par les enquêtes dites « Bouchardeau ».
En l’espèce, le projet n’ayant pas fait l’objet d’une telle enquête portant sur l’utilité
publique ou l’intérêt générale de l’opération, il y a là une irrégularité de procédure qui a déjà été
soulevée.
Mais en outre, il résulte de cette articulation des textes que la loi
subordonne clairement la possibilité de recourir à la procédure de mise en
compatibilité à l’existence d’une enquête régie par les articles L.123-1 et suivants
du code de l’environnement.
A défaut, suivant les prescriptions de l’article L.123-19 du code de l’urbanisme, dès
lors qu’il n’était pas possible de recourir à la mise en compatibilité selon les modalités définies
par l’article L.123-16 du même code, « les plans d’occupation des sols peuvent seulement
faire l’objet d’une révision dans les conditions prévues par le 6e alinéa de l’article L.12313 ».
Or, en l’espèce, le projet mené n’est pas soumis à l’enquête publique prévue par les
dispositions des articles L.123-1 et suivants et R.123-1 et suivants du code de
l’environnement (loi « Bouchardeau »), mais à l’enquête spécifique prévue aux fins d’obtention
des autorisations d’exploitation en matière d’ICPE régie par les dispositions des articles L.5121 et suivants du code de l’environnement, ainsi que par les dispositions du décret n°77-1133
du 21 septembre 1977.
Il convient de rappeler que les deux enquêtes ICPE et mise en compatibilité sont
juridiquement indépendantes, et ne se confondent pas.
En conséquence, le projet du SYTRAD n’entrait pas dans le champ
d’application de l’article L.123-16 du code de l’urbanisme et le PLU de la commune
ne pouvait pas être modifié suivant la procédure de mise en compatibilité, faute
d’avoir soumis le projet à une enquête dite « Bouchardeau ».
Il pouvait seulement l’être selon la procédure de révision.
En se croyant à tort fondés à recourir à la procédure de mise en compatibilité, le
SYTRAD ainsi que la Commune ont commis une erreur de droit.
La délibération portant mise en compatibilité est ainsi entachée d’illégalité, et cette
illégalité contamine le permis de construire critiqué.
A.2.2.2. Sur l’erreur manifeste d’appréciation
Il faut de plus souligner que la délibération litigieuse a été prise suite à une erreur
manifeste d’appréciation.
En effet, et déjà, la modification engendrée par la mise en compatibilité du POS
consiste, en vue de la réalisation du projet de centre de tri de déchets ménagers, de créer
une nouvelle zone NCz sur 6,50 ha composées de terres d’excellentes qualités
agricoles, comme le relève le commissaire enquêteur (article 14 du rapport – enquête mise
en compatibilité).
La zone est en outre située à proximité de deux zones d’AOC, l’AOC
Picodon et l’AOC CÔTES DU RHONE VILLAGE, qui se situent à moins de trois kilomètres de
la nouvelle zone NCz et donc du projet de centrale. C’est donc un important risque de
déclassement que subissent les vignerons des coteaux de BREZEME.
De plus, il faut relever que la nouvelle zone NCz se situe sur un territoire agricole
faisant l’objet d’une protection spécifique par arrêté ministériel du 6 février 2001, créant la
zone protégée de production de semences de Tournesol hybride d’ETOILE SUR
RHONE.
De même, la zone NCz se trouve sur à moins de 2 km d’une zone classée
ZNIEFF (îles des Petits Robins) et d’une zone ZICO sur le territoire de la commune de
LIVRON.
L’implantation du projet sur le site retenu, à savoir 6,50 ha sur la zone des Caires,
causera ainsi de nombreux préjudices et présente des inconvénients très importants.
L’instauration d’une zone NCz, qui a pour objet de permettre la construction
d’installations classées pour la protection de l’environnement correspond à un centre de tri
des déchets ménagers, dans un tel environnement constitue manifestement une erreur
d’appréciation.
Cela, d’autant que le commissaire enquêteur a identifié une zone sur
laquelle l’implantation du centre serait bien plus adaptée.
Ainsi, le Commissaire enquêteur relève-t-il :
« la zone de la Motte à PORTE LES VALENCE aurait pu convenir. Les terrains sont
de faible valeur agricole, la zone est située en face du Centre de TRI du SYTRAD, ce
qui aurait constitué un ensemble industriel cohérent avec le centre de tri/Compostage,
comme c’est le cas à Beaucaire où sur le même site coexistent les deux types
d’installations.
(…)
Personnellement, je regrette ce choix effectué dans une optique de
consensus, ce qui est tout à fait compréhensible, mais au détriment de la cohérence
industrielle et économique » (Rapport commissaire enquêteur, p.21 – mise en
compatibilité).
De plus, il y a lieu de souligner le coût financier absolument prohibitif de la réalisation
de l’installation.
En effet, et hors le cas de la construction même du centre, le loyer du bail conclu par le
SYTRAD afin de disposer de la maîtrise foncière du projet, les terrains appartenant à la
commune d’ETOILE SUR RHONE, est absolument prohibitif.
Le loyer exorbitant de ce bail est en effet d’environ un million d’euros pour les
années 2005 et 2006, puis 210.000 € pour chacune des 97 années restantes. Ce coût n’est
pas pris en compte dans le calcul du coût du projet.
Or, ces sommes pharaoniques devront être versées toutes les années à la commune
d’ETOILE pendant 99 ans, soit au total un loyer versé de 21.370.000 €.
Bien évidemment, la réalisation de la même installation sur le site de la MOTTE à PORTE
LES VALENCE, alors que le SYTRAD dispose là de la maitrise foncière, aurait un coût bien
moins important.
Par ailleurs, il faut relever que les centres sont prévus pour transformer une partie des
déchets en 34 000 t/an de compost, dont les débouchés commerciaux sont très incertains.
Le Commissaire enquêteur relève que la fabrication du compost de ce type de déchet
était réalisée selon des normes moins contraignantes que celles existants pour d’autres
produits, et qu’en outre, les études sont toujours en cours en ce qui concerne la possibilité
d’utiliser le compost issu de la centrale dans l’agriculture.
En outre, il y a lieu de relever que, si le SYTRAD prétend pouvoir stoker jusqu’à un an
de compost, le commissaire enquêteur relève que « l’exemple de la Muriannette nous
montre que cette capacité pourrait être limite, compte tenu des délais de mise en
place des filières d’utilisation » (Rapport du commissaire enquêteur, p.19 – mise en
compatibilité).
C’est pourquoi il est précisé que « cette décision (-procéder à l’implantation de
plusieurs sites disséminés-) présente un risque sur le plan de la commercialisation
des produits (fraction combustible et compost). Il aurait été plus prudent,
uniquement de ce point de vue, d’attendre la mise en service d’un premier centre,
peut être le plus petit, de s’assurer du débouché de ces produits, avant de lancer la
construction des deux autres » (Rapport du commissaire enquêteur, p.24 – mise en
compatibilité).
Pour l’ensemble de ces raisons, le juge constatera qu’eu égard à l’atteinte portée à
l’environnement sur site, à l’existence d’un site bien plus adapté aux fins de recevoir le projet,
et au coût du projet, la mise en place de la zone NCz relève d’une erreur manifeste
d’appréciation.
Il y aura en conséquence lieu de constater l’illégalité de la délibération portant mise en
compatibilité du POS.
A.2.2.3. Sur le détournement de pouvoir
Le détournement de pouvoir est constitué lorsque l’autorité administrative, titulaire
d’un pouvoir, utilise ses prérogatives à des fins étrangères à celles pour lesquelles lesdites
prérogatives lui ont été conférées, qu’il s’agisse de servir un intérêt privé ou bien un intérêt
public différent de celui qui fonde son pouvoir.
S’agissant d’une procédure de mise en compatibilité, la finalité d’une telle procédure
est de desservir un intérêt urbanistique.
Or, il convient de rappeler que la délibération litigieuse approuvant la mise en
compatibilité du POS de la commune intervient avec le but unique de contourner les décisions
successives rendues par le Tribunal administratif de Grenoble, qui a tout d’abord suspendu en
référé la révision du document d’urbanisme de la commune, puis a annulé ledit document.
L’objet de cette révision était de permettre l’ouverture à l’urbanisation d’un terrain
communal acquis de la SAFER en 2001, à vocation agricole protégée (arrêté ministériel du
6/02/2001), pour y installer un centre de tri sélectif intercommunal des déchets ménagers de
l’agglomération Valentinoise notamment (zone des Caires).
Tel est toujours l’objet de la procédure de mise en compatibilité, qui prévoit la création
d’une zone Ncz d’une surface de 6,5 ha quartier des Caires Sud à la seule fin de permettre
l’implantation du centre de tri sélectif susvisé.
Il est significatif de relever que le même jour que l’approbation de la révision
aujourd’hui annulée, le 22 août 2005, et donc alors même que le PLU révisé en ce sens n’avait
aucun caractère exécutoire, le Conseil Municipal était saisi d’un projet de bail emphytéotique
au profit du SYTRAD, pour un loyer pharaonique incompatible avec la modicité usuelle de ce
type de conventions régi par l’article L 1311-2 du CGCT.
Le prix exorbitant du bail, à savoir environ un million d’euros pour les années
2005 et 2006, puis 210.000 € pour chacune des 97 années restantes, confirme que le projet
de bail soumis à l’appréciation du Conseil Municipal, et signé par le Maire d’ETOILE SUR
RHONE, ne répond pas à l’exigence de modicité du prix.
« Mais attendu qu'ayant relevé que la modicité du loyer n'était que relative et n'avait pas
pour contrepartie la prise en charge d'améliorations par le preneur, que l'autorisation de construire
était limitée à une pièce, ce qui interdisait tous autres aménagements, que la liberté de sous-louer
ou céder le bail était très atténuée par une clause de responsabilité solidaire du locataire avec le
cessionnaire ou sous-locataire et que la possibilité d'exercer d'autres commerces n'était pas
générale, la cour d'appel, qui a rappelé que tout bail supérieur à 12 ans devait être publié, a pu,
sans dénaturation, en déduire que le bail, même de longue durée, ne présentait pas les
caractéristiques de l'emphytéose » (Cass. Civ. 3ème 3 octobre 1991, pourvoi n° 90-15889).
L’irrégularité est d’autant plus vaste que les terrains remis au SYTRAD, prévus pour
être affectés à l’exploitation d’un service public industriel et commercial, ont ainsi vocation à
intégrer immédiatement le domaine public (CE 31 janvier 1995 AVIS n° 356960, sections de
l’Intérieur et des travaux publics réunies).
Cette rémunération substantielle confirme que la modification du zonage
sur cette zone agricole obéit en réalité à un objectif pécuniaire profitant
exclusivement aux finances communales, sans répondre à l’intérêt général lié à
l’urbanisme local (TA DIJON 16 juin 1981, Dame Bonnel c/ Ministre de l’environnement,
Dalloz 1982, p.81 ; CAA PARIS 1ère Ch. B. 14 juin 2001, Cne Vieille Eglise, BJDU 1/2002
p.65 à propos de l’enrichissement du budget communal).
En termes de détournement de pouvoir, la sanction est identique à propos de
réductions abusives de zones agricoles dans le but de favoriser les propriétaires immobiliers
par un classement plus avantageux, ce qui est précisément le cas du PLU d’ETOILE
relativement aux terrains qu’elle a acquis de la Safer en 2001 pour les dédier, sans
concertation préalable, à un bail emphytéotique aux loyers pharaoniques (CE 24 février
1995, Bernon, petites affiches 2 novembre 1995, p.12 ; CE 19 juillet 1991, SCI MOZART,
Petites Affiches 18 novembre 1991, p.20).
Le détournement de pouvoirs est ainsi constitué.
Derechef, il y aura lieu de constater l’illégalité de la délibération portant mise en
compatibilité du POS.
A. Sur le moyen tiré de la violation du POS mis en compatibilité
Il convient de rappeler que le terrain d’assiette du projet se situe en zone NCz du POS
mis en compatibilité.
A cet égard, en se référant au dossier de mise en compatibilité du POS, le juge
constatera que, hormis les modifications expressément apportées par la mise en compatibilité,
les prescriptions prévues par le règlement de la zone NC sont applicables à la zone NCz.
Or, manifestement, le permis accordé ne respecte pas certaines de ces dispositions
et notamment viole l’article NC11 du POS.
L’article NC11 du POS dispose :
« Les constructions par leur destination, leur architecture, leurs
dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrage à édifier ou à
modifier ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux
avoisinants ».
Cette rédaction exprime clairement que les constructions qui peuvent être autorisées
dans la zone NCz ne peuvent porter atteinte au caractère des lieux avoisinants et donc
doivent être en harmonie avec ces lieux.
En se reportant à la notice de présentation et à la notice paysagère du permis
critiquée, le juge constatera que le site d’implantation du projet se trouve en zone rurale,
entourées par des champs et des corps de ferme à proximité.
Les photographies jointes au dossier de la notice paysagère permettent de
s’apercevoir que le projet se situe au centre de la plaine d’ETOILE SUR RHONE, et qu’aucune
protection naturelle ne permettra de cacher l‘aspect de la central de tri de déchets ménagers,
qui dénaturera le caractère des lieux avoisinants.
Il faut en effet souligner que le projet ainsi créé porte sur plus de 20 000 m2 de SHOB
pour une emprise au sol de 17 951 m2.
Il faut également rappeler que le projet prévoit des bâtiments de 12 mètres au faitage,
dépassant largement les plus hautes constructions du secteur.
En outre, en se reportant au plan photographique d’insertion du projet dans le site, le
Tribunal constatera à quel point les constructions, d’aspect industriel, portent atteinte au
caractère des lieux.
Il faut enfin préciser que, dans le cadre de la mise en compatibilité du POS, la
commune avait la possibilité de modifier cette règle, ce qu’elle n’a pas souhaité faire.
En conséquence, nonobstant la création d’une zone NCz spécifiquement prévue pour
accueillir le projet de central de tri de déchets ménagers, la construction en cause devait
respecter l’article NC11.
Tel n’est pas le cas.
I.
SUR L’INJONCTION ET L’ASTREINTE
L’article L.911-1 du CJA dispose :
« Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit
public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une
mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce
sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai
d'exécution ».
A cet égard, il sera rappelé que le pétitionnaire est une personne morale de droit
public puisque le SYTRAD est un syndicat intercommunal.
Le juge des référés administratif dispose ainsi à son égard, de par l’article susvisé,
du pouvoir d’injonction.
Or, la suspension d’un permis de construire a pour conséquence que titre habilitant le
pétitionnaire à construire se trouve hors de l’ordonnancement juridique et ne produit plus
d’effet, ce dont il résulte que les travaux entrepris sur son fondement doivent être
interrompus.
En conséquence, il est demandé au juge de céans d’enjoindre au pétitionnaire
d’interrompre les travaux entrepris, le tout sous astreinte de 1.000 € par jour d’infraction à
compter du prononcé de l’ordonnance.
PAR CES MOTIFS
Il plaira au JUGE DES REFERES DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE GRENOBLE :
• De suspendre l’arrêté portant permis de construire N°PC2612406V0066
délivré le 25 juillet 2007 par le Maire de la commune d’ETOILE SUR
RHONE au SYTRAD ;
• De faire injonction au pétitionnaire de cesser tout travaux relatifs au
permis ainsi suspendu sous astreinte de 1.000 € par jour
d’infraction à intervenir à compter du prononcé de l’ordonnance ;
• de condamner la Commune d’ETOILE SUR RHONE à payer à chacun des
requérants la somme de 1.000 € sur le fondement de l’article
L 761-1 du code de justice administrative
SOUS TOUTES RESERVES
Fait à MONTELIMAR
Le 15 novembre 2007
En 5 exemplaires
Didier CHAMPAUZAC
Avocat
Tribunal Administratif DE GRENOBLE
arrêté du maire de la commune d’étoile du
25/07/07 PC N°2612406V0066 REFERE
SUSPENSION ADBR c/ Cne ETOILE SUR
RHONE SP/2007/10
BORDEREAU DES PIECES ANNEXEES A LA REQUETE
REFERE SUSPENSION
1 – Délibération du conseil municipal d’ETOILE SUR RHONE du 07/07/2007 portant
mise en compatibilité du POS
2 – Délibération du conseil syndical du SYTRAD du 13 juin 2007 portant déclaration
de projet
3 - Bail emphytéotique
4 – Cass. Civ. 3 octobre 1991
5 – Délibération du comité syndical du SYTRAD du 14/09/2005
6 – Délibération du Bureau Syndical du SYTRAD du 5/10/2005
7 – Réponse Ministérielle 1654 du 16/01/2003
8 – Extrait site Internet SYTRAD
9 – Extrait site Internet SYTRAD
10 – Ensemble des justificatifs de la qualité de contribuable des requérants
11 – Jugement du Tribunal administratif de Grenoble annulant la révision du PLU
12 – Avis de la Chambre d’Agriculture du 14/10/2004
13 – Arrêté ministériel du 06/02/2001 portant création d’une zone de production de
semences de tournesols hybride à ETOILE SUR RHONE
14 – 1er Rapport d’enquête du Commissaire enquêteur et avis défavorable
15 – Arrêté du Préfet de la Drôme n°05.0364 du 27/01/2005
16 – Décret du 25/08/2000 relatif à l’appellation d’origine contrôlée PICODON
17 – Extrait du bulletin municipal Janvier 2003
18 – Carte du réseau d’irrigation
19 – Statuts de l’Association des Bords Du Rhône
20 – Statuts Fédération Etoilienne
21 – Statuts de l’Association « ETOILE ENSEMBLE »
22 – Récépissé Préfecture de la DROME du 10.02.2006 (modification statutaire
association « ADBR »)
23 – PV d’assemblée générale ADBR du 8 février 2006
24 – Nouveaux statuts de l’Association FEDERATION ETOILIENNE
25 – Récépissé Préfecture de la DROME du 19.01.2006 (modification statutaire
association « FEDERATION ETOILIENNE »)
26 – Extrait k-bis société ETABLISSEMENTS POMAREL ET FILS du 14/02/2006
27 – Ordonnance de référé du Président du Tribunal Administratif de GRENOBLE du
15 septembre 2006 suspendant la délibération approuvant le PLU d’ETOILE
28 – Constat d’huissier du 12 octobre 2006, comprenant une photocopie du permis de
construire attaqué
29 – Permis de construire du 14 septembre 2006
30 – Procédure relative à la mise en compatibilité du POS
30.2 – Décision du Président du Tribunal administratif de Grenoble – nomination du
commissaire enquêteur
30.3 – PV réunion d’examen conjoint du 8 décembre 2006
30.4 – Observations de la commune de LIVRON – enquête mise en compatibilité et
ICPE
30.5 – Avis d’information publié
30.6 – Rapport du commissaire enquêteur – Doc A – mise en compatibilité
30.7 – Conclusion du commissaire enquêteur – Doc B – mise en compatibilité
30.8 – Convocation des conseillers municipaux à la séance du 7 juin 2007
30.9 – Dossier de mise en compatibilité du POS
31 – Procédure relative à l’autorisation ICPE
31.1 - Arrêté préfectoral n°07-0776 du 22 février 2007
31.2 – Délibération du conseil municipal du 4 mai 2007 portant avis enquête ICPE
31.3 - Rapport du commissaire enquêteur – Doc A – ICPE
31.4 – Conclusions du commissaire enquêteur – Doc B – ICPE
32 – Procès-verbal de constat d’huissier du 22 mars 2007
33 – Enquête INSEE recensement population ETOILE SUR RHONE
34 – Extrait articles de journaux – budget du SYTRAD
35 – Déclaration de Dominique GEORGE – Annexe délibération
36 – Permis de construire du 25 juillet 2007
36.1 – Arrêté du 25 juillet 2007 portant permis de construire
36.2 – Pièces écrites du dossier de permis de construire
36.3 – Pièces graphiques du dossier de permis de construire
37 - CAA Paris, 11 avril 2006, Commune de MEAUX
38 - CAA Paris, 19 décembre 1997, Commune de Rebais
39 – Notification du recours pour excès de pouvoir au SYTRAD
40 – Notification du recours pour excès de pouvoir à la commune d’ETOILE SUR
RHONE
41 - Statuts association NON LICET OMNIBUS
42 - CAA Bordeaux, 18 juin 2007, Association CAL
43 - CAA Bordeaux, 29 décembre 2005, SCI GRAND BAZARI
44 - Justificatif propriété VIGNON
45 - Autorisations d’ester en justice :
45.1 – Association ADBR
45.2 - Association NON LICET OMNIBUS
45.3 – Association ETOILE ENSEMBLE
46 – Bail commercial et plan de situation POMAREL et LES CHAUX D’ETOILE
47 – Constat d’huissier du 21 septembre 2007
48 – CE, 15 juin 2007, Commune de CHATEAUNEUF-DU-RHONE
49 – Requête au fond
50 – Plan de localisation

REFERE SUSPENSION - collectif livronnais

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