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LA JUSTICE ADMINISTRATIVE EN EUROPE
- RAPPORT DE LA TURQUIE INTRODUCTION (Historique, Rôle de contrôle et classification des actes de
l’administration, Définition de l’administration)
1. Dates significatives de l’évolution du contrôle des actes de l’administration
Le Conseil supérieur de justice fut fondé en 1837 dans le cadre du processus de
réformes initié par le Sultan Mahmud II. L’Édit impérial de Gülhane de 1839 prévoit que cet
organe exerce une fonction de contrôle quasi législative. En avril 1868, le Conseil supérieur
est réorganisé et scindé en deux nouveaux organes : un Conseil de justice et un Conseil d’État.
Le premier était une version remaniée du Conseil précité, doté d’une fonction quasi législative
et de certaines fonctions judiciaires. Le second, inspiré du Conseil d’État français, faisait
office de juridiction d’appel au contentieux administratif et d’organe consultatif et d’examen.
Tous les arrêts du Conseil d’État étaient soumis à l’approbation du Sultan et ne pouvaient être
exécutés qu’après cette approbation (justice retenue).
À la suite de la proclamation de la république le 29 octobre 1923, le Conseil d’État fit
l’objet d’une réorganisation et recommença à fonctionner en 1927. La justice retenue fut
abolie. Toutefois, les actes de gouvernement restèrent exclus du contrôle juridictionnel
jusqu’à l’adoption de la Constitution de 1961. Cette dernière institua le principe en vertu
duquel l’ensemble des décisions et des actes de l’administration sont soumis au contrôle
juridictionnel, principe également sauvegardé par la Constitution de 1982 actuellement en
vigueur.
2. Rôle de contrôle des actes de l’administration
L’article 2 de la Constitution définit la République de Turquie comme un État de droit
soumis à la règle de droit. Le fondement du contrôle des décisions et des actes administratifs
par les tribunaux réside à l’article 125 de la Constitution. Tous les actes et les décisions de
l’administration peuvent faire l’objet d’un contrôle juridictionnel et l’administration est tenue
d’indemniser les dommages résultant de ses actes et décisions. Toutefois, la même disposition
fixe les limites du contrôle juridictionnel : la compétence du juge se limite au contrôle de la
légalité des actes et décisions de l’administration. Il ne peut prendre de décision
juridictionnelle limitant l'exercice de la fonction exécutive si celle-ci s'exerce conformément
aux principes et procédures prescrits par la loi, ni qui revêtirait elle-même le caractère d'un
acte ou d'une décision administrative ou encore annulerait des pouvoirs discrétionnaires.
Selon le Conseil d’État, tous les actes et missions de l’administration doivent être
conformes à la loi et à la Constitution. Dans un État soumis au principe de l’État de droit, la
loi s’impose de manière absolue à l’ensemble des institutions de l’État. Le recours en
annulation constitue la voie de recours par excellence à l’encontre des décisions et règlements
administratifs illégaux et la meilleure façon de contraindre l’administration à se soumettre à la
règle de droit. Bien qu’il ne s’agisse pas d’une actio popularis, la seule violation d’un intérêt
personnel et non d’un droit, suffit à saisir les tribunaux d’une telle demande. Par ailleurs, afin
de mettre en œuvre un recours de plein contentieux (une affaire d’indemnisation) le requérant
doit avoir un intérêt à agir, ce qui signifie l’existence d’un préjudice concret, personnel, actuel
et direct consécutif à la décision ou à l’acte de l’Administration, le Conseil d’État considérant
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toujours ce contentieux comme un moyen de mettre en œuvre l’État de droit et le distinguant
dès lors du contentieux de l’indemnisation individuelle traité par les juridictions ordinaires.
Selon le Conseil d’État, il est illégal d’adopter un acte administratif, même si la loi
l’autorise, dans la mesure où il restreint un droit ou une liberté à un point tel qu’il rend
impossible l’exercice de ce droit ou de cette liberté.
3. Définition de l'administration
Il n’existe pas de définition légale unique de l’autorité administrative. Les ministères,
les agences consultatives centrales, les gouverneurs, l’organisation provinciale de
l’administration centrale; l’administration locale telle que communes et villages; les
organisations fonctionnellement décentralisées telles que la radio télévision turque, le Conseil
de la radio télévision et les universités d’État sont réputées être des autorités administratives.
Les activités des entreprises publiques sont soumises au droit privé; toutefois, la constitution
de ces entreprises publiques, de leurs organes, le statut des employés fonctionnaires, les tarifs,
les règlements et les décisions relatives à la fixation des prix relèvent du domaine du droit
administratif. Les entités juridiques privées comme les universités privées peuvent être
réputées constituer des autorités publiques lorsqu’elles exercent la puissance publique.
4. Classification des actes de l'administration
La jurisprudence du Conseil d’État classe les actes administratifs. Les actes
unilatéraux se composent des actes individuels, affectant la situation juridique des individus
ou des actes normatifs généraux, des règlements, règlements administratifs, instructions
générales, etc., affectant la situation de plusieurs personnes. Le contrat administratif est le seul
acte bilatéral de l’administration, mais l’autorité administrative demeure dans une position
dominante.
I – ACTEURS DANS
L'ADMINISTRATION
LE
ROLE
DE
CONTROLE
DES
ACTES
DE
A. ORGANES COMPETENTS
5. Organes juridictionnels assurant le contrôle de l’administration
Le contrôle de l’administration est assuré par des juridictions administratives
indépendantes. Le contrôle interne par les autorités administratives est limité et ad hoc, mais
les décisions de ces agences sont elles-mêmes soumises au contrôle juridictionnel.
6. Organisation juridictionnelle et juridictions compétentes en matière de litiges administratifs
Dans le système turc, toutes les affaires administratives régies par le droit administratif
relèvent de la compétence des juridictions administratives à l’exception d’un nombre très
limité d’affaires que la loi assigne aux juridictions ordinaires.
La section du contentieux du Conseil d’État est la plus haute juridiction
administrative, principalement compétente en matière d’appel. Toutefois, elle connaît des
litiges administratifs en premier ressort lorsque la loi le prévoit. Les juridictions instituées au
niveau régional sont : les tribunaux fiscaux et administratifs, tous deux dotés d’une
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compétence générale en premier ressort, et les tribunaux administratifs régionaux. Les
tribunaux administratifs connaissent de tout le contentieux administratif qui ne relève pas de
la compétence du Conseil d’État en tant que juridiction de premier ressort. Le même principe
vaut pour les tribunaux fiscaux exclusivement compétents pour le contentieux fiscal. Seuls les
tribunaux administratifs régionaux sont habilités à réformer les décisions rendues par les
tribunaux à juge unique. Ces juridictions fonctionnent également comme tribunaux des
conflits à l’échelon régional et résolvent les problèmes de compétence matérielle, territoriale
et de connexité. La Cour constitutionnelle n’est pas compétente en matière de contentieux
administratif.
B. STATUT DES ORGANES COMPETENTS
7. Origine des règles déterminant les compétences des juridictions de droit commun en
matière de litiges administratifs
De manière générale, toutes les affaires administratives régies par le droit administratif
relèvent de la compétence des juridictions administratives, à l’exception d’un nombre très
limité d’affaires que la loi assigne aux juridictions ordinaires.
8. Statut particulier des juridictions administratives
En 1982 trois lois (la loi n° 2575 du 6 janvier 1982 sur le Conseil d’État; la loi n° 2576
du 6 janvier 1982 relative à l’organisation et aux compétences des tribunaux administratifs
régionaux, des tribunaux administratifs et fiscaux ; la loi n° 2577 du 6 janvier 1982 relative à
la procédure en matière de justice administrative) fondent le premier niveau des juridictions
administratives turques sur une base régionale. Chaque circonscription judiciaire comprend
une ou plusieurs provinces.
La loi relative à la procédure en matière de justice administrative fixe les compétences
des juridictions administratives.
C. ORGANISATION INTERNE ET COMPOSITION DES ORGANES COMPETENTS
9. Organisation des juridictions de droit commun assurant le contrôle des actes de
l’administration
Les juridictions ordinaires comprennent les juridictions civiles et pénales. Par ailleurs,
des juridictions civiles et pénales spécialisées existent dans les grandes villes. Elles sont
composées d’un ou de trois juges.
10. Organisation des juridictions administratives
Tant les tribunaux administratifs que les tribunaux fiscaux sont composés de trois
juges et rendent leurs décisions à la majorité. Toutefois, certaines affaires peu importantes
visées par la loi n° 2576 sont confiées à un juge unique. Les tribunaux administratifs
régionaux sont composés d’un président et de deux juges et prennent leurs décisions à la
majorité. Le Conseil d’État se compose de douze sections : une assemblée plénière des
membres des sections se tient pour les affaires administratives, une autre pour les affaires
fiscales et l’assemblée générale se réunit pour l’unité de la jurisprudence. Chaque chambre se
réunit à cinq juges et rend ses décisions à la majorité. (Voir le tableau et le schéma en annexe)
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D. JUGES
11. Statut des juges et magistrats qui contrôlent l’administration
Les membres des juridictions administratives jouissent d’un statut identique à celui
accordé aux membres de l’ordre judiciaire. À l’instar des membres des juridictions ordinaires,
ils sont rémunérés, contrôlés et promus par le Conseil supérieur des Juges et des Procureurs.
12. Modalités de recrutement des juges en charge du contrôle de l’administration
Les candidats réussissant les concours oraux et écrits organisés par le Ministère de la
Justice doivent ensuite accomplir une période de stage de deux ans au sein de l’académie de
justice et des juridictions. Les candidats titulaires d’un doctorat ne passent que l’examen oral.
À l’issue du stage et d’un examen final, le Conseil supérieur des Juges et des Procureurs
décide de leur admission à la profession. Les hauts magistrats du Conseil d’État sont choisis
par le Conseil supérieur parmi les juges administratifs les plus expérimentés et par le
Président de la république parmi les hauts fonctionnaires.
13. Formation des juges
L’Académie de Justice dispense la formation initiale et continue pour les membres des
juridictions. Le Conseil d’État fournit également à ses membres des programmes de
formation.
14. Avancement et promotion des juges
Les règles applicables à la promotion des magistrats ne se fondent pas exclusivement
sur l’ancienneté mais également sur les résultats des évaluations dont ils ont fait l’objet. La
procédure de notation évalue les aptitudes professionnelles telles que la justesse des décisions
et la rapidité de traitement des affaires. Elle est en lien étroit avec les règles de promotion. Les
dossiers à l’instruction sont également pris en considération dans le cadre de la promotion. En
dernier ressort, la promotion dépend du Conseil supérieur des Juges et des Procureurs. Il n’y a
pas de procédure d’évaluation des hauts magistrats.
15. Mobilité dans la magistrature
Le Conseil supérieur des Juges et des Procureurs gère toute modification des fonctions
ou du lieu d’exercice de celles-ci, la mise en mouvement des procédures disciplinaires et
toutes les actions disciplinaires qui en découlent.
E. FONCTIONS DES ORGANES COMPETENTS
16. Types de recours contre les actes de l’administration
Conformément à la loi relative à la procédure en matière de justice administrative, il
existe trois catégories de recours administratif : les recours en annulation, les recours de plein
contentieux et les recours relatifs aux litiges nés des contrats administratifs d’exécution de
services publics.
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Les recours en annulation permettent l’annulation par la justice administrative des
actes individuels ou réglementaires illégaux. Ces actions peuvent être diligentées par les
personnes dont les intérêts ont été violés à la suite de toute erreur de droit relative à la
compétence, à la forme, à la motivation, à l’objet et au but d’un acte administratif individuel
ou réglementaire. Les juridictions peuvent prononcer l’annulation partielle ou totale de l’acte
attaqué. Toutefois, elles ne peuvent ni substituer leur propre appréciation en opportunité à
celle de l’administration, ni se prononcer sur la nature de l’acte administratif, ni juger de
manière telle que l’exercice de la fonction administrative s’en trouve restreint.
Les recours de plein contentieux sont diligentés par les personnes dont les droits ont
été violés par des décisions ou des actes administratifs, en vue d’une restitution ou d’une
réparation. Les recours de plein contentieux peuvent être introduits directement avec un
recours en annulation ou après qu’une décision est intervenue à l’issue d’un recours en
annulation. La réparation peut être accordée selon les principes de la responsabilité pour faute,
de la responsabilité objective ou du risque social.
L’annulation ou les recours de plein contentieux relatifs à des litiges nés de contrats
administratifs exécutant des missions de service public relèvent de la justice administrative
sauf les litiges pour lesquels un arbitrage est prévu.
17. Droit de poser des questions préjudicielles hors article 234 du Traité CE
Si un juge considère que la loi ou le décret ayant force de loi applicables à une affaire
déterminée sont inconstitutionnels ou s’il/elle est convaincu du sérieux du grief
d’inconstitutionnalité soulevé par l’une des parties, l’examen de l’affaire est différé jusqu’à ce
que la Cour constitutionnelle se prononce sur la question. Si le délai d’attente dépasse cinq
mois après réception de la contestation, le juge vide sa saisine conformément à la loi ou au
décret ayant force de loi en vigueur. Toutefois, si la Cour constitutionnelle tranche la
question, le juge doit s’y conformer avant de rendre une quelconque décision sur le bienfondé de l’affaire.
18. Fonctions consultatives des organes compétents
Le Conseil d’État n’est pas seulement une juridiction administrative suprême, mais
également un organe d’avis. Le Conseil est habilité à rendre des avis sur la législation en
projet soumise par le Premier Ministre ou le Conseil des Ministres ainsi que sur les conditions
et les contrats en vertu desquels des concessions sont attribuées.
19. Organisation des fonctions juridictionnelles et des fonctions consultatives
Les obligations de l’administration et les litiges relatifs aux matières administratives
sont examinés par la première section et l’Assemblée des affaires administratives. La
première section du Conseil d’État n’a aucune compétence juridictionnelle outre sa fonction
administrative et consultative. Les juges affectés aux organes décisionnels administratifs du
Conseil ne connaissent pas des affaires susceptibles de résulter des décisions qu’ils ont prises
dans le cadre de leur compétence consultative ou administrative.
F. RÉPARTITION DES FONCTIONS ET RAPPORTS ENTRE LES ORGANES
COMPÉTENTS
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20. Rôle des juridictions suprêmes dans l’uniformisation et l’interprétation du droit
À la demande du Président, du Premier Avocat général, des assemblées ou des parties
concernées, l’Assemblée d’unification des arrêts contradictoires décide de l’unification des
arrêts contradictoires lorsqu’une divergence ou un conflit survient entre les décisions des
sections du contentieux ou des assemblées plénières des sections administratives et fiscales.
Ses décisions sont contraignantes.
Dans l’intérêt général, le premier avocat général peut, sur demande ou d’office, faire
appel des décisions des juridictions régionales, tribunaux administratifs et fiscaux, devenues
définitives sans être réformées en degré d’appel et dont la nature est contraire à la loi.
II – CONTROLE JURIDICTIONNEL DES ACTES DE L'ADMINISTRATION
A. ACCÈS AU JUGE
21. Conditions préalables au recours juridictionnel
L’article 11 de la loi relative à la procédure en matière de justice administrative
dispose qu’avant d’introduire un recours, l’intéressé peut demander l’abrogation, le retrait ou
la modification de la décision administrative ou l’adoption d’une nouvelle décision par
l’autorité supérieure ou, à défaut, par l’autorité qui a adopté l’acte. Cette requête suspend le
délai qui a commence à courir. À défaut de réponse dans les soixante jours, la demande est
réputée rejetée, le délai recommence à courir et le délai écoulé jusqu’à la date de la requête est
pris en considération. Cette disposition est d’application générale et n’est pas obligatoire. Par
ailleurs, selon l’article 13 de le loi précitée, les personnes dont les droits ont été violés par un
acte administratif doivent, avant de former un recours, s’adresser à l’autorité administrative
compétente dans l’année de la notification ou de la date à laquelle ils ont pris connaissance de
l’acte d’une autre manière et en toute hypothèse dans les cinq ans de l’acte.
22. Droit de saisir le juge
Selon la loi relative à la procédure en matière de justice administrative, le requérant
peut aussi être indifféremment une personne physique, morale ou de droit public. Toutefois,
en règle générale, les intérêts du requérant ou ses droits personnels doivent avoir été violés
par la procédure administrative. Au sein de la hiérarchie, une entité administrative ne peut
intenter d’action en tant que requérante contre une autre ou contre des autorités supérieures.
Cependant, dans certaines conditions, les administrations locales, particulièrement, peuvent
intenter des recours administratifs à l’encontre d’autorités supérieures.
23. Conditions de recevabilité des recours
Les requérants doivent démontrer un intérêt à l’annulation de l’acte attaqué. L’intérêt
violé peut aussi bien être un intérêt ordinaire qu’un intérêt légalement protégé. Le droit violé
ne doit pas être de nature économique ou financière. L’accès au contrôle juridictionnel est
ouvert aux associations ainsi qu’aux autres organes habilités à protéger des intérêts collectifs
ou communautaires.
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24. Délais à l’introduction du recours
Selon la loi relative à la procédure en matière de justice administrative, les délais
d’introduction d’un recours sont fixes. Ces délais courent à partir de la date de la notification
écrite et de la date suivant celle de la promulgation des règlements dont la promulgation est
requise. Si le dernier jour du délai tombe un jour férié, il est reporté au jour ouvrable suivant.
En outre, si le dernier jour du délai tombe pendant les vacances judiciaires, il est réputé
prorogé de sept jours à compter de la date suivant le dernier jour des vacances. Selon la
jurisprudence du Conseil d’État, les délais courent à partir de la date de la réception à défaut
de notification formelle.
25. Actes de l’administration qui échappent au contrôle du juge
En règle générale, un recours juridictionnel est possible à l’encontre de toutes les
catégories de décisions administratives. Toutefois, selon l’article 2/3 de la loi relative à la
procédure en matière de justice administrative, les actes adoptés d’office par le Président de la
République échappent au contrôle juridictionnel. Les décisions du Conseil supérieur militaire
ou du Conseil supérieur des Juges et des Procureurs ne sont pas non plus soumises au contrôle
juridictionnel.
26. Procédure de filtrage des recours
Les requêtes sont examinées pour vérifier si elles sont conformes aux règles prévues
par la loi relative à la procédure en matière de justice administrative. Dans les juridictions
administratives, ces vérifications sont effectuées par le président ou un membre qu’il désigne
et, au Conseil d’État, par un juge rapporteur désigné par le président de la section. Si les
requêtes sont considérées comme ne répondant pas aux conditions fixées par la loi précitée,
elles sont rejetées par le juge ou le collège de juges compétents pour trancher. Un délai
supplémentaire de 30 jours est accordé pour réitérer ces requêtes. L’examen préliminaire est
réalisé dans les quinze jours du dépôt de la requête. Aucune audience n’est organisée à ce
stade. Une brève motivation suffit. Cette procédure a été examinée par les juridictions
nationales.
27. Forme de la requête
Les recours sont introduits par requête signée adressée à la présidence du Conseil
d’État ou des tribunaux administratifs. La requête mentionne les prénoms, noms et adresses
des parties et de leurs conseils le cas échéant, l’objet et les motifs de l’affaire, la date de
notification de l’acte administratif et le montant du litige dans les recours de plein contentieux
et les affaires fiscales.
28. Utilisation d’Internet pour l’introduction des requêtes
Oui, dans les tribunaux administratifs régionaux, les tribunaux administratifs et
fiscaux, s’ils relèvent de l’UYAP (Système National Judiciaire Informatisé).
29. Coût de l’introduction de la requête
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Une fois les recours administratifs déposés, des droits et des frais postaux sont perçus.
Le montant de ces frais est fixé par la loi.
30. Assistance obligatoire d’un avocat
Dans le cadre des recours administratifs, il n’est pas obligatoire de recourir à
l’assistance d’un avocat ou d’un conseil. Sur ce point, il n’y a pas de difference entre les
juridictions inférieures et le Conseil d’État.
31. Aide juridictionnelle
La loi relative à la procédure en matière de justice administrative prévoit qu’en matière
d’aide juridictionnelle, les dispositions de la loi relative au Code de procédure civile
s’appliquent. L’aide juridictionnelle est accordée lorsque le requérant satisfait aux conditions
financières et lorsque l’affaire n’est pas manifestement non fondée. Seules les juridictions
sont habilitées à accorder l’aide juridictionnelle. Le refus d’aide peut être contesté en même
temps que la décision sur le bien-fondé du recours.
32. Sanctions contre les recours abusifs et injustifiés
Aucune sanction n’est prévue en cas de requête abusive ou injustifiée.
B. PROCÈS
33. Principes fondamentaux du procès et leurs sources
La loi relative à la procédure en matière de justice administrative prévoit la publicité
des audiences; dans les affaires ou la morale ou la sécurité publiques le requièrent, tout ou
partie des audiences se tiennent à huis clos, par décision de la juridiction. Chaque partie a
deux occasions de présenter ses arguments oraux. La présence de l’avocat général est
obligatoire aux audiences du Conseil d’État. Après son exposé, les parties ont le dernier mot.
La décision intervient dans les quinze jours de l’audience. Le droit à une procédure
contradictoire, les droits de la défense et l’équilibre entre les éléments écrits et oraux sont
respectés.
34. Principe d’impartialité
L’impartialité des juges est garantie par la Constitution. Celle-ci dispose que chacun a
le droit, en se servant de tous les moyens et voies légitimes, de faire valoir ses droits devant
les instances judiciaires en tant que demandeur ou défendeur et a droit à un “procès
équitable”, que nul ne peut être traduit devant une instance autre que le tribunal dont il dépend
en vertu de la loi, que les juges sont indépendants dans l’accomplissement de leur mission,
qu’aucun organe, autorité ni individu ne peut donner des ordres ou des instructions ou
formuler des recommandations aux juges concernant l’exercice de la fonction juridictionnelle
et que l’administration est tenue de se conformer aux décisions de justice.
D’autre part, la loi relative à la procédure civile énonce clairement les conditions dans
lesquelles un juge ne peut instruire une demande. La loi relative à la procédure en matière de
justice administrative prévoit également que si les parties nourrissent le moindre soupçon
d’impartialité à l’égard d’un juge, ils ont le droit de le récuser. Les principaux cas de figure
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qui empêchent un juge de connaître d’une affaire sont les affaires qui, directement ou
indirectement, les concernent ou concernent leurs proches, les affaires dans lesquelles ils ont
conseillé l’une des parties ou exprimé leur avis sans que la loi l’ait requis, où ils sont en
rivalité avec l’une des parties etc.
35. Moyens juridiques nouveaux en cours d’instance
Une fois l’action introduite, les requérants ne peuvent plus étendre leurs demandes.
Les parties ne peuvent invoquer aucun droit tiré d’un moyen de défense présenté hors “délai”.
Toutefois, les juridictions procèdent d’office à l’analyse complète des affaires dont elles sont
saisies.
36. Personnes autorisées à intervenir en cours de procès
La tierce intervention est ouverte à quiconque considère que l’issue de l’affaire
pourrait porter atteinte à ses intérêts ou à ses droits.
37. Rôle du ministère public en matière administrative
Il n’y a pas de représentant de l’État au sein des juridictions administratives.
38. Institutions comparables au commissaire du gouvernement devant le Conseil d’État de
France
Les avocats généraux procèdent à l’examen des dossiers au nom du premier avocat
général et rendent des avis écrits et motivés. La présence de l’avocat général aux audiences du
Conseil d’État est obligatoire. Les avocats généraux peuvent requérir les autorités
compétentes de leur transmettre tout type d’information et demander aux organes
administratifs de leur fournir les dossiers concernant l’affaire. Si les sections ou les
assemblées plénières l’estiment nécessaire, les avocats généraux présentent également leur
avis oralement.
39. Fin de procès avant jugement
La juridiction compétente décide de suspendre le recours si une modification relative à
la personne ou à l’état des parties intervient consécutivement à un décès ou pour tout autre
motif, jusqu’à ce que la personne habilitée à reprendre l’instance en fasse la demande; en cas
de décès du requérant jusqu’à ce que l’administration reprenne son action à l’encontre des
héritiers du défunt. La reconnaissance par le défendeur et le désistement mettent également
fin à l’affaire.
40. Rôle du greffe dans la communication des pièces de procédure
Le greffe de la juridiction est responsable de la notification des requêtes et des moyens
aux parties ou de demander aux parties ou à d’autres personnes les documents que pourraient
solliciter les magistrats.
41. Charge de la preuve
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Les juridictions procèdent d’office à toutes les vérifications. Les parties peuvent
également produire des preuves elles-mêmes. Les juridictions peuvent demander aux parties
ou à toute autre personne d’envoyer des documents et de fournir tout type d’information.
42. Modalités de l’audience
En vertu de la loi relative à la procédure en matière de justice administrative, les
audiences sont publiques; dans les affaires ou la morale ou la sécurité publiques le requièrent,
les audiences se tiennent totalement ou partiellement à huis clos, par décision de la juridiction.
Les représentants de l’administration défenderesse et les demandeurs en personne ou leurs
représentants légaux peuvent assister à l’audience. Chaque partie a deux occasions de
présenter ses arguments oraux. Une présentation écrite est également possible. La présence de
l’avocat général aux audiences du Conseil d’État est obligatoire.
43. Délibéré
Les juges rapporteurs examinent le dossier de l’affaire et, dans chaque affaire,
préparent un rapport sur les faits et le droit. Ils donnent un avis oral. Une fois les éléments
factuels clarifiés, les problèmes de compétence et de procédure le cas échéant et les questions
de fond sont tranchés, dans l’ordre. Le président de section conduit les délibérations et
détermine les sujets soumis au vote. Le président et les membres expriment leur vote; les
opinions minoritaires figurent dans la décision.
C. JUGEMENT
44. Motivation du jugement
L’article 24, paragraphe (e), de la loi relative à la procédure en matière de justice
administrative prévoit que les jugements contiennent notamment le fondement légal du
jugement, un compte-rendu des motifs et un dispositif. Pour cette raison, les fondements réels
et légaux doivent figurer dans le jugement. Ainsi, les effets des jugements procèdent-ils non
seulement de leur dispositif, mais également de leurs motifs; les questions soulevées par les
parties reçoivent une réponse spécifique et expresse si l’issue de l’affaire le requiert. Par
ailleurs, l’administration n’a d’autre choix que d’exécuter les décisions des juridictions
conformément à leurs fondements, les motifs apparaissant avec assez de clarté pour empêcher
les parties de se méprendre sur la signification et la portée de la décision.
45. Normes de référence nationales et internationales
Les principales normes de référence sont la Constitution, la loi et la jurisprudence.
Selon la pratique du Conseil, les accords internationaux et les traités dûment entrés en vigueur
font partie intégrante du droit national et dès lors que leur constitutionnalité ne peut être mise
en cause devant la Cour constitutionnelle en vertu de l’article 90 de la Constitution, il priment
sur le droit national en cas de conflit. Les actes des organisations internationales confirmés
par une loi nationale, les règles coutumières internationales et les principes généraux du droit
international sont également intégrés au droit interne; par conséquent, les juridictions
administratives peuvent les prendre en considération de leur propre accord. À de nombreuses
reprises, le Conseil a cité et invoqué la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et
des libertés fondamentales ; les références à l’acquis se multiplient.
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46. Critères et méthodes de contrôle du juge
L’article 2, paragraphe 2, de la loi relative à la procédure en matière de justice
administrative dispose que les compétences de la justice administrative se limitent à la
vérification de la conformité à la loi des actes administratifs; les juridictions ne peuvent
contrôler la pertinence d’un acte ni d’une décision. Il est généralement admis qu’une autorité
administrative ne peut être contrainte d’exercer une compétence purement discrétionnaire et
que le contrôle juridictionnel des actes administratifs portant sur l’exercice de compétences
discrétionnaires est nécessairement moins sévère que celui des actes comportant des mesures
que l’administration est obligée de prendre. Toutefois, le contrôle juridictionnel de l’exercice
de compétences discrétionnaires garantit que, lorsqu’une autorité administrative exerce
pareille compétence, elle le fait dans les limites et les objectifs pour lesquels elle bénéficie de
ce pouvoir discrétionnaire conformément à la loi. Pour cette raison, les juridictions s’efforcent
de trouver les solutions les plus favorables aux droits des citoyens.
À cet égard, le contrôle exercé par les juridictions inférieures ne diffère pas de celui
exercé par le Conseil.
47. Répartition des frais et dépens du procès
Les frais et dépens sont supportés par la partie/les parties dont la demande est rejetée.
En cas de rejet partiel, les frais et dépens du procès sont répartis parmi les parties compte tenu
de leur bon droit. Les parties bénéficiant de l’aide juridictionnelle ne sont pas initialement
invitées à payer les frais. Les juridictions ne sont pas habilitées à dispenser une partie de payer
les frais. Les intervenants forcés peuvent être dispensés.
48. Formation de jugement : un juge unique ou une formation collégiale
La loi relative à l’organisation des tribunaux administratifs de district, aux tribunaux
administratifs et fiscaux, prévoit que les recours en annulation et les recours de plein
contentieux dont l’enjeu financier n’excède pas un certain montant sont examinés par un juge
unique. Tous les procès au Conseil d’État sont traités par un collège de juges.
49. Divergences d’opinion
L’article 24 de la loi relative à la procédure en matière de justice administrative
dispose que les jugements indiquent notamment s’ils ont été rendus à l’unanimité ou à la
majorité et font le cas échéant mention des opinions minoritaires. Il n’y a pas de différence
entre les juridictions inférieures et supérieures.
50. Publicité et notification du jugement
En vertu de l’article 25 de la loi relative à la procédure en matière de justice
administrative, une copie du jugement certifiée par le sceau de la juridiction et la signature du
président ou du juge est sans délai adressée aux parties par voie postale; les jugements ne sont
pas rendus oralement.
D. EFFETS ET EXÉCUTION DU JUGEMENT
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51. Autorité de la chose jugée. Autorité du précédent
La charge de l’exécution pèse sur l’organe administratif qui a édicté l’acte attaqué. Les
décisions d’annulation d’actes réglementaires et les arrêts d’unification du Conseil sont tous
deux revêtus d’un caractère erga omnes. Les décisions concernant des actes individuels
produisent des effets pour les parties; les juridictions appliquent la jurisprudence constante
comme stare decisis et les parties peuvent l’invoquer. Les décisions d’annulation ont force de
chose jugée.
52. Pouvoirs du juge de limiter les effets du jugement
Ni le Conseil d’État, ni les juridictions administratives ne peuvent limiter les effets du
jugement dans le temps.
53. Garanties du droit à l’exécution des décisions de justice
En vertu de la Constitution et de la loi, les organes législatifs, exécutifs et
administratifs se conforment aux décisions des juridictions; ces organes n’en modifient ni
n’en retardent l’exécution. Le délai d’exécution ne peut dépasser trente jours. Un recours en
réparation peut être introduit pour les dommages financiers et non financiers résultant du
manquement de l’administration a exécuter les actes et à prendre les décisions imposées par
les décisions. Si des agents publics s’abstiennent délibérément de satisfaire aux exigences des
décisions, une action en réparation peut également être intentée à leur encontre; leur
responsabilité peut en outre être engagée dans le cadre de procédures disciplinaires et pénales.
Il n’y a pas de procédure d’exécution par des personnes physiques, mais les décisions rendues
dans les recours de plein contentieux sont exécutées conformément aux dispositions
générales. Les juridictions administratives n’ont pas de pouvoir d’injonction.
54. Mesures récentes contre le délai excessif de jugement
La réforme de la justice est l’une des priorités fondamentales du partenariat pour
l’adhésion et du plan national pour l’adoption de l’acquis. Par conséquent, une “Stratégie de
réforme judiciaire” a été établie pour renforcer notamment l’efficacité de la justice. La
stratégie comporte des mesures concernant des modes alternatifs et préventifs de résolution de
conflits et visant à accélérer et à raccourcir le processus de jugement en mettant en place un
Ombudsman, en introduisant une loi uniforme de procédure administrative et en modifiant la
loi relative à la procédure en matière de justice administrative. Un nouveau cadre d’“experts
en service judiciaire” sera mis en place entre les juges et le personnel judiciaire pour alléger la
charge administrative des juges. Les tribunaux administratifs de district seront transformés en
Cours d’appel administratives. Aucune disposition spécifique n’est prévue pour réparer les
dommages résultant des retards.
E. VOIES DE RECOURS
55. Répartition des compétences entre les juridictions inférieures et suprêmes
Les tribunaux administratifs régionaux et les tribunaux administratifs et fiscaux ont
une compétence générale en matière de litiges administratifs. Les recours dont l’enjeu
13
financier n’excède pas un certain montant sont tranchés par un juge unique. Les tribunaux
administratifs régionaux réforment les décisions rendues par un juge unique. Par ailleurs, le
Conseil d’État est la juridiction administrative suprême et est également un organe consultatif.
Le Conseil connaît des recours intentés contre les jugements rendus par les tribunaux
administratifs et fiscaux et des décisions rendues dans des affaires examinées par le Conseil
d’État en premier ressort. En tant que juridiction de premier degré, le Conseil d’État connaît
des recours en annulation et des recours de plein contentieux contre les décisions du Conseil
des Ministres ou les décrets des ministères et examine les requêtes concernant la perte de
statut des organes élus des communes et des provinces. Dans le cadre de ses compétences
consultatives, le Conseil donne son avis sur la législation en projet soumise par le Premier
Ministre ou le Conseil des Ministres, examine les projets de règlements, donne son avis sur
les conditions et les contrats de service public en vertu desquels des concessions sont
attribuées, rend des avis sur d’autres matières soumises par la Présidence de la république et
le Premier Ministre.
56. Voies de recours
La loi relative à la procédure en matière de justice administrative dispose que “sans
préjudice de dispositions contraires au présent article dans d’autres lois, le Conseil d’État peut
être saisi des recours contre les jugements des sections du contentieux du Conseil d’État et des
tribunaux administratifs et fiscaux”. À la suite de cet examen en appel, le Conseil d’État
réforme la décision examinée pour les motifs suivants :

incompétence de la juridiction ,

illégalité de la décision,

non-respect des dispositions procédurales.
Par ailleurs, les tribunaux administratifs régionaux peuvent rendre des jugements au fond s’ils
estiment que les informations obtenues concernant les faits sont suffisantes ou si l’appel
concerne de simples points de droit ou si des erreurs de fait peuvent être rectifiées.
F. PROCÉDURES D'URGENCE ET RÉFÉRÉS
57. Procédures d’urgence et référés
Le Conseil d’État ou les juridictions administratives peuvent décider de suspendre
l’exécution d’un acte si ce dernier entraîne des dommages difficiles ou impossibles à réparer
et si l’acte est manifestement illégal. Les décisions de suspension de l’exécution sont prises
par le Conseil d’État, le tribunal ou les juges connaissant du principal.
58. Conditions de la demande de procédure d’urgence et du référé
Les ordonnances de suspension sont des décisions conservatoires suspendant la mise
en œuvre de l’acte attaqué, sans toutefois porter atteinte à son existence juridique Sur le plan
des effets, les ordonnances de suspension sont analogues aux décisions d’annulation : les
ordonnances d’annulation ramènent la situation à ce qu’elle était avant l’exécution de l’acte
attaqué, exactement comme les décisions d’annulation. Les autorités administratives sont
tenues de fournir tous les documents que les juridictions pourraient leur demander.
14
59. Différents types de référés
La procédure de suspension de l’exécution est identique quelle que soit l’affaire.
III – RÉGULATION DES LITIGES ADMINISTRATIFS PAR DES INSTANCES NON
JURIDICTIONNELLES
60. Rôle de l’administration dans le règlement des litiges
Avant d’introduire un recours, l’abrogation, le retrait ou la modification de la décision
administrative peuvent être demandés auprès de l’autorité supérieure et, s’il n’y en a pas, de
l’autorité qui exécute la décision. À la suite de cette demande, l’autorité administrative peut
abroger, retirer ou modifier l’acte ou en adopter un nouveau. En outre, toutes les autorités
administratives ont l’obligation de traiter ces demandes et de respecter le droit de pétition.
61. Organes indépendants non juridictionnels compétents en matière de litiges administratifs
Des organismes de réglementation indépendants du gouvernement règlent certains
litiges administratifs. Toutefois ils n’apportent pas de solution alternative à la justice
administrative. Un projet de législation concernant des modalités extra judiciaires, dont un
ombudsman, sont à l’examen.
62. Modes alternatifs de règlement des litiges administratifs
Les règlements alternatifs des litiges ne sont guère développés dans ce domaine. Dès
lors qu’il n’y a pas de loi générale uniforme relative à la procédure administrative, les modes
alternatifs sont sectoriels ou ad hoc. On en rencontre par exemple dans le Code du travail, le
Code de la protection du consommateur, le Code du notariat, le Code de procédure fiscale et
le Code des avocats. En vertu de la loi relative à la procédure en matière de justice
administrative, les litiges résultant des conditions et contrats en vertu desquels des
concessions sont attribuées et à propos desquelles un arbitrage est envisagé ne peuvent plus
être portés devant les juridictions administratives.
IV – ADMINISTRATION DE LA JUSTICE ET DONNÉES STATISTIQUES
A. Moyens mis à disposition de la justice dans le contrôle de l’administration
63. Budget moyen affecté à la justice
En 2006 et 2007, respectivement 1.846.033.000 nouvelles lires turques (1.01% du
budget de l’État) et 2.925.153.870 nouvelles lires turques (1,36% du budget de l’État) ont
été allouées à l’administration de la justice en Turquie. Il n’est pas possible de distinguer
la justice administrative dans son ensemble, mais le Conseil d’État dispose d’un budget
séparé de 21.954.000 NLT pour 2006 et 36.426.870 pour 2007.
15
64. Nombre de magistrats
Années
de Membres du Procureurs
référence
C.E.
(avocats
généraux)
2006
2007
86
90
43
52
Juges
Rapporteurs
au CE
223
244
Juges
des
juridictions
adm.
Régionales et
tribunaux
adm. et fisc.
690
889
Total
1.042
1.275
65. Pourcentage des magistrats affectés au contrôle de l’administration
Le pourcentage de magistrats en charge du contrôle des autorités administratives (le
corps des juridictions administratives incluant les membres du Conseil d’État) s’élevait à
13,5% en 2006 et 16,9% en 2007.
66. Assistants de justice
Les juges rapporteurs doivent être diplômes de l’université. Ils rendent leurs propres
avis écrits et oraux, rédigent les projets de décisions et préparent les minutes. De cette
manière, ils assistent les membres du Conseil d’État. Chaque section compte de 15 à 20 juges
rapporteurs. Les magistrats des tribunaux administratifs régionaux, des tribunaux
administratifs et fiscaux ne sont pas entourés d’assistants.
67. Ressources documentaires
La bibliothèque du Conseil d’État a été fondée en 1927. Elle n’abrite que des livres et
des publications périodiques. Il s’agit d’une bibliothèque spécialisée en droit administratif
bien qu’elle contienne également des livres et des revues concernant les différentes branches
du droit turc et étranger. Pour ses collections permanentes, la bibliothèque s’efforce
d’acquérir et de conserver les catégories d’importantes publications juridiques suivantes :
journaux officiels, procès-verbaux du Parlement, Codes, règles et règlements administratifs,
commentaires et sommaires des lois, règles et règlements, décisions et rapports des autres
Cours suprêmes. La collection comprend également les sources juridiques et de nombreuses
publications de la période ottomane. La bibliothèque est accessible à tous les chercheurs, mais
seul le personnel du Conseil d’État peut emprunter des ouvrages. Tous les documents de la
bibliothèque sont répertoriés. Les livres et les registres sont répertoriés en ligne.
68. Moyens informatiques
Le Conseil d’État dispose de son propre réseau depuis 1994. Au départ, l’utilisation
des ordinateurs et des banques de données principales était très limitée et le système n’était
employé que pour la dactylographie et l’archivage des décisions. Cependant, l’utilisation du
système s’est étendue et progressivement, l’ensemble du personnel judiciaire, y compris les
membres, les juges rapporteurs, les avocats généraux et les fonctionnaires du greffe sont
équipés de PC pour rédiger les décisions et y accéder. Le personnel judiciaire dispose
également d’un accès à internet. Les fonctionnaires travaillant principalement à des postes
administratifs a reçu des ordinateurs en fonction des impératifs de leurs missions. Toutes les
16
affaires sont enregistrées électroniquement et les personnes intéressées peuvent suivre l’état
d’avancement des procédures à partir du site internet du Conseil d’État
(www.danistay.gov.tr).
69. Sites Internet des juridictions et autres organes compétents
Le Ministre de la Justice, le Conseil d’État et les autres Cours suprême disposent de
leur propre site internet. Certaines juridictions inférieures ont également créé le leur et
publient des informations sur leur fonctionnement. La base de données du Conseil d’État,
riche d’environ 23.000 décisions de jurisprudence est accessible au public sur le site internet.
On y trouve également, en trois langues (turc, anglais et français), des informations relatives
au Conseil d’État (son histoire, son organisation et ses missions; les textes des principales
relatives à la justice administrative). Par ailleurs, toute décision importante du Conseil
susceptible d’intéresser le public est également publiée sur internet.
B. Autres statistiques et indications chiffrées
70. Nombre de nouvelles requêtes chaque année
71. Nombre de dossiers traités chaque année
72. Nombre de dossiers non traités
73. Délai moyen de jugement
Conseil d’État (chambres judiciaires du C.E.)
Année de
Affaires
Affaires clôturées
référence
introduites
2006
86.878
71.786
2007
110.535
86.703
Affaires
pendantes
94.454
118.286
Délai moyen de
jugement
404 jours
384 jours
Conseil d’État (chambres administratives du C.E.)
Année de
Affaires
Affaires clôturées
référence
introduites
2006
1.318
1.337
2007
1.537
1.575
Affaires
pendantes
175
137
Délai moyen de
jugement
50 jours
36 jours
Tribunaux administratifs régionaux (les affaires introduites comprennent les affaires de
l’an dernier et les nouvelles affaires)
Année de
Affaires
Affaires
Délai moyen de
Affaires clôturées
pendantes
jugement
référence
introduites
2006
69.578
67.294
15.464
75 jours
2007
78.960
80.301
14.123
67 jours
Tribunaux administratifs de première instance
17
Année de
référence
2006
2007
Affaires
introduites
169.591
144.784
Affaires clôturées
174.506
167.351
Tribunaux fiscaux de première instance
Année de
Affaires
Affaires clôturées
référence
introduites
2006
74.327
71.674
2007
82.623
79.174
Affaires
pendantes
99.936
88.030
Délai moyen de
jugement
202 jours
210 jours
Affaires
pendantes
40.434
49.360
Délai moyen de
jugement
179 jours
193 jours
74. Pourcentage et taux d’annulation des actes administratifs et de condamnation de
l’administration devant les juridictions inférieures
Tribunaux administratifs de première instance
Année
référence
2006
2007
de Total des affaires
Annulation
174.506
167.351
44.732 (25,6%)
46.022 (27,5%)
Tribunaux fiscaux de première instance
Année
de Total des affaires
référence
2006
71.674
2007
79.174
Annulation
32.446 (45,3%)
34.122 (43,1%)
Annulation partielle
Rejet partiel
13.336 (7,6%)
11.365 (4,22%)
Annulation partielle
Rejet partiel
12.621 (17,6%)
10.252 (12.9%)
75. Volume des litiges par domaine
Tribunaux administratifs de première instance
Année
référence
2006
2007
de
Législation
relative
aux
fonctionnaires
51,2%
40,2%
Villages,
Communes
et
administrations
spéciales
4,4%
5%
Étudiants
et
enseignement
Aménagement
du territoire
Recours de plein
contentieux
Autres
2,1%
3,1%
6,7%
9,4%
14,6%
14%
21%
28,3%
C. ÉCONOMIE DE LA JUSTICE ADMINISTRATIVE
76. Travaux et études sur l’influence des condamnations à des dommages et intérêts pour les
finances publiques
Absence d’étude disponible sur cette question.