Les transferts de charges

Les transferts de charges
◆
Rappels juridiques
◆
Avril 2006
S
ept ans après la promulgation de la loi du 12 juillet 1999, les conséquences d'une mauvaise évaluation
des charges transférées commencent à apparaître dans les communautés à TPU.
En effet, ainsi que le souligne le ministre délégué aux libertés locales dans sa circulaire du 23 novembre
2005, un certain nombre de ces communautés connaît des difficultés financières suite à la prise en charge
effective des compétences qui leur ont été transférées. Ces difficultés sont parfois dues à une redistribution
excessive de leurs recettes fiscales à leurs communes membres. La sous-évaluation des charges transférées
qui entraîne automatiquement une surévaluation des attributions de compensation versées aux communes
peut être à l’origine de ces situations de redistribution excessive des transferts de charges.
C’est la raison pour laquelle la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités
locales met explicitement fin au caractère immuable du montant des charges transférées, en rendant plus
simple la révision de l'attribution de compensation. La rigueur demandée à la commission locale d'évaluation
des charges transférées (CLETC) est toujours d'actualité, même si son travail s'inscrit désormais dans un
cadre plus souple et plus opérationnel.
La présente note rappelle les principales règles juridiques qui encadrent le transfert des charges.
Note réalisée par Maître Pierre-Stéphane REY
Avocat associé - SELARL Cabinet Philippe PETIT
Assemblée des communautés de France 191, rue Saint-Honoré 75001 Paris T/ 01 55 04 89 00 F/ 01 55 04 89 01
[email protected] - www.intercommunalites.com
◆ Sommaire ◆
La mise en place de la CLECT
4
A. Le champ d’intervention de la CLECT
4
B. L’organisation de la CLECT
5
Les modalités d’intervention de la CLECT
9
A. L’élaboration du rapport : le calcul des charges financières transférées
9
B. L’importance des charges transférées dans le calcul de l’attribution
de compensation
12
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
2
Avril 2006
L’
objectif premier de la création, entre plusieurs communes, d’un EPCI, est constitué par le transfert,
opéré au profit de ce dernier, de certaines compétences, qu’il a pour mission d’exercer, aux lieu et
place de ses communes membres, dans le respect des principes jurisprudentiels de spécialité et
d’exclusivité.
Ces transferts de compétences, plus ou moins étendus en fonction de l’EPCI considéré, supposent
nécessairement, pour être pleinement opérationnels, le transfert corrélatif des personnels, biens, équipements
et contrats, ainsi que des moyens financiers afférents à l’exercice des compétences transférées. Sur ce dernier
point, le législateur offre aux communes, au travers des différentes catégories d’EPCI prévues par le droit en
vigueur, un éventail de choix s’agissant du mode de financement des EPCI : contributions budgétaires ou
fiscalisées pour les structures syndicales, fiscalité additionnelle quatre taxes (avec éventuellement taxe
professionnelle de zone), ou taxe professionnelle unique pour les Communautés de communes 1, taxe
professionnelle unique pour les Communautés urbaines et d’agglomération, la taxe professionnelle unique
pouvant, dans tous les cas, être assortie d’une fiscalité mixte2.
Le régime fiscal de la taxe professionnelle unique se présente comme le plus intégré dans la mesure où il
emporte transfert, au profit du groupement, et sur la totalité du territoire de celui-ci, de l’ensemble des
prérogatives dévolues aux communes en matière d’établissement, de vote des taux et de perception du
produit de ladite taxe. Corrélativement, ce transfert induit, pour les communes membres d’une telle structure,
une perte de ressources fiscales liées à la perte de la taxe professionnelle communale et à la mise en place
d’une taxe professionnelle communautaire.
Afin de compenser cette diminution des ressources fiscales communales, le législateur a mis en place un
versement financier opéré par l’EPCI à taxe professionnelle unique au profit de chacune de ses communes
membres, et qui constitue une dépense obligatoire : l’attribution de compensation. Cette attribution de
compensation, dont le montant est basé, par principe, sur le montant de taxe professionnelle auparavant
perçu par la commune est corrigé du montant des « charges transférées » à l’EPCI, c'est-à-dire du « poids »
financier correspondant à chacune des compétences transférées par les communes au groupement. Cette
charge financière est évaluée, selon une méthodologie fixée par la loi (II) par une commission ad hoc, la
Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées, dont l’organisation et la composition sont
précisées de manière succincte par le législateur (I).
1
2
Article 1609 quinquies C du Code Général des Impôts.
Article 1609 nonies C du Code Général des Impôts.
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Avril 2006
◆ La mise en place de la CLECT ◆
Si le champ d’intervention de la CLECT est précisément déterminé par les dispositions légales en vigueur3
(A), il n’en va pas de même en ce qui concerne l’organisation et le fonctionnement de celle-ci, qui font
l’objet de dispositions très générales (B).
A. Le ch amp d’interv en tion de la C LEC T
Le champ d’intervention ratione materiae
►
Les EPCI concernés :
La CLECT a vocation à être mise en place au sein des seuls EPCI faisant application du régime fiscal de la
taxe professionnelle unique, ce qui concerne donc nécessairement l’ensemble des Communautés
d’Agglomération, ainsi que les Communautés urbaines créées après la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999,
soumises de plein droit au régime de la taxe professionnelle unique. De même, sont concernées les
Communautés urbaines créées avant l’entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 19994, ainsi que les
Communautés de communes, qui peuvent faire application volontairement du régime fiscal susvisé.
La mise en place de la CLECT est ainsi obligatoire dès lors qu’un EPCI existant fait application du régime
de la taxe professionnelle unique, ou dès lors qu’une structure à TPU se créée ex nihilo.
Les conséquences induites par le caractère obligatoire de la mise en place de la CLECT, qui n’est parfois pas
respecté5, ne doivent pas être minimisées : en effet, dans l’hypothèse où la CLECT ne serait pas mise en
place, et où le montant des charges transférées serait évalué par un autre organe interne de l’EPCI (le Bureau
ou le Conseil Communautaire), une telle irrégularité serait de nature à entacher l’évaluation du montant des
charges transférées, et, au-delà, celle de l’attribution de compensation.
►
Les missions de la CLECT :
Au sein des EPCI soumis de plein droit ou sur option, au régime fiscal de la taxe professionnelle unique, la
CLECT est chargée d’une seule et unique mission : procéder à l’évaluation du montant de la totalité de la
charge financière transférées à l’EPCI et correspondant aux compétences dévolues à l’EPCI.
Le champ d’intervention ratione temporis
Ratione temporis la CLECT intervient obligatoirement : l’année de l’adoption du régime de la taxe
professionnelle unique.
Elle doit alors rendre son rapport sur l’évaluation du montant des charges transférées l’année de l’adoption
de la taxe professionnelle unique par le groupement.
3
Les règles juridiques régissant la CLECT se caractérisent par leur nature quasi exclusivement législative, du moins à ce jour. Aucune disposition
réglementaire n’existe en effet sur la CLECT, et la jurisprudence demeure rare, voire quasi inexistante sur les modalités de composition et de
fonctionnement de la CLECT.
4
Seules les Communautés urbaines de Cherbourg, d’Alençon et du Mans sont à fiscalité 4 taxes, toutes les autres étant en TPU (cf. site internet de la
DGCL, ainsi que la liste des Communautés urbaines au 1er janvier 2006).
5
Cf. le rapport de la Cour des Comptes de novembre 2005, p. 131.
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
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De même, la CLECT doit nécessairement intervenir « lors de tout transfert de charges ultérieur ». En pareille
hypothèse, la loi ne précise pas le délai au terme duquel doit être rendu le rapport de la CLECT. Dans un
souci de sécurité juridique, il apparaît prudent, de considérer que le rapport doit être rendu dans les meilleurs
délais, et, éventuellement (il ne s’agit pas d’une obligation), par analogie avec le délai imparti pour
l’évaluation initiale des charges, dans un délai d’un an après le transfert de charges opéré au profit de l’EPCI.
Même si la loi ne le précise pas, le « transfert de charges ultérieur » peut résulter, soit d’une extension des
compétences du groupement (en application de la procédure de l’article L 5211-17 du Code Général des
Collectivités Territoriales), soit de la définition de l’intérêt communautaire de telle ou telle action.
En revanche, toute extension de compétences opérée au profit du groupement ou toute nouvelle définition de
l’intérêt communautaire n’entraîne pas nécessairement un transfert de charges : il en va ainsi, par exemple,
lorsque l’extension de compétences ou la définition de l’intérêt communautaire concerne la création
d’équipements nouveaux ou futurs et pour lesquels aucune charge financière n’apparaît dans les budgets
communaux.
B. L’org anisation de la CLEC T
Les dispositions légales relatives à la CLECT se bornent à poser les règles principales régissant cette
dernière, tant en ce qui concerne les membres de la commission que le fonctionnement de celle-ci, tout en
laissant une relative marge de manœuvre aux EPCI et à leurs communes membres pour organiser le
fonctionnement de celle-ci.
Les membres de la CLECT
Nombre de membres et répartition des sièges au sein de la CLECT
La loi ne fixe aucune règle quant au nombre de membres de la CLECT. Pour autant, chaque commune
membre de l’EPCI devant obligatoirement disposer d’un représentant au sein de la CLECT (article
1609 nonies C IV § 1er du Code Général des Impôts), celle-ci compte nécessairement au minimum autant de
membres que l’EPCI compte de communes membres. Cette disposition est donc de nature à garantir la
représentation de chaque commune membre de l’EPCI, indépendamment de la population de celle-ci, de son
« poids » financier ou de l’appartenance politique de sa majorité municipale.
►
En revanche, aucun nombre maximum de membres n’est imposé ou induit par les dispositions légales en
vigueur. Toutefois, pour des raisons évidentes de fonctionnalité et d’efficacité des travaux de la CLECT, il
apparaît que le nombre de membres de la commission ne doit pas être par trop excessif.
En tout état de cause, il apparaît indispensable que le règlement intérieur du groupement (ou, éventuellement,
un règlement intérieur propre à la CLECT) détermine avec précision le nombre total des membres de la
CLECT, ainsi que le nombre de représentants dont dispose chaque commune membre.
Pas plus qu’elle ne fixe un nombre précis de membres pour la CLECT, la loi n’aborde pas la question de
la répartition des sièges au sein de la CLECT entre les communes membres. Ainsi, la parité de
représentation n’étant pas imposée, rien n’interdit que telle ou telle commune dispose d’un nombre supérieur
de représentants (une telle représentation inégalitaire peut apparaître justifiée par l’importance
démographique de la commune considérée, ou par son statut de ville-centre, notamment).
►
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
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Il apparaît ainsi possible, soit de fixer des règles spécifiques dans le règlement intérieur, soit de s’inspirer du
mode de répartition adopté au sein du Conseil de Communauté, soit encore d’adopter une représentation
paritaire.
Compte tenu de l’obligation légale, pour chaque commune membre, de disposer d’un membre au moins au
sein de la CLECT, une éventuelle extension du périmètre communautaire induira donc la nécessité, pour la
ou les nouvelles communes, de désigner un représentant au sein de la CLECT.
►
A l’inverse, toute procédure de retrait d’une commune membre induira nécessairement une diminution du
nombre de membres de la CLECT.
La qualité de membre
La loi impose que les membres composant la CLECT soient membres des conseils municipaux des
communes membres de l’EPCI (article 1609 nonies C IV § 1er du Code Général des Impôts). La qualité de
conseiller municipal d’une commune membre de l’EPCI concerné est donc une condition nécessaire,
mais suffisante pour faire partie de la CLECT.
Ainsi,
La perte de la qualité de conseiller municipal (par démission ou pour tout autre cause) entraîne
obligatoirement la perte de la qualité de membre de la CLECT.
►
Rien n’impose que les membres de la CLECT soient également conseillers communautaires, même si
cette double qualité peut apparaître opportune s’agissant de membres d’une instance dont la mission est
d’évaluer les charges financières transférées au groupement, et ce, afin de déterminer le montant de
l’attribution de compensation à reverser par ce dernier à chacune des communes membres.
►
De même, aucune disposition légale n’impose que l’ensemble des membres de la CLECT dispose du
même statut : ainsi certains représentants des communes au sein de la CLECT peuvent être seulement
conseillers municipaux, et d’autres peuvent bénéficier de la double qualité de conseiller municipal et de
conseiller communautaire.
►
Dans l’hypothèse où tout ou partie des membres de la CLECT aurait, par ailleurs, la qualité de délégué
communautaire, rien ne s’oppose à ce que les représentants de telle ou telle commune au sein de la CLECT
soient choisis parmi les délégués suppléants de la commune, et non parmi les délégués titulaires de celle-ci.
►
La désignation des membres
La loi ne prévoit rien s’agissant des modalités de désignation des membres de la CLECT. Ainsi, deux
solutions sont envisageables.
Les membres de la CLECT peuvent être élus. Ceux-ci devant nécessairement être des conseillers
municipaux, il peut paraître logique, et opportun, que l’élection soit opérée, en leur sein, par les conseils
municipaux, mais rien ne s’oppose, en théorie, à une élection qui serait effectuée par les membres du Conseil
communautaire (parmi ces derniers ou parmi les conseillers municipaux des communes membres).
Quoi qu’il en soit, les conseillers municipaux ou communautaires devront être dûment convoqués à la séance
au cours de laquelle il est prévu de procéder à l’élection des membres de la CLECT. Cette élection est
effectuée, en principe, au scrutin secret, le conseil pouvant toutefois décider, à l’unanimité, de ne pas
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procéder au scrutin secret, dans la mesure où aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit
expressément que les membres de la CLECT sont élus au scrutin secret 6.
En l’absence de toute disposition législative ou réglementaire l’interdisant, les conseillers appelés à siéger à
la CLECT peuvent également être nommés par le Maire, voire par le Président de l’EPCI ou même
conjointement par ces deux autorités, et non élus par le conseil municipal ou communautaire, même si la
solution de l’élection apparaît plus conforme au principe démocratique et sans nul doute, plus opportun.
Le « mandat » de membre de la CLECT
Il n’existe pas de statut propre à celui de membre de la CLECT, ces derniers continuant de relever
du statut de conseiller municipal et, le cas échéant, communautaire.
►
Ainsi, à titre d’illustration, les membres de la CLECT ne bénéficient pas, es qualité, d’une indemnité qui
viendrait s’ajouter à celle de conseiller municipal ou communautaire.
En l’absence de dispositions fixant la durée du « mandat » des membres de la CLECT, ceux-ci peuvent
donc demeurer dans cette fonction tant qu’ils conservent la qualité de membre d’un conseil municipal de
l’une des communes membres de l’EPCI, et donc pour toute la durée de leur mandat électif, sans préjudice
de la possibilité, toutefois, de procéder à un renouvellement des membres de la CLECT en cours de mandat,
ou à un remplacement d’un ou plusieurs de ses membres.
►
En effet, même s’il paraît difficile de considérer la CLECT comme un « organisme extérieur » au sens des
dispositions de l’article L 2121-33 du Code Général des Collectivités Territoriales 7 ou de l’article L 2122-25
de ce même code8, il semble néanmoins toujours possible d’envisager de remplacer un membre de la
CLECT, sous réserve, en application de la règle du parallélisme des formes, de respecter les modalités de
désignation (élection ou nomination) initialement retenues.
L’organisation interne de la CLECT
Le Président et le Vice-Président de la CLECT
La loi (article 1609 nonies C IV § 2 du Code Général des Impôts) prévoit que la commission élit son
Président et un Vice-Président parmi ses membres.
Le Président de la Commission Locale d’Evaluation des Charges Transférées, ainsi que le Vice-Président de
celle-ci, sont donc nécessairement élus, d’une part, et ce, au sein même des membres de la CLECT, d’autre
part. Indépendamment de ces deux obligations légales, rien n’est précisé s’agissant, notamment, de la durée
du « mandat » du Président et du Vice-Président au sein de la CLECT, ou de la nécessité éventuelle de
procéder, ou non, à une réélection du Président et du Vice-Président de celle-ci en cas d’extension du
périmètre de la Communauté.
Sur ce dernier point, et dans le silence de la loi, il convient de considérer que l’extension éventuelle du
périmètre de la Communauté ne remet pas en cause le mandat du Président et du Vice-Président de la
CLECT, et ce, par analogie avec la solution dégagée pour l’extension du périmètre d’un EPCI.
6
Article L 2121-21 du Code Général des Collectivités Territoriales.
Relatif à la désignation des représentants de la commune par le conseil municipal, ainsi qu’à leur éventuel remplacement en cours de mandat.
8
Une disposition similaire est prévue pour la désignation par le Maire des représentants de la commune.
7
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
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Les règles de fonctionnement de la CLECT
►
L’aspect matériel
Selon la loi (article 1609 nonies C IV § 1 du Code Général des Impôts), la CLECT est convoquée par son
Président, qui fixe l’ordre du jour des séances et préside celles-ci. En cas d’absence ou d’empêchement, le
Président est remplacé par le Vice-Président.
En revanche, aucune disposition légale ne détermine les modalités précises de convocation des membres de
la CLECT (en terme de durée ou de note de synthèse, par exemple).
Nonobstant le silence du texte de loi sur ce point, il peut apparaître opportun de s’inscrire, dans la mesure du
possible, pour tout ce qui concerne le fonctionnement de la CLECT, dans le cadre des règles régissant le
fonctionnement de l’assemblée délibérante de l’EPCI et des conseils municipaux. Peuvent ainsi trouver à
s’appliquer les règles de quorum, de majorité, la règle de l’envoi d’une convocation préalable aux membres
de la CLECT, le cas échéant, accompagnée d’une note de synthèse dans un délai de 3 ou 5 jours francs…
Bien entendu, rien n’empêche, dans son principe, d’apporter des dérogations à ces règles ou de ne pas
appliquer tout ou partie d’entre elles (par exemple en prévoyant que le rapport de la CLECT est adopté, non
pas à la majorité des membres, mais à une majorité qualifiée de ceux-ci ou à l’unanimité), mais il semble
plus opportun de s’inscrire dans un mode de fonctionnement d’ores et déjà connu et éprouvé par les élus et
les services communautaires.
De surcroît, l’application de ces dispositions peut être de nature à prévenir d’éventuels griefs en terme de
droit à l’information des membres de la CLECT (qui demeurent d’abord et avant tout des conseillers
municipaux auquel le droit à l’information est légalement garanti).
A l’inverse, le fait de s’inscrire volontairement dans le cadre des règles régissant le fonctionnement des
conseils municipaux, et surtout de prévoir expressément l’applicabilité de celles-ci (dans le règlement
intérieur de l’EPCI par exemple, cf. ci-dessous) peut présenter certains inconvénients. En effet, l’éventuel
non respect des règles fixées par le règlement intérieur s’agissant de la CLECT pourrait être sanctionné par le
juge administratif, dans le cadre d’un contentieux introduit à l’encontre de la décision de l’EPCI portant
notification de l’attribution de compensation, notamment
►
L’aspect formel
D’un point de vue formel, il peut apparaître opportun, dès lors qu’il est envisagé de respecter un certain
formalisme quant au fonctionnement de la CLECT et notamment de faire application ou de s’inspirer de tout
ou partie des règles applicables aux assemblées délibérantes, de prévoir expressément, dans un document
écrit, les règles de fonctionnement de la CLECT.
Ainsi, il peut être envisagé de consacrer un titre spécifique à la CLECT dans le cadre du règlement intérieur
de l’EPCI, dont l’élaboration et l’adoption, par l’organe délibérant, est obligatoire dès lors que l’EPCI
compte plus d’une commune de 3 500 habitants et plus9.
De même, le cas échéant, il peut être envisagé de prévoir l’adoption, par l’organe délibérant de l’EPCI, d’un
règlement intérieur ou une charte de fonctionnement spécifique à la CLECT et donc distinct du règlement
intérieur proprement dit de l’EPCI. Cette solution, parfaitement envisageable en droit, peut néanmoins avoir
pour inconvénient de multiplier les documents régissant le fonctionnement et l’organisation interne de
l’EPCI (statuts, règlement intérieur de l’EPCI, règlement intérieur de la CLECT…), et donc éventuellement
de rendre peu « lisible » ce dernier.
9
Article L 2121-8 du Code Général des Collectivités Territoriales.
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◆ Les modalités d’interv en tion de la CLEC T ◆
La mission de la CLECT est, conformément à l’article 1609 nonies C IV du Code Général des Impôts, de
procéder à l’évaluation des charges transférées à l’EPCI à TPU, et ce, consécutivement aux transferts de
compétences opérés au profit de ce dernier.
A ce titre, les dispositions de l’article 1609 nonies C déterminent précisément les modalités d’élaboration du
rapport de la CLECT (A), ainsi que les suites de ce dernier, qui sont déterminantes, tant pour l’EPCI que les
communes membres, dans la mesure où l’évaluation des charges transférées s’inscrit dans le cadre du
processus de détermination du montant de l’attribution de compensation (B).
A. L’élaboration du rapport : le calcu l des ch arg es
finan cières tran sférées
L’aspect matériel : la rédaction du rapport
L’évaluation des charges transférées et donc la rédaction du rapport de la CLECT se caractérise par certaines
règles de calcul fixées par la loi (b), ainsi que par la possibilité, pour les membres de la CLECT, de recourir à
des « experts » (a).
La possibilité de recourir à des « experts »
L’objet même du rapport de la CLECT étant d’établir un montant des charges transférées par chaque
commune à l’EPCI, la mission des membres de la Commission, de nature financière, présente un aspect
éminemment technique.
Aussi, pour ce faire, la loi a prévu que la CLECT puisse recourir à des « experts », et donc à des personnes
qualifiées extérieures (experts-comptables, conseillers ou consultants financiers, fiscalistes, en fonction des
besoins de l’EPCI…) pour aider et accompagner les travaux des membres de la commission.
Ces « experts » ont pour vocation d’assister les membres de la CLECT dans le cadre de la mission impartie à
ces derniers par la loi, mais non, bien entendu, de se substituer à eux. Ainsi, les experts auxquels la CLECT
peut décider, le cas échéant, de recourir, ne peuvent avoir qu’une fonction consultative, et en aucun cas un
rôle décisionnel, notamment dans le cadre de l’adoption du rapport de la CLECT10.
Le choix et la rémunération des experts relèveront de l’EPCI dont dépend la CLECT, et ce, dans le cadre et
dans le respect des modalités de passation des marchés publics, notamment en terme de mise en concurrence.
Les règles de calcul des charges transférées
En pratique, il revient à la CLECT, assistée, le cas échéant, par des experts, d’analyser précisément la charge
financière transférée par chaque commune membre à l’EPCI, ce qui suppose donc d’établir précisément le
champ des compétences transférées au groupement, sur la base des statuts de ce dernier dûment approuvés
par arrêté préfectoral, ainsi que des délibérations en vigueur définissant l’intérêt communautaire de chaque
compétence transférée.
10
La Cour des Comptes, dans son rapport de novembre 2005 a pu regretter le fait que la CLECT se contente trop
fréquemment « …d’entériner les études réalisées par des cabinets de consultants… » (cf. p. 131 du rapport).
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
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Avril 2006
Une fois déterminée précisément l’étendue des compétences transférées au groupement, la CLECT est
amenée à analyser, pour chaque commune, les dépenses afférentes à chacune de ces compétences, et ce,
selon une méthodologie fixée par la loi. De même, la détermination des charges transférées suppose
également l’analyse, par la CLECT, des recettes afférentes à chacune des compétences considérées, et ce,
afin d’arriver à établir le coût net des charges transférées.
►
La distinction en fonction des dépenses considérées :
En matière d’évaluation des charges, le législateur opère, depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative
aux libertés et responsabilités locales, une distinction en fonction de la nature des dépenses transférées
considérées 11.
Ainsi, pour les dépenses de fonctionnement non liées à un équipement, la loi pose le principe d’une
évaluation au coût réel, mais ce, selon deux méthodes alternatives, dont le choix relève de la CLECT :
-
soit les dépenses sont évaluées d'après leur coût réel dans les budgets communaux lors de l'exercice
précédant le transfert de compétences. Ainsi, pour un transfert de compétence opéré par une
commune au profit de l’EPCI en année N, l’année de référence est le budget de l’année N-1 de la
commune concernée.
-
soit elles sont évaluées d'après leur coût réel dans les comptes administratifs des exercices précédant
ce transfert. Dans ce cas, la période de référence est déterminée par la CLECT elle même.
Pour les dépenses liées à des équipements afférents aux compétences transférées (équipements culturels,
sportifs, voiries, stations d’épuration, stations de pompage, déchetteries, usines d’incinération par exemple),
celles-ci sont calculées sur la base d'un coût moyen annualisé.
Ce coût intègre :
-
le coût de réalisation de l’équipement (dans le cas où la commune l’a construit elle-même), ou le
coût d’acquisition de celui-ci (si l’a commune a acheté l’équipement en question) ou son coût de
renouvellement (lorsqu’il n’est pas possible de connaître le coût de réalisation ou d’acquisition de
l’équipement ou si ceux-ci ne sont pas pertinents compte tenu de l’ancienneté du bien);
-
les charges financières ;
-
les dépenses d'entretien.
L'ensemble de ces dépenses est pris en compte pour une durée normale d'utilisation et ramené à une seule
année. Pour évaluer la « durée de vie » moyenne de l’équipement, il peut être fait référence, selon le Ministre
de l’Intérieur12, aux durées d’amortissement en usage qui sont fixées à titre indicatif par l’instruction
budgétaire et comptable M. 14.
11
Auparavant, une distinction était opérée entre les dépenses de fonctionnement, pour lesquelles la loi fixait une
méthode d’évaluation, et les dépenses d’investissement, pour lesquelles le décret n°2000-485 du 31 mai 2000
(modifiant le décret du 16 février 1993 relatif aux conditions d’évaluation des dépenses d’investissement transférées
aux communautés de ville) fixait des méthodes d’évaluation particulières. Ce décret doit être considéré comme abrogé
par les dispositions de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales (Cf. sur ce
point la circulaire NOR/LBL/B/04/10075/C du 15 septembre 2004, p. 51).
12
Circulaire NOR/LBL/B/04/10075/C du 15 septembre 2004, p. 5.
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
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Avril 2006
►
Le calcul du coût net des charges transférées
Une fois calculé le coût brut des charges transférées, dans les conditions rappelées ci-dessus, ce coût est, le
cas échéant, réduit des ressources afférentes à ces charges, telles qu’elles apparaissent dans les périodes de
référence.
Le fait de retrancher du coût brut des dépenses transférées les ressources spécifiques à celles-ci (par exemple
le versement transport, la REOM ou la TEOM…) permet d’obtenir le coût net de la charge financière
transférée à l’EPCI.
C’est ce coût net de l’ensemble des charges transférées par une commune à l’EPCI qui sera déduit de
l’attribution de compensation versée par ce dernier à ladite commune.
L’aspect procédural : l’adoption du rapport portant évaluation des charges
transférées
L’adoption du rapport par la CLECT
Une fois élaboré, le rapport a vocation à être adopté collégialement par les membres de la CLECT, même s’il
est vrai que la loi ne fixe aucune règle précise pour les modalités d’adoption de ce rapport.
Deux situations sont donc à distinguer :
-
soit le règlement intérieur de l’EPCI ou de la CLECT a prévu des dispositions expresses concernant
l’adoption du rapport de la CLECT (convocation des membres, quorum, règles de majorité…)13,
auquel cas ces dispositions doivent être respectées à la lettre, à défaut de quoi leur non respect
pourrait, le cas échéant, être invoqué dans le cadre d’un éventuel recours contentieux à l’encontre de
la décision d’attribution de l’attribution de compensation à telle ou telle commune.
-
soit le règlement intérieur de l’EPCI ou de la CLECT ne prévoit pas de dispositions spécifiques sur
les modalités d’adoption du rapport de la CLECT, auquel cas il peut apparaître prudent de transposer
les règles prévues au niveau des assemblées délibérantes, au moins en ce qui concerne la majorité
requise pour l’adoption du rapport, soit une majorité relative des membres de la CLECT.
Une fois adopté au sein de la CLECT, le rapport n’a pas formellement, (sauf à envisager une disposition sur
ce point dans le règlement intérieur), à faire l’objet d’une publication, dans la mesure où il n’existe aucune
obligation légale spécifique sur ce point.
Le rapport de la CLECT constitue néanmoins d’un document administratif au sens de l’article 1er de la loi n°
78-753 du 17 juillet 1978, communicable dans les conditions prévues par cette loi.
L’approbation du rapport de la CLECT par les communes membres de l’EPCI
Une fois adopté au sein de la CLECT, le rapport de cette dernière doit obligatoirement être approuvé par les
conseils municipaux des communes membres de l’EPCI, ce qui suppose nécessairement, même si le texte de
loi est silencieux sur ce point, que le rapport soit notifié à chacune des communes membres de l’EPCI.
A ce stade, le rapport doit faire l’objet d’une approbation par la majorité qualifiée des communes
membres, la majorité applicable étant celle requise lors de la création de l’EPCI, soit les deux tiers des
communes représentant plus de la moitié de la population ou la moitié des communes représentant les deux
tiers de la population.
13
Le cas échéant en transposant les règles applicables aux assemblées délibérantes, cf. ci-dessus.
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
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En revanche, la minorité de blocage (qui exige, en plus de la majorité qualifiée visée ci-dessus, l’accord
obligatoire soit des communes dont la population est supérieure au quart de la population totale pour une
Communauté de communes, soit de la commune dont la population est la plus importante dans le cas d’une
Communauté urbaine ou d’agglomération) ne trouve pas à s’appliquer au stade de l’approbation, par les
communes, du rapport de la CLECT14.
Nonobstant le peu de jurisprudence, à ce jour, sur la question, il semble que les délibérations des conseils
municipaux approuvant le rapport de la CLECT constituent des mesures préparatoires à la décision d’octroi
de l’attribution de compensation émanant de l’EPCI. Lesdites délibérations ne font ainsi pas grief et sont
donc, en principe, insusceptibles de faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir.
Les suites du rapport : la détermination du montant des attributions de
compensations
Une fois adopté par la CLECT et par les conseils municipaux à la majorité qualifiée visée ci-dessus, le
rapport constitue la « base de travail » indispensable pour déterminer le montant de l’attribution de
compensation qui sera versée par l’EPCI à chaque commune membre (et ce, afin de compenser les pertes de
ressources induites, pour les communes, par le passage au régime de la taxe professionnelle
d’agglomération), et qui constitue, pour le groupement une dépense obligatoire.
En effet, le montant net des charges transférées est, par principe, déduit du montant de l’attribution de
compensation versée à chaque commune.
B. L’importan ce des ch arges tran sférées dan s le calcu l
de l’attribution de compensation
Le cas des EPCI nouvellement créés
Pour un EPCI à taxe professionnelle unique créé ex nihilo en année N, le montant de l’attribution de
compensation est, pour chaque commune, égale au produit de taxe professionnelle perçu par la commune en
année N – 1, diminué du montant de charges transférées, évalué dans les conditions fixées ci-dessus.
Le montant de taxe professionnelle pris en compte est toutefois majoré de certaines compensations :
►
14
Ainsi, le montant de taxe professionnelle est, en vertu de la loi, majoré :
-
du montant perçu la même année au titre de la part de la dotation forfaitaire prévue à l'article
L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales correspondant au montant antérieurement
versé en application du I du D de l'article 44 de la loi de finances pour 1999 (nº 98-1266 du
30 décembre 1998),
-
de la compensation prévue au B de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 (nº 2002-1575 du
30 décembre 2002).
Cf. la circulaire NOR/INT/B/05/00105/C du 23 novembre 2005, p. 16.
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
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De même, le montant de taxe professionnelle est également majoré de certaines compensations, mais ce,
sous réserve d'une délibération du conseil de l’EPCI statuant à l'unanimité :
►
-
de la compensation prévue à l'article 53 de la loi de finances pour 2004 (n 2003-1311 du
30 décembre 2003) – compensation pour perte de bases d’imposition ;
-
le cas échéant, des compensations prévues au B de l'article 4 de la loi nº 96-987 du
14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville – compensation pour
perte de recettes liées à des exonérations de TP ;
-
le cas échéant, des compensations prévues au B de l'article 3 de la loi nº 96-1143 du
26 décembre 1996 relative à la zone franche de Corse, versées antérieurement aux communes, mais
hors compensation prévue au IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 (nº 86-1317 du
30 décembre 1986).
Par ailleurs, l'attribution de compensation est elle-même majorée d'une fraction de la contribution d'une
commune définie à l'article L302-8 du code de la construction et de l'habitation (c'est-à-dire d’une fraction du
prélèvement effectué sur les ressources fiscales des communes dont le nombre de logements sociaux
rapporté à celui des résidences principales est insuffisant).
Cette fraction est égale à la part du potentiel fiscal de la taxe professionnelle dans le potentiel fiscal de la
commune.
Le cas des EPCI à fiscalité 4 taxes faisant application du régime de la taxe
professionnelle unique
Dans le cas d’un EPCI à fiscalité 4 taxes faisant application du régime de la taxe professionnelle unique en
année N, l’attribution de compensation est calculée en deux étapes.
Dans un premier temps, l’attribution de compensation de l’année N est obtenue en faisant la différence, en
année N – 1 entre :
►
►
-
d’une part, le produit de la taxe professionnelle perçu par la commune (y compris les compensations
visées ci-dessus) ;
-
Et, d'autre part, le produit de la taxe d'habitation, de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la
taxe foncière sur les propriétés non bâties perçu dans la commune au profit de l’EPCI.
Dans un second temps, le montant de l’attribution de compensation ainsi obtenu est diminué :
-
Du montant des compensations perçues par l'établissement public de coopération intercommunale
sur le territoire de la commune l'année N - 1, en contrepartie des exonérations prévues aux
articles 1383 B, 1390, 1391 et au I de l'article 1414 du Code Général des Impôts ;
-
Du montant net des charges transférées, lorsque la décision de l’EPCI de faire application du régime
de la taxe professionnelle unique est accompagnée d'un transfert de nouvelles compétences au profit
de ce dernier.
-
Du montant des reversements autorisés par l'article 11 de la loi nº 80-10 du 10 janvier 1980 portant
aménagement de la fiscalité directe locale, de tout ou partie de la part communale de taxe
professionnelle au profit de l’EPCI en année N - 1.
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
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Cette disposition est également applicable, à partir du 1er janvier 2005, aux EPCI faisant application
du régime de la taxe professionnelle unique depuis la loi depuis la loi nº 99-586 du 12 juillet 1999
précitée.
Les situations particulières
L’hypothèse de la diminution des bases imposables
La loi15 prévoit que, dans l’hypothèse d’une diminution des bases imposables, qui réduirait le produit de taxe
disponible, le Conseil Communautaire peut décider de diminuer, dans les mêmes proportions, les attributions
de compensation.
Il s’agit d’une faculté reconnue au Conseil communautaire, et en aucun cas d’une obligation, comme en
atteste la rédaction du texte de loi.
La mise en œuvre de cette possibilité demeure subordonnée à deux conditions :
-
une condition de forme, cette décision relevant du Conseil Communautaire qui statue donc par
délibération, adoptée à majorité simple dans la mesure où la loi n’impose pas une majorité
particulière ;
-
deux conditions de fond : d’une part, la réduction des attributions de compensation ne peut être mise
en œuvre que dans le cas où est constatée une diminution des bases de taxe professionnelle, et,
d’autre part, le Conseil doit procéder à une réduction des attributions de compensation de manière
proportionnelle à la diminution des bases imposables.
L’hypothèse de l’accord des communes concernées
De même, de manière plus générale, la loi16 prévoit que le conseil de l’EPCI peut procéder à une réduction
des attributions de compensation, sans condition particulière de fond, mais après accord, toutefois, des
conseils municipaux des communes intéressées.
Un accord entre l’EPCI et telle ou telle commune membre sur la question de la diminution de l’attribution de
compensation est donc toujours possible.
L’hypothèse d’un accord unanime du Conseil communautaire
Indépendamment des deux possibilités visées ci-dessus, issues de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999, les
dispositions de l'article 183 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités
locales ont assoupli les modalités de détermination de l'attribution de compensation.
En effet, il est désormais possible, pour le Conseil Communautaire, de définir librement le montant et les
conditions de révision de l'attribution de compensation en tenant compte, toutefois, du rapport de la
commission locale d'évaluation des transferts de charges.
15
16
Art. 1609 nonies C V 1° § 5 du Code Général des Impôts.
Art. 1609 nonies C V 1° § 4 du Code Général des Impôts.
ADCF – « Les transferts de charges, rappels juridiques »
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Dans ce cadre, selon le Ministre de l’Intérieur17, il est ainsi loisible au Conseil Communautaire, notamment,
de prévoir et de définir les modalités d'une éventuelle indexation. De même ces dispositions permettent aux
élus communautaires de s'écarter du rapport de la commission d'évaluation des transferts de charges, ou de
programmer la révision de l'attribution de compensation. Cette faculté permet ainsi aux EPCI de corriger des
situations qui paraîtraient inéquitables liées, par exemple, à l’importance des « charges de centralité » qui
pèsent sur la commune centre et qui diminuent d’autant son attribution de compensation18.
Le Conseil Communautaire doit néanmoins, en pareille hypothèse, statuer à l'unanimité de ses membres, et
ce, afin d’assurer « …qu'aucune commune ne se verra imposer des modalités de calcul ou de révision de
l'attribution de compensation défavorables contre son gré. Toute dérogation à la méthode classique de
détermination des attributions de compensation présente en effet le risque de pénaliser soit le groupement,
soit l'une ou l'autre de ses communes membres… »19.
Le cas des EPCI ayant déjà procédé en 2004 à l’évaluation des charges transférées
Par ailleurs, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales prévoit, à titre
transitoire, des dispositions spécifiques pour les EPCI faisant d’ores et déjà application, en 2004, du régime
de la taxe professionnelle unique, et donc ayant déjà procédé à l’évaluation de leurs charges transférées.
Ainsi, pour ces EPCI, deux possibilités sont prévues pour les EPCI soumis au régime de la taxe
professionnelle unique, à la date de la publication de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés
et responsabilités locales:
-
Le conseil communautaire peut, par délibération adoptée à l’unanimité de ses membres, fixer
librement le montant de l'attribution de compensation et les modalités de sa révision, en tenant
compte du rapport de la commission locale d'évaluation des transferts de charges 20.
Cette faculté est doublement encadrée dans le temps. D’une part, aux termes des dispositions légales,
cette possibilité n’est ouverte que pendant un délai de trois ans à compter de la publication de la loi,
soit jusqu'au 16 août 2007. D’autre part, selon le Ministre de l’Intérieur21, cette faculté ne peut être
utilisée qu’une seule fois par chaque EPCI.
-
Il peut être procédé à une nouvelle évaluation des charges transférées. La mise en œuvre de cette
possibilité suppose, bien entendu, que la CLECT procède à une nouvelle évaluation de ces dernières,
et adopte un rapport dans les conditions prévues ci-dessus, rapport qui sera lui-même approuvé par
les conseils municipaux, par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée requise en
matière d’évaluation des charges transférées (soit les 2/3 des conseils municipaux représentant la
moitié de la population totale ou l’inverse, la minorité de blocage n’étant pas requise ici).
Ce mécanisme est également doublement encadré dans le temps, dans la mesure où, d’une part, il ne
peut être mis en œuvre que dans les deux ans qui suivent la publication de la loi22, soit jusqu’au 16
août 2006, et où, d’autre part, il ne peut être mis en œuvre qu’une fois23.
17
18
Cf. réponse à la question n° 16597, JO Sénat QR du 31 avril 2005, p. 1578.
cf. sur ce point la réponse à la question orale n° 0709S JO Sénat du 13 avril 2005, p. 3048
19
Cf. réponse à la question n° 16597, JO Sénat QR du 31 avril 2005, p. 1578.
Art. 183 IV § 2 de la loi n°2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
21
Cf. réponse à la question n° 18076, JO Sénat du 15 septembre 2005, p. 2354, ainsi que la circulaire Cf. la circulaire NOR/INT/B/05/00105/C du 23
novembre 2005.
22
Art. 183 IV § 1er de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales.
23
Cf. la circulaire NOR/INT/B/05/00105/C du 23 novembre 2005.
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La notification de l’attribution de compensation à chaque communes membre
L’attribution de compensation prévisionnelle doit être notifiée par l’EPCI aux communes membres avant le
15 février de l’année considérée. Le texte de loi dispose expressément que c’est le Conseil de l’EPCI qui
procède à la notification aux communes membres, une lecture prudentielle du texte pourrait donc laisser
supposer une délibération en bonne et due forme sur la question du montant des attributions de compensation
prévisionnelles.
Une fois communiqué le montant de l’attribution de compensation prévisionnelle, le reliquat de ladite
attribution est ensuite versé chaque mois dans le cadre de douzièmes, sans que ce versement donne lieu, en
principe à des formalités particulières, le texte de loi demeurant silencieux sur ce point, comme évoqué cidessus.
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