Romain Rambaud Intervention collège de droit Le financement de la

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Romain Rambaud, Professeur de droit public, Université Grenoble-Alpes, CRJ, GREAT. Pour citer ce document. Romain
Rambaud, Le financement de la vie politique, synthèse et problématiques actuelles, droitelectoral.blog.lemonde.fr
Romain Rambaud
Intervention collège de droit
Le financement de la vie politique
Synthèse et problématiques actuelles
Problématique
Les affaires politico-financières semblent se multiplier depuis 1 ou 2 ans : financement lybien
supposé de la campagne de Nicolas Sarkozy de 2007, rejet des comptes de campagne de
Nicolas Sarkozy en 2012, affaire Bygmalion, affaire de la pénalité financière, financière
occulte du Front National par l’intermédiaire du micro-parti Jeanne, etc. Toutes ces affaires
posent la question de l’encadrement juridique du financement de la vie politique en France :
c’est un point important de la recherche, qui mérite de faire l’objet d’une présentation car il
n’est pas souvent enseigné en France. On peut donc faire ici une initiation.
On va le voir, il semble que le système français ait des difficultés aujourd’hui, sur de
nombreuses thématiques, à encaisser les évolutions du droit électoral et notamment de la
propagande électorale. Sans être à bout de souffle, le système a tendance à craquer à de
multiples points. La démocratie continue constitue un véritable challenge pour le droit
électoral actuel. C’est cette hypothèse que l’on voudrait explorer ici.
Historique.
En cette matière, la Grande-Bretagne fait figure de pionnier. Dès 1883 en effet, elle se dote
d'un dispositif de plafonnement des dépenses électorales. Une loi de 1949, modifiée en 1961
et en 1983, réglemente ce plafonnement qui varie suivant les circonscriptions et les élections.
Les Etats-Unis avaient adopté un système d’encadrement dès 1972, très assoupli par un arrêt
de la Cour suprême de 2010. Le phénomène s’est développé en Europe à la fin des années
70 : l’Italie se dote d’un système de financement de la vie politique par une loi du 2 mai 1974,
l’Espagne en 1985, la Belgique en 1989. Les systèmes mis en place sont cependant très
variable : notamment, la question de la participation des personnes morales de droit privé au
financement de la vie politique fait l’objet de réponses très variables selon les pays : il est par
exemple autorisé aux Etats-Unis, en Italie, au Royaume-Uni. En France, il a été autorisé très
peu de temps, le système français aujourd’hui étant particulièrement administratif.
Longtemps restée à l'écart de ce mouvement, instruite par ces précédents étrangers et sous la
contrainte de ce qu'il est convenu d'appeler "les affaires", la France a adopté en 1988 un
système extrêmement sophistiqué. Par les lois organique (L. org. n° 88-226 : Journal
Officiel 12 Mars 1988) et ordinaire (L. n° 88-227 : Journal Officiel 12 Mars 1988) du 11
mars 1988, relatives à la transparence financière de la vie politique, elle a mis en place un
dispositif destiné à réglementer le financement des campagnes électorales et des partis
politiques et à vérifier l'évolution des patrimoines de nombre d'élus, de dirigeants politiques et
du secteur public. Il y avait certes eu des tentatives mais elles avaient échouées : de 1958 à
1988, 20 propositions de lois sur cette question avaient été préparées et un seul projet de loi
en 1979. Pour ce qui concerne l’élection présidentielle, ces lois sont venues modifier la loi
du 6 novembre 1962 relative à l’élection présidentielle : en effet, il faut insister sur le fait que
le Code électoral ne s’applique pas en tant que tel à l’élection présidentielle, qui fait l’objet
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d’un droit électoral spécial, contenu dans la loi du 6 novembre 1962 relative à l’élection
présidentielle.
L’adoption de la loi de 1988 s’est réalisée sous le poids des circonstances. Alors que les
méthodes de communication politique commençaient à se développer, les ressources des
partis s’avéraient insuffisantes. Les moyens de financement occulte, plus ou moins légaux, ont
donc commencé à se développer. Certains de ces moyens n’étaient pas franchement illégaux :
mise à disposition de moyens matériels ou humains par des entreprises, des syndicats ou des
administrations, utilisation des fonds secrets prévus au bénéfice du premier ministre,
détournement de subventions locales. D’autres étaient franchement illégaux, comme le
recours à des bureaux d’études financés : les études étaient réalisées à la demande des
collectivités locales, et les entrepreneurs étaient fortement incités à passer par ces bureaux
d’études pour obtenir des marchés publics… Ensuite ces bureaux d’études reversaient l’argent
aux formations politiques ou leur accordaient leur concours, pratique qui consistait donc en un
détournement des règles relatives au marché public. Egalement les fausses factures étaient
largement pratiquées, en échange de services à venir. L’ensemble de ces pratiques pouvaient
être considérées comme des abus de bien sociaux au sens pénal. Beaucoup de pratiques
illégales se développaient par ailleurs en matière de marché public et d’attribution des
autorisations d’urbanisme.
Ces phénomènes se développeront avec l’extension de la décentralisation à partir de
1982 : la décentralisation a multiplié les hypothèses possibles de corruption, et par ailleurs, les
structures locales sont beaucoup moins fortes pour dissimuler ces pratiques, ce qui fait que de
nombreuses affaires ont éclaté.
L’adoption de la loi de 1988 survient alors du fait des circonstances. En effet, beaucoup
d’élections seront organisées sur une période de temps très courte : on a vu l’organisation
d’élections cantonales, européennes et législatives en 1986, puis l’organisation de l’élection
présidentielle de 1988 : face à cet afflux de dépenses, les formations politiques ont pris plus
de risques. Par ailleurs, l’alternance, puis les cohabitations, conduisent les hommes politiques
à faire sortir des affaires concernant leurs concurrents. Trois affaires vont déclencher
l’adoption de la loi de 1988 : les activités d’une association, Carrefour du développement, qui
détournait de l’argent consacré au Tiers-Monde au profit d’activités politiques, l’affaire des
ventes d’armes de la société Luchaire concernant des ventes d’armes à l’Iran alors sous
embargo dont une partie de l’argent aurait été reversé au parti socialiste révélée en 1986-1987,
à partir de laquelle Mitterrand a commencé à appeler à l’adoption d’un projet de loi, et enfin
le réseau de financement organisé par URBA, un bureau d’étude au service du PS.
Le 11 mars 1988 sont donc adoptées les deux lois, ordinaire et organique, relatives au
financement de la vie publique. Cette loi a bien adoptée la structure générale de l’édifice
mais le texte selon largement complété. En 1988, plusieurs principes sont posés : les partis
politiques obtiennent une forme de statut, un financement public des partis politiques est
prévu en fonction du nombre de parlementaires élus, les comptes des partis politiques doivent
être certifiés… Le dispositif est assez faible.
Cependant, très rapidement, et toujours sous la pression des affaires, le système est modifié à
plusieurs reprises avec de nombreuses lois :
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En 1990, dans le contexte de l’affaire URBA se poursuivant, avec la loi ordinaire n°
90-55 du 15 janvier 1990, relative à la limitation des dépenses électorales et à la
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clarification du financement des activités politiques (Journal Officiel 16 Janvier 1990) et
la loi organique n° 90-383 du 10 mai 1990, relative au financement de la campagne en vue
de l'élection du Président de la République et de celle des députés (Journal Officiel 11
Mai 1990). Ces lois seront absolument fondamentales car elles vont mettre en
place plusieurs dispositifs : le principe du plafonnement des dépenses électorales et
l’établissement d’un compte de campagne avec un mandataire financier, la création de la
CNCCFP compétente pour toutes les élections sauf l’élection présidentielle pour laquelle
le Conseil constitutionnel est compétent, la création de sanctions pénales et de sanction
d’inéligibilité en cas de violation de la règlementation, la réforme du système de
financement des partis avec le mécanisme de la double aide, le système d’association de
financement pour les partis politiques avec la mise en place d’un système d’agrément. La
loi de 1990 a donc une importance fondamentale puisque c’est sa structure du
dispositif actuel. Elle prévoyait enfin un système d’encadrement des dons : l’article L528 limitait les dons des personnes physiques à 30.000 francs et celui des personnes morales
à 10 p. 100 du plafond des dépenses électorales dans la limite de 500 000 francs. C’est ce
point qui va être le plus modifié par la suite.
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En 1993, la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993, relative à la prévention de la corruption et à
la transparence de la vie économique et des procédures publiques (Journal Officiel 30
Janvier 1993), la loi SAPIN, avait changé le système en mettant en place un dispositif de
transparence sur le financement de la vie politique par des personnes morales. En effet, la
liste exhaustive des personnes morales ayant consenti des dons devaient être publiée au
journal officiel, cette liste comportait le nom du candidat bénéficiaire, celui de la
personne morale et le montant du versement. Une première publication fut réalisé le 12
avril 1994 mais cela ne dura pas car le système changea dès 1995. En 1993, 400 millions
de francs avaient été versés par les personnes morales. C’était 580 millions de francs en
1994. Le gouvernement souhaitait l’interdiction pure et simple mais elle ne fut pas adptée
à l’époque. Mais tout changea en 1995.
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En effet, de nouvelles affaires vont éclater en 1994 après la démission de trois
ministres du gouvernement d'Edouard Balladur mis en cause dans des affaires politicofinancières : Alain Carignon, Michel Roussin et Gérard Longuet. Avec les différentes
lois du 19 janvier 1995 (L. org. n° 95-62, modifiant diverses dispositions relatives à
l'élection du Président de la République et à celles des députés à l'Assemblée nationale :
Journal Officiel 20 Janvier 1995. - L. ordinaire n° 95-63, relative à la déclaration de
patrimoine des membres du Parlement notamment : Journal Officiel 20 Janvier 1995. - L.
ordinaire n° 95-65, relative au financement de la vie politique : Journal Officiel 21
Janvier 1995, loi organique n° 95-72 relative au financement de la campagne en vue de
l'élection du Président (Journal Officiel 24 Janvier 1995), le financement par les
personnes morales va être strictement interdit ce qui fait qu’en France le financement de
la vie politique est quasiment intégralement public, ce qui est un aspect tout à fait
fondamental du système.
Depuis le système n’a pas fondamentalement changé, avec quelques ajustements. Le point le
plus important ici est la loi organique n° 2006-404 du 5 avril 2006, relative à l'élection du
Président de la République (Journal Officiel 6 Avril 2006). Celle-ci en effet a transféré le
contrôle des comptes de campagne de la présidentielle à la CNCCFP elle-même, le Conseil
constitutionnel n’intervient plus que sur recours à l’initiative du candidat, comme ce fut le cas
pour le rejet des comptes de campagne de Nicolas Sarkozy.
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On peut noter aussi les lois relatives à la transparence de la vie publique (loi organique n°
2013-906 et loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013). Son étude s’est jusqu’à présent concentrée,
à juste titre, sur les dispositions relatives aux obligations de transparence s’imposant au
personnel politique. Un autre aspect peut retenir l’attention : les dispositions relatives au
financement de la vie politique qui visent en réalité à lutter contre les « micro-partis », c’est-àdire précisément les articles 13 à 18 de la loi n° 2013-907.
Structure
Aujourd’hui, le système fondamentalement est divisé en deux blocs : le financement des
campagnes électorales (I) et le financement des partis politiques (II). Il y a des liens entre les
deux mais ce sont effectivement les deux blocs fondamentaux aujourd’hui.
I.
Le financement des campagnes électorales
Après avoir étudié les textes (A) et des exemples de jurisprudence (B), on étudiera quelques
données pratiques (C).
A. Les textes
Les dispositions pertinentes se trouvent aujourd’hui dans le code électoral, aux articles L. 524 du Code électoral.
L’article L. 52-4 du Code électoral, accompagné de l’article L52-12, prévoit le principe de
la désignation d’un mandataire et de la tenue d’un compte de campagne, qui va retracer toutes
les dépenses et toutes les recettes du candidat à une élection dans l’année qui précède cette
élection. Ces dispositions sont applicables à toutes les élections, sauf les élections municipales
dans les communes de moins de 9000 habitants, pour lesquelles le principe du compte de
campagne n’est pas obligatoire. Ce système a été récemment étendu aux élections sénatoriales
par la loi du 14 avril 2011 ayant modifié l’article L. 308-1 du Code électoral. Les premiers
contentieux ont eu lors des dernières élections sénatoriales.
Ce compte de campagne retrace les recettes et les dépenses et permet donc de vérifier que les
règles relatives au financement de la campagne, notamment les règles sur les recettes,
soient bien respectées. Celles-ci sont prévues à l’article L. 52-8 du Code électoral : les dons
accordés à la campagne sont limités à 4600 euros par personne physique et les personnes
morales n’ont pas le droit de financer une campagne. Il n’existe à ce principe qu’une seule
exception : seuls les partis politiques ont, en tant que personne morale, le droit de financer des
campagnes électorales. C’est d’ailleurs un enjeu fondamental de la qualification de parti
politique au sens de la loi de 1988, on y reviendra. Tous les dons doivent être enregistrés par
le mandataire financier, ce qui permet de garantir la traçabilité par l’intermédiaire du compte
de campagne.
Ce dispositif permet également de vérifier le respect des règles de plafonnement des
dépenses électorales prévues par l’article L. 52-11 du Code électoral. Pour les élections
municipales, départementales et régionales, cela fonctionne par un système de tranches. Pour
les députés cela est de 38000 euros par candidat, majoré de 0,15 euros par habitant de la
circonscription, ce qui est peu finalement. Pour les sénateurs c’est 10000 euros avec une
majoration. On peut remarquer que ces montants sont gelés, plus précisément la loi prévoit
aujourd’hui qu’ils ne seront pas réévalués jusqu’à ce que le déficit public soit nul. Ces
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dépenses peuvent faire l’objet d’un remboursement forfaitaire à hauteur de 47,5 % pour les
candidats qui ont fait plus de 5% d’après l’article L. 52-11-1.
Le même système existe pour l’élection présidentielle. Le II. al 2 de la loi n° 62-1292 du 6
novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel
prévoit que « Le plafond des dépenses électorales prévu par l'article L. 52-11 du code
électoral est fixé à 13,7 millions d'euros [16,851] pour un candidat à l'élection du Président
de la République. II est porté à 18,3 millions d'euros [22,509] pour chacun des candidats
présents au second tour » (les montants ont été revalorisés par le décret n° 2009-1730 du 30
décembre 2009 : " Le montant du plafond des dépenses électorales est multiplié par le
coefficient 1,23 pour les élections auxquelles les dispositions de l'article L. 52-11 du code
électoral sont applicables, à l'exception de celles des députés et des représentants au
Parlement européen. "). Un compte de campagne est également mis en œuvre.
La régularité de ces comptes est vérifiée par la CNCCFP dont la composition et les
pouvoirs sont prévus aux articles L. 52-14 et s. du Code électoral. C’est une AAI composée de
neufs magistrats. Elle a pour mission d’approuver, de réformer ou de rejeter les comptes de
campagne, et se prononce dans les six mois. Comme le montre l’article L. 52-15 du Code
électoral, l’approbation du compte de campagne est une opération fondamentale : elle
conditionne le remboursement forfaitaire, elle fixe une amende égale au dépassement en cas
de dépassement et surtout, une violation des règles sur les comptes de campagne va conduire
au rejet du compte et la CNCCFP va conduire à la saisine du juge de l’élection, l’enjeu
principal étant alors de déterminer s’il y a ou non-lieu d’appliquer une inéligibilité au
candidat, qui peut aller jusqu’à 3 ans en vertu de l’article L. 118-3 du Code électoral. Le
respect de ces règles est donc théoriquement bien sanctionné. Le système est le même avec
l’élection présidentielle en vertu du V de la loi de 1962, mais dans ce cas la saisine du
Conseil constitutionnel ne se fait pas sur saisine automatique de la CNCCFP mais sur recours
du candidat : en effet, l’enjeu n’est pas la même car à la différence des autres élections,
l’inéligibilité n’est pas encourue lors de l’élection présidentielle, l’article L. 118-3 n’étant
pas rendu applicable à l’élection présidentielle.
Il faut noter enfin que toutes ces dispositions sont sanctionnées pénalement, mais de
façon très faible. Le Code contient en effet un chapitre sur les dispositions pénales et plus
précisément l’article L. 113-1 vient sanctionner les dispositions relatives au financement
de la vie politique : sera puni d'une amende de 3 750 euros et d'un emprisonnement d'un an,
ou de l'une de ces deux peines seulement, tout candidat en cas de scrutin uninominal ou
binominal, ou tout candidat tête de liste en cas de scrutin de liste, qui : aura, en vue de
financer une campagne électorale, recueilli des fonds en violation des prescriptions de l'article
L. 52-4, aura accepté des fonds en violation des dispositions de l'article L. 52-8 ou L. 308-1,
aura dépassé le plafond des dépenses électorales fixé en application de l'article L. 52-11,
n'aura pas respecté les formalités d'établissement du compte de campagne prévues par les
articles L. 52-12 et L. 52-13, aura fait état, dans le compte de campagne ou dans ses annexes,
d'éléments comptables sciemment minorés. Inversement il existe aussi la même sanction pour
les donateurs.
B. Exemples de jurisprudence
On peut donner des exemples d’application de ces principes, pour l’élection présidentielle et
pour l’élection municipale.
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Pour l’élection présidentielle, bien sûr un exemple très intéressant est la décision du Conseil
constitutionnel n° 2013-156 PDR du 04 juillet 2013 sur un recours de M. Nicolas Sarkozy
dirigé contre la décision du 19 décembre 2012 de la Commission nationale des comptes de
campagnes et des financements politiques par laquelle le Conseil constitutionnel a
confirmé le rejet par la CNCCFP des comptes de campagne de Nicolas Sarkozy, pour
laquelle on remarquera au passage que l’intervention de Raymond Avrillier a été rejetée par le
Conseil. C'est la troisième fois sous la Ve République, après M. Jacques Cheminade en 1995
(Cons. const. 11 oct. 1995, Compte de campagne de M. Jacques Cheminade, n° 95-88 PDR,
Rec. Cons. const. 118) et M. Bruno Mégret en 2002 (Cons. const. 26 sept. 2002, n° 2002-113
PDR) qu'un candidat à l'élection présidentielle voit son compte de campagne rejeté. Mais c'est
la première fois que le président de la République sortant se trouve dans cette situation et qu'il
est de surcroît tenu de verser une somme très élevée au Trésor public (363615 euros) pour
dépassement du plafond des dépenses électorales : cette solution a donc une importance
particulière.
Les comptes ici ont été rejetés pour dépassement du plafond suite à la réintégration d’un
certain nombre de dépenses, et encore ni la CNCCFP ni le Conseil constitutionnel n’avaient
connaissance de l’affaire Bygmalion à l’époque. Cela a suscité ce que la presse a appelé un «
« Sarkothon » destiné à renflouer les caisses de l'UMP privée d'une somme de 10,6 millions
d'euros a-t-on écrit (Libération, 5 juill. 2013, p. 2 ; G. Perrault, Le Figaro, 5 juill. 2013, p. 6,
qui fait état de près de 11 millions d'euros), qui a, semble-t-il, été recouvrée en septembre
2013 grâce à la générosité de nombreux donateurs.
Toutes les dépenses électorales faites dans le délai d’un an avant l’élection ont été
comptabilisées et de nombreuses réformations ont été faites, et celles-ci ne sont pas sans
intérêt. Ainsi des réunions tenues par M. Guaino, des frais de magazine, etc. On notera
surtout ici la réintégration des prestations des cabinets Giacometti-Péron et PubliOpinion, ce qui est très intéressant car cela fait référence aux activités de l’éminence grise et
noire Patrick Buisson également à l’origine de l’affaire des sondages de l’Elysée, mais aussi
la réintégration de dépenses du meeting de Villepinte payées par l’UMP, sorte de prélude à
l’affaire Bygmalion, car 50 % des dépenses avaient été attribuées à l’UMP. Enfin, on
remarquera qu’ont été réintégrées des dépenses de meeting de Nicolas Sarkozy alors que
celui-ci était encore président : pour le Conseil, les manifestations qui revêtent un caractère
« manifestement électoral » doivent être intégrées dès lors qu’elles se situent dans l’année qui
précède l’élection : c’est ainsi que la réunion à Toulon de décembre 2011 a été réintégrée, et
pouvait conduire seule au rejet des comptes car elle avait conduit à ce que ce soit l’Etat qui
prenne en charge des dépenses électorales, aucune refacturation n’ayant été effectuée. Cette
solution n’est pas susciter un certain nombre de difficultés pratiques pour les candidats
sortants, source de nombreuses instabilités à venir. C’est donc un point très intéressant des
éléments à venir et des difficultés d’imputation qui existent aujourd’hui. On pourrait les
retrouver pour les élections locales.
Pour les élections locales, un exemple intéressant, qui pose par ailleurs des solutions de
principe, est l’arrêt du Conseil d’Etat du 6 mai 2015 Mme Barèges, n° 385865, qui
concernait la ville de Montauban. Ici, la CNCCFP, en raison d’un rejet du compte de
campagne, au motif que la commune avait payée elle-même des encarts de propagande
électorale au bénéfice de la candidate, ce qui constitue un manquement particulièrement
grave, avait prononcé l’inéligibilité de la maire et l’avait déclarée démissionnaire d’office.
Après avoir rejeté la QPC qui entendait défendre la thèse de l’illégalité de la procédure suivie
devant la CNCCFP en raison de l’absence d’entretien oral lors de cette procédure et avoir
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rejeté cet argument au fond, le Conseil d’Etat a validé le rejet au fond en raison de la gravité
et de l’importance de la violation de l’article L. 52-8 du Code électoral. En revanche,
contrairement à la CNCCFP, il a refusé de prononcer l’inéligibilité, ce qui une nouvelle
manifestation de la souplesse grandissante du juge administratif sur le prononcé des
inéligibilités, à rebours du bon sens populaire penseront beaucoup. En effet le Conseil d’Etat
exige aujourd’hui à la fois que le manquement soit d’une « particulière gravité », or le
manquement n’est considéré comme étant d’une particulière gravité que si, d’une part, il
s’agit d’un manquement à une règle substantielle relative au financement des campagnes
électorales, et d’autre part, s’il présente un caractère délibéré (voir par exemple pour l'absence
de dépôt du compte de campagne, l'arrêt du 30 juillet 2014, n° 371718). Mais le Conseil
d’Etat va restreindre encore plus le prononcé de l’inéligibilité : il considère qu’il incombe en
outre au juge de tenir compte de l’importance de l’avantage consenti et d’examiner si compte
tenu des circonstances de l’espèce il a été susceptible de porter atteinte de manière sensible à
l’égalité des candidats… condition qu’il rejette en l’espèce ! Le prononcé de l’inéligibilité
devient donc de plus en plus difficile en droit électoral français.
Une dernière jurisprudence récente mérite d’être mentionnée : l’arrêt du Conseil d’Etat
CNCCFP contre Mediapart du 27 mars 2015, n° 382083, qui concerne un problème un peu
différent mais néanmoins fondamental, celui de l’accès aux documents de la CNCCFP.
Aujourd’hui, il est très difficile de faire des recherches approfondies sur ce qu’il se passe à la
CNCCFP. En effet, à quoi ressemble un compte de campagne lorsque celui-ci est
communiqué ? Après une fiche officielle désignant le candidat et faisant la synthèse du
compte, signée par le candidat, et une page d’identification du mandataire financier, on trouve
un bilan comptable très simple, c’est-à-dire un état des recettes du compte de campagne (en
une page) et un état des dépenses du compte de campagne (en une page), puis suivent de très
nombreuses pièces justificatives, en pratique des photocopies de tickets de carte bleue, des
factures, des bons de commande, des contrats, etc., mais il est très difficile de savoir ce qu’il
s’est passé concrètement pendant la campagne et si les comptes en question sont réellement
sincères.
Tout repose donc en réalité sur le travail d’instruction réalisé par la CNCCFP mais celle-ci a
toujours jusqu’ici refusé de transmettre ces documents : lettre et échanges entre les
rapporteurs de la commission et les candidats, pré-rapports, etc., autant d’éléments qui
permettraient de déterminer ce qu’il se produit réellement pendant une campagne électorale.
L’étude des seuls comptes ne suffit donc pas. Or la situation va sans doute changer après cet
arrêt. Le Conseil d’Etat a estimé, alors que la CNCCFP n’acceptait de communiquer jusquelà que les comptes de campagne et ses propres décisions, que tous les documents produits ou
reçus par la CNCCFP étaient des documents administratifs communicables. Le secret qui pèse
aujourd’hui devrait être levé. Pour ce qui concerne l’arrêt Médiapart, qui concernait le compte
de campagne de Nicolas Sarkozy pour la présidentielle de 2007, le jugement du tribunal
administratif de Paris permet de déterminer les éléments auxquels il sera possible d’avoir
accès, et ils sont nombreux : listes de donateurs, contrats de travail des cadres et employés de
la campagne, conventions conclues pour la levée de fonds, commandes de maquillage,
contrats de sous-location, relevés bancaires de l’association de financement AFCNS, contrat
de prêt conclu entre M. Sarkozy et l’UMP, justificatifs relatifs à des réunions, éléments de
comptabilité du parti, coûts de transport engagés par les fédérations, résultats d’un sondage,
lettre d’observation de la CNCCFP, lettre en réponse de l’AFCNS… (TA Paris, 3 juin 2014,
n° 1216457/6-2, cons. 7).
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Peut-être l’examen de toutes ces pièces à propos des différentes élections permettra-t-il d’en
savoir davantage ? Ce sera par exemple le cas pour les difficultés actuelles posées par les
élections primaires : s’il semble ne pas y avoir de problème dans la plupart des villes où a eu
lieu une primaire ouverte, il y a eu toutefois une difficulté à Marseille où 6 comptes sur 8, la
ville étant organisée par secteur, ont été rejetés par la CNCCFP (CNCCFP, 20 décembre
2014, décision relatives au compte de campagne de M. Hovsepian ; de M. Caselli ; de Mme
Carlotti ; de Mme Lévy-Mozziconacci ; de M. Zeribi ; de M. Masse; seuls les comptes de M.
Mennucci et de Mme Ghali ont été validés). Le rejet de ces comptes est justifié par la nonintégration de dépenses importantes d’impression dans le compte initial, et une correction trop
importante et trop tardive des comptes après coup. Saisi par la CNCCFP conformément à
l’article L. 52-15 du code électoral qui fait obligation à la CNCCFP de saisir le juge de
l’élection, le Tribunal administratif de Marseille a confirmé le rejet des comptes, considérant
que les comptes déposés n’étaient pas sincères car régularisés a posteriori de façon trop
importante, ce qui ne pouvait se réduire à des erreurs matérielles, ces erreurs n’étant pas
suffisantes cependant pour entraîner l’inéligibilité des candidats, ce qui était le principal enjeu
du litige (TA de Marseille, 9 février 2015, CNCCFP, n° 1408523, 1408530, 1408532,
1408535, 1408542, 1408545). Qu’a-t-il bien su passer à Marseille, pour que de telles
dépenses ne soient pas correctement intégrées et donnent lieu à une telle modification des
comptes a posteriori ? L’examen des comptes disponibles ne permet pas encore de le savoir.
La recherche a donc encore des progrès à faire.
C. Pratique
Toutes ces questions donnent en tout cas lieu à d’importants problèmes d’actualité. On pourra
trouver les chiffres de l’examen des comptes par la CNCCFP dans son rapport de synthèse
2014, laquelle se plaint comme toujours et sans doute de façon légitime de son manque de
moyens. 4800 comptes examinés pour les élections municipales, avec un quart de scrutins
contentieux tout de même, la moitié des comptes ont été réformés, 180 comptes seulement ont
été rejetés. La CNCCFP a opéré 284 saisines du juge de l’élection, la saisine a été faite à bon
droit dans 95 % des cas et une sanction d’inéligibilité a été prononcée à l’égard de 169
candidats. 23 élus municipaux dont deux maires ont été déclarés démissionnaires d’office.
Enfin, on peut noter que dans ses propositions, la CNCCFP propose de « Raccourcir la
période de prise en compte des dépenses électorales ». Pour la CNCCFP, l’une des origines
des mises en cause récurrentes des élus, en particulier ceux des collectivités territoriales,
portant sur l’utilisation de moyens publics par un candidat sortant, réside dans la longueur de
la période de douze mois pendant laquelle les dépenses électorales doivent être recensées afin
d’assurer l’exhaustivité du compte de campagne, alors qu’en fait l’essentiel de la campagne se
déroule dans les trois à six derniers mois. La commission suggère ainsi que soit étudiée la
possibilité de raccourcir la période de prise en compte des dépenses électorales à six ou huit
mois, ce qui serait une évolution importante de la législation.
Elle est aussi favorable à disposer en même temps des comptes de campagne et des comptes
des partis politiques afin de pouvoir faire des analyses croisées, ce qui n’est pas le cas
aujourd’hui alors que cela semble pourtant la moindre des choses.
Cela lui permet aussi de donner sa position réelle sur les primaires ouvertes : « cette mesure
pourrait également clarifier la question des primaires dites « ouvertes », ce qui répondrait à
la préoccupation exprimée par le Conseil d’État. En effet, dans cette hypothèse, l’inscription
dans un futur compte de campagne des dépenses exposées par le candidat sélectionné à la
8
suite d’une élection primaire pourrait alors être obligatoire au sein de cette période et exclue
dans le cas (le plus fréquent) où cette élection se déroulerait plus de six mois avant le
scrutin » (CNCCFP, Rapport 2014, pp. 89-90). La CNCCFP dévoile donc enfin ses
intentions : le système étant trop compliqué, ne pas comptabiliser les élections primaires
ouvertes. C’est un problème spécifique sur lequel on pourra revenir en questions, suite à l’avis
du Conseil d’Etat d’octobre 2013 sur le régime juridique des primaires ouvertes.
L’actualité nous a donné d’autres exemples des difficultés posées par ces règles :
-
C’était le cas pour l’affaire des pénalités infligées à Nicolas Sarkozy pour le dépassement
du plafond de son compte : en effet, dans un premier temps, c'est l'UMP qui a payé cette
somme au départ, alors que pour beaucoup Nicolas Sarkozy devait payer lui-même. Une
enquête préliminaire a été ouverte par le parquet de Paris pour déterminer s'il n'y a pas eu
un "abus de confiance" lors du paiement par l'UMP de cette amende, et Nicolas Sarkozy a
finalement décidé de payer lui-même. Nicolas Sarkozy pourrait échapper à la
condamnation, faute d’élément moral pour la constitution de l’infraction.
-
Une autre affaire est celle du financement illégal présumé du Front National. Ouverte sur
dénonciation de la CNCCFP, il y aurait eu en violation de l’article L. 52-8 du Code
électoral , cette interdiction étant visée au titre de celles pouvant faire l'objet de sanctions
pénales par les articles L. 86 et s. du Code électoral, ici plus précisément l'article L. 113-1
Code électoral. Parmi les éléments constitutifs de l'infraction qui seraient présents en
l'espèce : la mise en place pendant la campagne de 2012 d'emplois fictifs au bénéfice de
M. Rachline, aujourd'hui sénateur, et de Nicolas Bay, porte-parole de campagne, ces deux
cadres du FN ayant été recrutés par la société Riwal ; la mise à disposition gratuite de
locaux ou d'employés, ou encore l'octroi au micro-parti de Marine le Pen, Jeanne, de
crédits sans intérêts. La société Riwal aurait aussi eu son intérêt à l'affaire, en fournissant
(et de façon obligatoire) aux 525 candidats FN aux législatives des kits de campagne,
dont le coût était fondé sur de fausses factures, dans le but de majorer les dépenses
électorales remboursables. C'est alors qu'on rejoint une autre qualification pénale, plus
inattendue, celle d'escroquerie : pour les juges, d'après Le Monde, la société aurait
ainsi "trompé l'Etat français afin de lui faire remettre des fonds, valeurs ou biens
quelconques, en l'espèce le remboursement des frais de campagne surévalués sur la base
de comptes de campagnes frauduleusement établis". Cependant comme on l’a vu les
sanctions sont faibles, sauf si la qualification d’escroquerie est retenue.
9
II.
Le financement des partis politiques
Après avoir étudié les textes et rapporter un peu sur la jurisprudence (A), on s’intéressera ici à
quelques questions d’actualité pratiques (B).
A. Les textes et leur application par la jurisprudence
Sur les textes, les principes ont été fixés par la loi de 1988 modifiée. Cependant, le texte ne
prévoit pas de définition d’un parti politique. C’est la jurisprudence qui en a fixé la
définition. Un parti politique est depuis l’arrêt de principe du Conseil d’État Élections
municipales de Fos-sur-Mer du 30 octobre 1996, une personne morale de droit privé qui s’est
assignée un but politique et qui, soit relève des articles 8, 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du
11 mars 1988 c’est-à-dire bénéficie de l’aide de l’État au titre du financement des partis
politiques, soit s'est volontairement soumise aux règles fixées par les articles 11 à 11-7 de la
même loi, qui imposent notamment aux partis et groupements politiques de ne recueillir des
fonds que par l'intermédiaire d'un mandataire, qui peut être soit une personne physique dont le
nom est déclaré à la préfecture, soit une association de financement agréée par la commission
nationale des comptes de campagne et des financements politiques, la CNCCFP (CE, Ass,
Élections municipales de Fos-sur-Mer, 30 octobre 1996, n° 177927, Rec., p.394). Il y a donc
un côté volontaire dans le statut d’un parti politique
Mais le parti politique reste une association de droit privé, soumise à cette loi, il n’existe
pas de statut du parti politique, malgré l’article 4 de la Constitution qui prévoit que « Les
partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et
exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté
nationale et de la démocratie. Ils contribuent à la mise en œuvre du principe énoncé au
second alinéa de l'article 1er dans les conditions déterminées par la loi. La loi garantit les
expressions pluralistes des opinions et la participation équitable des partis et groupements
politiques à la vie démocratique de la Nation ». Le principe est donc la liberté sous réserve de
l’encadrement du financement de ces structures.
L’intérêt de créer un parti politique est d’ordre financier :
-
Du point de vue politique, ce statut permet en effet de financer des campagnes électorales,
par exception au principe selon lequel les personnes morales ne peuvent pas financer la vie
politique en France : en vertu de l'article L. 52-8 du Code électoral, "les personnes
morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au
financement de la campagne électorale d'un candidat, ni en lui consentant des dons sous
quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages
directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués".
-
Etre un parti politique permet aussi de gagner de l'argent. En effet, si la manif pour tous
venait à changer d'avis sur le fait de présenter des candidats, le fait d'être un parti politique
lui permettrait de bénéficier des aides publiques de l'Etat accordées aux partis politiques.
-
Par ailleurs, ce statut permet de recevoir des dons ou des cotisations avec une déduction
fiscale de 66 % dans la limite de 15000 euros (article 200.3 CGI). Un avantage non
négligeable, sur lequel la présidente de l'association a d'ailleurs lourdement insisté.
10
Il existe alors des contreparties en termes de contrôle et de transparence, assuré par la
CNCCFP :
-
Tout d'abord, il est vrai que le financement par des personnes morales de droit privé
se trouve limité en application de l'article L. 52-8 du Code électoral.
-
Par ailleurs, depuis la loi du 11 octobre 2013 ayant modifié l'article 15 de la loi de 1988,
dont l'objectif était de lutter contre les dérives liées à la multiplication des micros-partis,
les dons pouvant être faits par des personnes physiques sont limitées. Le régime
juridique se trouve ici à l'article 11-4 de la loi : désormais, il dispose que « les dons
consentis et les cotisations versées en qualité d'adhérent d'un ou de plusieurs partis
politiques par une personne physique dûment identifiée à une ou plusieurs associations
agréées en qualité d'association de financement ou à un ou plusieurs mandataires
financiers d'un ou de plusieurs partis politiques ne peuvent annuellement excéder 7 500
Euros », ce qui plafonne donc globalement les dons à 7500 euros par an et par donateur, au
bénéfice d’un ou plusieurs partis. Par ailleurs ce plafond ne concerne plus seulement les
dons, mais aussi les cotisations versées en qualité d’adhérent d’un ou plusieurs partis
politiques, contrairement à la pratique admise jusque-là.
-
Il y a un agrément de la part de la CNCCFP et il faut désigner un mandataire financier
en vertu des articles 11 et 11-1 de la loi de 1988.
-
Enfin, en vertu de l'article 11-7 de la loi de 1988, il y a un contrôle de la CNCCFP sur
les partis politiques : les partis ou groupements bénéficiaires de tout ou partie des
dispositions des articles 8 à 11-4 ont l'obligation de tenir une comptabilité. Cette
comptabilité doit retracer tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de
tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la
moitié du capital social ou des sièges de l'organe d'administration ou exerce un pouvoir
prépondérant de décision ou de gestion. Les comptes de ces partis ou groupements sont
arrêtés chaque année. Ils sont certifiés par deux commissaires aux comptes et déposés dans
le premier semestre de l'année suivant celle de l'exercice à la Commission nationale des
comptes de campagne et des financements politiques instituée à l'article L. 52-14 du code
électoral, qui assure leur publication sommaire au Journal officiel de la République
française. Si la commission constate un manquement aux obligations prévues au présent
article, le parti ou groupement politique perd le droit, pour l'année suivante, au bénéfice
des dispositions des articles 8 à 10 de la présente loi et les dons et cotisations à son profit
ne peuvent, à compter de l'année suivante, ouvrir droit à la réduction d'impôt prévue au 3
de l'article 200 du code général des impôts. La commission demande, le cas échéant,
communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au
bon accomplissement de sa mission de contrôle".
Ce qui est significatif ici de la situation de la France, c’est le financement quasiment
exclusivement public des partis politiques, sur la base des seules élections législatives,
comme on peut le voir avec le décret n° 2015-53 du 23 janvier 2015 pris pour
l'application des articles 9 et 9-1 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à
la transparence financière de la vie politique
L’article 8 de la loi de 1988 prévoit que le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de
finances de l'année pour être affecté au financement des partis et groupements politiques, est
divisé en deux fractions égales : 1° Une première fraction destinée au financement des partis
et groupements en fonction de leurs résultats aux élections à l'Assemblée nationale ; 2° Une
11
seconde fraction spécifiquement destinée au financement des partis et groupements
représentés au Parlement.
D’après l’article 9, la première fraction des aides prévues à l'article 8 est attribuée : soit aux
partis et groupements politiques qui ont présenté lors du plus récent renouvellement de
l'Assemblée nationale des candidats ayant obtenu chacun au moins 1 % des suffrages
exprimés dans au moins cinquante circonscriptions ; soit aux partis et groupements politiques
qui n'ont présenté des candidats lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale
que dans une ou plusieurs collectivités territoriales relevant des articles 73 ou 74 de la
Constitution ou en Nouvelle-Calédonie et dont les candidats ont obtenu chacun au moins 1 %
des suffrages exprimés dans l'ensemble des circonscriptions dans lesquelles ils se sont
présentés. La répartition est effectuée proportionnellement au nombre de suffrages obtenus au
premier tour de ces élections par chacun des partis et groupements en cause.
La seconde fraction de ces aides est attribuée aux partis et groupements politiques
bénéficiaires de la première fraction visée ci-dessus proportionnellement au nombre de
membres du Parlement qui ont déclaré au bureau de leur assemblée, au cours du mois de
novembre, y être inscrits ou s'y rattacher. C’est-à-dire qu’en France des parlementaires ne
peuvent se rattacher qu’à l’un des partis qui bénéficient de la première aide, ce qui a pour
effet de rendre difficile les aventures individuelles et va clairement dans le sens d’une volonté
de rationaliser le système partisan et donc le système politique. Ce système a été déclaré
conforme à la Constitution dans la décision n° 2014-407 QPC du 18 juillet 2014. Jacques
Bompard, député-maire d’Orange longtemps rattaché au micro-parti Démocratie et
République, éligible à l’aide publique car ayant présenté un candidat Outre-Mer (CNCCFP,
Rapport d’activité 2010, p. 99), et contraint désormais de se rattacher au parti Debout la
République (Libération, 27 avril 2014. Le Conseil en admet la constitutionnalité en
confirmant et complétant sa jurisprudence issue de la décision 89-271 DC du 11 janvier 1990
Loi relative à la limitation des dépenses électorales et à la clarification du financement des
activités politiques : alors qu’il ne l’avait jamais jugé jusque-là (décision n° 92-316 DC du 20
janvier 1993 et décision n° 2003-468 DC du 3 avril 2003), le Conseil constitutionnel
considère qu’en réservant l'attribution de la seconde fraction de l'aide aux partis et
groupements politiques éligibles à la première fraction, « le législateur a subordonné
l'attribution de l'aide publique à ces partis et groupements à une exigence minimale
d'audience qui ne revêt pas un caractère disproportionné au regard de l'objectif poursuivi »
(cons. 13). Ce système de rationalisation a donc été accepté.
Ce système justifie que les candidats au Parlement doivent officiellement se rattacher à
un parti politique. Sur ce point un dispositif a ajouté par la loi de 2013 pour lutter contre les
micro-partis, afin d’éviter un rattachement artificiel d’un parlementaire métropolitain à un
parti ultra-marin aux seuls fins de toucher l’aide publique réservée aux parlementaires :
d’après l’article 9 de la loi de 1988 désormais, un membre du Parlement, élu dans une
circonscription qui n'est pas comprise dans le territoire d'une ou plusieurs collectivités
territoriales relevant des articles 73 ou 74 de la Constitution ou en Nouvelle-Calédonie, ne
peut pas s'inscrire ou se rattacher à un parti ou à un groupement politique qui n'a présenté des
candidats, lors du plus récent renouvellement de l'Assemblée nationale, que dans une ou
plusieurs collectivités territoriales relevant des mêmes articles 73 ou 74 ou en NouvelleCalédonie. Cette disposition a été jugée conforme à la Constitution dans la décision n°
2014-407 QPC du 18 juillet 2014. Jacques Bompard précitée.
12
B. La pratique
Cependant, aujourd’hui, ce système pose un nombre important de difficultés, tant sur le plan
de son efficacité que sur le plan des principes, comme le montrent des exemples récents.
En premier lieu, le caractère prédominant du financement public est manifeste, comme
on le voit avec les structures de financement des partis politique dans le document produit par
la CNCCFP le 31 décembre 2014. Car quand ce n’est pas de l’aide publique, c’est de la
cotisation d’élus, ou des prêts, c’est-à-dire des avances sur financement public (voir les
chiffres). Or cela pose plusieurs problèmes :
-
Tout d’abord, un problème pratique, qui pourrait dans une certaine mesure expliquer
la multiplication des affaires aujourd’hui, c’est la baisse constante financement des
partis politiques : stable autour de 73.200.000 d’euros de 2004 à 2007, proche de
75.000.000 d’euros de 2008 à 2011 (décrets pris pour l'application des articles 9 et 9-1
de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie
politique), elle est tombée à 71.130.695,04 euros en 2012 (décret n° 2012-191 du 7
février 2012), 70.083.332,15 euros en 2013 (décret n° 2013-430 du 27 mai 2013) puis à
63.099.073,55 euros pour 2014 (décret n° 2014-111 du 6 février 2014) et 2015 (décret
n° 2015-53 du 23 janvier 2015 pris pour l'application des articles 9 et 9-1 de la loi n°
88-227 du 11 mars 1988 modifiée relative à la transparence financière de la vie
politique), soit 10.000.000 d’euros de moins qu’il y a dix ans.
-
Ensuite, cela pose des problèmes politiques très graves. En effet, s’il faut éviter les
dérives qui caractérisent les États-Unis, dans lequel le système de financement est très
libéral suite à l’arrêt de la Cour suprême Citizens United de 2010 (Wanda Mastor, « Les
enseignements tirés de l’expérience américaine », in P. Esplugas, X. Bioy (dirs.), Fautil adapter le droit des campagnes électorales ?, Montchrestien, 2012, pp. 61-68), la
France représente l’excès inverse. Un financement public trop important des partis
politiques, que la nouvelle loi renforce, entraîne de nombreux effets pervers : hostilité
croissante de la part des contribuables, dépendance des candidats vis-à-vis de leur parti,
crise du financement en cas de défaite électorale, avantage pour les partis déjà en place,
autonomisation des directions vis-à-vis des militants et des élus, adoption de logiques
électoralistes au détriment de logiques politiques, développement de la bureaucratie
partisane et professionnalisation excessive de la vie politique, faible implantation dans
la société, etc. (Yves Poirmeur, Dominique Rosenberg, Droit des partis politiques, op.
cit, p. 174 et s.). Il faudrait donc probablement repenser ce système.
En deuxième lieu, le système de contrôle ne fonctionne pas très bien ou en tout cas
connaît des défaillances, comme on le voit notamment dans son rapport de synthèse 2014 :
-
S'agissant du contrôle par la CNCCFP, et malgré le renforcement de ses
prérogatives opérées par la loi d'octobre 2013, celui-ci reste très limité. Ainsi,
même si la loi de 2013 a ajouté à l’article 11-7 de la loi de 1988 un alinéa selon lequel «
la commission demande, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables
et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle
», et que la CNCCFP indique avoir fait un usage important des prérogatives nouvelles
qui lui ont été données : 335 comptes ont été déposés, 167 ont fait l’objet d’une
procédure contradictoire. Cependant, cette évolution n’est pas encore effective en
raison du caractère restreint de la position du Conseil d’Etat : pour ce dernier, la
13
CNCCFP doit en la matière se contenter de procéder à des vérifications purement
formelles, c’est-à-dire restreintes à la seule vérification du dépôt des comptes, de la
certification des comptes par deux commissaires, et du respect du périmètre des
comptes à déposer, sauf « incohérence manifeste ». Selon le Conseil d'Etat, "La
Commission ne saurait constater, en l'absence de toute incohérence manifeste, qu'un
parti ou groupement politique a manqué à ses obligations s'il a déposé en temps utile
des comptes certifiés correspondant au périmètre fixé par la loi - que cette certification
soit établie sans réserves ou qu'elle soit assortie de réserves, même formulées sur des
points identiques plusieurs années de suite"(CE, Sect., Association Cap sur l’avenir 13,
9 juin 2010, n° 327423, Rec., p.197; V., CNCCFP, Rapport d’activité 2012, pp. 73-75).
-
Par ailleurs le système de sanction est faible. Certes les partis qui ne respectent pas
leur obligation peuvent perdre l’aide publique directe et l’article 11-6 prévoit que
l'agrément est retiré à toute association qui n'a pas respecté les prescriptions prévues par
les articles 11-1 et 11-4 de la présente loi. Dans ce cas, ou lorsqu'il est constaté que
l'état récapitulatif mentionné à l'article 11-1, mais le retrait de l’agrément est rendu
sévère par le Conseil d’Etat, restreint aux hypothèses prévues par la loi et non au-delà
(CE, 2007, Association de financement du parti politique Free Dom, n° 300606). Le
retrait de l’agrément est donc possible si l'objet social de l'association avait été
méconnu, si ses activités s'étaient exercées au-delà de la circonscription territoriale à
l'intérieur de laquelle elles doivent l'être au regard de ses statuts, si l'association n'avait
pas déposé tous les dons reçus en vue du financement des partis sur son compte
bancaire ou postal. si les dons n'avaient pas été consentis par des personnes physiques
identifiables, si le montant de ces dons avait excédé 7 500 € (al. 1er), ou si des
personnes morales avaient contribué au financement du parti politique en fournissant
des biens, des services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à
ceux qui sont habituellement pratiqués (al. 2). En outre, le retrait de l'agrément serait
possible si l'association de financement du parti politique avait reçu, au mépris des
prescriptions du 5e alinéa de l'article 11-4, directement ou indirectement, des
contributions ou aides matérielles d'un Etat étranger ou d'une personne morale. Mais
comme l’indique la CNCCFP dans son rapport de 2014, cette sanction n’est pas prévue
en cas de non-respect des obligations comptables ce qui prive le système d’effectivité.
-
Par ailleurs la perte pour l’année à venir de la déduction fiscale en cas de nonrespect prévue par la loi d’octobre 2013 n’a pas fonctionné non plus en raison de la
création en ce cas l’année suivante de partis-frères.
En troisième lieu, s'agissant de la transparence enfin elle est en aussi très limitée. D'après
l'article 11-7 de la loi de 1988, les comptes du parti politique "sont certifiés par deux
commissaires aux comptes et déposés dans le premier semestre de l'année suivant celle de
l'exercice à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques
instituée à l'article L. 52-14 du code électoral, qui assure leur publication sommaire au
Journal officiel de la République française". La publication des comptes est donc seulement
sommaire et, en réalité, très tardive : ainsi que le démontre le site de la CNCCFP, la
publication des comptes au titre de l'année 2013 a lieu en réalité un an après, le 31 décembre
2014. Quand on sait, par ailleurs, l'empressement incontestable que met la CNCCFP à
communiquer ses documents administratifs... Il faudrait renforcer cette transparence.
14
En quatrième lieu, les problèmes posés par ce système sont en tout cas manifestes dans
la pratique comme le montrent certains exemples :
-
Tout d’abord, certains cherchent à profiter de l’effet d’aubaine du statut du parti
politique. C’est le cas de la manif pour tous, dont l’association de financement a été
agréée le 24 avril 2015, et qui n’entend pas présenter de candidats aux élections. Elle le fait
donc clairement pour des raisons d’argent. Dieudonné et Soral parlaient de le faire, en
demandant l’agrément d’une organisation appelée Réconciliation nationale. Mais a
priori il n’y a pas eu de suite ou en tout cas pas d’agrément par la CNCCFP récemment.
-
Ensuite, certaines questions fondamentales sont non résolues, comme le recours de
plus en plus massif aux prêts pour suppléer les carences du système actuel. On l’a vu
avec l’affaire des prêts bancaires russes du Front National. Mediapart a révélé le samedi
22 novembre 2014 que Marine Le Pen financerait assez largement son parti par de l'argent
prêté par des banques russes. D'après Marine Le Pen, citée par le Nouvel Observateur, c'est
le refus de toutes les banques françaises de lui prêter de l'argent qui explique cette décision.
Bien entendu, le problème est politique, d'une double manière : d'abord parce qu'il place le
FN en contradiction avec son discours de souveraineté nationale, ensuite parce qu'il pose la
question des réseaux russes du Front National, et la question des contreparties que
Vladimir Poutine est en droit d'attendre du soutien indéfectible du Front National à sa
politique. Pourtant, cette pratique n’est pas illégale dès lors que le prêt n’est pas un don
dissimulé, comme l’a confirmé la CNCCFP : « un parti a tout à fait le droit de contracter
un prêt auprès d’une banque à l’étranger. Cela apparaît forcément dans les comptes du
parti, mais nous n’avons qu’un montant global des emprunts, seuls les commissaires aux
comptes ont les détails en mains et effectuent ce contrôle. Nous exerçons un contrôle sur
les dons, pas sur les prêts. ». L'interprétation de l'article 11-4, sous réserve de recherches
plus approfondies (mais effectivement, comme il est commun en droit électoral, la question
semble relever d'une zone noire), n'est pas faite de la façon la plus stricte. Toutefois ce
type de problème est destiné à se multiplier lorsque l’on regarde les structures de
financement des partis politiques qui font appel toujours davantage aux prêts, comme on
le constate dans l’avis 2013 de la CNCCFP.
Conclusion
A la fois très technique juridiquement et très dense politiquement, le droit électoral s’avère
une matière particulière riche, actuelle, et problématique au sens de nombreux problèmes
existent et évoluent en permanence.
Pour autant la doctrine universitaire n’investit que peu ce champ de recherche. En espérant
que cette initiation aux règles et problématiques du financement de la vie politique suscite des
vocations pour les années à venir !
15

Romain Rambaud Intervention collège de droit Le financement de la

Transcription

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