Réductions d`impôts et réforme fiscale aux États

23 décembre 2016
Réductions d’impôts et réforme fiscale aux États-Unis :
Une grosse affaire?
Introduction
La victoire surprise de Donald Trump aux élections présidentielles américaines et le contrôle par le Parti républicain des
deux chambres du Congrès laissent présager que des réductions d’impôt et des réformes fiscales figureront parmi les
premiers points du menu législatif de la nouvelle administration.
M. Trump et beaucoup de républicains élus au Congrès ne sont pas sur la même longueur d’onde sur des sujets tels que
le commerce international et la politique étrangère, mais ils s’accordent généralement sur la volonté de réduire les impôts
et de réformer le système fiscal. La principale pomme de discorde est de savoir si les réductions d’impôt devaient être
combinées à des réductions des dépenses publiques. Les élus républicains au Congrès, sous la direction de Paul Ryan à
la Chambre des représentants et de Mitch McConnell au Sénat, préconisent une réduction des dépenses alors que M.
Trump a fait campagne sur la promesse de ne pas toucher aux prestations sociales et d’augmenter les dépenses
militaires et les investissements en infrastructures.
À notre avis, cette divergence de vues ne devrait pas empêcher M. Trump et les républicains du Congrès de s’entendre
sur un nouveau programme fiscal dès le début du mandat de M. Trump. Pour commencer, les leaders républicains croient
que le fait qu’ils contrôlent à la fois les branches exécutive et législative du gouvernement leur donne une occasion qui
pourrait ne pas se représenter de sitôt. La dernière fois que cela était arrivé date de la présidence de George W. Bush
(2003-2007). Auparavant, c’était pendant la présidence de Herbert Hoover (1929-1931).
Comparaison des projets fiscaux : Trump et républicains du Congrès
Selon le plan de M. Trump, le taux d’impôt des sociétés devrait être réduit de 35 % à 15 % et le taux d’imposition des
particuliers le plus élevé devrait baisser de 39,6 % à 33 %. L’impôt sur les gains en capital passerait de 23,8 % à 20 % et
l’impôt sur les successions de 40 % (qui s’applique à des successions valant plus de 10,9 millions $) serait révoqué.
Le projet du Parti républicain au Congrès, défendu par Paul Ryan, a de nombreuses similitudes avec celui de M. Trump.
Tous deux privilégient une réduction du taux supérieur d’imposition des particuliers à 33 %, une diminution de l’impôt sur
les gains en capital et l’élimination de l’impôt sur les successions. Ils divergent sur la question de l’imposition des
entreprises que M. Ryan a proposé de réduire à 20 % plutôt qu’à 15 %.
Dette : principale divergence entre M. Trump et les républicains du Congrès
La position officielle des républicains du Congrès est que les réductions d’impôt doivent être combinées avec des
réductions compensatoires des dépenses pour éviter d’augmenter la dette. En revanche, M. Trump n’a pour ainsi dire pas
mentionné la nécessité de réduire les dépenses publiques. Au contraire, il est allé dans l’autre sens, préconisant de
nouvelles dépenses d’infrastructures, une augmentation des budgets militaires et aucune réduction des retraites et des
prestations de santé pour les personnes âgées.
Le Committee for a Responsible Federal Budget a estimé que, si les promesses de campagne de M. Trump étaient toutes
entièrement mises en application, elles feraient monter la dette nationale de son ratio actuel de 77 % du PIB à 105 % du
PIB d’ici 2026. M. Trump assume la présidence alors que le niveau de la dette publique est déjà le plus élevé depuis
l’entrée en fonction de Harry Truman au lendemain de la Deuxième Guerre mondiale.
GÉOPOLITIQUE EN BREF
Heureusement pour M. Trump, le public est pour le moment beaucoup moins préoccupé qu’auparavant par
l’augmentation du niveau de la dette. Un récent sondage Pew a constaté qu’à peine plus de la moitié des Américains
considéraient le déficit budgétaire comme une grande priorité, contre 72 % en 20131. Cette attitude a été renforcée par le
fait que, grâce à des taux d’intérêt très bas, les États-Unis consacrent la plus faible proportion du PIB au service de la
dette depuis le milieu des années 1970, même si le niveau des dettes est aujourd’hui beaucoup plus élevé. Cependant,
la récente montée en flèche des rendements obligataires pourrait faire changer la situation et refaire de la dette
un des grands enjeux politiques.
Les probabilités penchent du côté d’une acceptation par les républicains d’un
plan fiscal
Malgré cette grande divergence d’opinions en apparence au sujet de la dette, nous pensons que les républicains du
Congrès et le président élu Trump parviendront à un compromis tôt ou tard pour les raisons suivantes :

Les républicains ont le sentiment de contrôler à la fois les branches exécutive et législative du gouvernement, ce
qui représente une occasion rare et qu’il ne faut pas laisser passer.

Il est important de noter que, historiquement, les présidents ont eu le plus de chances de réaliser des parties de
leur programme au cours des deux premières années de leur mandat. Après, les chances de parvenir à faire
passer des projets de loi tendent à diminuer nettement. Cela s’explique par le fait que la lune de miel de la
nouvelle administration avec les électeurs tend à se dégrader avec le temps et cela se traduit bien souvent par
des pertes de sièges au Congrès pour le parti au pouvoir aux élections de mi-mandat.

M. Trump maintient depuis longtemps que ses positions politiques sont négociables. En outre, contrairement à
Barack Obama, qui devait batailler avec un Congrès contrôlé par les républicains au cours des dernières années
de son mandat, M. Trump aura la tâche beaucoup plus facile pour négocier avec son propre parti.

M. Trump n’hésitera pas à utiliser la présidence comme tribune pour appeler sa base politique à faire pression sur
les républicains afin qu’ils soutiennent ses politiques.

L’appui public aux républicains du Congrès pour neutraliser le coût des réductions d’impôt sur le revenu est, à y
regarder de plus près, beaucoup moins solide qu’on le pensait initialement. Par exemple, les républicains
préconisent une méthode appelée l’évaluation dynamique (dynamic scoring) qui pose le principe que les
réductions d’impôt finiront par se payer d’elles-mêmes en partie par l’augmentation de la croissance économique
qu’elles susciteront. Les détracteurs de cette théorie considèrent qu’il ne s’agit de rien d’autre que d’un piège
pour créer des projections de dette à long terme exagérément optimistes afin de justifier d’importantes réductions
d’impôt.

Les importants déficits créés par Ronald Reagan et par George W. Bush révèlent que l’aversion des républicains pour
les dépenses et les dettes publiques tend à être plus prononcée quand un démocrate occupe le Bureau ovale.
Le 2011 Budget Control Act
En 2011, les républicains de la Chambre des représentants et du Sénat ont négocié une augmentation du plafond de la dette avec
l’administration Obama en échange de réductions des dépenses militaires (à l’exclusion des dépenses de guerre) et des dépenses
intérieures discrétionnaires (à l’exclusion des prestations sociales telles que les retraites et l’assurance maladie). L’entente a permis
au Trésor américain d’emprunter les fonds nécessaires pour payer toutes les factures du pays ainsi que d'honorer d’autres obligations
légales approuvées au fil des ans par les élus des deux partis.
Le plafond de la dette fixé le plus récemment sera atteint officiellement le 15 mars. Mais le Trésor pourra obtenir quelques mois de
répit pour régler la question en utilisant des procédures comptables qui lui permettent de continuer de payer des factures sans
dépasser la limite d’emprunt légale. Il est aussi fort peu probable que les républicains se montrent aussi inflexibles avec M.
Trump qu’ils l’ont été avec M. Obama (on se souviendra qu’ils avaient menacé de fermer l’administration publique en 2011).
1
« Budget deficit slips as public priority », Pew Research, 21 janvier 2016
2 GÉOPOLITIQUE EN BREF
Les démocrates se plaignent depuis longtemps de ce que la loi intitulée Budget Control Act empêche le financement de programmes
vitaux tels que l’éducation, alors que les républicains critiquent son impact sur les dépenses militaires. M. Trump s’est engagé à
éliminer les plafonds des dépenses militaires prévus par la loi. Cela laisse penser qu’il existe un soutien bipartite pour diluer la loi, voire
la révoquer totalement.
Le plan fiscal finira-t-il par être axé davantage sur la classe moyenne?
Une des plus grandes contradictions dans le plan fiscal de M. Trump est que sa base politique est en grande partie
composée d’électeurs des classes laborieuses alors que ceux qui tendent à bénéficier le plus de son plan fiscal actuel
sont les grandes fortunes. Ainsi, le Tax Policy Center a estimé que la tranche de 0,1 % supérieure de la population (ceux
qui gagnent plus de 3,7 millions $) obtiendrait une réduction d’impôt moyenne de 14 %. Ce chiffre est à comparer à une
réduction de seulement 1,8 % pour ceux qui gagnent entre 48 000 $ et 83 000 $ par an.
Cependant, lors d’une apparition publique récente, Steven Mnuchin, le candidat de M. Trump pour le poste de
Secrétaire au Trésor, a affirmé que les principaux bénéficiaires du plan seraient les classes laborieuses et non
les riches : « il y aura une importante réduction d’impôt pour la classe moyenne, mais toutes les réductions
d’impôt que nous proposons pour les classes supérieures seront compensées par la diminution des déductions
possibles afin de les payer »2. Il a notamment évoqué un plafonnement des déductions des intérêts sur le crédit
hypothécaire à titre d’exemple d’une des lacunes qui devraient être réduites. À ce jour, aucun autre détail n’a été fourni
concernant les autres déductions qui seraient réduites ou éliminées.
Combien d’impôt paient les sociétés en réalité?
Officiellement, le taux d’imposition du bénéfice des sociétés aux États-Unis se situe à 35 % (montant à 39 % lorsqu’on
inclut des impôts d’État). En réalité cependant, beaucoup de sociétés paient nettement moins d’impôt grâce à une variété
de techniques comptables qui vont de la conservation des bénéfices à l’étranger à la déduction des paiements d’intérêts
sur les dettes. Standard & Poor’s estime que le taux effectif payé par les sociétés est de 29 %3. On trouvera ci-dessous
une liste des taux d’imposition effectifs – y compris les impôts fédéraux, d’État et locaux – des 50 premières sociétés de
l’indice S&P 500. Les sociétés centrées sur le marché intérieur ont tendance à payer des taux d’imposition plus élevés
puisqu’elles ont moins de possibilités d’optimisation fiscale que les sociétés ayant d’importantes activités à l’étranger où
elles peuvent comptabiliser leurs bénéfices.
Source : « Trump and Congress both want tax cuts. The question is which ones », The New York Times, 12 novembre 2016
2
3
« Trump's Treasury pick says he wants to slash taxes across the board », CNBC, 30 novembre 2016
« Winners and losers from the Trump stock market rally », The Economist, 10 décembre 2016
3 GÉOPOLITIQUE EN BREF
Impôt sur le rapatriement
Alors que beaucoup de pays obligent leurs sociétés à payer des impôts uniquement sur les bénéfices réalisés sur le
territoire national, les États-Unis étendent cette imposition aux bénéfices réalisés dans le monde entier. Cependant, les
sociétés ne paient l’impôt sur le bénéfice réalisé à l’étranger que lorsqu’elles rapatrient leurs profits. Cela a incité les
entreprises à conserver quelques 2 600 milliards $ en réserve outre-frontière pour échapper à l’impôt4. M. Trump a
proposé que les entreprises paient un impôt unique de 10 % pour rapatrier leurs réserves de trésorerie de
l’étranger.
La question est de savoir si ces fonds rapatriés seraient canalisés principalement vers des investissements en
immobilisations ou plutôt utilisés pour financer une augmentation de rachats d’actions ou le versement de dividendes.
L’essentiel des 600 milliards $ rapatriés lors du congé fiscal de 2004 est allé à la deuxième option5. Wilbur Ross, le
candidat de M. Trump au poste de secrétaire au Commerce, veut combiner les incitations au rapatriement et les
abattements fiscaux en échange d’une augmentation des niveaux d’investissements en immobilisations6.
Les républicains du Congrès veulent une réforme approfondie du système fiscal
En plus des réductions d’impôt, les républicains du Congrès militent en faveur d’une révision radicale du système
d’imposition des sociétés. Cela comprend deux propositions majeures :

L’élimination de la déduction des intérêts sur les emprunts, qui, selon certains critiques, encourage un
surendettement. Une déduction serait accordée en remplacement pour les investissements en immobilisations.

L’imposition des produits basés sur le lieu de leur consommation plutôt que sur le lieu de leur production. En
termes pratiques, cela signifie que les importations aux États-Unis seraient imposées, mais que les exportations
ne le seraient pas. Cela marquerait un changement important par rapport au système actuel qui vise à recouvrer
l’impôt sur le bénéfice mondial des sociétés. Les défenseurs de cette révision disent qu’elle éliminerait l’incitation
à conserver l’argent hors du pays7.
Ce plan pourrait être une importante aubaine pour les exportateurs, mais les importateurs en souffriraient beaucoup. Cela
soulève aussi la question de savoir si d’autres pays considéreraient ce nouveau système fiscal comme une forme de
protectionnisme.
Avec quelle facilité Donal Trump et le parti républicain pourront-ils faire adopter
des projets de loi?
Pour la première fois depuis 2007, les républicains détiendront bientôt le contrôle de l’exécutif et du pouvoir législatif du
gouvernement. Ils détiennent 51 sièges au Sénat contre 48 pour les démocrates. Quant à la Chambre des représentants,
les républicains auront 239 sièges contre 219 pour les démocrates. Cela constitue des majorités faibles, particulièrement
au Sénat, mais les républicains n’en sont pas moins bien placés pour faire adopter de grandes législations qui bénéficient
d’un vaste soutien dans leur parti. Pour qu’un projet de loi prenne force de loi, il doit être approuvé par les deux chambres
du Congrès et sanctionné par le président.
Traditionnellement, le parti minoritaire au Sénat fait obstruction à la législation par la méthode du filibustering. Le
filibustering consiste pour les opposants à une mesure à exiger que l’autre parti obtienne une supermajorité de 60
votes pour faire adopter une loi au Sénat. Cependant, les projets de loi concernant les dépenses et l’imposition (par
un processus appelé le rapprochement – reconciliation en anglais) ne peuvent pas faire l’objet d’un filibuster.
Il est important de noter cependant que l’utilisation du rapprochement pour faire passer un projet de loi au Sénat par un
vote à la majorité simple a un important inconvénient. Si le projet de loi augmente nettement le déficit fédéral pendant
4
« Republican plans to cut corporate taxes may have unpleasant side-effects », The Economist, 14 décembre 2016
« Winners and losers from the Trump stock market rally », The Economist, 10 décembre, 2016
6 « Legendary corporate dealmaker faces battle as Trump’s trade tsar », The Financial Times, 24 novembre 2016
7 « House Republicans’ plan for a tax revolution: QuickTake Q&A », Bloomberg, 14 décembre 2016
5
4 GÉOPOLITIQUE EN BREF
plus de 10 ans, il expire. C’est ce qu’on appelle la « règle Byrd ». Dans ce scénario, les réductions d’impôt de M. Trump
devraient être renouvelées d’ici une décennie ou expireraient tout simplement.
Conclusion
Nous pensons que le président élu et les républicains du Congrès s’entendront pour réduire les impôts et mettre en
œuvre des réformes fiscales dès le début du mandat de M. Trump. Cela tient à deux facteurs :

M. Trump et les républicains du Congrès sont largement favorables à une baisse des impôts et à une réforme fiscale.

L’opinion généralement répandue parmi les républicains est que leur contrôle de toutes les branches de
gouvernement fédéral représente une occasion rare qu’il ne faut pas laisser passer.
Cependant, les réductions d’impôt qui seront convenues en définitive différeront des propositions initiales de M. Trump de
deux manières : elles seront plus petites et axées davantage vers la classe moyenne, mais les très grandes fortunes en
bénéficieront également fortement. Il est important de noter que même si les plans d’origine de M. Trump visant une
réduction d’impôt de 5 700 milliards $ étaient réduits de moitié, cela constituerait encore une importante réduction d’impôt.
Cet accord comprendra aussi un impôt unique de 10 % sur les fonds de sociétés transférés de l’étranger aux États-Unis.
La contradiction entre l’opposition prétendument forte des républicains du Congrès à une augmentation du niveau de la dette et
leur soutien à des réductions d’impôt importantes sera voilée par l’adoption du concept d’évaluation dynamique, qui suppose
que les réductions d’impôt se paient partiellement d’elles-mêmes par la stimulation de la croissance économique. Cela
permettra aux républicains de prétendre que les réductions d’impôt et réformes fiscales en question n’augmenteront pas
fortement les niveaux de la dette. Les détracteurs de l’évaluation dynamique y voient un complot pour établir des projections de
dettes à long terme exagérément optimistes afin de justifier d’importantes réductions d’impôt.
Enfin, le plan fiscal qui sera retenu en définitive comprendra probablement aussi des éléments des propositions du Parti
républicain qui veut réviser la fiscalité des entreprises. Cela pourrait comprendre l’élimination de déductions d’impôt pour
les intérêts sur les emprunts et la taxation des produits/services en fonction du lieu de la consommation plutôt que du lieu
de la production. Cela implique que les importations seraient imposées, mais pas les exportations. Le risque est que
beaucoup de pays considéreraient ce nouveau système d’imposition comme une forme de protectionnisme et réagiraient
avec des mesures de représailles.
Bref, nous estimons que les réductions d’impôts et la réforme fiscale proposées par M. Trump et les républicains du
Congrès pourraient être une affaire lourde de conséquences.
Angelo Katsoras
5 GÉOPOLITIQUE EN BREF
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