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Les deux options métropolitaines des politiques de développement
territorial1
Ludovic Halbert
Annales de géographie / Volume 2013 / Issue 689 / January 2013, pp 108 - 121
DOI: 10.3917/ag.689.0108, Published online: 15 April 2013
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Ludovic Halbert (2013). Les deux options métropolitaines des politiques de développement territorial1. Annales de
géographie, 2013, pp 108-121 doi:10.3917/ag.689.0108
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“Annales_689” (Col. : Revue de géographie) — 2013/1/27 — 21:47 — page 108 — #108
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AU FIL DE L’ACTUALITÉ
Les deux options métropolitaines
des politiques de développement territorial1
Ludovic Halbert
Chargé de recherches du CNRS, université Paris-Est, LATTS (UMR 8134)
Face aux territoires fragilisés par la concurrence internationale et la politique
d’austérité, les « métropoles » françaises font preuve d’une plus grande résilience
dans « la crise qui vient » (Davezies, 2012). Ce constat sonnera certainement
comme un encouragement supplémentaire pour des élus qui conçoivent de
plus en plus leurs stratégies de développement à la lumière des dynamiques de
métropolisation. Dans cet article, nous poursuivons des réflexions amorcées dans
l’Avantage métropolitain (Halbert, 2010a), en continuant de faire appel aux
apports renouvelés de l’économie territoriale, pour proposer une interprétation
critique de deux options métropolitaines en matière de développement territorial.
1
De la mondialisation à la fabrique des métropoles
La globalisation des chaînes de valeur et, plus largement, les mutations des
systèmes productifs dans le cadre de la mondialisation contemporaine peuvent être
perçues comme l’expression d’un désencastrement des agents économiques face
aux ressources locales (Michalet, 2007). Les stratégies industrielles et financières
orchestrées depuis quelques « villes mondiales » où sont concentrés des centres
de décision lointains (Sassen, 1996) expliqueraient alors les entrées et sorties de
firmes privilégiant la mobilité spatiale à l’engagement territorial. C’est ainsi que
si les destins de Fiat et de Turin ont été historiquement liés, le redéploiement
de l’industrie automobile réduit la dépendance de la première à la seconde et
menace le système industriel piémontais (Whitford et Enrietti, 2005). Selon cette
lecture, la mobilité des facteurs de production rompt les solidarités traditionnelles,
et contribue à la mise en concurrence de territoires aux dotations factorielles et
aux régulations différenciées. Les effets économiques et sociaux en sont parfois
brutaux, encourageant l’expression de projets de « démondialisation » (Sapir,
2011).
L’intégration des économies nationales peut aussi se concevoir sous l’angle
du renforcement des complémentarités entre les territoires (Veltz, 2005). Ces
dernières résultent d’une division spatiale des tâches verticale, mais aussi de plus
1
Cet article approfondit une communication réalisée lors de la séance de clôture de la 23e convention
nationale de l’intercommunalité (Biarritz, 3-5 octobre 2012) et dont le thème portait sur : « Entre maîtrise
et impuissance : que peut vraiment l’action publique locale ? ». L’auteur remercie les participants ayant
commenté ce travail en cette occasion.
L’auteur souhaite également témoigner sa reconnaissance à Antoine Guironnet pour sa relecture attentive
et ses commentaires avisés ainsi qu’à Élisabeth Decoster pour les échanges intellectuels stimulants.
Enfin, l’auteur remercie Gabriel Dupuy pour son patient soutien.
Ann. Géo., n° 689, 2013, pages 108-121,  Armand Colin
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Au fil de l’actualité
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en plus horizontale à mesure qu’apparaissent de nouveaux centres de l’économie
cognitive et de grands foyers de consommation, notamment dans les pays dits
« émergents » (Giraud, 2008). En d’autres termes, si l’efficacité de la Silicon
Valley californienne tient bien sûr à des ressources spécifiques (investissements
publics massifs, rôle des universités, capital-risque abondant), son succès dépend
également des liens qu’elle entretient avec l’industrie taïwanaise et les sociétés
informatiques de Bangalore (Saxenian, 2002).
Entre concurrence accrue et complémentarités renforcées, les interdépendances
entre les territoires se traduisent par un déplacement des logiques d’organisation
spatiale de l’activité. La division des tâches fordistes d’échelle nationale laisse une
plus grande place aux niveaux infranationaux. La littérature a tout d’abord insisté
sur l’importance de l’échelle régionale (Storper, 1997) avant de progressivement
mettre l’accent sur les économies d’agglomération liées aux régions urbaines
(Krugman, 1991 ; Marcuse et Van Kempen, 2000 ; Scott, 2001). Ces dernières,
en raison de leur taille et de leur connectivité, tiennent une place dominante, tant
elles sont à la fois les produits et les vecteurs des interactions de longue portée
d’une économie plus mondialisée (Halbert et al., 2012). Pour certains courants
de la géographie économique (Nouvelle Géographie économique, école régionale
de Los Angeles), les régions métropolitaines constituent ainsi les « moteurs » du
développement (Scott, 1996 ; Halbert, 2005), sans pour autant éviter un « effet
yoyo » en raison de leur sensibilité aux variations de la conjoncture internationale
(Beckouche, 1995). Leur surproductivité relative (Rousseau, 1994), associée
à des transferts de richesse publics et privés eux-mêmes liés à des politiques
redistributives et à la mobilité accrue des ménages, pourrait soutenir le reste du
territoire national (Davezies, 2008).
Ce constat d’interdépendances accrues des régions urbaines interroge la
capacité d’action locale et régionale en matière de développement. Certes, bien
des régulations ne se jouent pas à ces niveaux : les réglementations portant sur
les circulations des biens, des services, des capitaux et des personnes, tout comme
les politiques industrielles et d’innovation, relèvent plutôt, dans le cas français,
des échelles nationales et européennes. Pourtant, une observation des stratégies
menées montre combien la question métropolitaine a surgi dans l’action publique
locale. Emboîtant le pas à une communauté académique qui, tout en alertant sur
les limites sociales, politiques et environnementales de ce « modèle », s’est efforcée
de comprendre la place des métropoles dans la mondialisation industrielle2 , les
politiques de développement récentes semblent de plus en plus séduites par les
promesses de prospérité qu’offriraient les métropoles.
L’action de l’État n’y est pas étrangère. Sans en surestimer l’influence, la Datar
a pu contribuer à l’affirmation de la question métropolitaine par la diffusion de
travaux académiques portant sur les systèmes urbains français et européen (Rozenblat et Cicille, 2003 ; Pinson et Rousseau, 2011 ; Berroir et al., 2012 ; Halbert
2
À de rares travaux d’économie régionale près (voir par exemple Corpataux et Crevoisier, 2005), la
globalisation financière constitue un quasi-impensé.
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et al., 2012), par des incitations à des formes de coopération métropolitaine
(appel de la Datar en 2004) ou par l’évolution du cadre réglementaire (loi du
16 décembre 2010 sur la Réforme des collectivités territoriales). L’action de
certains élus locaux y contribue aussi. En témoignent l’adoption de stratégies
métropolitaines par des intercommunalités de grandes (et moins grandes) villes
ainsi que la floraison de grands projets urbains à visée européenne (depuis Euralille jusqu’à Euratlantique, en passant par Euroméditerranée, EuroRennes, ou
Euronantes).
Bien sûr, la montée de la question métropolitaine est aussi un avatar du
processus de décentralisation. Le recours au vocabulaire « métropolitain » facilite
le travail d’ajustement des périmètres de l’action publique locale. À force d’épithètes choisies (des « Grand Poitiers » aux « Caen métropole »), l’on recherche
une plus grande cohérence institutionnelle en réponse à l’évolution fonctionnelle d’agglomérations distendues par la société mobile. Le plébiscite des « pôles
métropolitains » permis par la loi du 16 décembre 2010 peut dès lors s’interpréter
comme la mobilisation d’une carte joker dans le jeu brouillé de la réforme des
collectivités territoriales (Béhar et al., 2011).
Au-delà cependant, l’intérêt métropolitain reflète une évolution des politiques de développement. Poursuivant une logique de redistribution spatiale, les
« métropoles d’équilibre » des années 1960 visaient à contrebalancer la dynamique centripète de la région parisienne. Pour répondre aux défis perçus de la
mondialisation contemporaine, l’enjeu consiste désormais à renforcer le potentiel
métropolitain d’un ensemble de grandes et moyennes villes (Veltz, 2012).
Entre un État soucieux de ne pas perdre la main sur des territoires considérés
comme stratégiques, avec en premier chef la métropole parisienne soumise
à l’exception, et des collectivités locales désireuses d’« exister » sur la scène
européenne, les années 2000 signalent l’adoption d’une option métropolitaine en
matière d’aménagement et de développement territorial3 . Ou, plus sûrement, de
deux options métropolitaines difficilement conciliables.
2
Le « marché des territoires » (Colletis et al., 1999) ou les
limites des politiques « d’attractivité »
La première option se donne pour objectif d’attirer des agents économiques
« exogènes »4 qui assureront l’inscription dans des circuits d’échanges mondialisés,
et, par effet de percolation, alimenteront la croissance locale. L’entrée dans une
3
4
Ceci n’est pas spécifique à la France. Voir les évolutions, plus ou moins marquées, dans des pays
ouverts/en cours d’ouverture aux échanges internationaux (États-Unis, Chine, Europe de l’Est, Inde,
Amérique latine, etc.).
Si une telle stratégie est dite « d’attractivité », le terme ne présage pas d’une efficacité supérieure à
d’autres formes d’ingénierie territoriale pour parvenir à attirer effectivement des entreprises et capitaux
extérieurs.
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logique de « marché des territoires » (Colletis et al., 1999) vise alors généralement
trois principales cibles.
Les premières sont des entreprises « exogènes » dont l’arrivée renouvellerait la
base productive existante. Dans les territoires d’héritage industriel, des groupes
provenant bien souvent de pays en concurrence directe sont courtisés pour installer
leurs unités de production à mesure de l’européanisation de leur stratégie. Après
la chasse aux investisseurs japonais des années 1990, les initiatives pour attirer
des groupes chinois fleurissent. Dans les métropoles régionales, comme celles de
Rennes ou Bordeaux, on vise plutôt l’arrivée des services supérieurs et des sièges
sociaux qui voudraient bien se déconcentrer depuis Paris.
Les ménages constituent une seconde cible. À la suite des propositions de
R. Florida (2002), dont le bilan critique a été réalisé par la littérature anglosaxonne mais peut-être moins en France (Peck, 2005 ; Vivant, 2009 ; Halbert,
2010b), les « classes créatives » constituent une cible alternative, en particulier
pour les territoires ne disposant pas de ressources autres. La simple présence de ces
dernières aurait la vertu d’arrimer l’économie locale aux secteurs d’avenir. À force
de politiques culturelles ou de requalification d’espaces urbains, il conviendrait
alors d’offrir des aménités auxquelles ces ménages seraient sensibles.
Enfin, la recherche de nouveaux investisseurs vise à attirer des capitaux
extérieurs qui fourniront les moyens de la transformation de l’environnement
bâti, et, par ricochet, doperont l’attractivité auprès des entreprises et des ménages.
En proposant une offre d’immobilier d’entreprise modernisée, en requalifiant des
quartiers considérés comme dégradés, en investissant dans des infrastructures et
des équipements, les investisseurs deviendraient les alliés des pouvoirs publics
dans l’entreprise de transformation matérielle et symbolique d’un territoire.
Les leviers d’une stratégie « d’attractivité » ne portent pas directement sur le
fonctionnement d’un système productif mais opèrent un double déplacement
de l’action publique locale. Déplacement vers l’amont tout d’abord. Le projet
urbain ne relève plus du seul domaine de l’aménagement mais devient un
instrument de politique économique (Turok, 1992). La requalification des
alentours de la gare de Rennes à l’occasion de l’arrivée de la LGV est par exemple
conçue comme une opportunité pour développer un « quartier d’affaires » à des
fins de rayonnement métropolitain. Implicitement, ceci renvoie à l’idée que le
développement immobilier peut entraîner une dynamique économique vertueuse.
Dans les termes mêmes des services et des agences de développement, les projets
urbains à caractère « métropolitain » sont censés être éloquents en signalant
le « dynamisme » d’un territoire auprès des cibles mentionnées ci-dessus, en
commençant par les investisseurs.
L’adoption d’un marketing territorial agressif déplace l’action publique locale
vers l’aval cette fois. En mobilisant des techniques issues des écoles de commerce
et du monde de la communication, l’objet est de démontrer la capacité du
territoire à s’inscrire sur le front des évolutions de l’économie contemporaine.
Les agences de développement ne se contentent pas de faciliter les stratégies
de mobilité, notamment en proposant un guichet unique pour les entreprises.
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Elles se donnent aussi pour mission de (re)présenter les ressources locales auprès
d’acteurs économiques extérieurs. Les maires deviennent alors des ambassadeurs
qui courent les salons immobiliers promotionnels. Les grands événements sportifs
ou culturels ou des activités à fort rayonnement médiatique (le cinéma par
exemple) sont instrumentalisés pour permettre la mise en scène d’espaces urbains
fonctionnant comme des vitrines (Waitt, 1999 ; Hiller, 2003). La ressemblance
avec la « ville entrepreneuriale » décrite par la littérature anglo-saxonne critique
n’est évidemment pas fortuite (Harvey, 1989 : Hall et Hubbard, 1996 ; Pinson,
1999).
Une telle politique « d’attractivité » est porteuse d’effets paradoxaux. Alors que
la recherche d’un positionnement spécifique est revendiquée, l’analyse des discours
promotionnels ou la visite des salons immobiliers donnent l’impression d’une
indifférenciation croissante des territoires. Ceci tient peut-être à une conception
homogénéisante des attentes prêtées aux investisseurs, entreprises et ménages. En
témoignerait l’usage de termes employés de manière vague, les « investisseurs »
pouvant aussi bien qualifier des entreprises, des promoteurs que des investisseurs
en immobilier. Peut-être cela reflète-t-il aussi une action publique locale qui
privilégie des recettes considérées comme éprouvées, soit qu’elle s’appuie sur un
nombre limité d’agences de conseil dont le modèle économique encourage à
produire des propositions standardisées, soit qu’elle use de benchmarks de villes
qui poussent au mimétisme. A vouloir attirer les mêmes acteurs génériques et en
ayant recours à des stratégies de clusters — créatifs, numériques, technologiques
— désormais banales, la valorisation d’une position différenciée devient de plus
en plus improbable.
Cela n’est pas sans risque. Premièrement, se pose la question de l’efficacité
d’une telle stratégie. Les investissements publics nécessaires à la transformation
de l’environnement bâti pour séduire une fraction d’entreprises et de populations
qui ne sont pas (encore) là s’accompagnent-ils de l’effet multiplicateur escompté
pour le tissu productif local dans son ensemble ? Il conviendrait au minimum
que l’action publique se dote des outils d’évaluation qui pour l’instant font
généralement défaut. Deuxièmement, les conséquences en sont ambiguës. D’un
côté, la création d’un nouveau quartier d’affaires résulte bien souvent en la
relocalisation d’activités déjà présentes localement (quand il n’est pas nécessaire
de déplacer des administrations publiques pour remplir des locaux ne trouvant
preneurs). Dans le cas où l’on parvient à attirer des activités « exogènes », le
décalage avec le tissu existant peut alimenter des effets d’éviction, entretenus
plus ou moins délibérément par les collectivités elles-mêmes. À travers le jeu de
la rente foncière, les projets urbains à caractère « métropolitain » menacent de
déplacement certaines activités à la valeur ajoutée apparente moindre (logistique,
industries légères, petite distribution, commerce informel) et, parfois, des ménages
à revenus modestes. Enfin, une telle stratégie ne se dote pas a priori des moyens
d’ancrer durablement les nouveaux arrivants. Si le marketing territorial repose sur
la mobilité accrue des agents économiques, on ne voit guère comment il peut
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transformer l’opportunisme de ces derniers en comportements d’engagement. Ce
qui encourage à rechercher une option alternative.
3
L’ingénierie territoriale « douce » et l’avantage métropolitain
Avec la redécouverte des travaux d’A. Marshall, l’économie territoriale a initialement insisté sur les externalités associées à la co-localisation d’organisations
œuvrant dans un même secteur d’activités. Districts industriels, systèmes productifs locaux ou clusters (Porter, 1990 ; Pyke et al., 1990 ; Courlet et Pecqueur,
1996), les approches institutionnalistes d’échelle intermédiaire (Gilly et Pecqueur,
2002) ont souligné comment des activités situées géographiquement et historiquement bénéficient d’une coordination cumulant l’émulation prêtée au marché
et la stabilité du partenariat (Porter, 1990). Certes, le rôle de la proximité spatiale
a été relativisé (Boschma, 2005), cette dernière n’ayant d’efficace que si elle
est effectivement « activée » (Torre et Rallet, 2005). Pour autant, le territoire,
entendu comme un espace d’appartenance permettant le partage d’institutions,
offrirait des ressources spécifiques qu’il conviendrait de cultiver pour trouver
une place dans des marchés mondialisés et concurrentiels (Colletis et al., 1999).
L’interprétation de cette proposition n’est pas sans risque : si la spécification peut
aider à inscrire les activités d’un territoire dans des chaînes de valeur internationales, elle ne doit être confondue ni avec un excès de spécialisation, ni avec
la tentation du localisme. Les deux risquent de transformer une trajectoire de
développement en un cul-de-sac dès lors que le tissu productif local se trouve
durablement en décalage avec l’évolution des marchés.
Forte de ces premiers enseignements, l’économie territoriale fournit une
« approche pertinente » de l’économie contemporaine reposant sur l’innovation
(Crevoisier, 2010). Les mécanismes de « fertilisation croisée » et d’« innovation
ouverte » (Chesbrough, 2003) appellent une capacité à faire circuler des savoirs
et donc à coordonner des agents appartenant à des communautés épistémiques
diverses. Les « milieux innovateurs » (Crevoisier, 2004) et autres « systèmes territoriaux d’innovation » (Cooke, 2001) offrent des règles formelles et informelles
facilitant de telles circulations. La coordination va jusqu’à revêtir une forme
« réflexive » lorsque les agents d’un territoire développent une capacité collective
à penser un devenir commun dans la mondialisation (Halbert, 2012). Au total,
dans une économie de l’innovation, la capacité à mettre en œuvre des combinatoires sans cesse renouvelées par la variété des ressources génériques et spécifiques
disponibles depuis un territoire est considérée comme cruciale (Colletis-Wahl et
al., 2008). Or, ceci fait écho à au moins deux caractéristiques observées dans les
économies métropolitaines.
Premièrement, si l’économie territoriale des débuts s’intéressait aussi bien au
système de villes moyennes de la troisième Italie qu’au vignoble californien, elle
s’est depuis urbanisée (Crevoisier et Camagni, 2000) et même « métropolisée ».
Ceci reflète implicitement les limites perçues des externalités de localisation à la
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manière de Marshall. La diversité intersectorielle, considérée dans le prolongement
de J. Jacobs (1969) comme un trait distinctif des « villes », favoriserait les
combinatoires utiles à l’innovation (Glaeser et al., 1991 ; mais aussi Duranton
et Puga, 2001 évoquant des villes « nourricières » de l’innovation). Au point
que Gaschet et Lacour (2007) proposent le concept de « clusties » (clusters in/by
cities) pour qualifier l’interdépendance croissante des clusters à l’urbain. Or, par
hypothèse, ces effets de diversité sont maximisés dans les régions métropolitaines
(Crague, 2004 ; Halbert, 2010a).
D’autre part, l’économie territoriale s’est renouvelée par la prise en compte
du caractère multilocalisé des systèmes d’innovation. La coordination à travers
un système d’institutions d’échelle locale ne peut pas tout : la participation
d’un territoire à des circulations de longue portée est nécessaire (Bathelt et
al., 2004). En conséquence, les externalités d’agglomération refléteraient le
succès d’un appariement non pas seulement des ressources présentes ici, mais
de ressources accessibles à partir d’un territoire donné. L’exemple de la Silicon
Valley évoqué plus haut constitue une illustration de la mobilisation de ressources
entre des métropoles. Le renouveau du district horloger du Jura suisse l’illustre
également. Les travaux de Jeannerat et Crevoisier (2011) révèlent qu’au-delà
de la mobilisation d’un savoir-faire industriel hérité, ce sont des « innovations
non technologiques » qui ont façonné l’image de qualité de la montre suisse.
Or, ces dernières résultent de l’insertion du tissu productif jurassien dans un
réseau de métropoles spécialisées dans le design et hébergeant les prescripteurs
du luxe. De la même manière, l’industrie des musiques du monde parisienne
se caractérise par une capacité à articuler des ressources variées du domaine
des arts, de l’événementiel, du spectacle, des médias, des NTIC. Or, ici aussi,
ces ressources sont en réalité multilocalisées et accessibles à partir de réseaux
associant des centres de création, de production et de consommation reliant,
par exemple, Dakar et Paris (Halbert et al., 2008). C’est bien l’« hyperscalarité »
des métropoles (Halbert, 2010a), entendue comme la propension à faciliter la
circulation à travers les échelles géographiques, qui sous-tend ces dynamiques.
L’action publique locale peut alors souhaiter renforcer ces caractéristiques
métropolitaines. Ceci tant pour les aires urbaines dotées d’une masse critique
a priori suffisante, que pour des agglomérations qui chercheraient à compenser
leur taille réduite par la construction d’un système urbain polycentrique offrant
des externalités équivalentes. Cependant, soutenir à la fois la mobilisation de ressources diversifiées et l’inscription dans des circulations de longue portée suppose
que l’action publique locale entreprenne un double dépassement. Sectoriel tout
d’abord, puisqu’une stratégie de développement « économique » nécessite d’agir
sur les dimensions sociales et culturelles qui fondent la coordination réflexive.
D’échelle par ailleurs, puisque le projet de développement doit être pensé dans
une logique de territoire réticulaire, allant bien au-delà du local donc.
Il en résulte deux priorités possibles pour les stratégies de développement.
Suivant les enseignements devenus classiques de l’économie territoriale, la première consiste à rechercher l’activation des ressources spécifiques au territoire,
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en particulier celles qui sont peu visibles et/ou peu mobilisées par le marché :
un patrimoine naturel, historique ou industriel ; une communauté épistémique,
professionnelle ou diasporique, etc. Les propositions pratiques pour y parvenir
sont nombreuses : animation et réseautage ; organisation d’événements pour une
culture territoriale partagée ; soutien à des projets collaboratifs. Elles définissent
les contours de ce que l’on nommera une ingénierie territoriale « douce » se caractérisant par des investissements dans des éléments bien souvent immatériels (Amin,
1999), pour renforcer le capital technologique, relationnel et géographique décrit
par l’approche territoriale (Crevoisier, 2004).
La seconde encourage à soutenir la capacité à combiner des ressources locales
et extra-locales. L’enjeu est d’étendre la facilité de coordination observée au sein
d’un territoire spatialement circonscrit à un dispositif réticulaire de longue portée
associant des territoires en interaction. Le marketing territorial consistant à faire
la promotion des savoir-faire d’une agglomération n’y peut suffire. Le soutien
à des initiatives bien souvent éparses permettant les interactions marchandes et
non-marchandes entre l’ici et l’ailleurs importe plus.
Dans cette perspective, il est utile de questionner des politiques visant à
adapter la forme urbaine aux besoins supposés du système productif, c’està-dire d’interroger le rôle attribué à ce que nous appellerons par contraste
l’ingénierie territoriale « dure », telle qu’elle est incarnée par la production
d’équipements et d’infrastructures. Sans en réduire l’importance, il convient
de discuter l’utilité des investissements dans l’environnement bâti. Les « effets
structurants » prêtés à l’arrivée d’une Ligne à Grande Vitesse ou au renforcement
de la desserte d’un aéroport ont été démystifiés (Offner, 1993) : ils peuvent
encourager les échanges de longue portée, mais ils ne suffiront à les susciter. De
même, devant la difficulté de la filière de promotion immobilière à répondre
aux attentes d’entreprises utiles au tissu productif mais à faible valeur ajoutée
apparente, il peut être justifié de soutenir des formes plus adaptées d’hébergement
d’entreprise. On connaît les pépinières, incubateurs et autres « grands lieux
intégrés » pour soutenir les sociétés à potentiel d’innovation. Peut-être verra-t-on
aussi s’affirmer les politiques de « logement social » des entreprises au profit
d’activités à faible marge d’exploitation mais offrant des services essentiels au
tissu productif métropolitain et à ses populations. Au total, si des investissements
dans l’environnement bâti constituent un moyen pour soutenir les externalités
d’agglomération métropolitaines visées, ils n’en sont ni un prérequis, ni une
finalité.
4
Le projet urbain à caractère « métropolitain » et les tensions
du développement
Conscients de la différence d’orientation entre les deux stratégies exposées cidessus, élus et professionnels du développement peuvent être tentées par la
recherche d’une voie moyenne. N’est-il pas envisageable de conjuguer d’un
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ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 689 • 2013
côté, les investissements matériels lourds et la promotion agressive des stratégies
« d’attractivité », et, de l’autre, la mobilisation des ressources locales ? Rien n’est
moins évident tant les points d’achoppement sont nombreux entre, d’une part,
l’ingénierie territoriale « douce » qui privilégie la mobilisation d’un capital relationnel multilocal et, de l’autre, les politiques courtisant des agents « exogènes ».
Le projet urbain à caractère « métropolitain »5 constitue un poste d’observation
de ces tensions.
Certes, dans le cadre d’un urbanisme devenu plus itératif et négocié (Duarte
et Seigneuret, 2011), des innovations processuelles visent à assurer une meilleure
prise en compte de la variété des acteurs impliqués dans la définition des projets
urbains. De même, les collectivités locales réalisent des efforts pour concevoir
des politiques de développement plus transversales, notamment avec la réunion
des services de développement économique et d’aménagement sous une même
Direction Générale. Cependant, malgré ces initiatives pour rompre avec des
approches « en silo », le risque d’une subordination du projet de développement
aux exigences du projet d’aménagement perdure, tant il existe une différence
dans les matérialités, les modèles économiques, les temporalités et les échelles de
ces deux formes de l’ingénierie territoriale.
Matérialité, métrique et boîtes à outils. La matière première de l’ingénierie
« douce » est constituée par des relations entre des individus ou des organisations,
tandis que le projet urbain traite du foncier, des équipements et plus généralement
de l’environnement bâti. Il est là une différence de matérialité qui est révélée
par exemple à travers les métriques ayant cours dans l’un et l’autre domaine.
L’ingénierie « douce » s’intéresse la fréquence des échanges interindividuels et
inter-organisationnels, à la nature des projets collaboratifs, éventuellement au
dépôt de brevets ou à la production de biens ou de services innovants. Tout cela
n’a pas la même lourdeur que les mètres carrés de plancher, les volumes de trafic
engendrés par un transport en commun ou les surfaces allouées aux différentes
fonctions urbaines. Les boîtes à outils diffèrent également entre ces deux conceptions du développement : l’ingénierie « douce » s’appuie sur des diagnostics
territoriaux, sur la cartographie des compétences disponibles, sur l’organisation
d’événements. L’ingénierie « dure » privilégie des plans d’urbanisme opposables
et des bilans d’opération d’aménagement autrement plus contraignants. In fine,
que représente la tenue d’un cycle de rencontres entre des acteurs d’un territoire
face à la réalisation d’un immeuble de grande hauteur qui surplombera l’horizon
urbain pour des décennies ?
Modèles économiques et destinataires du développement. Cette première tension
est renforcée par la différence des modèles d’affaires de ces deux formes d’ingénierie territoriale. Même si des investissements publics indirects considérables
sont toujours nécessaires, les grands projets urbains reposent généralement sur
des interactions de marché. L’aménagement, la promotion, la détention finale
5
Ce terme qualifie des projets d’aménagement de grande taille dont l’un des objectifs est de renforcer la
capacité de rayonnement du territoire (Halbert, 2007).
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Les deux options métropolitaines des politiques de développement • 117
des équipements et de l’immobilier sont l’objet de transactions marchandes où
des professionnels peuvent espérer dégager des marges positives. Le modèle
d’affaires des investisseurs institutionnels est clair lorsqu’il s’agit de participer
à la production d’un quartier de bureaux par exemple (Attuyer et al., 2012a).
Il n’en va pas de même pour le travail d’animation territoriale pour lequel on
peine à repérer une demande solvable. Malgré les initiatives pour développer
des prestations payantes (location d’espaces de travail et activités induites de
restauration par exemple) et l’intérêt de certains acteurs privés pour soutenir
les dynamiques d’innovation ouverte, il reste difficile de concevoir l’ingénierie
territoriale « douce » sans un abondement public direct, à travers le financement
de services ou d’agences de développement économique, ou par des subventions
au secteur associatif dans le cadre d’une quasi-délégation de mission d’intérêt
général. D’autant que les destinataires de ces deux types d’ingénierie diffèrent
sensiblement. L’ingénierie « douce » vise avant tout des acteurs du territoire qui
contribuent au fonctionnement quotidien du tissu productif. A contrario, les
clients finaux des projets urbains à caractère « métropolitain » sont principalement des professionnels de l’investissement immobilier. Ces derniers peuvent
privilégier des stratégies très sélectives tant pour ce qui concerne la localisation
de leurs investissements que la typologie des produits ou la nature des entreprises
locataires ciblées (Attuyer et al., 2012b-a ; Halbert, à paraître). Ce qui peut se
faire au détriment des start-up ou des activités à moindre valeur ajoutée pourtant
nécessaires au fonctionnement du tissu productif.
Temporalités et échelles. Troisièmement, les temporalités et les échelles de
l’opération d’aménagement et celle du projet de développement économique
ne sont pas aussi similaires que l’on pourrait l’imaginer de prime abord. La
construction de ressources spécifiques et la consolidation d’institutions s’inscrivent
sur un temps long. Ils nécessitent une réflexion à l’échelle de la région urbaine
dans son entier, mais aussi au-delà, en raison des interactions recherchées avec
des territoires distants. Si la réalisation de grands projets urbains ne se fait guère
en moins de vingt ans, elle adopte cependant une périodisation plus courte.
L’horizon-temps est rétréci au profit d’un découpage en phases à moyen terme,
qui permettent de limiter les immobilisations en capital et de mieux suivre la
rythmicité des mandats électoraux et de la production immobilière. D’autre
part, le projet urbain est spatialement sélectif. Il contribue à concentrer les
investissements publics disponibles dans un nombre restreint de quartiers, non
sans alimenter la formation d’angles morts de l’aménagement à l’échelle de la
région urbaine.
Face à ces tensions, le projet urbain à caractère « métropolitain » peut trouver
sa cohérence non pas forcément dans l’efficacité de la réalisation d’objectifs
de développement (économiques, sociaux, etc.) mais en ce qu’il réunit, même
temporairement, les intérêts d’organisations actives dans la production urbaine.
Collectivités, aménageurs, conseils en développement, promoteurs et investisseurs
œuvrent, de manière d’ailleurs plus ou moins pacifiée, à l’inscription d’un territoire
urbain dans une « modernité métropolitaine ». C’est ainsi qu’au titre d’une
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ANNALES DE GÉOGRAPHIE, N° 689 • 2013
stratégie « d’attractivité » visant à ne pas manquer le train de la métropolisation,
les élus proposent à leurs électeurs un activisme dont témoigne la transformation
matérielle et symbolique de l’espace urbain. Dans le même temps, des acteurs
publics (techniciens de l’aménagement et du développement économique) et
privés de la production urbaine peuvent y trouver une légitimation de leur
action et se saisir d’opportunités offertes par la multiplication des chantiers
métropolitains.
5
Conclusion
En réponse aux évolutions associées à la mondialisation, les pouvoirs publics
sont tentés d’adopter des politiques de développement leur permettant de tirer
profit des dynamiques de métropolisation. Dans ce contexte, l’article offre une
interprétation critique de deux options possibles pour l’action publique. La première s’appuie sur un renouvellement des travaux de l’économie territoriale
pour soutenir une ingénierie « douce » œuvrant à accroître le capital relationnel
accessible à partir d’une région urbaine. Sans verser dans une naïveté malvenue,
l’action publique s’efforce alors de tirer partie (aussi) des complémentarités interterritoriales caractérisant la mondialisation. La seconde est qualifiée de stratégie
« d’attractivité » et privilégie la concurrence interterritoriale. En investissant dans
la transformation matérielle de l’environnement bâti et en communiquant sur
les atouts du territoire, l’ambition est de nourrir une perception favorable de la
part d’acteurs « exogènes » qui aideront au renouvellement du tissu productif
et à son inscription dans des chaînes de valeur mondialisées. Le projet urbain à
caractère « métropolitain » devient alors un outil de politique économique. En
guise de stratégie de développement territorial, ceci peut revenir à offrir une
place croissante aux acteurs publics et privés impliqués dans la fabrication des
espaces urbains. Au risque, si l’on n’y prend garde, d’affirmer le primat de la
forme urbaine au détriment du fonctionnement du tissu productif lui-même.
LATTS-ENPC
6-8 av. Blaise-Pascal
Cité Descartes
77455 Champs-sur-Marne
[email protected]
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