Le lobbying, un métier encore en devenir dans une France rétive au

Le lobbying, un métier encore
en devenir dans une France
rétive au dialogue avec la
société civile
Emmanuelle GARAULT
Présidente du Réseau BASE.
Géry LECERF
Délégué Général du réseau BASE.
En France, le lobbying est un gros mot, souvent vilipendé, galvaudé,
rarement analysé. Pour preuve, les groupes d’intérêt constituent un sujet
peu prisé de l’université française, à l’exception notable de quelques
chercheurs avant-gardistes. La raison de cette méconnaissance est un
héritage historique. Drapés dans les plis d’un intérêt général mythifié, les
pouvoirs publics persistent dans une forme de dédain à l’égard de la société
civile qui peine encore elle-même à intégrer sereinement cette pratique.
Pourtant, l’expression de la société civile et son dialogue nourri avec les
pouvoirs publics sont au cœur des méthodes de gouvernance modernes au
sein de nos démocraties libérales, comme l’a récemment rappelé l’OCDE 1.
1. « Dans une démocratie moderne, l’intervention des intérêts privés cherchant à influer sur
les décisions publiques, les dispositions législatives et réglementaires, fait partie intégrante
du processus de formulation des politiques », in Lobbying, pouvoirs Publics et Confiance,
vol. 1, OCDE, 2011.
Géoéconomie | Été 2012
Emmanuelle GARAULT, Géry LECERF
Ce besoin de dialogue, reconnu dans les principales grandes démocraties,
est urgent et doit s’appuyer sur une réforme des institutions et un encadrement
de la pratique. Dans ce contexte renouvelé, les lobbyistes doivent œuvrer pour
que ce dialogue soit qualitatif, tant sur le fond (expertise et argumentation)
que sur la forme (éthique).
Un besoin urgent de dialogue avec la société civile en France
110
Au lieu de s’inspirer de Tocqueville, pour qui la société civile devait toujours
prévaloir, l’esprit de nos institutions privilégie encore un rousseauisme bon
teint « qui voit, dans les brigues, des obstacles particularistes à l’intérêt
général érigé en sanctuaire intouchable 2 ». Or, aujourd’hui, le lobbying
est une pratique désormais reconnue et dont les méthodes tendent à être
encadrées, codifiées, bien loin des clichés encore entretenus en France. La
République française rechigne à intégrer le lobbying dans son mode de
gouvernance. Cela vient du refus d’un postulat simple : l’État ne peut tout
savoir, et pour pallier ce manque d’informations, il doit tenir compte de
celles qui montent des organes de la société civile.
Cette société civile doit en outre être comprise sans le vernis idéologique
dont on la recouvre trop souvent 3. Larry Diamond la définit ainsi comme
« le domaine de la vie sociale civile organisée qui est volontaire, largement
autosuffisant et autonome de l’État ». À l’instar de Marx, il faut la
comprendre comme regroupant à la fois les acteurs économiques et non
économiques, sans tomber dans une forme de hiérarchie des intérêts par trop
manichéenne 4. Ainsi, pour l’Union européenne, la société civile « regroupe
notamment les organisations syndicales et patronales (les « partenaires
sociaux »), les organisations non gouvernementales, les associations
professionnelles, les organisations caritatives, les organisations de base, les
organisations qui impliquent les citoyens dans la vie locale et municipale,
2. E. Grossman, Lobbying et vie politique, Problèmes économiques et sociaux, n° 918, nov.
2005, La documentation française, p. 8.
3. « Le concept de société civile […] apparaît davantage comme un opérateur idéologique
[…] incapable de rendre compte d’une réalité devenue singulièrement plus complexe », in
Jacques Chevallier, « Le mirage de la société civile », in Libéralisme, société civile, État de
droit, PUF 1989, p. 49.
4. « En limitant la société civile aux seuls acteurs poursuivant des buts nobles, le concept
devient […] une notion théologique ne relevant plus de la science politique ou de la
sociologie. » (“If one limits civil society to those actors who pursue high-minded aims, the
concept becomes a theological notion, not a political or a sociological one”), in T. Carothers,
“Civil society: Think Again”, Foreign Policy Magazine, 1999-2000, p. 20.
Le lobbying, un métier encore en devenir
avec une contribution spécifique des églises et communautés religieuses 5 ».
L’adoption de cette conception plurielle de la société civile induit le plus
souvent un dialogue de qualité avec cette dernière. Ce dialogue est suscité
et recherché par Bruxelles. L’article 11 du Traité sur l’Union européenne est
plus qu’explicite et affirme notamment que « les institutions entretiennent un
dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives
et la société civile ».
Ce parti pris bruxellois est doublement motivé : il a permis à l’Union
européenne d’asseoir sa légitimité en s’appuyant sur une société civile
européenne émergente, en « by-passant » l’échelon national. Mais il lui
a aussi permis de développer une législation dont la technicité croissante
requiert de s’appuyer sur l’expertise présente dans le tissu socio-économique
européen.
Cette capacité des pouvoirs publics à reconnaître qu’ils ne peuvent être
omniscients dans une démocratie de plus en plus « technicienne 6 », n’est
pas encore pleinement intégrée par les institutions françaises. Comme le
soulignait le Conseil d’État dès 1999, « nos sociétés sont devenues trop
complexes et les contributions à leur fonctionnement trop fragmentées
pour que la définition de normes communes puisse s’opérer selon des
procédures aussi simples que par le passé. La conception de l’État ordonnant
de l’extérieur la société civile laisse place à une représentation nouvelle
d’un État qui arbitre entre les intérêts 7. »
Ce changement d’optique, dans le pays de Rousseau, doit immanquablement
s’accompagner d’une forme de démystification de l’intérêt général dont on
fait trop souvent un opérateur bien utile pour délégitimer certains acteurs,
au lieu de le penser comme un construit sans que cela exclut la permanence
de grands principes fondamentaux. La question principale qu’il convient
donc aujourd’hui de se poser est la suivante : « Peut-on encore aujourd’hui
concevoir l’intérêt général de manière autoritaire, verticale, unilatérale et
transcendantale dans un monde qui s’internationalise, se fondamentalise,
5. Livre blanc sur la gouvernance européenne, COM(2001).
6. O. Debouzy, « Le rôle du lobbying dans la démocratie technicienne », in Après-demain,
Revue de la Ligue des Droits de l’Homme, n° 460, printemps 2004.
7. « Réflexions sur l’intérêt général », in Rapport public du Conseil d’État, 1999.
111
Emmanuelle GARAULT, Géry LECERF
s’individualise et se contractualise ? L’intérêt général doit être repensé et la
place corrélative des groupes d’intérêt par la même occasion 8. »
Les termes du dialogue ave la société civile doivent donc être repensés en
France afin de leur assurer une permanence qui ne soit pas soumise aux aléas
de l’alternance politique 9. Il s’agit de s’orienter vers un schéma où chacun reste
clairement à sa place tout en se parlant. Plus précisément, l’établissement de
procédures de consultation connues de tous serait souhaitable avant chaque
démarche législative et réglementaire. Ces procédures permettraient ainsi
d’associer systématiquement, dans la préparation des décisions, l’ensemble
des représentants des intérêts en cause dans la société.
8. M. Mekki (dir), N. Hirou, G. Lecerf, O. Debouzy, J. Lapousterle, F. Fages, La force et
l’influence normatives des groupes d’intérêt : identification, utilité et encadrement, Laboratoire
de sociologie juridique de l’Université Panthéon-Assas (Paris II) avec la collaboration de
l’Association française de sociologie du droit, Mission de recherche « Droit et Justice »,
Édition Lextenso, 2011
112
9. La circulaire du 6 juin 1997 relative à l’organisation du travail gouvernemental aurait
par exemple mérité d’être inscrite en « dur » sur les frontons de nos administrations et
pouvoirs publics : « La préparation des décisions suppose, dans d’assez nombreux cas,
qu’une concertation ait lieu avec les représentants des intérêts en cause dans la société […].
La qualité du dialogue que les pouvoirs publics entretiennent avec les représentants des
diverses composantes de la société est à la fois la marque du respect qu’ils lui portent et un
gage de réussite de l’action de l’État. » Dans la Circulaire du 8 décembre 2008 relative à la
modernisation de la consultation, le Premier ministre François Fillon, après avoir salué le
Décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement
de commissions administratives à caractère consultatif, a souhaité que la « pratique de la
consultation évolue rapidement et profondément ». Le ton ambitieux de cette circulaire se
voulait en « rupture avec les habitudes anciennes » et « l’occasion de revoir de façon globale
et dans un esprit novateur la pratique de la consultation ». Les ministres étaient appelés à
réorganiser la pratique consultative dans le champ de leurs attributions, non pas selon « une
approche institutionnelle », mais en s’appuyant sur « les nouvelles pratiques sociales et les
technologies de l’information » qui « permettent de simplifier les procédures consultatives ».
Resté en partie lettre morte durant le mandat 2007-2012, cet état d’esprit a été réaffirmé
dans la charte de déontologie des membres du Gouvernement émise par le Président de la
République François Hollande, le 17 mai 2012. La question de la concertation y est traitée
de façon positive : « Les membres du gouvernement doivent être à l’écoute des citoyens. Ils
entretiennent des relations suivies avec l’ensemble des partenaires institutionnels de leur
ministère. Ils recueillent leur avis sur les principales décisions. Ces relations institutionnelles
suivies doivent aller de pair avec un développement de la consultation du public en utilisant
les possibilités offertes par l’internet. Les projets de texte remis au Président de la République
et au Premier ministre font apparaître les consultations menées, leur résultat et la façon dont
elles ont conduit à amender le projet ». Toutefois, la substitution des termes « représentants
d’intérêt » (circulaire Jospin) ou « acteurs économiques et sociaux » (circulaire Fillon) par
les termes « citoyens » et « partenaires institutionnels » (circulaire Hollande) est toutefois
équivoque en termes de compréhension de ce qu’est la société civile.
Le lobbying, un métier encore en devenir
À ce titre, il faut saluer le Conseil d’État qui a initié cette réflexion
l’an dernier dans son rapport public 2011 au titre évocateur « Participer
autrement, consulter effectivement ». Constatant le succès des démarches de
type Grenelle, le Conseil d’État propose d’introduire, dans une « loi-code » qui
serait intitulée « projet de loi-code relative aux principes de l’administration
délibérative », l’ensemble de principes directeurs qui régiraient le recours à
des concertations ouvertes précédant, chaque fois que nécessaire, la prise de
décision. Pour le Conseil d’État, il s’agit de tendre vers une « administration
délibérative » permettant de garantir la légitimité procédurale des décisions
qui doivent être le fruit d’un cheminement progressif au cours duquel le
public et les parties prenantes ont été en mesure de participer au processus
décisionnel. Cette rationalisation des méthodes de consultation est un outil
au service du pluralisme et permet de donner un accès plus large à la décision
à des acteurs qui, jusqu’à présent, pouvaient en être écartés.
L’adoption d’une telle loi-cadre serait un grand pas en faveur d’une
démocratie à la fois apaisée et ouverte sur son tissu socio-économique.
Le lobbyiste : un acteur de ce dialogue mais un acteur
responsable
Au-delà de cette ouverture nouvelle à la société civile que nous appelons
de nos vœux, il convient de permettre aux acteurs professionnels de ce
dialogue, que sont les lobbyistes, de pratiquer leurs activités de manière
experte et éthique.
Si le lobbying est aujourd’hui très largement pratiqué par un grand
nombre d’acteurs, il reste souvent connoté négativement voire encore associé
abusivement aux notions de corruption et de trafic d’influence.
Afin de remédier à cet état de fait, il est primordial, en tout premier lieu,
d’adopter une définition claire de la notion de lobbying : le lobbying peut
être défini comme une activité qui consiste à procéder à des interventions
destinées à contribuer directement ou indirectement aux processus
d’élaboration, d’application ou d’interprétation de mesures législatives,
normes, règlements et plus généralement, à toute intervention ou décision
des pouvoirs publics.
Dès lors, les lobbyistes, ou représentants d’intérêts, sont les personnes
qui exercent ce type d’activité, en en retirant une part substantielle de
113
Emmanuelle GARAULT, Géry LECERF
leurs revenus, et qui travaillent dans différentes organisations telles que
les entreprises, les groupements professionnels, les structures publiques
ou parapubliques, les ONG, les associations, les cabinets de consultants
spécialisés dans les affaires publiques, les cabinets d’avocats ou les think
tanks.
Le premier enjeu pour l’activité de lobbying est de pouvoir être menée
dans un cadre qui limite au maximum toute pratique déviante. Cela requiert
en premier lieu que la définition de cette pratique évite de laisser de côté
un certain nombre d’acteurs. « La manière d’agir des groupes d’intérêt
importe plus que leur position institutionnelle ou organisationnelle 10 ». C’est
pourquoi la définition mentionnée ci-avant revêt un caractère procédural :
elle cible l’activité et non un type d’organisation ou un type d’intérêt selon
une hiérarchie de valeurs. En d’autres termes, un même encadrement doit
être appliqué à toutes les activités qui influencent la création du droit 11.
114
Une fois la définition consolidée, des garde-fous éthiques sont nécessaires.
Toutefois, et contrairement à une idée reçue, la balle est avant tout dans le
camp des institutions qui doivent clarifier la manière dont elles s’ouvrent
à la société civile. C’est leurs propres turpitudes qui ont encouragé les
écarts constatés par le passé : jacobinisme et Parlement trop peu valorisés,
absentéisme, cumul des mandats, passe-droits, prévention approximative
des conflits d’intérêt, opacité, connivence, etc. 12.
La question de l’encadrement du lobbying relève donc plus d'une approche
tant en termes de gouvernance publique que d'une approche en termes
de corsetage des acteurs du lobbying. Cette gouvernance publique doit
10. M. Mekki (dir), op. cit., p. 23.
11. Comme le soulignait l’eurodéputé Alexander Stubb, « il n'y a pas lieu de faire des
distinctions fondamentales entre les personnes qui souhaitent se faire entendre du Parlement,
qu'il s'agisse d'industriels ou d'environnementalistes, de représentants de producteurs ou
de consommateurs ou encore d'acteurs privés ou publics en dialogue avec des députés. De
plus, lorsqu'ils se proposent d'influer sur la législation à venir, et non sur des affaires en
instance, les cabinets d'avocats doivent, eux aussi, être considérés comme des lobbyistes ».
(Rapport sur le développement du cadre régissant les activités des représentants d’intérêts
(lobbyistes) auprès des institutions de l'Union européenne (2007/2115(INI)).
12. « La perception du lobbying en France reste globalement négative [notamment en
raison de] l'état de notre démocratie : un système encore centralisé avec un exécutif fort,
une expertise qui vient d'en haut par l'administration, un système politique qui ne laisse
pas sa part à l'arbitrage du législatif, des contacts autour des détenteurs du pouvoir discrets
voire secrets, des risques de monnayage de l'accès au pouvoir, des décisions élaborées au
sein des réseaux et un profond et puissant besoin de changement et d'ouverture à la société
civile qui s'exprime encore de manière diffuse », in Viviane de Beaufort, Lobbying, portraits
croisés, Autrement, 2008, p. 12.
Le lobbying, un métier encore en devenir
permettre de garantir une procédure de décision qui respecte les principes
de transparence, de pluralisme et de publicité. Autrement dit, il s’agit
de s’assurer que le cadre institutionnel garantit le caractère équitable de
l’échange entre les groupes d’intérêt et le législateur 13. Les récentes avancées
depuis 2006, avec l’établissement de registres au Parlement en 2009, en
passant par l’établissement d’un déontologue à l’Assemblée nationale, vont
dans le bon sens. Elles souffrent toutefois d’un certain flou dans leurs mises
en œuvre, présentent la faiblesse de ne porter que sur l’échelon législatif et
ne se focalisent que sur la question de l’accès aux institutions et non à la
décision dans son ensemble.
L’autorégulation, par ailleurs, n’est pas une coquetterie inutile, même avec
les limites qui lui sont propres (sa valeur dépend de celle que chacun des
individus auxquels elle s’applique veut bien lui donner), mais permet une
responsabilisation essentielle. Dans cette optique, le réseau BASE, appuyé
sur l’expérience d’universitaires reconnus, a proposé un modèle-type de
charte du lobbyiste 14 fondé sur trois axes : l’intégrité (information délivrée,
transparence, conflits d’intérêt, corruption & trafic d’influence, pantouflage),
le professionnalisme (obligations de moyens, convictions des collaborateurs,
etc.) et le respect des décideurs publics.
Le second enjeu actuel du lobbying est de passer d’une culture marquée
par la priorité donnée à la connaissance et la maîtrise de réseaux à une
culture anglo-saxonne qui s’appuie d’abord sur des exposés transparents et
argumentés, sur la valorisation de l’expertise 15. Autrement dit, il s’agit de
mettre au premier plan l’apport en termes d’information dont le lobbyiste
est le vecteur.
Ce dépoussiérage du métier de lobbyiste, inspiré par la pratique bruxelloise,
est un gage d’amélioration de la production juridique à la française,
notamment au regard également du droit communautaire et international.
L’enjeu est aussi celui de la compétitivité de la France en termes de diplomatie
économique et politique et de diffusion des idées.
Le développement d’un lobbying d’expertise, encadré par des règles
de transparence et d’éthique, est aujourd’hui nécessaire. Il permettra aux
13. M. Mekki (dir), op. cit., p. 42.
14. Vers une charte éthique des lobbyistes français, avril 2009, http://reseaubase.fr/positions/
vers-une-charte-ethique-des-lobbyistes-francais-2/
15. M. Clamen, « Comment la France a rattrapé son retard en matière de lobbying », 19 mars
2012, http://www.atlantico.fr/decryptage/france-europe-etats-unis-lobbying-influencegroupe-interets-ong-associations-think-tank-michel-clamen-285251.html
115
Emmanuelle GARAULT, Géry LECERF
pouvoirs publics et aux forces vives de la société civile de dialoguer selon des
règles clairement établies, afin d’élaborer des politiques publiques efficaces
et adaptées aux problématiques de terrain et aux normes internationales.
Comme le soulignait dès 1995 le Service central de prévention de la
corruption, sous tutelle du ministère de la Justice, « visibilité et lisibilité du
lobbying sont nécessaires pour dissiper la défiance à l’égard d’une démarche
qui a prouvé son utilité dans une démocratie moderne ». Le réseau BASE,
qui regroupe près d’une centaine de lobbyistes issus des sphères privée,
publique ou associative, souhaite être promoteur de cette vision du métier,
au sein d’une démocratie plus délibérative et dans le respect inconditionnel
du fonctionnement des institutions.
Résumé
116
Le lobbying peine encore à être intégré dans les processus de gouvernance en France. Mal défini
et mal compris, il demeure souvent perçu comme un élément qui parasite la décision. Pourtant,
s’il est fondé sur l’expertise, dans le respect de règles de transparence et d’éthique, le lobbying
est une contribution essentielle de la société civile à l’élaboration du droit. Mais, contrairement
aux idées reçues, la question de son encadrement réside avant tout dans une remise à plat de la
manière dont les institutions dialoguent avec la société civile.
Abstract
The lobbying still has difficulty in being integrated into the processes of governance in France.
Badly defined and badly understood, it remains often perceived as an element which causes
interference on the decision. Nevertheless, if it is based on the expertise, respect the rules of
transparency and ethics, the lobbying is an essential contribution for the civil society to the
elaboration of the law. But, contrary to preconceived ideas, the question of its frame lies above
all in a reset of the way institutions converse with the civil society.