ETATS -UNIS AGENCE FEDERALE DE (EPA)

Transcription

n°25 • Novembre 2010
EMISSIONS DE GAZ A EFFET DE SERRE AUX ETATS-UNIS :
VERS UNE REGLEMENTATION PAR L’AGENCE FEDERALE DE
PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT (EPA)
Cécile Goubet1
Aux Etats-Unis, en l’absence de loi fédérale, l’agence américaine de protection de l’environnement
– EPA – est habilitée à réglementer les émissions de GES. Deux socles juridiques encadrent ses
compétences :
- le Clean Air Act, loi fédérale de 1963 qui établit le cadre de réglementation des polluants de l’air
des sources mobiles (véhicules) et stationnaires (installations industrielles),
- une décision de la Cour Suprême de 2007 qui, sous le mandat du Clean Air Act, donne autorité à
l’EPA pour mettre en place une réglementation des émissions de GES des sources mobiles. En
réponse à cette décision, l’EPA a établit des normes d’émission pour les véhicules motorisés
légers (voitures) et finalise à l’heure actuelle des normes semblables pour les véhicules types poids
lourds. La réglementation des sources mobiles par l’EPA entraîne l’obligation pour l’agence
d’inclure les émissions de GES des sources stationnaires dans les procédures de demande de
permis de construire – New Source Review/Prevention of Significant Deterioration (NSR/PSD)
program – et d’opérer – Titre V – . Ainsi, de nombreuses sources stationnaires devront obtenir ces
types de permis à compter du 2 janvier 2011.
Ces programmes de permis s’appliquent à toute installation émettant entre 100 et 250 tonnes par
an d’un polluant. En mai 2010, l’EPA a publié la GHG Tailoring Rule qui adapte ces seuils
d’inclusion aux émissions de GES et permet de limiter le nombre d’installations soumises aux
procédures de permis. Au totale, ce sont 67% des émissions nationales de GES qui seront
couvertes par les procédures de permis, incluant la production électrique, les raffineries, la
production de ciment…
La prochaine étape consistera à fixer un objectif fédéral d’émissions pour ces installations. Pour
cela, il semble probable que l’EPA s’appuierait sur des normes de performances. L’intérêt de cette
approche est de se baser sur une analyse de performance environnementale et économique.
L’utilisation d’une telle norme peut ainsi aboutir à l’instauration d’un système d’échange de quotas
fédéral sur un ou plusieurs secteurs et à l’application d’une technologie plus efficace en termes
d’émissions de gaz à effet de serre pour les autres secteurs.
Toutefois, les actions entreprises par l’EPA peuvent être encore bloquées au Congrès et en justice.
Le Congrès peut, lors du passage d’une loi énergie, enlever tout ou partie du pouvoir de
réglementation des émissions de GES par l’EPA. L’agence fédérale doit aussi faire face aux
incertitudes liées aux nombreuses actions en justice entreprises contre ses actions depuis 2007.
1
Cécile Goubet est chercheur à CDC Climat Recherche. Ses recherches portent sur le développement des marchés du
carbone régionaux et fédéraux aux Etats-Unis. [email protected] - +33 1 58 50 76 56.
Etude Climat n°25 - Emissions de gaz à effet de ser re aux Etats-Unis : vers une réglementation par l’EPA
REMERCIEMENTS
L’auteur tient à remercier Cate Hight (EPA) pour sa relecture attentive, ainsi que Jonathan
Wiener (Duke University, Nicholas Institute) et Tim Profeta (Duke University, Nicholas
Institute) pour la qualité des discussions que nous avons eu sur ce sujet.
L’auteur assume l’entière responsabilité de toute erreur ou omission.
2
SOMMAIRE
INTRODUCTION
5
I. LE CLEAN AIR ACT, AU FONDEMENT DES PREROGATIVES DE L’EPA
6
A.
La place de l’EPA dans la réglementation environnementale des Etats-Unis
6
B.
Le suivi des émissions des polluants de l’air par l’EPA
7
C.
La réglementation des émissions de polluants par l’EPA
8
II. LES PREROGATIVES ACTUELLES DE L’EPA EN MATIERE DE REGLEMENTATION DES
EMISSIONS DE GES
9
A.
Le renforcement de l’autorité de l’EPA en matière de qualité de l’air via les amendements au Clean
Air Act de 1990
9
B.
Procès Massachusetts vs. EPA : l’EPA est confirmée dans son rôle de réglementation des gaz à
effet de serre
11
C.
La mise en place d’une réglementation des émissions du transport
12
D.
La mise en place de la réglementation pour les sources stationnaires : enjeux de
la Tailoring Rule
13
III. PROCHAINE ETAPE POUR L’EPA : PROPOSER UN INSTRUMENT DE REDUCTION DES
EMISSIONS DE GES
15
A.
Imposer des normes de qualité de l’air pour les GES : une mise en pratique délicate
15
B.
Utiliser les normes de performance pour établir des limitations d’émission relatives
18
IV. LES OBSTACLES A LA MISE EN PLACE D’UNE REGLEMENTATION PAR L’EPA
20
A.
L’opposition du Congrès
20
B.
Blocage par décision de justice
21
CONCLUSION
22
LISTE DES ACRONYMES
23
V. REFERENCES
24
VI. LA SERIE ‘ETUDES CLIMAT’ DE CDC CLIMAT RECHERCHE
27
3
4
INTRODUCTION
Responsables d’un cinquième des émissions mondiales de gaz à effet de serre (GES) d’origine
anthropique, les Etats-Unis n’ont à ce jour pris aucun engagement dans une politique de réduction de ces
émissions à l’échelle nationale ou internationale. C’est aujourd’hui le seul pays développé à n’avoir pas
ratifié le protocole de Kyoto signé en 1997, au travers duquel ses émissions sur la période 2008-2012
auraient été plafonnées à 93 % de leur niveau de 1990.
Cette absence d’engagement s’est traduite par la poursuite de l’accroissement des émissions, qui ont
atteint 115 % des émissions de 1990 en 2008, soit 6 016 MtCO2éq. Cette hausse provient
essentiellement de la croissance des émissions des deux principaux secteurs émetteurs de GES,
responsables chacun d’environ un tiers des émissions américaines : la production d’électricité, dont 70 %
est basée sur l’utilisation de combustibles fossiles, pour moitié du charbon (+23 % entre 1990 et 2007) ;
les transports, dont les émissions ont augmenté de 20 % entre 1990 et 2007. Les dernières projections de
l’US Energy Information Administration (US EIA 2009) estiment que les émissions de GES augmenteront
à plus de 8 Gt d’ici à 2020 si aucune mesure supplémentaire n’est prise.
Néanmoins, au cours des dernières années, des avancées en matière de politique climatique ont été
notées, accélérées par le changement d’administration qui a fait suite à la prise de fonction du président
Obama en 2008 (Hight et Silva-Chávez, 2008). Ce dernier a explicitement émis le souhait de voir le
Congrès voter une loi avec un objectif de réduction des émissions de GES de 80 % en 2050 par rapport à
2005 au travers notamment de l’instauration d’un système d’échange de quotas d’émission (Obama,
2008). Des initiatives locales et régionales ont été développées, des projets de lois fédérales plafonnant
les émissions ont été proposés au Congrès et les négociateurs américains ont repris une place centrale
dans les discussions internationales avec la mise au point de l’accord de Copenhague en décembre
2009.
Mais les engagements internationaux des Etats-Unis comme les initiatives domestiques au niveau
régional et local restent dépendants des actions fédérales prises par le Congrès: tout engagement
international doit être ratifié par le Sénat ; les initiatives régionales ou locales peuvent à tout moment se
voir préemptées par une législation fédérale. Or malgré la recrudescence importante des initiatives du
Congrès américain en matière de législation climatique et énergétique au cours des trois dernières
années (entre 2007 et 2010, 394 projets de loi ont été émis), aucun texte précisant des objectifs de
réduction d’émissions n’a pu être adopté à ce jour, fragilisant les initiatives régionales, déjà mises à mal
par le contexte économique difficile, et la position américaine dans les négociations internationales. Il est
désormais admis que le Congrès ne sera pas prêt à adopter une loi de réglementation des émissions de
GES au cours du deuxième terme du mandat présidentiel, à savoir avant 2012.
En matière de changement climatique, le Congrès n’est cependant pas la seule institution capable d’agir
au niveau fédéral. Sous l’autorité qui lui a été donnée par le Congrès au travers du Clean Air Act,
l’Agence de protection de l’environnement, ou EPA pour Environmental Protection Agency, au-delà de
ses compétences de mise en application des lois fédérales, peut également réglementer les émissions de
GES. Cette Etude Climat a pour objectif d’explorer les différentes pistes à la disposition de l’EPA pour
mettre en place une telle réglementation pour les émissions de GES aux Etats-Unis.
La première section sera consacrée au texte fondateur du rôle de l’EPA, le Clean Air Act et ses différents
amendements. Les deuxième et troisième sections détailleront comment l’EPA s’est saisie de la question
des émissions de gaz à effet de serre, dans un premier temps dans le cas des émissions des sources
mobiles (transport) puis dans celui des émissions des sources fixes (installations industrielles et de
production électrique). La quatrième section examinera les outils que pourrait utiliser l’EPA pour arriver à
réglementer les émissions de GES au travers d’un système d’échange de quotas. Enfin la dernière
section sera consacrée aux différents obstacles rencontrés par l’EPA actuellement et aux perspectives
que l’on peut en tirer.
5
I. LE CLEAN AIR ACT, AU FONDEMENT DES PREROGATIVES DE L’EPA
A. La place de l’EPA dans la réglementation environnementale des Etats-Unis
Le socle de la législation environnementale des Etats-Unis est constitué par la loi du Clean Air Act qui
établit un cadre législatif pour la réglementation des polluants de l’air. Initialement établit en 1964, le
Clean Air Act a connu des extensions significatives via des amendements votés par le Congrès en 1970,
au moment même où l’agence de protection de l’environnement – EPA – était créée, puis en 1990. .
Les amendements de 1970 organisent ainsi le partage des responsabilités entre l’Etat fédéral, l’EPA, et
les Etats :
- l’Etat fédéral définit, au travers de la législation adoptée par le Congrès, des objectifs de politiques
environnementales et les mesures de financement afférentes pour les agences fédérales chargées de la
mise en place de ces lois;
- l’agence de protection de l’environnement – Environmental Protection Agency (EPA), créée par le
Congrès, est responsable de l’application des lois environnementales, de leur suivi et de leur respect. Elle
peut mettre en place des procédures de mesure et de déclaration directes (par ex. mesure en temps réel
des émissions de certains polluants) ou indirectes (par ex. demande de permis de construire ou d’opérer)
des émissions des entités concernées. Elle a également le pouvoir de mettre en place des
réglementations spécifiques.
- les Etats sont chargés de la mise en œuvre des politiques dans leurs juridictions, en bénéficiant
d’une certaine liberté pour établir leurs propres politiques sous réserve de respecter les normes fixées par
l’EPA et le Congrès. Dans ce cadre, ils peuvent bénéficier de financements de l’Etat fédéral.
Figure 1 – Organisation de l’EPA en ce qui concerne la réglementation
des émissions de gaz à effet de serre
Administrateur de l’EPA
Assistant de
l’administrateur
pour l’air et les radiations
Bureau des
programmes
atmosphériques
Bureau du transport
et de la
qualité de l’air
Division changement
climatique
Division des
marchés « Clean
Air »
GHG Reporting
Rule, économie et
science du climat,
négociations
internationales
Systèmes
d’échange de quotas
de SO2 et NOX
Bureau des
planifications
et des normes
de qualité de l’air
9 autres assistants de
l’administrateur (eau,
substances toxiques…)
Bureau des
radiations et
de l’air intérieur
Division des
partenariats
Division ozone
stratosphérique
Efficacité
énergétique, énergie
propre pour la
protection du climat
Mise en œuvre du
protocole de
Montréal
Source : CDC Climat Recherche à partir du site de l’EPA www.epa.gov.
6
En pratique, l’EPA regroupe des activités fédérales de recherche, de surveillance et de normalisation. Sa
mission première est de garantir la protection de la santé humaine et de sauvegarder l’environnement
naturel – air, eau, terre. L’EPA est dirigée par un administrateur nommé par le Président et approuvé par
le Congrès. L’administrateur actuel, nommé par le président Obama, est Lisa Jackson. L’EPA compte
près de 18 000 employés répartis entre 12 « bureaux » et 10 régions. 10 bureaux différents sont en
charge des différentes questions environnementales allant de la qualité de l’air, à l’eau en passant par les
substances toxiques. Le Bureau de l’Air et des Radiations, Office of Air Radiation –OAR–, est dirigé par
l’Assistante à l’Administrateur Gina McCarthy qui est responsable des réglementations concernant la
pollution de l’air. Au sein du Bureau de l’Air et des Radiations, trois bureaux sont en charge des émissions
de GES : le bureau de la protection atmosphérique qui gère le programme de reporting des émissions de
GES, l’Acid Rain Program et la conformité des Etats-Unis au Protocole de Montréal sur les substances
détériorant la couche d’ozone ; le bureau des transports et de la qualité de l’air qui développe des normes
d’émission pour les véhicules motorisés ; et enfin, le bureau de la planification et des normes de qualité
de l’air qui est en charge des deux programmes de permis (voir Figure 1).
B. Le suivi des émissions des polluants de l’air par l’EPA
L’EPA contrôle les émissions de polluants de l’air via différents programmes qui incluent deux
programmes d’obtention de permis pour les sources concernées, le programme contre les pluies acides,
et le programme de reporting des émissions de GES.
Les programmes de permis
Deux programmes de permis ont été établis par la Clean Air Act : 1/ permis de prévention de détérioration
significative [de la qualité de l’air] (NSR/PSD pour New Source Review/Prevention of Significant
Deterioration). Ce sont soit des permis de construction pour les nouvelles sources majeures d’émission
de polluants, soit des permis modification pour les sources d’émissions de polluants majeures déjà
existantes. 2/ le programme de permis Titre V autorise la mise en opération des installations. Ces deux
programmes de permis sont accordés par les Etats et les agences locales de qualité de l’air dans le cadre
de leurs plans d’action pour la gestion de la qualité de l’air, nommés State Implementation Plan –SIP.
Ces deux types de permis sont obligatoires pour toute nouvelle source stationnaire d’émissions ou toute
modification de source d’émissions stationnaire existante (installation industrielle, production
d’électricité…). Pour l’obtenir, la source d’émission, doit démontrer qu’elle utilise la meilleure technologie
2
de contrôle des émissions disponible (BACT pour Best Available Control Technology) . La BACT prend la
forme d’une limite d’émissions décidée au cas par cas par l’agence de l’environnement de l’Etat où se
situe la source stationnaire en considérant les impacts énergétiques, environnementaux et économiques
des solutions technologiques. Dans certains cas, où déterminer une norme d’émission est impossible, elle
peut constituer une imposition d’équipements, de procédures de travail ou de normes opérationnelles.
Les permis d’opérer sont dits du Titre V, du nom de la section du Clean Air Act qui les instaure. Ils sont
délivrés tous les cinq ans et doivent préciser les niveaux maximaux d’émissions estimés. Les installations
demandant des permis du Titre V doivent se conformer aux normes déjà fixées par l’EPA. L’obtention du
permis titre V requiert le paiement par les installations d’une redevance, revue chaque année par l’EPA,
destinée à couvrir les frais administratifs. Elle s’établit en 2010 à 43 dollars minimums par tonne émise de
3
chaque polluant reconnu dans le Clean Air Act .
2
Les obligations en termes de technologie utilisée varient selon que l’installation est présente dans une zone en conformité
avec les normes de qualité de l’air ou non. Dans le premier cas, seules les nouvelles installations sont soumises à l’obligation
d’utiliser la meilleure technologie de contrôle disponible (Best Available Control Technology - BACT). Si l’installation est située
dans une zone en non-atteinte des standards de qualité de l’air instauré par l’EPA, elle doit appliquer la technologie la plus
performante en termes d’émissions (Lowest Achievable Emission Rate – LAER) si elle est nouvelle ; et la technologie la plus
raisonnable de contrôle des émissions (Reasonably Available Control Technology – RACT) s’il s’agit d’une installation
existante.
3
Les émissions gaz à effet de serre, s’ils sont couverts par le Clean Air Act, devraient cependant être exemptés de cette
redevance. La réglementation dite Tailoring Rule, présentée en section 3, spécifie en effet qu’aucune contribution
supplémentaire ne sera imposée par l’EPA pour les émissions de gaz à effet de serre sauf décision discrétionnaire des Etats.
7
Le système de suivi des émissions heure par heure du programme de lutte contre les
pluies acides, Acid Rain Program
Depuis 1995, les participants au programme de lutte contre les pluies acides ont l’obligation de mesurer,
d’enregistrer, de déclarer et de conserver l’historique de leurs émissions des gaz SO2, NOX et CO2 via
l’utilisation du Continuous Emission Monitoring System – CEMS – pour système de contrôle continu des
émissions.
Les émissions sont rapportées par source puis vérifiées et enregistrées par l’EPA. Les sources
d’émission doivent déclarer leurs émissions heure par heure via des rapports électroniques soumis
trimestriellement à l’EPA. L’Agence fédérale se charge par la suite de s’assurer de l’intégrité des données
d’émission qui lui sont fournies en auditant les sources concernées. Pour finir, les données d’émissions
sont rendues publiques sur le site de l’EPA. Ce système de contrôle permet d’assurer l’exactitude des
données mais aussi la transparence et la fiabilité du programme de lutte contre les pluies acides.
La mise en place d’un système de mesure, de déclaration et de vérification (MRV) des
émissions au niveau national : la Reporting Rule
4
Grâce à la loi consolidée d’appropriation de 2008 – Appropriation Consolidated Act – l’EPA se voit
affecter 3,5 millions de dollars pour développer et mettre en place une réglementation sur le reporting des
émissions de GES. L’EPA instaure alors une réglementation obligeant les émetteurs industriels de GES
(production d’énergie fossile, industries lourdes, fabrication de véhicules, etc.), dont les installations
émettent plus de 25 000 tCO2éq. par an, à déclarer leurs émissions de GES. En avril 2010, aux 31
secteurs initiaux, se sont ajoutés les systèmes de distribution de gaz naturel et de pétrole, les industries
émettant des gaz fluorés et les installations pratiquant de la séquestration géologique via la capture et le
stockage du carbone.
Les installations concernées doivent soumettre un rapport annuel à l’EPA sur leurs émissions de GES.
L’objectif de l’EPA est de bâtir une base de données des émissions nécessaire pour établir les politiques
publiques de réglementation des émissions et assurer leur suivi (EPA - GHG Rule making). Les
politiques et les outils économiques qui seront choisis pourront ainsi s’appuyer sur des informations
fiables pour chaque installation, et non sur des estimations sectorielles. Cette information quasi parfaite
devrait limiter les nécessités d’ajustements des politiques publiques. Cette mesure est un des piliers de la
réglementation des émissions de GES aux Etats-Unis. Toute future loi climatique pouvant être votée au
Congrès pourra appuyer ses dispositions, notamment pour la mise en place d’un système d’échange de
quotas, sur ces données. La période de monitoring a débuté en janvier 2010 et les premiers rapports sont
attendus pour le 31 mars 2011.
Cette réglementation est indépendante des autres décisions de l’EPA en matière de réglementation des
émissions de GES. La Reporting rule vise toute installation émettant plus de 25 000 tonnes de CO2 par an
sans considération des réglementations et procédures auxquelles les sources d’émission sont soumises.
C. La réglementation des émissions de polluants par l’EPA
Une fois le dispositif de suivi et de contrôle des émissions mis en place, l’EPA a ensuite plusieurs outils à
sa disposition pour réglementer le niveau des émissions dont:
- la fixation de normes de qualité de l’air, dites NAAQS pour National Ambiant Air Quality Standards.
Ces normes fixent la quantité limite de polluant pouvant être présent dans l’air au niveau fédéral. Les
niveaux de pollution sont suivis par des contrôles réguliers sur tout le territoire. A ce jour, l’EPA a fixé des
normes de qualité de l’air pour six polluants : le dioxyde de soufre (SO2), des micro-particules (PM25 et
PM10), le dioxyde d’azote (NO2), le monoxyde de carbone (CO), le plomb et l’ozone –via la réglementation
des composés organiques volatils (COV) et des composés azotés NOX.
4
Les lois d’appropriation « appropriation consolidated bill », sont des lois annuelles autorisant le gouvernement à utiliser son
budget pour différents programmes.
8
- la mise en place de normes de performances pour les installations émettrices concernées
nouvelles ou subissant des modifications. Ces New Source Performance Standard ou NSPS sont des
normes basées sur des technologies disponibles. Elles définissent le plafond d’émissions que devra
respecter la meilleure technologie de contrôle des émissions disponible applicable à chaque installation
par les Etats. Ces normes de performance sont décidées par secteur et varient donc en fonction des
performances d’émission des technologies disponibles par secteur.
- l’instauration d’un programme de système d’échange de quotas comme pour la réglementation des
émissions de SO2 et de NOX responsables des pluies acides.
5
Ces différentes réglementations peuvent se superposer ou s’appliquer indépendamment . L’EPA et les
Etats collaborent pour assurer que la conformité aux normes sera atteinte. Quels que soient le polluant
concerné et l’outil législatif retenu, les Etats doivent soumettre à l’EPA un plan d’application de mesures,
le State Implementation Plan ou SIP. Ces plans se basent sur les inventaires d’émission des Etats et une
estimation de leurs émissions futures. Selon leurs performances au regard des seuils imposés par l’EPA,
les Etats sont ensuite classés en zone de conformité (attainment areas) ou en zones de non-conformité
(non-attainment areas). Dans ce dernier cas, les Etats doivent appliquer des mesures de contrôle plus
contraignantes en vue d’atteindre les objectifs fixés par l’EPA.
II. LES PREROGATIVES ACTUELLES DE L’EPA EN MATIERE DE REGLEMENTATION DES EMISSIONS DE GES
Le rôle de l’EPA en matière de qualité de l’air et de réglementation des émissions de GES a évolué au fil
des années. Les amendements aux Clean Air Act de 1990 ont renforcé l’autorité de l’EPA pour fixer des
normes nationales de qualité de l’air et ont établi le programme de lutte contre les pluies acides, un
système d‘échange de quotas visant à réduire les émissions de SO2. En 2007, un procès majeur intenté à
l’EPA par un regroupement d’Etats conduits par le Massachusetts, plus connu sous le nom d’ « affaire
Massachusetts versus EPA », a affirmé l’autorité de l’EPA pour réglementer les émissions de GES grâce
aux pouvoirs qui lui sont conférés dans le Clean Air Act.
A. Le renforcement de l’autorité de l’EPA en matière de qualité de l’air via les amendements au Clean
Air Act de 1990
Les amendements au Clean Air Act de 1990 ont considérablement élargi l’autorité de l’EPA en matière de
contrôle de la conformité des Etats aux normes de qualité de l’air. Ils ont également donné à l’EPA la
possibilité de fixer des pénalités administratives à leur encontre.
Par ailleurs c’est au travers de ces amendements que sont créées les procédures d’obtention de permis
d’opérer pour les sources d’émissions polluantes dans le cadre du Titre V du Clean Air Act. Ces
procédures, gérées par les Etats, sont coordonnées au niveau fédéral par l’EPA.
Deux autres prérogatives majeures sont octroyées à l’EPA en 1990 :
- la définition des modalités d’application des engagements du protocole de Montréal sur la réduction
des gaz CFC responsables de la dégradation de la couche d’ozone ;
- l’instauration d’un programme fédéral de lutte contre les pluies acides qui vise les émissions de
SO2 et de NOx, l’Acid Rain Program (voir Encadré 1).
5
A l’exception du programme de lutte contre les pluies acides qui est géré par l’EPA avec une implication minimale des Etats.
9
Encadré 1 – Le programme de lutte contre les pluies acides
Sa mise en place a bénéficié d’un large consensus matérialisé par un vote à 401 voix pour (25 voix
contre) à la Chambre des représentants et 89 voix pour (10 voix contre) au Sénat en 1990.
Le programme a pour objectif de réduire les émissions de composés azotés NOx et celles de dioxyde de
soufre (SO2). Des plafonds d’émissions annuels distincts sont fixés pour les installations de production
d’électricité. Pour les atteindre, deux outils se superposent : une distribution de quotas de SO2 (un quota
= une tonne d’émissions) et une norme d’émission pour les NOx.
Le système d’échange de quotas de SO2
Pour être en conformité les installations doivent restituer chaque année un quota pour chaque tonne de
SO& émise l’année précédente. Ces quotas sont cessibles et peuvent être mis en réserve (banking) de
manière illimitée. Le système prévoit une mise aux enchères de quotas prélevés sur l’allocation globale à
hauteur de 2.8 % du montant de quotas disponibles par an. Ces derniers sont vendus à un prix fixé à 1
500 USD/tonne. La pénalité pour non-conformité est fixée à 2 000 USD par quota manquant.
Le programme est organisé en plusieurs phases, chacune voyant le plafond global d’émissions se
réduire. La phase 1, de 1995 à 1999, obligeait 110 installations de production d’électricité à réduire leurs
émissions de 3,5 millions de tonnes de SO2 par an. La phase 2 inclut toutes les installations de production
électrique à partir d’énergies fossiles depuis 2000. Elle impose une baisse des émissions jusqu’à
atteindre 8,95 millions de tonnes de SO2 par an en 2009, plafond maintenu à ce niveau depuis.
La norme de performance pour le NOx
L’objectif de réduction d’émissions de NOx est fixé à 2 millions de tonnes en 2010 par rapport au niveau
de 1980. Le programme se focalise sur les principales sources émettrices de NOx, les unités de
production électrique utilisant des chaudières à charbon. Conçu sur les mêmes périodes que le
programme pour les émissions de SO2, il s’appuie sur la fixation d’une norme de performance (NSPS)
pour réduire les émissions de NOx d’un peu plus de 400 000 tonnes par an en phase 1, puis de 2,1
millions de tonnes par an en phase 2.
Résultats
Les émissions de SO2 ont atteint l’objectif fixé pour 2010 en 2007 avec à 8,95 millions de tonnes émises
pour un plafond de 9,5 millions de quotas. Les objectifs 2010 pour les émissions de NOx ont également
été atteints en 2007. Les coûts de conformité ont été estimés par l’EPA à 1 à 2 milliards de dollars par an,
soit un quart du coût initialement prévu.
Figure 2 - Evolution des émissions sous l’Acid Rain Program : 1980 - 2009
Source : EPA Clean Air Markets – Data and Maps – Acid Rain Program.
10
B. Procès Massachusetts vs. EPA : l’EPA est confirmée dans son rôle de réglementation des gaz à
effet de serre
Après les amendements du Clean Air Act de 1990, une décision de la Cour Suprême des Etats-Unis de
2007 élargit les compétences de l’EPA en lui permettant d’être confortée dans son mandat de
réglementation des GES.
Figure 3 – Processus de décisions pour la réglementation des émissions de GES par l’EPA
sous le Clean Air Act
Les GES
sont-ils des
polluants
régulés sous
le CAA ?
Non
Pas de régulation
possible
Non
Sources mobiles
Sources stationnaires
Procédures de permis
Rehaussement des
seuils d’émissions
pour l’inclusion des
installations
(Tailoring Rule)
Oui
Preuves de
mises en
danger ?
Normes de
qualité de l’air
ambiant –
NAAQS
Preuves
de mises
en danger
Oui
(CAA, Sec 108110)
Application des
permis NSR – PSD
et permis Titre V aux
GES
Oui
Régulation d’une
pollution
internationale
EPA doit réguler les
émissions des
véhicules.
2
Déclenche la
régulation des
sources
stationnaires
1
Déclenche le
système de permis
pour les sources
stationnaires
(CAA, Sec. 115)
Normes de
performance
NSPS
(CAA, Sec. 111)
Preuves
de mises
en danger
Oui
EPA instaure
des normes de
qualité de l’air
que les Etats
doivent
appliquer.
L’EPA oblige les
Etats à réguler
les émissions
sur la base de
rapports
d’agences
internationales
ou sur injonction
du secrétaire
d’Etat.
L’EPA instaure des
normes de performance,
appliquées par les Etats
aux sources existantes.
L’action de l’EPA est subordonnée à la reconnaissance des gaz à effet de serre comme polluants. Cette
reconnaissance passe par la publication de preuves de mise en danger par l’EPA. Ces preuves de mises
en danger ont été établies pour les sources mobiles (transport) dont les émissions doivent être régulées.
Mais la qualité de « polluants » reconnue aux GES dans ce cas entraîne de fait la nécessité de
réglementer les émissions des sources stationnaires (installations industrielles) (point 1). Pour cela un
système de suivi par des procédures de permis est également prescrit par le Clean Air Act (point 2).
Les cadres verts représentent les étapes déjà franchies, les cadres oranges les procédures existantes et
les cadres bleus les voies possibles de réglementation des GES par l’EPA.
Source : d’après Richardson, Fraas et Burtraw (2010).
En 1999, 12 Etats menés par le Massachusetts avaient lancé une série de pétitions et de poursuites
judiciaires pour tenter de faire réglementer les émissions de GES des nouveaux véhicules à moteur par
l’EPA. L’agence, dont l’administrateur de l’époque avait été nommé par le Président républicain Bush
hostile à toute réglementation des GES, refuse en 2003, arguant que les GES ne sont pas inclus dans le
Clean Air Act. A la suite de ce refus, plusieurs Etats et associations, l’Etat du Massachusetts toujours en
tête, attaquent l’agence fédérale en justice.
11
La Cour Suprême statue finalement en 2007 à 5 voix contre 4 que les GES sont des polluants soumis au
Clean Air Act qui peuvent potentiellement tomber sous l’autorité de l’EPA. Pour cela, l’EPA doit
déterminer si oui ou non les GES mettent en danger la santé et le bien-être de la population. Ces preuves
de mise en danger (endangerment findings) sont en effet un pré-requis à la mise en place de la majorité
des réglementations de polluants par l’EPA.
Pendant deux ans, les choses évoluent peu. L’EPA continue néanmoins à travailler sur le sujet de la
réglementation des émissions de GES et publie en juillet 2008, l’EPA un Advance Notice of Proposed
Rulemaking (EPA, 2008), document qui répertorie moyens et obstacles potentiels d’une réglementation
des GES via le Clean Air Act.
C’est en décembre 2009, que l’EPA se met en marche suite au changement d’administration. Deux
preuves de mise en danger sont rendues publiques, en réponse à la décision de la Cour Suprême dans
l’affaire Massachusetts vs. EPA. La première démontre de manière générale la dangerosité des
émissions des GES couverts par le protocole de Kyoto pour l’atmosphère ; la seconde celle de la
combinaison des émissions de CO2, CH4, N2O et HFC des véhicules motorisés. Dès lors, l’EPA a
l’autorité et l’obligation de réglementer les émissions des sources mobiles sous couvert du mandat qui lui
a été donné par les amendements au Clean Air Act de 1990. Par ailleurs l’inclusion des gaz à effet de
serre dans la liste des polluants régulés par le Clean Air Act implique qu’ils sont automatiquement sujets
aux deux programmes de permis de l’EPA. L’Agence aura ensuite de fait autorité pour réglementer
l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre nationales, mais n’aura pas l’obligation de le faire (voir
Figure 3).
C. La mise en place d’une réglementation des émissions du transport
Les conclusions du procès Massachusetts vs. EPA donnent autorité à l’EPA pour réglementer les
émissions de GES des véhicules. Le transport étant le second secteur émetteur de GES aux Etats-Unis
(voir Figure 4), il s’agit d’un chantier clef pour la réglementation des émissions nationales et ce d’autant
plus qu’il bénéficie d’un plus large consensus. L’instauration de normes de consommation de carburants
et d’émissions de GES pour les véhicules sont en effet soutenues tant par l’administration que par les
Etats et les constructeurs automobiles.
Figure 4 – Part du secteur du transport dans les émissions de GES des Etats-Unis en 2008 (en Mt)
Résidentiel
5%
Commercial
6%
Agriculture
7%
HFC
3%
N2O
1%
Industries
19%
CO2 indirect
0,3%
Transport
27%
CO2
95%
CH4
0,1%
Combustion et
production électrique
36%
Source : US GHG Inventory 2010 Report, trends in greenhouse gases 2-19.
12
Deux types de réglementations ont été adoptés dans le secteur des transports depuis le début du mandat
de la nouvelle administratrice de l’EPA en 2009 : l’instauration de normes d’émission pour les véhicules et
celle de seuils minimaux d’utilisation de carburants d’origine renouvelable.
En avril 2010, l’EPA et l’autorité en charge de la sécurité routière, la National Highway Traffic Safety
Administration (NHTSA) ont proposé conjointement une norme d’émissions de GES pour les voitures et
véhicules légers. Cette réglementation commune découle de leurs prérogatives respectives : l’EPA doit
établir des normes d’émission de GES pour les véhicules sous le Clean Air Act et la NHTSA est
responsable de fixer des normes d’économie de carburant sous l’autorité des lois Energy Independence
and Security Act (EISA) et Energy Policy and Conservation Act (EPCA). La convergence des normes de
l’EPA dans le cadre du Clean Air Act avec les normes d’économie de carburants de la NHTSA, nommées
Corporate Average Fuel Economy (CAFE), s’appliquera des véhicules légers aux mi-lourds pour les
modèles commercialisés entre 2012 et 2016. Ces nouvelles normes requièrent une réduction de 30 %
6
des émissions par kilomètre parcouru, pour atteindre en moyenne 155 gCO2 / km . Les deux agences
travaillent dorénavant aux normes d’émissions applicables aux modèles de véhicules légers
commercialisés entre 2017 et 2025 et aux normes d’émissions pour les véhicules lourds commercialisés
à partir de 2014, attendues pour juillet 2011.
L’EPA instaure enfin des seuils minimaux d’utilisation de carburants issus d’énergies renouvelables. Cette
norme - Renewable Fuels Standard (RFS)- a été établie par la loi Energy Policy Act de 2005 et revue
sous la loi Energy Independence and Security Act (EISA) de 2007. Le niveau requis d’utilisation de
biocarburants est accru et un volume minimal de carburants d’origine renouvelable est imposé aux
producteurs et distributeurs de carburants : 214 millions de barils en 2008, soit 7 % de la consommation,
et 857 millions de barils en 2022.
D. La mise en place de la réglementation pour les sources stationnaires : enjeux de la Tailoring Rule
Dès qu’un polluant est réglementé sous une section ou une autre du Clean Air Act, ceci déclenche
automatiquement l’obligation de l’inclure dans les procédures de permis de construire et d’opérer. Ainsi, le
fait que l’EPA réglemente dorénavant les émissions de GES des véhicules motorisés impliquent que
nécessairement que les émissions de GES doivent être inclues dans les procédures de permis pour les
sources stationnaires à compter du 02 janvier 2011 Les sources stationnaires comprennent les sites
industriels (production d’électricité, raffineries, production de ciment, d’acier, de papier, de verre etc.)
responsables de plus de 50 % des émissions nationales (voir Figure 4), exploitations agricoles et
utilisation des bâtiments à vocation commerciale ou résidentielle (chauffage, climatisation etc.).
Les dispositions habituelles de réglementation des polluants par le Clean Air Act
donnerait des « résultats absurdes »
Le Clean Air Act requiert d’une installation qu’elle obtienne un permis d’opérer titre V si ses émissions
par polluant (tel que le plomb, SO2, NO2…) sont supérieures à 100 tonnes par an. Ce seuil est porté à
250 tonnes par an pour l’obligation de demander un permis NSR PSD. L’application des procédures
habituelles de réglementation des polluants au titre du Clean Air Act aux gaz à effet de serre donnerait
des « résultats absurdes » selon les propres dires de l’EPA. Elle requerrait à plus de 6 millions de sources
d’obtenir des permis de construire PSD ou d’opérer Titre V pour leurs émissions de GES à compter du 2
janvier 2011, date d’application des nouvelles normes d’émissions pour les véhicules légers et de
déclenchement des procédures de permis pour les sources stationnaires (voir Tableau 1) (EPA, Final
Greenhouse Gas Tailoring Rule, 2010). Comme le souligne le Tableau 2 et sans changement de
réglementation, les coûts additionnels générés par l’inclusion des GES dans les procédures de demande
de permis s’élèveraient à 22 milliards USD par an pour les Etats et à 54 milliards USD par an pour les
installations émettant plus de 100 000 tCO2eq/an (EPA – Final Greenhouse Gas Tailoring Rule – 2010).
6
A noter que ces normes sont identiques à celles fixées par l’Etat de Californie qui collabore avec les deux agences. Il y a
donc une véritable ambition d’harmonisation fédérale. Pour mémoire, la même réglementation en Europe impose à la flotte de
nouveaux véhicules commercialisés à compter de 2012 de ne pas dépasser 130gCO2/km parcouru en moyenne.
13
Adapter la procédure de réglementation aux émissions de GES
Pour éviter une explosion de la demande de permis et de grandes difficultés de gestion administrative,
l’EPA a établi une réglementation relevant les seuils d’inclusion d’une installation dans les programmes
de permis. La GHG Tailoring Rule publiée le 13 mai 2010, relève ces seuils d’émissions de GES à 100
000 tCO2eq/an pour les nouvelles installations et à de 75 000tCO2eq augmentation d’émission annuelle
pour les modifications d’installations existantes dans un premier temps. Ces seuils devraient être ensuite
abaissés à 50 000 tCO2 éq. à partir de 2016.
Ce relèvement des seuils d’inclusion des installations permet d’améliorer le rapport coût/bénéfice de la
réglementation. Une fois que la GHG Tailoring Rule sera appliquée, la réglementation des émissions de
GES couvrira 67 % des émissions nationales issues d’environ 17 000 sources stationnaires (voir Tableau
1). Au total, seules 550 sources supplémentaires devront obtenir des permis d’opérer Titre V uniquement
liés à leurs émissions de GES, et 900 supplémentaires pour les permis de construire PSD. Ceci inclut la
génération d’électricité et d’énergie, les raffineries, les installations de production de ciment ainsi que les
plus grandes installations commerciales.
Tableau 1 – Réduction des charges administratives liées à l’instauration de la Tailoring Rule
Permis PSD
Pour les permis titre V
Total demandes
Sans Tailoring Rule
82 000 actions de PSD
6 millions de sources de
pollution
6,082 millions de demande
Avec Tailoring Rule
la réglementation ne s’applique
que pour 1600 demandes
15550 sources
17150 demandes
Tableau 2 – Surcoût évité grâce à la GHG Tailoring Rule pour 5 ans à compter du 1er janvier 2011
En millions de US$ valeur 2007
Installations émettant 100 000 t
de CO2e / an
Pour les installations
Titre V
247 253.6
Permis PSD
27 094.7
Total Installations
274 348.3
Pour les Etats et autorités délivrant les permis
Titre V
105 368.5
Permis PSD
7 436.61
Total Etats et autorités
112 805.1
Total hors autres bénéfices
387 153.4
Installations émettant 50 000 t
de CO2e / an
247 145.3
26 881.8
274 027.1
105 318.8
7 378.1
112 696.8
386 724.1
Source : analyse économique de la tailoring rule par l’EPA.
La GHG Tailoring Rule s’applique en trois phases : les modalités des deux premières sont finalisées,
celles de la troisième sont en cours d’élaboration.
7
Du 2 janvier 2011 au 30 juin 2011, seules les sources déjà soumises aux programmes de permis PSD et
Titre V du Clean Air Act seront régulées. Les permis de construction PSD incluant une obligation d’utiliser
la meilleure technologie disponible de contrôle des émissions (BACT) ne seront exigibles que pour les
installations modifiées dont les émissions émettront un supplément de 75 000 tCO2éq/an.
7
L’EPA ne considère pas les procédures de permis de construire ou de modification appliquées aux zones de non atteinte,
nommées Revue de Nouvelle Source – NSR- . C’est pourquoi les permis de construire ne sont nommés que PSD (prevention
of significant deterioration) dans la GHG Tailoring Rule. “unless and until we take further such action, we do not anticipate that
the non attainment NSR program will apply to GHGs”, GHGTailoring rule p 33
14
Du 1er juillet 2011 au 30 juin 2013, les permis PSD couvriront toute nouvelle installation émettant au
moins 100 000 tCO2éq / an et les extensions ou modifications d’installations qui émettront un supplément
de 75 000 t CO2éq /an. (900 PSD supplémentaires). Les installations émettant au moins 100 000 tCO2éq
/an devront effectuer en parallèle une demande de permis titre V du Clean Air Act (550 entités).
En parallèle, une nouvelle réglementation est en cours d’examen pour les sources d’émission plus
petites. Elles pourraient être incluses dès le 30 avril 2016 dans le même dispositif si leurs émissions
dépassent le seuil de 50 000 tCO2éq/an. La réglementation sera rendue publique au plus tard en avril
2015.
III. PROCHAINE ETAPE POUR L’EPA : PROPOSER UN INSTRUMENT DE REDUCTION DES EMISSIONS DE GES
Après avoir mis en place le suivi des émissions par des procédures de permis, la seconde mission de
l’EPA pourrait être de bâtir une réglementation des émissions de GES. Elle doit pour cela s’appuyer sur le
Clean Air Act qui prévoit deux possibilités pour réglementer le niveau des émissions (voir paragraphe
I.C) : la fixation de normes de qualité de l’air, dites NAAQS pour National Ambient Air Quality Standards ;
la mise en place de normes de performances d’émissions pour les installations émettrices concernées
nouvelles ou subissant des modifications (normes NSPS pour New Source Performance Standard).
Parmi ces possibilités, les normes de qualité de l’air et les normes de performance pourraient permettre
d’instaurer un système d’échange de quotas pour les GES. Un précédent existe pour chacun des
systèmes : le système d’échange de quotas Clean Air Interstate Rule pour les normes de qualité de l’air
et le système d’échange de quotas Clean Air Mercury Rule pour les normes de performance. Les deux
programmes sont détaillés ci-dessous.
A. Imposer des normes de qualité de l’air pour les GES : une mise en pratique délicate
Les normes de qualité de l’air ambiant s’appliquent sur l’ensemble du territoire américain et sont définis
pour chacun des six polluants cités dans le Clean Air Act. Ces normes sont généralement définies par la
quantité de polluant maximale présente dans l’air à un instant donné. Une fois les normes fixées, les Etats
doivent remettre un plan d’application – State Implementation Plan - à l’EPA démontrant de quelle façon
ils comptent se mettre en conformité avec celles-ci. Un délai de 5 ans est donné pour atteindre l’objectif
d’émission fixé par la norme et peut parfois être étendu à 10 ans.
Le précédent des NOx
En 1998, l’EPA met en place un programme d’échange de quotas de NOx pour réduire ces émissions
responsables de pollutions à l’ozone dans 20 Etats de l’Est des Etats-Unis. Ce programme est intégré aux
plans d’application contre les NOx des Etats, dits NOx SIP Call. Il permet de prendre en compte la
diffusion des émissions de NOx par les courants aériens qui compliquent l’atteinte des normes de qualité
de l’air pour les Etats « sous le vent ». Les secteurs visés sont les installations de production d’électricité
et de combustion.
En 2009, le système a été révisé et étendu en y incluant des objectifs de réduction saisonniers et a été
renommé Clean Air Interstate Rule (CAIR). Ce nouveau programme élargit le système d’échange de
quotas (cap and trade) à 25 Etats et le District de Columbia sur les émissions de SO2 et de NOx pour les
installations de génération d’électricité (EPA, 2009).
Les Etats concernés ont le choix pour atteindre leurs objectifs d’émissions : participer à un système
d’échange de quotas inter-états similaire à celui du programme contre les pluies acides ou mettre en
place un programme individuel de normes.
15
Tableau 3 – Le système d’échange de quotas de la Clean Air Interstate Rule
Couverture
géographique
Installations couvertes
Plafond
d’émissions
annuels SO2 et NOx
Allocation saisonnière
de quotas pour les
NOx
Méthode d’allocation
des quotas
Banking
Report des allocations
Pénalités
Etats inclus dans les programmes annuels de SO2 + NOx et le programme saisonnier
pour les NOx: 22 Etats
Etats inclus uniquement dans le programme annuel SO2 / NOx: 3 Etats.
Etats uniquement dans le programme saisonnier pour les NOx: : 3 Etats
Génération d’électricité à base d’énergie fossile de plus de 25 MW
Installation de cogénération à base d’énergie fossile de plus de 25 MW qui distribue
1/3 de sa production à un générateur électrique
SO2 :
- jusqu’en 2010 : 3,674 millions de tonnes
- 2010 – 2015 : 2,572 millions de tonnes
NOx:
- jusqu’en 2009 : 1,522 million de tonnes
A partir de 2015 : 1,268 million de tonnes
0,568 million de tonnes à l’horizon 2009
0,485 million de tonnes à l’horizon 2015
SO2 : quotas alloués sur la base des émissions historiques
NOx (dispositions annuelles et saisonnières) :
Qotas alloués par l’EPA aux Etats sur la base de la part des émissions des
installations dans l’Etat par rapport aux émissions totales (pool).
Les Etats sont libres de choisir la méthode d’allocation des quotas aux installations
(enchères, grand fathering etc.).
L’EPA suggère que les allocations aux installations soient déterminées en fonction de
la part de leur production par rapport à la baseline ajustée en fonction du type de
charbon utilisé.
illimité
SO2 : quotas du titre IV Pré-2010 bancables avant mise en application de la régulation
et peuvent être utilisés dans le programme d’échange annuel avec l’application d’un
ratio dégressif par phase ?
Idem pour les allocations distribuées sous le programme NOx précédent (NOx SIP
Call)
Les allocations distribuées en N+1 sont diminuées du nombre de quotas manquants
en N X 3 + paiement de toute amende dictée par le Clean Air Act ou par l’Etat
concerné.
Source: d’après Lankton (2004).
Le 11 juillet 2008, la Clean Air Interstate Rule est rejetée par la cour d’appel de l’Etat de DC dans l’affaire
opposant l’Etat de Caroline du Nord à l’EPA. L’argument principal est simple : le système d’échange interétats ne permet pas aux Etats « sous » le vent de respecter la norme de qualité de l’air ambiant - NAAQS
- sur laquelle est basé le système d’échange, puisque l’Etat voisin peut émettre plus et compenser ses
émissions par l’achat d’allocations. Les émissions ne diminuent donc pas uniformément et certains Etats
peuvent en pâtir dans l’atteinte de leurs objectifs. La Clean Air Interstate Rule est alors remplacée par la
Transport Rule qui interdit les échanges de quotas entre Etats. En d’autres termes, c’est la fin du système
d’échange de quotas inter-états sous les normes de qualité de l’air.
Cette décision soulève l’inquiétude des installations participant au système, notamment concernant
l’avenir des allocations de SO2 mises en réserves dont le niveau actuel est estimé à 12 à 14 millions
(Hart, 2010). Comment ces allocations vont pouvoir s’échanger sur un marché qui sera réduit aux
frontières de chaque Etat ? D’autre part, l’EPA supprime la possibilité existante sous la Clean Air
Interstate Rule d’échanger les allocations de SO2 de l’Acid Rain Program sous la réglementation la
remplaçant. Les installations vont tenter de les épuiser sur le marché entre fin 2010 et 2011, conduisant à
une baisse des prix des permis (Hart, 2010). Cet exemple illustre bien les difficultés que l’EPA peut
rencontrer lors de l’instauration d’un système d’échanges de permis en se basant sur une norme de
qualité de l’air et celles rencontrées par le changement de réglementation pour les installations
concernées.
16
Une application difficile au cas des gaz à effet de serre
S’appuyer sur les normes de qualité de l’air – NAAQS - pour réglementer les émissions de GES est
compliqué. La durée de vie des gaz à effet de serre dans l’atmosphère fait que leur concentration dépend
non pas uniquement des émissions courantes mais également des émissions passées. C’est pourquoi la
concentration des GES pourrait continuer à croître malgré une baisse drastique des émissions mondiales
courantes, et qu’elle est actuellement inférieure au niveau cible de 450 parties par million fixée par les
scientifiques du GIEC pour avoir une probabilité significative de limiter le réchauffement planétaire à +
2°C. Dans ce cas, vouloir réguler les émissions amé ricaines via des normes de qualité de l’air imposerait
de fixer un seuil de concentration de GES dans l’atmosphère au dessus du niveau actuel. Les Etats
auraient alors l’obligation de faire apparaître dans leur plan d’application les moyens qu’ils comptent
mettre en œuvre pour assurer que la concentration en GES sera maintenue en-deçà de ce plafond. Il
serait possible dans ce cadre de mettre en place un système d’échange de quotas adopté au niveau
fédéral et appliqué au niveau local par les Etats (Richardson, Fraas, Burtraw, 2010). Le plafond
d’émissions correspondrait au seuil maximal de concentration des GES dans l’atmosphère.
Néanmoins comment fixer une concentration maximale de GES dans l’air uniquement sur le territoire
américain et le retranscrire pour chaque Etat ? Les GES issus de tous les pays se mélangent dans
l’atmosphère à l’échelle mondiale. Par conséquent, la teneur atmosphérique en CO2 est un problème qui
va bien au-delà des frontières américaines. La norme de qualité de l’air des Etats-Unis devrait donc
s’appliquer au monde entier pour éviter que les Etats américains ne supportent des contraintes de
réduction d’émission disproportionnées.
Une réglementation par des normes de qualité de l’air reste d’autant plus improbable qu’une analyse des
coûts de conformité n’est pas requise. Juridiquement, cet aspect ne doit pas être pris en compte par
l’EPA si l’agence choisit de réguler les GES sous les normes de qualité de l’air.
Malgré les difficultés, il existe des volontés d’utiliser cette réglementation comme le montrent certaines
actions en justice engagées en faveur d’une action de l’EPA (voir Figure 7).
Figure 5 – Réglementation des émissions de GES par l’EPA sous les normes de qualité de l’air
ambiant, NAAQS
Au niveau fédéral
Au niveau des Etats
(Sec. 108 et 109 du CAA)
(Section 110 du CAA)
Les GES
sont-ils
des
polluants ?
oui
Danger
pour la
santé et le
bien-être ?
oui
Norme
supérieure ou
inférieure à
concentration
actuelle de
GES ?
Les SIP des Etats
doivent démontrer que
le niveau sera
maintenu
2 normes : 1 pour
la santé, 1 pour le
bien-être
L’EPA approuve
les SIP.
Inférieure
Les Etats ont 5
ans pour atteindre
la norme.
Etats-Unis en zone
de non-conformité
GES = polluants
L’EPA doit mettre
en place des
NAAQS
Etats-Unis en zone
de conformité
Supérieure
Les SIP des Etats
doivent démontrer
comment ils vont
atteindre la norme
NAAQS
Les SIP imposent
une technologie de
contrôle
raisonnable
(RACT)
L’EPA approuve
les SIP ou impose
un FIP.
Source : d’après Richardson, Fraas, Burtraw, (2010).
17
B. Utiliser les normes de performance pour établir des limitations d’émission relatives
Le principe des normes de performance appliqué aux gaz à effet de serre
Les normes de performance technologique NSPS ont été utilisées notamment dans le cadre du
programme de lutte contre les pluies acides pour les NOx. En imposant une limitation des émissions
basée sur la meilleure technologie démontrée, les normes de performance NSPS créent un seuil maximal
d’émissions par unité produite à respecter. Une fois qu’une norme de performance NSPS est déterminée,
un Etat ne peut pas autoriser dans le cadre des permis d’opérer PSD l’utilisation d’une technologie de
8
contrôle qui soit moins performante en termes d’émissions que celle fixée par l’EPA .
Les normes de performance NSPS portent sur des catégories de secteurs. L’EPA a déjà identifié plus de
60 types d’émetteurs qui couvrent les principales installations industrielles : installations de production
électrique à base de charbon, de pétrole et de gaz, raffineries, installations de production cimentière, etc.
Pour établir une réglementation par les normes de performance, l’EPA doit encore établir des preuves de
mises en danger pour les polluants mais aussi pour les types d’installations concernées (voir Figure 6).
En appliquant ce principe aux émissions de GES, l’EPA a déjà des preuves de mises en danger pour les
GES (les endangerment findings suite à l’affaire Massachusetts vs. EPA) et pour chacune des catégories
déjà régulées sous les normes de performance NSPS. Ainsi toute nouvelle norme NSPS pourra inclure
les GES.
Figure 6 – Réglementation des GES par l’EPA via les normes de performance NSPS
Régulation au niveau fédéral
L’EPA s’appuie-t-elle
sur des catégories de
sources existantes?
non
Preuves de
mise en
danger ?
non
Pas
régulation
possible
oui
oui
L’EPA doit mettre en place des
normes NSPS basées sur la
meilleure technologie de réduction
possible.
Installations en
modification ou nouvelles
Mise en
conformité de
l’installation
L’installation doit
démontrer sa
conformité pour être
autorisée.
Installations
existantes
L’EPA publie des
recommandations
pour les sources
existantes
Les Etats
instaurent des
normes de
performance
basées sur les
recommandations
de l’EPA
EPA
approuve
les normes
EPA peut
réguler à la
place de
l’Etat
L’installation
doit
démontrer
sa
conformité.
Régulation au niveau de l’Etat
Source : d’après Richardson, Fraas et Burtraw (2010).
8
Dans le Clean Air Act section 111 (a)(1) les normes NSPS sont définies comme devant « refléter le degré de limitation
d’émission atteignable grâce à l’application du meilleur système de réduction d’émission
18
L’utilisation des normes de performance comme base à l’instauration d’un système
d’échange de quotas pour les gaz à effet de serre
L’option la plus probable pour l’instauration d’un système d’échange de quotas sous le Clean Air Act reste
l’utilisation de la réglementation accompagnant les normes de performance NSPS. Pour cela, il faudrait
que l’EPA établisse que le meilleur système de réduction d’émissions en termes d’efficacité économique
et environnementale pour une catégorie d’émetteurs donnée est un système d’échange de quotas. Reste
que l’EPA ne peut pas imposer un outil économique aux Etats pour l’atteinte des normes NSPS. Dans
tous les cas, les Etats restent seuls décisionnaires quant aux mesures prises dans leurs plans
d’application, à condition qu’elles soient jugées suffisantes par l’EPA.
Le risque est alors de voir émerger un système d’échange de quotas sur un nombre limité d’Etats ou sur
un seul secteur, qui aurait une efficacité limitée en termes économiques et environnementaux. Une étude
de Richardson, Fraas et Burtraw (2010) a néanmoins récemment démontré que l’utilisation de normes de
performance pour la mise en place d’un système d’échange de quotas sur le secteur de la production
d’électricité à base de charbon permettrait une réduction des émissions de GES de 3 % au niveau
9
national .
L’exemple de la Clean Air Mercury Rule
Le principal exemple d’utilisation des normes de performance NSPS pour l’instauration d’un système
d’échange de quotas est la Clean Air Mercury Rule. Le programme établit un système d’échange de
quotas national pour les émissions de mercure des installations de production d’électricité à partir de
charbon. Les Etats peuvent ne pas participer au système mais doivent dans tous les cas atteindre un
objectif de réduction. Ce dernier se concrétise par le montant de quotas distribués pour les Etats
participant au système d’échange de quotas. Le programme se déroule en deux temps, la première
phase débutant en 2010 et la seconde en 2018.
Tableau 4 – Le système d’échange de quotas de la Clean Air Mercury Rule
Secteur concerné
Plafond national
annuel de quotas
Méthodes d’allocations
NSPS
Pénalités
Banking
Rôle des Etats
installations de production d’électricité à partir de charbon de plus de 25 MW
Installations de cogénération de plus de 25 MW qui distribue 1/3 de sa production
(soit 290 000 MWh) à un producteur électrique
2010 – 2017 : 38 tonnes
2018 et années suivantes : 15 tonnes
L’EPA distribue aux Etats des allocations en fonction de la part de chaque Etats
dans le nombre d’allocations totales (cf SIP)
Les Etats sont libres de choisir la façon d’allouer les quotas (enchères, grand
fathering etc…) L’EPA suggère que les allocations aux installations soient
déterminées en fonction de la part de leur production par rapport à la baseline ajusté
en fonction du type de charbon utilisé.
Les nouvelles installations contraintes à des limitations d’émission de mercure en
fonction du type de charbon et de la technologie utilisée
Allocations distribuées en N+1 diminuées du nombre de quotas manquants en N X
3
Illimité
Les Etats peuvent imposer des réductions d’émission supérieures à celles posées
par l’EPA
Source: d’après Lankton (2005).
9
« Greenhouse Gas regulation under the Clean Air Act, structure, effects and implication of a knowable pathway », Nathan
Richardson, Art Fraas et dallas Burtraw, Resources for the future, avril 2010. L’analyse s’appuie sur une étude de l’Energy
Information Administration, qui démontre que les réductions d’émission du secteur électrique sous la loi Waxman Markey
serait de 11.4 % en 2020 par rapport à 2009, représentant 4.6% de réduction d’émissions au niveau national (p45)
19
Le système a pourtant été mis à mal par le procès New Jersey vs. EPA. Pour mettre en place le système
d’échange de quotas, l’EPA a dû revenir sur ses précédentes preuves de mises en danger concernant le
mercure de façon à le réglementer sous une autre section du Clean Air Act. Ce fut le premier argument
utilisé par les attaquants : l’EPA ne peut pas revenir sur ces preuves de mises en danger. Les attaquants
ont ensuite avancé que le système d’échange de quotas ne permettait pas de s’assurer de la réduction
d’émissions effectives de toutes les sources soumises à la norme de performance NSPS dans la mesure
où une installation peut effectuer sa conformité compensant ses émissions en achetant des quotas à une
autre. L’installation acheteuse ne réduirait donc pas ses émissions de façon réelle. La Cour a jugé les
arguments des attaquants valables, la réglementation des émissions de mercure ne peut dépendre que
d’une section du Clean Air Act, en l’occurrence la section initiale sur laquelle la réglementation était
appuyée. Le système d’échange de quotas a donc été suspendu (Nicholas Morales, 2010).
Les normes de performance ont en cela de particulier qu’elles peuvent conjuguer plusieurs outils pour un
même objectif de réduction. L’EPA est déjà familiarisée avec ces méthodes. Le programme de lutte
contre les pluies acides a été la première réglementation d’émissions de polluants de l’air basée à la fois
sur un mécanisme de marché pour le SO2 et sur la mise en place de normes de performance NSPS en
matière d’émissions de NOX pour les technologies utilisées dans les chaudières des centrales électriques.
Ce principe de double réglementation pourrait être utilisé dans le cadre de la réglementation des
émissions de GES sous les normes de performance. Les principaux secteurs émetteurs seraient couverts
par un système d’échange de quotas et les plus petits émetteurs (secteurs ou petites installations des
principaux secteurs émetteurs) contraints par un dispositif de normes de performance technologique. Ce
système pourrait aussi permettre de pallier aux critiques éventuelles concernant l’atteinte à la
compétitivité des installations soumises à concurrence internationale. L’EPA pourrait démontrer dans une
analyse économique que l’application d’un système d’échange de quotas est plus efficace tant
économiquement qu’environnementalement pour ces secteurs qu’une norme de technologie classique,
L’inverse pourrait être vrai pour d’autres secteurs. On verrait alors deux types d’outils s’appliquer pour un
même objectif de réduction.
IV. LES OBSTACLES A LA MISE EN PLACE D’UNE REGLEMENTATION PAR L’EPA
A. L’opposition du Congrès
Le Congrès bénéficie de deux armes de poids pour bloquer les tentatives de l’EPA en matière de
réglementation des émissions GES. La première est de voter une résolution amendant le Clean Air Act.
Nous illustrerons cette méthode par l’étude de la résolution proposée par la sénatrice Murkowski début
2010. La seconde dépend du passage d’une loi fédérale en matière de stratégie énergétique ou de
stratégie climato-énergétique qui préempterait toute autre forme de réglementation des gaz à effet de
serre.
La résolution Murkowski
En janvier 2010, la sénatrice Murkowski a publié une résolution pour que le Sénat désapprouve les
preuves de mise en danger établies par l’EPA quelques mois auparavant. La résolution a été rejetée à 53
voix (contre 47 pour) en juin 2010 mais d’autre résolutions et lois ont été déposées à l’examen du Sénat.
La plus connue est le projet de loi déposé par le Sénateur Rockefeller, dont l’examen a finalement été
repoussé, qui proposait de suspendre l’autorité de l’EPA sur la réglementation des émissions de GES
pendant deux ans.
La première initiative est particulièrement dangereuse pour l’EPA. La désapprobation des preuves des
mises en danger par le Congrès entrainerait la perte de toute autorité par l’EPA pour instaurer une
réglementation des émissions de GES en s’appuyant sur le Clean Air Act. Par ailleurs elle supposerait
l’invalidation de toutes les réglementations mises en place pour les sources mobiles (véhicules légers,
lourds, utilisation de biocarburants, etc.).
20
La doctrine de préemption
Selon la clause de suprématie de la constitution, la loi fédérale surpasse toute loi d’un Etat en cas de
conflit ou de contradiction entre les deux. L’application du principe de préemption peut s’effectuer de
différentes façons :
- l’instauration d’une préemption « plancher » qui établit un objectif minimum à atteindre. Dans ce
cas, les Etats qui appliquent des objectifs de réduction plus importants que la loi fédérale pourront
continuer à fonctionner. Ceux dont les exigences sont moindres disparaîtront au profit de la loi fédérale.
- dans le cas d’une préemption de clôture, les législateurs s’assurent qu’aucun Etat ne s’engagera
dans une politique qui serait considérée comme excessive.
- l’Etat fédéral peut aussi fixer un plancher et un plafond laissant aux Etats une marge de manœuvre
pour instaurer leur politique.
Au sein même de la politique fédérale, il existe une hiérarchie entre la législation du Congrès et la
réglementation de l’EPA. Les projets de loi fédéraux peuvent ainsi retirer tout ou partie des compétences
de réglementation de l’EPA notamment en matière d’émissions de GES. Jusqu’à présent, les projets de
loi présentés prévoient de supprimer la possibilité pour l’EPA de baser sa réglementation des émissions
de GES sur les demandes de permis par les installations. Seules les émissions non couvertes par les
systèmes d’échange de quotas proposés dans les projets de loi pourront être régulées par l’EPA par
l’instauration de normes de performance NSPS.
B. Blocage par décision de justice
Avec 31 procès visant à faire aller plus loin l’EPA en faveur d’une réglementation des GES et 52 procès
contre les différentes actions déjà mises en place par l’EPA, l’avenir d’une réglementation des GES
uniformisée et durable au niveau fédéral est incertain.
Figure 7 – Etat des poursuites judiciaires engagées contre l’EPA
Poursuites judiciaires
Pour forcer l’EPA à agir
Réglementation des GES par des permis :
- New York v. EPA (2006)
- Coke Oven Environmental Task Force v. EPA (avril 2008)
Réglementation des GES : Massachusetts v. EPA (juin 2008)
Réglementation des émissions de GES des navires :
- Pétition à l’EPA du procureur général de Californie, d’ONG et
d’associations (fin 2008)
Réglementer les émissions de GES : Pétition à l’EPA (2008)
Normes d’émissions de GES pour les sources mobiles :
Californie poursuit l’EPA pour les lui avoir interdites. Californie
gagne en juillet 2008
Réglementation des émissions de GES du secteur aérien : Procureur général de Californie : pétition à l’EPA (Déc. 2007)
Réglementation des émissions de GES du secteur du
bâtiment et des équipements industriels: Procureur général
de Californie: pétition à l’EPA (Jan. 2008)
Echec dans la réglementation des émissions de GES des
secteurs aérien, maritimes et autres équipements:
Notification de l’intention de poursuite contre l’EPA par l’Etat de
Californie (Juillet 2008)…
Non application du Clean Air Act par le Texas: Sierra Club v.
EPA (Dec. 2009)
Délai de réglementation des émissions de GES non
raisonnables: Center for Biological Diversity v. EPA (fin mai
2010)
Pour empêcher l’EPA d’agir
Preuve de mise en danger: (8)
- Coalition d’industriels contre l’EPA: décembre 2009
- Pétition à l’EPA d’une coalition de représentants du Congrès:
décembre 2009
- Coalition pour une réglementation responsable: regroupe 17
affaires: déni de l’EPA en juillet 2010
- Chambre de commerce versus EPA: aout 2010
- Pétition sur l’exactitude des données utilisées par l’EPA :
juillet 2010
Reporting Rule (6)
- American Chemistry Council v. EPA (juillet 2010)
- American Petroleum Institute v. EPA (juillet 2010)
Energy Recovery Council v. EPA (juillet 2010)
Fertilizer Institute v. EPA (juillet 2010)
American Public Gas Association v. EPA (juillet 2010)
Utility Air Regulatory Group v. EPA (juillet 2010)
Tailoring Rule (19)
Coalition entreprises agricoles + industrie minière: permis PSD
Coalition for Responsible Regulation v. EPA (avril 2010)
Coalition d’Industrie: les permis PSD ne peuvent être mis en
place qu’après l’instauration d’une norme de qualité de l’air
NAAQS (American Iron and Steel Institute v. EPA mai 2010)
Industries demande délai dans la réglementation des GES
(American Iron and Steel Institute v. EPA – mai 2010)
Réglementation des GES pour les sources mobiles (8 +17
classées)
Source : CDC Climat Recherche d’après “Climate change litigation in the US”, Arnorld and Porter llp.
21
Le meilleur exemple en sont les procès engagés à l’encontre de la GHG Tailoring Rule, au nombre de 19
en octobre 2010. Ces poursuites judiciaires à l’encontre de l’EPA constituent le principal obstacle à la
mise en œuvre de la réglementation. Cette stratégie judiciaire vise à faire exploser le système de
réglementation mis en place par l’EPA puisqu’une fois la GHG Tailoring Rule suspendue, ce sont les
seuils d’émissions prévus initialement dans le Clean Air Act, de 100 ou 250 tonnes de CO2 par an, qui
s’appliquent. D’où des coûts économiques démesurés tant pour les installations concernées que pour les
autorités délivrant les permis.
Deux arguments sont particulièrement avancés pour justifier cette contestation de la réglementation :
- le risque de perte de compétitivité face aux installations étrangères non soumises à une contrainte ;
- le coût disproportionné de la réglementation.
Si le premier risque existe bel et bien, les questions du coût de mise en place de la réglementation
trouveront peu de bases légales dès lors que l’EPA s’appuiera sur les normes de performance. En effet,
le Clean Air Act stipule la nécessité de prendre en compte les coûts économiques associés à la mise en
place de celles-ci.
Les acteurs privés engageant de telles actions en justice semblent parier sur l’immobilisme du Congrès
jusqu’en 2013, voir 2017, pour gagner quelques années avant d’être soumis à réglementation.
CONCLUSION
Si
l’EPA détient aujourd’hui l’autorité pour réglementer les émissions de GES aux Etats-Unis, les
incertitudes liées aux poursuites judiciaires restent un frein potentiel majeur à son action. En cas de
suspension des réglementations par une Cour de justice, les yeux se tourneront alors à nouveau vers le
Congrès. Celui-ci sera en mesure d’adopter une loi énergie–climat complète en se basant sur les
informations récoltées depuis 1990 pour certains polluants, et de façon systématique pour les émissions
de GES des installations émettant plus de 25 000 tonnes de CO2 par an depuis 2010. Cela dit, avec les
prochaines élections présidentielles en 2012, l’action du Congrès risque d’être limitée au moins jusqu’à
cette date.
Le programme de l’EPA reste, malgré ces incertitudes, très chargé. La publication des directives pour les
meilleures technologies applicables dans le cadre des demandes de permis sont attendues pour la fin de
l’année 2010, la mise en place d’une norme de performance semble de plus en plus probable et
s’appliquera aux sources existantes. Dès lors, sans action du congrès, il est probable de voir l’EPA
proposer un système d’échange de quota dans ce cadre fin 2011, début 2012.
22
LISTE DES ACRONYMES
EPA
Environmental Protection
Agency
GHG ou
GES
Greenhouse gases ou gaz
à effet de serre
BACT
Best Available Control
Technology
PSD
Prevention of Significant
Deterioration
NAAQS
National Ambient Air
Quality Standard
Agence de protection de l’environnement. L’EPA est une agence
fédérale en charge de l’application, du suivi et du contrôle des
politiques environnementales
Meilleure technique de contrôle disponible. C’est une limitation
d’émissions appliquées au cas par cas dans la cadre des
demandes de permis PSD pour les nouvelles sources ou sources
modifiées
Programme de permis sous la section « revue des nouvelles
sources » du Clean Air Act censé prévenir de la détérioration
significative de la qualité de l’air dans des zones concernées par
les normes de qualité de l’air ou dans des zones que l’on ne peut
pas qualifier
Normes de qualité de l’air ambiant
NSPS
New Source Performance
Standard
Ce sont des normes de performance qui impose des limitations
d’émission par catégorie de secteur. Ces normes doivent refléter le
degré de réduction d’émission atteignable par l’application du
meilleur système de réduction d’émission
ANPR
Advance Notice of
Proposed Rulemaking:
Regulating Greenhouse
Gas Emissions under the
Clean Air Act
Document publié par l’EPA envisageant les possibilités de
réglementation des GES par l’EPA dans le cadre du Clean Air Act
NHTSA
National Highway Traffic
Safety Administration
EISA
Energy Independence and
Security Act
EPCA
Energy Policy and
Conservation Act
SIP
FIP
State
Plan
Implementation
Federal Implementation
Plan
Agence fédérale chargée de la sécurité routière aux Etats-Unis.
Une de ses missions consiste à définir les normes applicables aux
infrastructures routières et, dans une certaine mesure, aux
véhicules
Loi énergie passée par le Congrès en 2007 visant à la diminution
de la dépendance américaine aux énergies fossiles et au
développement de carburants d’origine renouvelable et d’une
marnière générale de favoriser l’efficacité énergétique
Loi de politique énergétique de 1975, elle prévoit la constitution
d’une réserve stratégique de pétrole et charge le département au
transport de la mise en place de normes applicables aux secteurs
résidentiels, commerciaux et aux équipements. Elle a été
complétée par la Energy Policy Act de 2005 en faveur des
énergies non fossiles, efficacité énergétique etc…
Le Clean Air Act requiert la mise en place par les états de
stratégies pour réduire la pollution de l’air et atteindre les normes
fédérales. Ces stratégies sont exposées par les Etats dans un
document proche d’un plan d’action. C’est le SIP
En cas d’incapacité d’un Etat à répondre aux exigences de l’EPA
en matière de plan d’application – le SIP – l’EPA peut appliquer un
plan d’application préparé au préalable pour palier au manquement
de l’Etat
23
V. RÉFÉRENCES
24
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25
26
VI. LA SERIE ‘ETUDES CLIMAT’ DE CDC CLIMAT RECHERCHE
N°24
N°23
N°22
N°21
N°20
N°19
N°18
N°17
N°16
N°15
N°14
N°13
N°12
N°11
N°10
N°9
N°8
N°7
N°6
N°5
N°4
N°3
N°2
N°1
Cancún : l’an un de l’après Copenhague
HENRI CASELLA, ANAÏS DELBOSC & CHRISTIAN DE PERTHUIS – Octobre 2010
Les fonds carbone en 2010 : investissements dans les crédits Kyoto et réductions d’émissions
EMILIE ALBEROLA & NICOLAS STEPHAN – Mai 2010
Infrastructures face aux changements climatiques : la réponse des investisseurs de long terme
AUDREY HOLM – Mai 2010
Les enjeux de l’adaptation au changement climatique
MARIA MANSANET-BATALLER – Avril 2010
Valorisation carbone de la filière forêt-bois en France
MARIANA DEHEZA & VALENTIN BELLASSEN – Avril 2010
La politique climatique australienne
OLIVER SARTOR – Février 2010
Infrastructures de transport en France : vulnérabilité au changement climatique et
possibilités d’adaptation
IAN THOMAS COCHRAN – Septembre 2009
Financer l’adaptation aux Changements Climatiques
ANITA DROUET – Avril 2009
Développement des énergies renouvelables : quelle contribution du marché carbone ?
CECILE BORDIER - Décembre 2008
Du changement dans l’air : les bases du futur marché américain du carbone
CATE HIGHT & GUSTAVO SILVA-CHAVEZ - Octobre 2008
Réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts : quelle
contribution de la part des marchés carbone ?
VALENTIN BELLASSEN, RENAUD CRASSOUS, LAURA DIETZCH & STEPHAN SCHWARTZMAN –
Septembre 2008
Echanges de quotas en période d’essai du marché européen du CO2 : ce que révèle le
CITL
RAPHAËL TROTIGNON & ANAÏS DELBOSC - Juin 2008
Fonds d'investissement CO2 : l'essor des capitaux privés
IAN THOMAS COCHRAN & BENOIT LEGUET - Octobre 2007
Compenser pour mieux réduire – Le marché de la compensation volontaire
VALENTIN BELLASSEN & BENOIT LEGUET - Septembre 2007
Croître sans réchauffer ? L'intensité carbone des économies développées
ANAÏS DELBOSC, JAN HORST KEPPLER & ALEXIA LESEUR - Janvier 2007
Trading in the Rain ; Précipitations et émissions du secteur électrique européen
KATIA HOUPERT & ARIANE DE DOMINICIS - Juillet 2006
Panorama des Plans nationaux d'allocation des quotas en Europe
CLAIRE DUFOUR & ALEXIA LESEUR - Avril 2006
Fonds d'investissement dans les actifs CO2 : l'accélération
ARIANE DE DOMINICIS - Novembre 2005
Agriculture et réduction des émissions de gaz à effet de serre
BENOIT LEGUET - Septembre 2005
Les expériences de projets domestiques CO2 dans le monde
ARIANE DE DOMINICIS - Septembre 2005
Les enjeux de la réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le bâtiment
EMMANUEL ARNAUD - Septembre 2005
Les plateformes de marché et le fonctionnement du système de quotas CO2
ROMAIN FREMONT - Juin 2005
Plan National d'Allocation des Quotas et territoires
EMMANUEL ARNAUD - Mars 2005
Les fonds d'investissement dans les actifs carbone : état des lieux
ARIANE DE DOMINICIS - Janvier 2005
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27
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