le droit au logement opposable

Transcription

BLANC L UCILE
DRIBLA F ATIMA
CHARTIER S TÉPHANIE
MALPERTU J ANIQUE
L ICENCE PROFESSIONNELLE
« MANAGEMENT DU LOGEMENT SOCIAL »
LE DROIT AU LOGEMENT
OPPOSABLE
SON APPLICATION DANS LE PUY-DE-DÔME
T UTEURS DE PROJET :
FABERON-TOURETTE FLORENCE
FIOLET L AURENT
2013-2014
REMERCIEMENTS
P
our l’élaboration de notre projet « L’application de la loi DALO dans le Puy-deDôme », nous avons rencontré différents interlocuteurs directement impliqués dans la
mise en place du droit au logement opposable.
Ainsi, pour nous orienter et nous donner de nouvelles pistes nous tenons à remercier
particulièrement nos maîtres de projet Madame Florence FABERON-TOURETTE, Professeur
de droit à l’université d’Auvergne, et Monsieur Laurent FIOLET, Responsable du Service
contentieux à Logidôme, pour le temps qu’ils nous ont consacré.
Lors de nos premières investigations, nous avons rencontré Madame Charlène CALLIZO,
chargée de Clientèle à Logidôme. Elle a participé au fonctionnement de la commission
technique durant l’année 2013 et qui nous a éclairé sur le processus DALO.
Nous avons aussi rencontré Madame Françoise LUNEAU, Responsable de Patrimoine à
l’Ophis, et membre de la commission de médiation. Nous tenons à la remercier pour le
temps qu’elle nous a consacré, et de nous avoir donné plus amples explications sur le
fonctionnement de la commission de médiation.
Notre principale source d’information a été la Direction Départementale de la Cohésion
Sociale. Aussi nous tenons à remercier plus particulièrement Madame Christine JAILLER,
Chef du service politique social du logement, Madame Ana-Paula FIDALGO, son adjointe.
Nous les remercions de leur accueil au sein du service, et de nous avoir apporté des
informations utiles sur la situation du logement dans le Puy-de-Dôme et sur la loi DALO plus
précisément.
Monsieur Raymond AMBLARD, le Président de la commission de médiation nous a reçu et a
répondu à toutes nos questions en terme pratique, quant à l’interprétation de celle-ci.
Et enfin, l’association Habitat Humanisme a eu la gentillesse de nous recevoir et de nous
informer sur leurs actions.
Nous tenons donc à remercier toutes ces personnes qui nous ont permis d’élaborer plus
précisément notre projet, et d’une manière générale le corps enseignant de la formation.
TABLE DES SIGLES
ADIL : Agence départementale d’information sur le logement
AJDI : Actualité juridique droit immobilier
ALTIC : Association aux logements temporaires d’insertions de Clermont-Ferrand
APL : Aide personnalisée au logement
ANAH : Agence nationale de l’habitat
ANEF : Association nationale d’entraide féminine
ATD : Agir tous pour la dignité
AVDL : Accompagnement vers et dans le logement
CCAS : Centre Communal d'Action Sociale
CCAPEX : Commission de coordination des actions de préventions des expulsions locatives
CCH : Code de la construction et habitation
CHRS : Centre d’hébergement et de réinsertion sociale
CLCV : Consommation logement et cadre de vie
CNRS : Centre national recherche scientifique
CUS : Convention d’Utilité Sociale
DAHO : Droit à l’hébergement opposable
DALO : Droit au logement opposable
DDASS : Direction départementale des affaires sanitaires et sociales
DDCS : Direction départementale de la cohésion sociale
DDE : Direction départementale de l’équipement
DDT : Direction départementale des territoires
EPIC : Etablissements publics à caractère industriel et commercial
FSL : Fonds de solidarité pour le logement
FSH : Fonds de solidarité habitat
HLM : Habitation à loyer modéré
MOLLE (loi) : Mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion
MOUS : Maîtrise d’œuvre urbaine et sociale
MSA : Mutualité sociale agricole
OPAH : Opération programmée d’amélioration de l’habitat
PACT 63 : Propagande et action contre les taudis du Puy-de-Dôme
PDAHI : Plan départemental d’accueil, d’hébergement et d’insertion
PDALPD : Plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées
PIG : Programme d’intérêt général
PLAI : Prêt locatif aidé d’intégration
PNRU : Plan national de réhabilitation urbaine
ROL : Relevé observation logement
SCI : Société civile immobilière
SIAO : Services intégrés d’accueil et d’orientation
SRU : Solidarité et renouvellement urbains
SOMMAIRE
PAGES
INTRODUCTION
1
PARTIE I – UN DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE
ENTRE PUBLICS ET MEDIATION
5
I. Des publics vulnérables reconnus prioritaires au DALO 5
A / Quand être sans logement rend éligible au DALO
6
1. Les personnes pouvant prétendre à ce droit
6
2. Les publics en phase de perdre leur logement
9
B / Quand avoir un logement rend éligible au DALO
12
1. Les logements dangereux ou inadaptés
12
2. Les personnes en délais anormalement longs
16
II.
18
Vers une procédure de recours amiable
A / Une procédure législative en demi-teinte
18
1. Une saisie administrative pour accéder à un droit
18
2. Une application efficace dans le Puy-de-Dôme
21
B / D’une procédure décisionnaire vers un bilan encourageant
24
1. Le caractère décisionnaire de la commission de médiation et ses suites
24
2. D’un bilan national en demi-teinte à un bilan local positif
27
PARTIE II – LE DALO UN BILAN JURIDIQUE
ET PRATIQUE
I.
Le DALO, une réponse systématique aux
situations de mal-logement : à l’épreuve du juge
A/ Le DALO : un droit justiciable
1.
2.
31
32
Le juge administratif, bras armé juridique de la
commission de médiation
33
Le tribunal administratif de Clermont-Ferrand face
au DALO : une unique décision
37
B/ Le droit au logement : entre obligations de résultats et obligations
de réparations
II.
31
39
1.
Quand le juge oblige au logement
39
2.
Quand réparer s’impose
42
Le droit au logement opposable à l’épreuve des faits :
une application contrastée
A/ Des difficultés pratiques d’application
1.
2.
44
44
Des dispositifs pas toujours investis et un manque
criant de logements
44
Un texte en proie à des blocages : pas d’expulsions
sans relogement préalable
48
B/ Le Puy de Dôme : un département plein de ressources
50
1.
Le logement social : une priorité
50
2.
Un travail en partenariat source d’efficacité
54
CONCLUSION
56
INTRODUCTION
« Au total, 10 millions de personnes sont touchées par la crise du logement »1. Le
dernier rapport de la Fondation Abbé Pierre se veut alarmant relativement aux chiffres
du mal-logement en France. 3,5 millions de personnes mal-logées.
L
es problèmes liés aux logements ne sont pas nouveaux. En effet, il est possible de
dater la crise du logement du XIX° siècle alors que débute l’industrialisation. La
modernisation du matériel a poussé les gens vers les villes pour aller chercher du
travail dans les usines industrielles. Par conséquent, cet exode rural a entraîné une
forte concentration de population2. À la fin de la seconde guerre mondiale, autant les
autorités publiques que les acteurs privés ont joué un rôle primordial face à
l’envergure de la crise du logement. Un véritable « droit au logement » a trouvé les
moyens de son déploiement par l’application d’un côté des droits de l’urbanisme et de
la construction et de l’autre d’un droit de l’aide et de l’action sociales3. Les années 50 à
60 se remarquent par une politique de construction de masse. Les aides dites « à la
pierre » permettent de fournir des logements à des coûts de production adaptés à la
population. Cette période est marquée par l’appel de l’Abbé Pierre en hiver 1954 en
faveur des sans-logis et déshérités et demande au Parlement de remédier à cette
situation de misère. En même temps avec les années 70, le rapport « Nora-Eveno »
publié en 1975 sur l’habitat ancien, révèle qu’il reste encore 15 millions de mal-logés
en France. Les derniers taudis et bidonvilles vont alors disparaître. En 1977, la grande
réforme rééquilibre les politiques publiques vers un renforcement de la logique « aide
à la personne », avec la création de l’aide personnalisée au logement (APL). Ces
nouveaux dispositifs d’accès au logement viennent compléter les mesures de
réinsertion sociale existantes à travers les structures d’hébergements. Le logement
devient une question « vitale » pour certains individus, et permet une véritable
insertion sociétale. Il reste au logement à revêtir les apparents d’un droit véritable.
C’est à partir des années 80 qu’une série de lois en faveur du logement voit le jour. Le
droit au logement est cité comme un droit fondamental pour la première fois, avec à la
loi Quillot du 22 juin 1982, qui fixe les droits et obligations des parties dans un contrat
réglementé et écrit.
1
Cf annexe 1, Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés, Présentation du rapport 2014
sur l’état du mal-logement en France, « Les chiffres du mal-logement en 2014 », p. 4.
2
Lexinter.net, Encyclopédie en ligne, Industrialisation, Saint-Simon, Apôtre de l’industrialisation du XIX°
siècle, http://www.lexinter.net/ENCYCL/industrialisation/.
3
ème
« Droit de l’aide et de l’action sociales », Michel Borgetto et Robert Lafore, 8 édition, p. 703 et p.
704.
1
Pour continuer sur ces idées, la loi Besson du 31 mai 1990 édicte que garantir le droit
au logement « constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation ». La
nation n’a pas l’obligation de fournir un logement à toute personne qui en fait la
demande. En revanche elle doit apporter une aide aux personnes visées par le texte.
En 1994, la loi Habitat vient compléter ce texte en intégrant de nouvelles dispositions
pour l’hébergement d’urgence des personnes sans-abri. La complexité de ces
dispositifs législatifs a tenté de réguler l’accès au logement. Néanmoins, l’obligation de
résultats n’est pas encore apparue, l’État n’a toujours qu’une obligation de moyens.
Le 19 janvier 1995 apporte un changement crucial dans le domaine du droit au
logement. En effet le Conseil constitutionnel considère que « la possibilité de disposer
d’un logement décent est un objectif à valeur constitutionnelle ». Le Haut comité pour
le logement des personnes défavorisées avait proposé, dans plusieurs de ses rapports
annuels de rendre l’État responsable de l’accès du droit au logement comme par
exemple « La crise du logement est donc aussi une crise de l’État droit 1» .Un pas
supplémentaire est franchi en 1995 qui ne rend pas pour autant ce droit opposable.
L’État ne doit pas moins renforcer sa politique de logement en vue de concrétiser « un
droit » aux plus démunis pour l’accès au logement.
C’est dans ce contexte, que l’Abbé Pierre lance un appel en 2004. Il alerte les pouvoirs
publics relativement aux problèmes persistants du logement. À la même période, un
regroupement de 51 associations se constitue pour l’affirmation d’un droit au
logement opposable, autour d’ATD Quart Monde2. Des mouvements se créés. Des
manifestations ont lieu le 5 juin 2004, dans plusieurs villes de France. En 2005, les
incendies des habitations abritant les mal-logés à Paris ont provoqué plusieurs décès,
ce qui relancent le problème et soulignent les dérives des marchands de sommeils. On
peut constater qu’il y a non seulement un problème avec les personnes sans logement,
mais aussi avec celles qui sont logées mais dans des habitats précaires.
Le gouvernement s’investit. Il propose deux projets de loi entre 2005 et 2006. Ils
resteront sans suite. Mais il faut agir. Le mouvement associatif se veut actif. Une action
marquante revient à l’association « Les enfants de Don Quichotte ». Le 16 décembre
2006 elle porte ses revendications au cœur de l’actualité en organisant un campement
de tentes le long du canal Saint-Martin à Paris.
1
8° rapport du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées, « Vers un droit au logement
opposable », octobre 2002, p. 15.
2
Agir Tous pour la Dignité Quart Monde.
2
Finalement, le Président de la République a demandé lors de ses vœux du 31
décembre 2006, de faire voter un texte créant un droit au logement opposable, avant
la fin de son mandat. Une loi doit répondre aux problèmes du mal-logement.
C’est chose faite le 5 mars 2007 avec la promulgation de la loi dite DALO. Ce texte
institue un droit au logement pour certaines catégories de ménages reconnues comme
prioritaires. Le droit au logement est non seulement un objectif à valeur
constitutionnelle, mais encore un droit opposable. L’État devient le garant de l’accès à
ce droit. Il s’engage à assurer aux citoyens une obligation de résultat. La loi est
d’application progressive avec une entrée en vigueur à compter de 2008 et la mise en
place d’une nouvelle organisation au sein des départements, et l’implication de
l’ensemble des collectivités territoriales.
Chaque département progresse au rythme de l’économie du pays. La crise du
logement est présente à différentes échelles selon la densité de la population. En effet,
les grandes agglomérations sont confrontées à un contexte immobilier plus dense.
Alors que les régions se qualifiants comme « rurales » se voient moins en difficulté face
à ce problème.
Le département du Puy-de-Dôme, quant à lui, possède un contexte immobilier local
qui se caractérise par un nombre de logements sociaux par rapport aux nombres
d’habitants total inférieurs à la moyenne nationale1. La localisation des logements à
caractère social est essentiellement urbaine dans l’agglomération Clermontoise, avec
35 386 logements gérés par des organismes HLM, environ 10 % de l’offre de logement.
Les résidences principales constituent l’essentiel du marché immobilier, toutefois il y a
tout de même 9,7 % de logements vacants sur le territoire2.
Au niveau de sa population, on constate un phénomène de paupérisation, de plus en
plus de ménages perçoivent des revenus inférieurs à 60 % des plafonds HLM. Cette
situation entraîne une surreprésentation des familles monoparentales, des personnes
seules, et des couples avec enfants sur les profils des demandeurs DALO. Concernant
leurs origines, la majeure partie émane de la France, 15 % viennent d’autres
nationalités extérieures à l’Union européenne et 6,7 % sont membres de l’Union
européenne. Cette présentation est la caractéristique des villes moyennes françaises.
1
Statistiques INSEE 567 logements pour 10 000 habitants pour le Puy-de-Dôme, contre 642 pour 10 000
habitants au niveau national, http://www.insee.fr/fr/publications-et-services/.
2
«Plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées » Conseil général du Puyde-Dôme 2012 -2016, p. 26.
3
La ville est donc caractérisée par une forte population qui se loge dans des logements
sociaux dans des quartiers sectorisés. La politique de la ville en matière de logement
est bien développée à travers différents programmes de réhabilitation et de
constructions dans le cadre du plan national de la réhabilitation urbaine (PNRU). Ce
dynamisme met en évidence les besoins en matière de logement et répond à une
demande locale.
Cette demande englobe des personnes étant dans une situation précaire souvent sans
logement ou vivant dans un habitat inadapté à leur besoin. Il faut être en mesure de
démontrer comment cette loi s’applique au niveau local et comment elle se
matérialise. Il convient alors de dévoiler les rouages de la loi DALO dans sa mise en
application dans le Puy-de-Dôme.
La loi DALO répond à un problème de logement visant les personnes n’ayant pas de
logement et qui peuvent avoir recours à la médiation pour obtenir un logement
(partie I). Elle vise un public spécifique éligible au DALO avec ou sans logement (I).
Dans le cadre de cette loi, ces publics peuvent se lancer vers une procédure législative
de recours amiable pour demander un logement correspondant à leurs situations (II).
Au vu du bilan mitigé constaté par l’application de la loi DALO sur tout le territoire
français, on se rend compte que dans le département du Puy-de-Dôme, il est en
autrement, puisque la loi a permis de réelles avancées sociales indéniables, malgré
certaines limites juridiques et pratiques (partie II). Le droit au logement opposable est
un droit justiciable ouvrant droit à une procédure contentieuse contraignant l’Etat à
une obligation de résultat (I). De ce fait nous porterons un regard plus général sur
l’application de cette loi à l’échelle de notre département (II).
4
PARTIE I – UN DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE :
ENTRE PUBLICS ET MEDIATION
L
a situation actuelle progresse dans un climat de crise économique depuis 2010,
ce qui met en péril l’évolution des politiques économiques et sociales. Ce
contexte touche le logement qui reste toujours un enjeu majeur pour l’Etat. Le
« droit au logement » défini en 2007 comme un droit « opposable » est à l’épreuve. En
effet, « cette novation qui justifie alors la mise en place d’une procédure obligeant en
principe les responsabilités publics à fournir un logement à certains ménages qui en
sont dépourvus1 ». Il convient donc de déterminer dans un premier temps, quels sont
ces ménages reconnus prioritaires à ce droit au logement opposable (I), et dans un
second temps, définir la procédure amiable qui mène à la commission DALO pour en
bénéficier (II).
I/ Des publics vulnérables reconnus prioritaires au DALO
L
e recours DALO peut s’exercer sur une demande de logement ou d’hébergement.
Le logement par définition est un lieu de refuge, où se constitue le noyau
familial, un lieu indispensable pour se projeter vers l’avenir, pour préserver sa
santé. On sait que l’absence de logement peut rendre difficile les conditions
d’existences. C’est pour cette raison que le Législateur s’est saisi de la question.
Au niveau national, 88 % des demandes concernent une demande en vue d’obtenir un
logement et 12 % un hébergement2. Nous allons nous intéresser ici uniquement aux
demandes concernant le logement. La demande en DALO implique une recherche de
situation pérenne et non pas provisoire, comme c’est le cas pour l’hébergement en
DAHO. Nous allons comparer la répartition des demandeurs par type de catégories
dans le Puy-de-Dôme et les resituer par rapport au niveau national qui peut nous servir
de référence. Parmi les différentes catégories de demandeurs, certains n’ont pas du
tout de logement et d’autres habitent dans des conditions insoutenables.
Ainsi, les demandeurs classés prioritaires au titre du DALO regroupent les personnes
dépourvues de logement, les personnes vivant dans des locaux impropres à
l'habitation, les demandeurs menacés d'expulsion, les personnes en hébergement
d'accueil, les personnes cumulant à la fois le fait d'être handicapé (ou ayant à sa
charge une personne en situation de handicap) ou un enfant mineur et habiter dans un
1
« Droit de l’aide et de l’action sociales », Michel Borgetto et Robert Lafore, lextenso éditions, 2012,
ème
8 édition, p. 730.
2
Statistiques InfoDalo, Direction Départementale de la Cohésion Sociale du Puy-de-Dôme, chiffres 2013.
5
logement non-décent ou sur-occupé, les demandeurs se trouvant en situation de
délais anormalement longs.
Ainsi donc cette loi s’adresse aux personnes rencontrant des difficultés face au
logement. Il s’agit d’une part, des personnes sans logement et d’autre part (A), des
personnes vivant dans des logements ne répondant pas à des exigences qualitatives
minimales (B).
A/ Quand être sans logement rend éligible au DALO
Ainsi, le DALO vise les situations d’urgence ou du moins prioritaires que matérialise
systématiquement l’absence de logement ou sa perte prévisible par une procédure
d’expulsion.
Nous allons dans un premier temps étudier les personnes qui n’ont pas du tout de
logement, parmi elles celles sans logement actuel, mais aussi les personnes qui sont en
phase de le devenir : les personnes en procédures d’expulsion.
1. Les personnes sans logement
Les personnes dépourvues de logements et hébergées peuvent déposer un recours
pour le droit au logement dans le cadre du dispositif DALO.
Les personnes dépourvues de logement, cette catégorie regroupe un public assez
vaste qui englobe les personnes qui vivent dans la rue ou sans domicile fixe, les
personnes vivant en foyer d'accueil, dans un squat, dans un camping, dans un hôtel, ou
une fourgonnette, un camping-car, une caravane, ou encore une tente. Ce sont
effectivement des personnes qui sont en très grande précarité d'insertion et
particulièrement par rapport à l'habitat. On peut aussi inclure dans cette catégorie les
personnes qui ont purgé une peine de prison. D’autres cas peuvent être invoqués par
exemple à la suite d’un divorce, le conjoint qui a reçu une ordonnance de nonconciliation ou des propriétaires en surendettement qui doivent vendre leur bien
immobilier. En revanche, on peut exclure de cette catégorie les personnes qui vont
bientôt conclure un bail glissant avec une association, celles qui logent dans une
résidence d'accueil depuis moins de 6 mois, les personnes qui sollicitent une mutation
dans le parc social, le locataire dont le propriétaire donne congés (le délai est suffisant
pour se reloger), ou qui ont effectivement des revenus suffisants pour accéder à un
habitat1. Dans le Puy-de-Dôme, les demandeurs se situant dans cette catégorie au 1er
semestre 2013, représentent 17,6 % des demandes totales, contre 32 % au niveau
national2. La commission apprécie la situation de demandeur vis-à-vis de possibilité
1
Les Cahiers du Gridauh, « Le DALO » n°21-2011, sous la direction de Jean-Philippe BROUANT, avec la
collaboration d’Yves JEGOUZOU, p. 46.
2
er
Statistiques InfoDalo, DDCS, 1 semestre 2013.
6
d'accéder ou non à un logement ou hébergement. Au niveau du Puy-de-Dôme, le plan
départemental pour le logement des personnes défavorisées tente d’apporter des
solutions à leurs conditions de vie difficiles.
L’article 4 de la loi du 31 mai 1990 donne une définition plus précise du public visé
dans le PDALPD, il s’agit « des personnes et familles sans aucun logement, menacées
d’expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, ou exposées à des
situations d’habitat indigne, ainsi que celles qui sont confrontées à un cumul des
difficultés ». Le département dispose de 3 accueils de jour situé à Issoire, Riom et
Clermont-Ferrand. Ces accueils permettent en journée d'assurer un service de base
incluant les repas et la mise à l'abri1. Sont aussi dans des situations d’urgence face au
logement les personnes en hébergement d’accueil.
Les personnes en hébergement d’accueil sont en très grande détresse. Cette catégorie
peut inclure plus largement : les détenus qui vont sortir de prison, les SDF et les
personnes prises en charge par le 1152. Ce sont ainsi les personnes « hébergées dans
une structure d’hébergement ou une résidence hôtelière à vocation sociale de façon
continue depuis plus de 6 mois ou logées temporairement dans un logement de
transition ou un logement-foyer depuis plus de 18 mois », disposition IV de l’article
L. 441-2-3 du CCH3. Du fait de leur situation financière mais aussi de leurs difficultés
d'insertion sociale, ils ne sont pas en mesure d'assumer un logement seul (du point de
vue de l'entretien, du paiement des loyers, ou des rapports avec le voisinage). En
effet, ces publics ne sont pas en capacité d’assumer un logement en parfaite
autonomie, notamment financière. Cette situation est souvent confirmée par un
travailleur social.
L'article L. 441-2-3 III du code de la construction et de l'habitation prévoit que « la
commission de médiation peut également être saisie, sans condition de délai, par toute
personne qui, sollicitant l'accueil dans une structure d'hébergement, un établissement
ou un logement de transition, un logement foyer ou une résidence hôtelière à vocation
sociale, n'a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande ». Lorsque cette
catégorie de demandeurs présentent un dossier DALO ; la solution la plus adaptée est
de leur fournir un hébergement et non pas un logement. Aussi, la commission de
médiation peut être amenée à juger la capacité du requérant à assumer un logement
lorsqu’elle examine la demande. Ce public nécessite fréquemment un
accompagnement social.
1
« Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées », conseil général du Puyde-Dôme, 2012-2016, p. 43.
2
Les Cahiers du Gridauh « Le DALO », 21-2011, Sous la direction de Jean-Philippe BROUANT, avec la
3
Ibid, p. 57.
7
Les personnes dans cette situation représentent tout de même 15 % des demandes
dans le Puy-de-Dôme, contre 20,3 % au niveau national1. Au niveau national selon le
Rapport de la Fondation Abbé Pierre on peut inclure parmi les personnes privées de
domicile au sens large ; les sans-domiciles, les personnes en résidences sociales, en
chambres d’hôtel, en habitats de fortune, ou hébergées chez un tiers. Selon ce Rapport
elles représenteraient 19 % des mal-logés en France2.
Le recours est rejeté si le demandeur n'apporte pas la preuve de la recherche
d'hébergement. D’autres causes de refus existent si le demandeur refuse toute
proposition d'hébergement, s’il dispose déjà d'une solution d'hébergement ou de
logement, ou encore si l'hébergement ne correspond pas à ses besoins en raison de
son profil psychologique. Compte tenu de l’émergence de nouveaux profils (jeunes en
errance, personnes âgées dépendantes, gens du voyage en voie de sédentarisation,
personnes souffrant de problèmes psychiatriques…), les structures d’hébergement
deviennent inadaptées. Actuellement, on assiste à une saturation de l’offre de
structures adaptées. On dénombre dans le département 246 à 253 places
d’hébergement permanentes. Et 189 hébergements d’insertion incluant les centres
d’hébergement et de réinsertion qui dispose d’un accompagnement professionnel3.
Pour combler ce manque de places, le conseil général a mis en place un dispositif
d'hébergement d'urgence. Il est composé de 50 places, principalement située sur
l’agglomération Clermontoise, et dans chaque sous-préfecture4. Outre ces places fixes,
l'Etat fait régulièrement appel à des établissements hôteliers pour compléter cette
offre. Le plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion (PDAHI) est le
volet hébergement du PDALPD. Il prévoit notamment d'augmenter l'offre en maisons
relais et de créer 30 places supplémentaires mais aussi de créer des lits « halte soins
santé »5. Plus en amont, le PDALPD cherche à développer un service intégré d’accueil
et d’orientation pour ces publics. Il a pour but d’orienter les personnes qui font la
demande d’un hébergement en composant le 115. Le SIAO est géré par l’association
ANEF et représente un budget total de 683 000 € en 2011 dans notre département.6
Compte tenu de l’importance de la participation du conseil général dans ce domaine,
on peut en conclure que c’est une action prioritaire de gérer, mobiliser et organiser
l’offre de logement en faveur des personnes défavorisées. Toutefois, d’autres publics
1
Statistiques InfoDalo, DDCS 2013.
Cf. Annexe n° 1, rapport de la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés, Présentation
du rapport 2014 sur l’état du mal-logement en France, « Les chiffres du mal-logement en 2014 », p. 4.
3
4
5
Ibid, Action 7, p. 58.
6
2
8
bien qu’ils soient toujours dans leur logement sont tout de même en difficulté ; ce sont
les personnes en mesure d’expulsion.
2. Les publics en phase de perdre leur logement : les
demandeurs menacés d'expulsion
Il s’agit des personnes qui ont fait l'objet « d'une décision de justice prononçant
l'expulsion du logement », le délai pour libérer les lieux est proche, voire dépassé. Le
concours de la force publique peut avoir été demandé, voire même accordé mais ce
n’est pas une obligation1. Du fait de la flambée des loyers ces dernières années, et du
niveau des salaires qui progressent beaucoup moins vite, les loyers représentent une
part toujours plus importante dans le budget des ménages. Bien que des indicateurs
comme le taux d’effort, le quotient familial ou le reste à vivre, soient étudiés en amont
par les organismes HLM, il n’en demeure pas moins qu’un aléa, ou un incident de la vie
peuvent parfois tout faire basculer et provoquer une situation très difficile. Dans ce
contexte, le nombre d’expulsions pratiquées n’a jamais été aussi élevé, alors que ces
personnes ont été reconnues DALO. Dans notre département, c’est le deuxième motif
invoqué, après les délais anormalement longs. Elle représente plus de 38,2 % de
l’ensemble des demandes au 1er semestre 2013, contre 12,3 % au niveau national.
Dans le département, il faut savoir que les assignations prononcées sur la période
2012-2013 ont progressé de 13 %, passant de 744 à 839. Parallèlement, les demandes
du concours de la force publique ont connu un bond de 47 % sur la même période.
L’intervention effective de la force publique a chuté de 64 % passant de 25 en 2012 à
seulement 9 en 2013. En outre, la loi Valls du 26 Octobre 2012, prévoit le relogement
prioritaire des personnes en procédure d’expulsion. De ce fait, le préfet a l’obligation
de reloger systématiquement les personnes reconnues prioritaires au titre de la
menace d’expulsion « dans un délai tel qu’il intervienne avant la date à laquelle le
concours de la force publique sera mise en œuvre ». La DDCS émet tout de même des
réserves sur ces chiffres qui paraissent encourageants, car il est possible que
l’information ne soit pas systématiquement transmise par les huissiers. Plus restrictif
encore, dans certains départements où le marché est tendu, la commission accepte
uniquement ce critère si la préfecture a accordé le concours de la force publique,
lorsque le locataire risque l'expulsion matérielle de façon imminente.
Nous constatons que cette catégorie est très présente dans les procédures invoquées
en DALO, bien qu’à première vue ce choix semble délicat. En effet, ce public dispose
encore d’un logement, mais il est en phase de le perdre. La loi Valls agit de façon
préventive pour éviter que ces personnes deviennent sans logement, et perdent pied
avec la société. Plus récemment, les commissions prennent en considération la notion
1
9
de bonne foi des demandeurs. Ainsi certaines commissions recherchent à apprécier la
« bonne foi » du requérant en s’assurant des efforts qu’il a entrepris pour résorber sa
dette, ou encore en recherchant si celui-ci ne s’est pas sciemment mis dans cette
situation, en s’abstenant de régler ses loyers alors qu’il en avait les moyens. En
l’absence d’éléments attestant cette volonté de réduire la dette, les commissions de
médiation de Seine-Saint-Denis et des Bouches-du-Rhône ont déjà rejeté un recours au
motif que le couple « s’est mis lui-même en situation d’expulsion ».1 On peut
considérer que l’Etat n’a pas à répondre des situations d’expulsion, lorsqu’elles sont
provoquées de manière intentionnelle par le demandeur.
La prévention des expulsions locatives est un volet important du PDALPD. Une charte
de prévention des expulsions a été signée le 3 juillet 2008 par l’ensemble des
partenaires et des bailleurs publics. Cette prévention est pilotée par la DDCS. La loi
MOLLE a rendu obligatoire la mise en place des commissions départementales de
coordination des actions de prévention des expulsions. Son décret n°2008-187 du 26
février 2008 (article 49) prévoit la création de la CCAPEX auprès des instances de
pilotage du PDALPD. Dans le Puy-de-Dôme, elle a été instituée le 23 juillet 2010.
L’objectif de la CCAPEX est de traiter le plus en amont possible les cas d’impayés de
loyer. Pour cela, elle doit coordonner l’action des partenaires concernés, afin d’établir
l’examen commun des situations. Le PDALPD nous informe aussi que l’arrondissement
de Clermont-Ferrand représente à lui seul plus de 2/3 des procédures d’expulsion. Et
parmi ces expulsions une grande majorité est prononcée dans le parc privé2.
Toujours dans l’objectif de maintenir les ménages en difficultés dans leur logement, le
principal outil est le fond solidarité logement (FSL). C’est un indicateur qui renseigne
sur les difficultés des ménages à accéder à un logement ou à faire face à leur charge de
logement. Le conseil général pense réécrire ses conditions d’obtention afin de faciliter
l’accès ou le maintien dans un logement au plus grand nombre. Le FSL connait un
nombre de demande en renouvellement toujours plus important. Le conseil général en
déduit des difficultés croissantes des ménages face à l’appropriation du logement. En
2009, le FSL a participé à hauteur de 2 061 546 € pour le logement3.
Pour renforcer toutes ces mesures, le PDALPD vise à développer l’intermédiation
locative4. Depuis décembre 2010, l’Etat a agréé onze associations dans le Puy-deDôme, désormais habilitées à faire de l’intermédiation locative. Le but de ces
1
Les Cahiers du Gridauh, « Le DALO », 21-2011, Sous la direction de Jean-Philippe BROUANT, avec la
2
« Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées », conseil général du Puyde-Dôme, 2012-2016, action 10, p. 63 et p. 41.
3
4
« Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées », conseil général du
Puy-de-Dôme, 2012-2016, action 9, p. 61.
10
associations est d’augmenter le nombre de logements gérés en intermédiation
location, en mobilisant le parc privé. Ainsi, grâce à un accompagnement plus
personnalisé ces personnes vont mieux s’insérer. Le système du bail glissant consiste à
permettre aux ménages en difficultés d’accéder à un logement, tout en étant
accompagnés. D’abord de manière provisoire, et à l’issue d’une période déterminée, si
le ménage a répondu à ses obligations, l’association lui propose de réaliser un bail à
son propre nom. Ainsi l’intermédiation locative permet de reloger des personnes en
difficultés de manière pérenne grâce au bail glissant. Cette action représente un
budget de 74 800 € en 2011 pour le Puy-de-Dôme.
Nous avons eu l’occasion de rencontrer l’association Habitat et Humanisme. Cette
association dispose de 60 logements dans le département et permet d’insérer un
public en grande difficulté. Notamment en agissant auprès des propriétaires privés par
le biais de réhabilitation lorsque c’est nécessaire. Cette association à but humanitaire
fait preuve d’un vrai professionnalisme et dispose d’un accompagnement social
personnalisé. Le public est toujours présenté par une conseillère sociale du centre
médicaux-social dirigé par le conseil général. Ces publics sont présentés à l’association
par la conseillère sociale, bien en amont, c’est pourquoi l’association permet
probablement de réduire le nombre de demandeurs DALO, mais elle ne les classe pas
comme tel. Leur mission est de reloger les personnes vulnérables le plus rapidement
possible, mais elle ne procède pas à un classement par catégorie, il n’est donc pas
possible de déterminer le nombre de personnes pouvant être classés en DALO.
Bien que ces catégories soient en grande difficulté de logement, ils ne résument pas la
question du logement. D’autres publics méritent qu’on s’intéresse à eux,
particulièrement lorsque leur habitat ne répond pas à des normes minimales de
décence.
11
B/ Quand avoir un logement rend éligible au DALO
Avoir un logement ne garantit pas d’avoir un logement répondant aux normes et
exigences qualitatives.
Peuvent recourir au DALO, les personnes vivant dans des logements impropres,
insalubres ou dangereux. Mais aussi, celles cumulant le fait d’être dans des logements
indécents et sur-occupés et d’avoir au foyer un enfant mineur ou une personne
handicapée. Les personnes dans des délais anormalement longs sont aussi regroupées
dans cette catégorie. Elles sont effectivement dans un logement, mais elles satisfont
aux critères d’attribution des logements sociaux, et elles sont en attente d’une
proposition.
Nous allons d’abord nous intéresser aux logements impropres, insalubres ou
dangereux ainsi qu’aux publics fragiles qui vivent dans des logements indécents ou suroccupés, puis aux personnes étant dans des délais anormalement longs qui
rencontrent eux aussi des difficultés.
1. Les logements inadaptés ou dangereux
L'article L. 1331-22 du code de la santé publique définit les locaux impropres à
l’habitation de la façon suivante : « Les caves, sous-sols, combles, pièces dépourvues de
d'ouvertures sur l'extérieur et autres locaux par nature impropres à l'habitation ne
peuvent être mis à la disposition aux fins d'habitation, à titre onéreux ou gratuit ».
C’est le cas des locaux sans sanitaires, un local sans chauffage ni douche, un garage qui
manque de ventilation et d'éclairage, un sous-sol dont la surface est inférieur à 8 m².
La loi Molle a apporté une précision sur les locaux impropres à l'habitation. Elle prévoit
que la commission « statue au vu d'un rapport des services mentionnés à l'article
L. 1331-26 du code de la santé publique ou des opérateurs mandatés pour constater
l'état des lieux » et « si les locaux sont déjà frappés d'une mesure de police, un rapport
présentant l'état d'avancement de l'exécution de la mesure est également produit »1.
Au niveau national, 56 % des mal-logés, vivent en 2013 dans des conditions très
difficiles, privés des éléments de conforts basiques2. Cette situation est peu invoquée
au niveau national, et départemental peut-être est-ce par honte, ou par
méconnaissance du dispositif. Même si elle reste rarement invoquée dans les
procédures, ce n'est pas pour autant qu’elle ne correspond pas à une réalité.
Le demandeur doit apporter la preuve du caractère « impropre ». Dans le Puy-deDôme, au 1er semestre 2013, les demandeurs répondants à cette catégorie
1
2
Cf. Annexe n° 1, rapport de la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés, Présentation
du rapport 2014 sur l’état du mal-logement en France, « Les chiffres du mal-logement en 2014 ».
12
représentait environ 5,9 % des demandes contre 3,8 % au niveau national1. La
commission de médiation cherche à vérifier l’exactitude de cette situation par le biais
d’un représentant de l’Etat. Cet expert du Pôle habitat indigne fait les vérifications et
procède à un contrôle de la situation du logement. Dans ce cas, l'urgence n'est pas un
facteur reconnu par la commission, elle va plutôt statuer au cas par cas et peut même
écarter la demande si elle est issue d'un propriétaire qui a refusé une proposition de
relogement par un bailleur social.
Les locaux insalubres sont ceux qui peuvent porter atteintes à la santé des occupants
ou à leur voisinage immédiat. Les occupants doivent apporter la preuve du caractère
« insalubre ». Dans notre département, la commission de médiation cherche à vérifier
l’exactitude de la situation. Elle n’exige pas en particulier un « arrêté préfectoral ».
Elle n’a pas une exigence très pointue comme le préconise l'article L. 1331-26 du code
de la santé publique. Elle devrait statuer en fonction des opérateurs mandatés pour
constater l'état des lieux. Ainsi elle pourrait rejeter les demandes si les éléments
fournis par le requérants lui paraissent insuffisants (un simple rapport des services
sociaux est jugé insuffisant car ils ne sont pas spécialistes dans le domaine de l'habitat,
la commission a déjà tranché par la négative dans le cas d’une attestation provenant
d’un huissier)2. En principe, c’est le représentant du Pôle habitat indigne, qui procure
le document apportant la preuve de l’état du logement.3
Les locaux dangereux doivent quant à eux être prouvés par un arrêté de péril
imminent avec l'interdiction d'habiter le logement, ou un arrêté de péril ordinaire avec
travaux prescrits ou réalisés d'office. La dangerosité est exclusivement liée à la
structure du bâtiment. Dans ce cas aussi la commission se réfère à l'article L. 1331-26
du code de la santé publique ou des opérateurs mandatés pour constater le caractère
dangereux4. Des procédures de droit commun sont prévues pour remédier aux
logements impropres à l'habitation, insalubres et dangereux, précisément dans l’article
L. 1331-28-2 du code de la santé publique, et l'article L. 1314-1 et suivants du code de
l'urbanisme. La commission reste vigilante à ne pas empiéter sur les procédures de
droit commun, qui restent le moyen le plus approprié pour assurer le relogement, en
cas d'insalubrité. Cette situation reste très rarement invoquée. En outre, il est
beaucoup plus fréquent de constater une combinaison de différents éléments comme
la sur-occupation avec la présence de plomb et l'insalubrité.
1
DDCS, entretien Mr Amblard, président de la Commission de Médiation du Puy-de-Dôme.
3
4
2
13
Les personnes cumulant à la fois le fait d’avoir au foyer une personne handicapée ou
un enfant mineur et habiter dans un logement non-décent ou sur-occupé1, sont aussi
classées dans cette catégorie de publics fragiles. En effet, ce n’est pas ici le logement
et son caractère indécent qui est déterminant mais bien le fait de le cumuler avec une
situation personnelle de fragilité. Ainsi, un enfant mineur à charge ou une personne
handicapée dans le foyer rend le demandeur éligible au droit au logement opposable.
Le demandeur a l'obligation de prouver le fait du handicap et la présence d'un enfant
mineur au sein de son foyer. Cette condition ne pose pas de problème à être attestée,
il faut par contre qu'elle soit cumulée à une autre condition qui est la situation de
logement indécent ou sur-occupé. Cette catégorie de demandeurs représente 8,8 %
des demandes dans le département, contre 21,4 % au niveau national2.
Le logement indécent doit présenter au moins un des risques sur la sécurité ou la santé
énumérée par l'article 2 du 30 janvier 2002, ou s'il ne dispose pas d'au moins deux des
éléments d'équipement et de confort mentionnés à l'article 3 du même décret. La
requête doit être accompagnée d'éléments attestant de l'indécence. Quelques
exemples permettent d’illustrer la situation d’indécence. Elle peut se caractériser par
la présence de peinture au plomb, l’humidité dans le logement, un logement sans
éléments d'équipement et de confort (pas de toilette et/ou de salle d'eau), la présence
d’infiltration d'eau dans le logement ou encore la vétusté de l'installation électrique.
La définition de sur-occupation est édictée par le code de la sécurité sociale qui prévoit
« pour un ménage sans enfant, tout du moins deux personnes il faudrait une surface
habitable inférieur à 16 m², augmenté de 9 m² par personne supplémentaire, dans la
limite de 70 m² pour huit personnes et plus ». Au sens strict de loi très peu de
demandeurs peuvent effectivement répondre à ces critères. Mais la Commission de
médiation est souveraine dans ces décisions et possède tout pouvoir d’appréciation.
En effet, son fonctionnement vise à résoudre les situations difficiles. C’est pourquoi, la
Commission va prendre en compte le caractère plus ou moins dramatique des
situations des demandeurs. Etant donné qu’au niveau local, elle applique la loi de
façon mathématique, elle tiendra compte des éléments liés à l’environnement et les
autres critères que pourrait cumuler le requérant, tel qu’un délai anormalement long
par exemple3. Ainsi, la ville de Saint-Nazaire a rejeté un recours d’un demandeur dont
l’indécence avait été reconnue, en invoquant le motif qu’il « vivait seul et n’était pas
en situation reconnu de handicap »4.
1
2
Statistiques InfoDalo, DDCS, Chiffres 2013.
3
4
14
Au niveau national, les personnes vivant dans des logements surpeuplés, d’après le
Rapport de la Fondation Abbé Pierre 2014, représentent tout de même 22,6 % des
mal-logés, soit 800 000 personnes. Au début de l'application de la loi, les modes de
preuve admis étaient variés et la recevabilité de la commission assez souple. Les
modes de preuves pouvaient être établies par différents acteurs comme les services
d'hygiène et de sécurité de la Ville, le centre départemental de l'habitat, ou la DDCS.
Dans le Puy-de-Dôme, un représentant du Pôle habitat indigne participe aux réunions
de la commission de médiation au nom de l’État. Son rôle est de vérifier l’exactitude
des déclarations du demandeur, et de constater si un signalement a été déposé auprès
du Pôle. Enfin, il fait procéder à un contrôle1.
La Commission, présidée par M. Amblard vérifie la réalité des faits et n’exige pas
d’arrêté ou de rapport officiel. Le mode de preuve admis est simplement une
attestation produite par le Pôle habitat indigne, représentant de l’État. La loi Molle du
25 mars 2009 a clarifié cette situation. Désormais la commission « statue au vu d'un
rapport des services mentionnés à l'article L. 1331-26 du code de la santé publique ou
des opérateurs mandatés pour constater l'état des lieux. Si les locaux concernés sont
déjà frappés d'une mesure de police, un rapport présentant l'état d'avancement et
l'exécution de la mesure est également produit » d’après article L. 441-2-3 VII du code
de la construction et de l’habitation. Cette précision permet aux commissions d’avoir
une référence, et de créer un mode de décision plus homogène dans son ensemble.
Toutefois au niveau national, en zone tendue particulièrement, certaines commissions
peuvent être plus rigides et exiger en plus une interdiction d'habiter prévue par
l'article L. 1331-26 du code de la santé publique. A première vue les commissions qui
statuent dans des zones plus tendues sont beaucoup plus strictes que dans le Puy-deDôme où les demandes sont nettement moindres. C’est le cas pour Paris, le Rhône ou
les Bouches-du-Rhône.
Le conseil général prévoit de développer la lutte contre l’habitat indigne2. Cette action
est avant tout partenariale, elle est pilotée par la direction départementale des
territoires. Les principaux intervenants sont l’agence départementale de l’habitat et
l’agence départementale sur le logement. Elles agissent de façon préventive en
informant les publics de leurs droits. Bien d’autres organismes sont impliqués,
notamment l’agence régionale de santé, la caisse d’allocations familiales et la caisse de
la mutuelle sociale agricole. Le département a lancé une maîtrise d’œuvre urbaine et
sociale depuis 2009. Elle permet de coordonner les différentes structures impliquées,
et surtout elle identifie les situations d’habitat indignes. La MOUS a détecté en 2011 ;
51 situations d’insalubrité et de péril, auxquelles on peut ajouter 136 situations de non
1
Entretien Mme Luneau, Responsable du Patrimoine à l’Ophis.
« Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées », conseil général du Puyde-Dôme, 2012-2016, action 4, p. 55.
2
15
décence1. Ces situations très difficiles ne concernent pas uniquement les locataires.
Les propriétaires occupants peuvent rencontrer des situations extrêmement difficiles.
Pour cela, le département développe un fond d’aides pour réaliser des travaux de
mises aux normes. Ce fond d’aides est destiné aux propriétaires occupants en
difficultés, le FAPOD intervient sous forme d’avances remboursables ou de
subventions. Il permet soit d’aider les propriétaires qui rencontrent des difficultés
financières à faire face à leur(s) crédit(s), soit de les aider à réaliser des travaux urgents
de salubrité ou de sécurité2. En 2010, 65 dossiers ont été financés. Ces publics dans un
logement qui ne répond pas à des normes d’habitabilité minimale sont éligibles au
DALO depuis la mise en place de la loi, néanmoins une nouvelle catégorie a été
instaurée à compter de 2012, ce sont les personnes en délais anormalement longs.
2. Les personnes en délais anormalement longs
Sont concernées les personnes qui n'ont pas reçu de proposition adaptée à leur
demande de logement dans un délai déterminé par l’article L. 441-2-3 et R. 441-14-1
du CCH. Ce délai est fixé par arrêté préfectoral et peut être très variable d'un
département à l'autre, au regard des circonstances locales. Dans le Puy-de-Dôme, il est
de 15 mois alors qu'en région parisienne il peut atteindre entre 6 et 9 ans. En principe,
la conjoncture du parc locatif est prise en compte pour sa détermination, ainsi que le
nombre de logements sociaux dans le secteur, la demande et le délai d'attribution
moyen. Cette catégorie peut être invoquée depuis janvier 20123. Alors que les autres
étaient applicables depuis le début de la mise en place de la loi. En principe, cette
demande est justifiée lorsque la personne qui l’invoque cumule d’autres difficultés
(logements indécents, insalubrité).
C’est le premier motif des demandes en DALO dans le Puy-de-Dôme soit 41,2 % contre
32,2 % au niveau national4. Compte tenu de l’évolution de la composition familiale, de
l’éclatement des foyers et du desserrement5 , l’offre de logements sociaux apparaît en
déficit. De plus, on peut voir que les prix dans le neuf ont progressé du fait des
nouvelles normes et de la flambée des matériaux de construction. Par conséquent, les
nouveaux programmes ne sont pas adaptés au public DALO. Il y a donc une
incohérence entre les nouveaux logements et les faibles ressources des ménages,
accentuant le manque de logements accessibles. Pour tenter de minimiser ce nombre
1
Puy-de-Dôme, 2012-2016, p. 41.
2
Ibid, p. 44.
3
Les Cahiers du Gridauh « Le DALO, 21-2011, Sous la direction de Jean-Philippe BROUANT, avec la
4
Statistiques InfoDalo, DDCS, chiffres 2013.
5
« Plan Départemental d’Action pour le Logement des Personnes Défavorisées », conseil général du Puyde-Dôme, 2012-2016, p. 19 « Ce phénomène de desserrement a générée sur tous le territoire une
augmentation du nombre de résidences principales très supérieure à l’augmentation de la
population. ».
16
de demandeurs dans cette situation, les organismes HLM font l’effort de réduire leur
délai en commissions d’attribution. De plus, en partenariat avec le PDALPD, ils
recherchent à développer la construction de logements très sociaux, financés en PLAI.
Dans le cadre des conventions d’utilité sociale, tous les bailleurs sociaux du
département s’engagent à produire 25 à 30 % de PLAI pour chaque nouvelle
opération1.
Pour qu’un demandeur puisse être déclaré éligible au DALO, il doit répondre aux
critères de base. Il devait résider sur le territoire de façon permanente, ne pas être en
mesure d’accéder à un logement par ses propres moyens ou de s’y maintenir. Il doit
aussi être inscrit sur le fichier départemental et être titulaire d’un numéro unique. La
personne doit aussi avoir fait de réelles démarches pour trouver une solution : par
exemple avoir régulièrement renouvelé une demande de logement social ou engagé
des démarches auprès du propriétaire du logement indécent. Les demandeurs qui
reçoivent une proposition qu’ils déclinent perdent le droit à être relogé en priorité.
Ainsi, ces différents publics, indépendamment du fait qu’ils aient ou non un logement
peuvent demander à ce que leur droit au logement soit reconnu. Leur droit est d’abord
étudié au préalable auprès d’une commission technique avant d’être présenté à la
commission de médiation.
1
Puy-de-Dôme, 2012-2016, action 2, p. 53.
17
II / Vers une procédure de recours amiable
L
es commissions de médiation sont issues de la loi du 29 juillet 1998 relative à la
lutte contre les exclusions. C’est pourquoi, certaines ont hérité d’un système
administratif avec l’appui de l'État, tels que les anciennes directions
départementales de l'équipement (DDE), les directions départementales des affaires
sanitaires et sociales (DDASS) et les services préfectoraux. Depuis la réforme de
l'administration territoriale de l'État, le secrétariat des commissions est assuré par les
directions départementales de la cohésion sociale (DDCS)1. S’il est important de
souligner la procédure du recours amiable (A) qui dégage à la fois un aspect très
administratif et une mise en application efficace dans le Puy-de-Dôme, alors il faut
aussi mettre en évidence ses aspects décisionnaires (B) avec ses différents caractères
et un bilan national et local partagé.
A / Une procédure législative en demi-teinte
La commission de médiation, prévue par la loi, doit se présenter comme une démarche
officielle pour le demandeur. Par conséquent, nous devons commencer à nous
intéresser à la « saisine » et ensuite analyser son application dans le Puy-de-Dôme.
1. Une saisie administrative pour accéder à un droit
La procédure de reconnaissance du bénéfice du droit au logement opposable est
codifiée aux articles L. 441-2-3 et L. 441-2-3-1 du CCH.
Il est souhaitable de mettre en avant les étapes de cette procédure à travers un
schéma simplifié2.
1
Doctrinal Plus, AJDI 1/12/2011 p. 849 « Le coût des procédures DALO », Dominique Malégat-Mély,
Conseiller maître à la Cour des comptes. http://newip.doctrinalplus.fr.sicd.clermontuniversite.fr/doc/doctrinal/notice/.
2 http://vosdroits.service-public.fr/particuliers/F18005.xhtml.
18
Les décrets n° 2007-1677 du 28 novembre 2007 et 2010-398 du 22 avril 2010 sont
venus préciser les conditions de mise en œuvre du droit au logement opposable créé
par la loi du 5 mars 2007. Ils détaillent la composition de la commission de médiation,
fixent la procédure de saisine et les délais dans lesquels elle est tenue de se prononcer.
Une personne souhaitant saisir la commission de médiation doit être de nationalité
française ou disposer d’un titre de séjour, elle doit ne pas pouvoir se loger par ses
propres moyens dans un logement décent et indépendant, et enfin elle doit répondre
aux conditions d’accès à un logement.
La commission est saisie par le demandeur dans les conditions prévues au II ou au III
de l'article L. 441-2-3 du CCH. La demande est réalisée au moyen d'un formulaire
Cerfa1. Elle précise l'objet et le motif du recours, ainsi que les conditions de logement
ou d'hébergement. Le requérant devra justifier sa situation avec des pièces
justificatives. Il faut souligner l’importance pour certain requérant d’un
accompagnement social pour pouvoir remplir au mieux les formulaires qui peuvent
être perçus comme « un frein ». Depuis novembre 2010, le délai court dès la réception
du dossier par le secrétariat de la commission. Le secrétariat envoie un accusé de
réception au requérant en mentionnant la date du jour de la réception de la demande.
En cas d’absence de pièces, le délai de recours est alors suspendu dans l’attente
d’avoir un dossier complet. Le délai est de six semaines pour une demande
d'hébergement. Pour une demande de logement, il est de trois mois ou six mois dans
les grandes agglomérations (plus de 300 000 habitants) et les départements d'outremer.
La doctrine de la commission2 se prononce sur le caractère prioritaire de la demande
et sur l'urgence qu'il y a à attribuer au demandeur un logement ou à l'accueillir dans
une structure d'hébergement, en tenant compte notamment des démarches
précédemment effectuées. Et effet, d’après le décret n° 2007-1677 du 28 novembre
2007 « Peuvent être désignées par la commission comme prioritaires et devant être
logées d'urgence en application du II de l'article L. 441-2-3 du CCH les personnes de
bonne foi qui satisfont aux conditions réglementaires d'accès au logement social qui se
trouvent dans l'une des situations prévues au même article et qui répondent aux
caractéristiques telles que, par exemple, que la personne soit en délai anormalement
long au regard de la demande de logement social, dépourvue de logement, menacée
d'expulsion, en situation de sur occupation manifeste, ou encore logée dans des locaux
impropres à l'habitation, insalubres, dangereux ou ne présentant pas certains éléments
de confort »3.
Nous constatons que cette définition juridique reste à l’appréciation du législateur, car
chaque requérant a son propre vécu, et que le caractère prioritaire peut se retrouver
sur différents aspects de sa vie. Nous pensons que c’est un point très intéressant de la
1
Cf. Annexe n° 2 imprimés cerfa n° 13940*01 DALO et annexe n° 3 cerfa n°13941*01 DAHO.
Doctrinal Plus, revue actualité juridique droit immobilier (AJDI) 1/12/2011 p.840 « Les doctrines
d’interprétation des commissions de médiation », Jean-François Struillou, Directeur de recherche au
centre national recherche scientifique (CNRS), faculté de droit et des sciences politiques de Nantes,
http://newip.doctrinalplus.fr.sicd.clermont-universite.fr/doc/doctrinal/notice/.
3
Art. R. 441-14-1 (Décret n° 2007-1677 du 28 novembre 2007),
2
19
procédure, car il intègre réellement l’aspect « humain » en dépassant le cadre
juridique.
Il convient de souligner que la commission de médiation n’a pas la personnalité
morale ; et par conséquent pas de lien hiérarchique avec le préfet. En cas de
contestation des décisions, il doit saisir le juge administratif. De plus, d’après le CCH
« les membres de la commission de médiation et les personnes chargées de l'instruction
des saisines sont soumis au secret professionnel dans les conditions prévues à l'article
226-13 du code pénal »1. La commission délibère à la majorité simple. Elle siège
valablement, à première convocation, si la moitié de ses membres sont présents, et à
seconde convocation, si un tiers des membres sont présents. Un règlement intérieur
fixe les règles d'organisation et de fonctionnement de la commission2. Il peut arriver
parfois que dans l’instruction des dossiers, le préfet puisse demander aux services
compétents de faire une enquête sociale auprès des requérants et déterminer au
mieux leur situation. La commission se compose de douze membres minimums
désignés par le préfet «Les membres de la commission et leurs suppléants sont
nommés par arrêté du préfet pour une durée de trois ans, renouvelable une seule
fois3». A ce titre, la désignation du représentant des établissements publics de
coopération intercommunale et le nombre de représentant des communes désignées
par l'association des maires peuvent être différents dans le cadre d’un accord collectif
intercommunal. Cet accord est règlementé d’après l’article L. 441-1-1 du CCH,
« L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière
d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat adopté peut proposer aux
organismes disposant d'un patrimoine locatif social dans le ressort territorial de cet
établissement de conclure pour trois ans un accord collectif intercommunal ».
Une fois ses décisions rendues, elle notifie par écrit au demandeur (DALO ou DAHO) sa
décision qui doit être motivée en précisant qu’une offre de logement ou une
proposition d'accueil doit lui être faite. Elle porte également à sa connaissance le délai
dans lequel il pourra saisir le tribunal administratif en cas de contestation4, « à
compter du 1er décembre 2008, le recours devant la juridiction administrative prévu au
I de l'article L. 441-2-3-1 peut être introduit par le demandeur qui n'a pas reçu d'offre
de logement tenant compte de ses besoins et capacités passé un délai de trois mois5
«à compter» de la décision de la commission de médiation le reconnaissant comme
prioritaire et comme devant être logé d'urgence ».
1
Article L. 441-1-3-VI du CCH., http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do.
Article R. 441-13 du CCH, Doctrinal Plus, AJDI 1/12/2011 p.847 « Le fonctionnement des commissions
de médiation : vers une juridictionnalisation », Jean-Philippe Brouant, Maître de conférences à l'École de
droit de la Sorbonne (Paris I), co-directeur du Cerdeau, http://newip.doctrinalplus.fr.sicd.clermontuniversite.fr/doc/doctrinal/notice/.
3
Décret N° 2011-176 du 15 février 2011, http://newip.doctrinalplus.fr.sicd.clermontuniversite.fr/doc/doctrinal/notice/.
4
Art. R. 441-16-1 Décret. N° 2007-1677 du 28 novembre 2007,
http://newip.doctrinalplus.fr.sicd.clermont-universite.fr/doc/doctrinal/notice/
5
Décret n° 2009-400 du 10 avril 2009, http://newip.doctrinalplus.fr.sicd.clermontuniversite.fr/doc/doctrinal/notice/.
2
20
La commission de médiation transmet alors au préfet la liste des demandeurs auxquels
doit être attribué en urgence un logement. Tout changement dans la situation du
demandeur doit être signalée au préfet et au bailleur pouvant affecter la proposition
de logement (périmètre défini, taille du ménage…). De plus, il faut savoir qu’une seule
proposition de logement est faite au titre du droit au logement opposable et qu’en cas
de refus d'une offre de logement tenant compte de ses besoins et capacités, le
requérant risque de perdre le bénéfice de la décision de la commission de médiation.
Dans le cas d’une demande d’hébergement, la commission de médiation doit rendre sa
décision dans un délai de six semaines pour les centres d'hébergement, un logement
de transition, un logement foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale.
Toutefois, si la commission préconise un accueil dans un logement de transition ou
dans un logement foyer, le délai est porté à trois mois. La personne se voit perdre le
bénéfice de la décision en cas de refus. Nous pouvons penser que certains types
d’hébergements ont un caractère « d’urgence » que d’autres n’ont pas, car les délais
sont plus courts sur ces structures.
La saisie au recours amiable se retrouve dans un cadre très organisé et peu flexible,
cependant le Puy-de-Dôme a su trouver une méthode pour la rendre plus efficace.
2. Une application efficace dans le Puy-de-Dôme
Dans le Puy-de-Dôme, c’est la direction départementale de la cohésion sociale,
organisme de l’État, qui récolte les dossiers et les demandes « recours DALO et
DAHO ».
Au cours de nos divers entretiens auprès de Madame Christine Jailler, Chef du service
de la politique sociale du logement à la DDCS, de son adjointe Madame
Ana-Paula Fidalgo et de Monsieur Amblard, Président de la commission de médiation.
Nous observons que la procédure appliquée dans le Puy-de-Dôme est conforme à la
loi, avec néanmoins des adaptations qui sont sources d’efficacité.
En effet, dans le Puy-de-Dôme, ces adaptations tiennent de l’existence du « groupe
technique DALO » qui intervient au préalable de la commission de médiation. Bien que
non prévue textuellement, elle s’inscrit comme une étape de la procédure dans la
saisine de la commission de médiation. Ce groupe a pour vocation de traiter en amont
les dossiers par un comité de personnes, afin d’apporter des éléments
complémentaires pour chaque dossier. De plus, la commission de coordination des
actions de prévention des expulsions locatives1 (CCAPEX) intervient également sur les
dossiers à traiter en donnant un avis pour les situations de personnes menacées
d’expulsion. En effet cette commission est un dispositif de prévention des expulsions
qui existe depuis la loi Molle en 2009. Elle va permettre de donner une appréciation
sur les dossiers afin de conforter la commission de médiation dans ses décisions sur les
motifs d’expulsion.
1
Créée par un arrêté conjoint du préfet et du président du conseil général du 23 juillet 2010.
21
Le groupe technique s’est révélé indispensable dans son rôle préventif, dans la
procédure puydômoise. Nous avons rencontré Charlène Callizo, chargée clientèle à
Logidôme, qui nous a fait part de ce rôle.
Le groupe technique DALO se compose d’un représentant caisse allocation familiale,
d’un représentant conseil général (un assistant de service social), d’un représentant de
la DDCS, d’un représentant de l’association nationale entraide féminine (ANEF), d’un
représentant du centre communal de l’action sociale (CCAS), et d’un représentant pour
chaque bailleur (Ophis, Logidôme et SCI Habitat). Cette composition reste la même
pour chaque réunion et elle permet d’impliquer les acteurs du département jouant un
rôle majeur en matière de logement.
Ce groupe est une réunion de préparation à la commission de médiation. Non reconnu
juridiquement, il a été instauré volontairement dans le département. Il se déroule dix
jours avant la commission de médiation. Il a un rôle majeur dans la mesure où il
permet de discuter des dossiers, et son atout réside dans sa capacité à prendre en
considération les individus et leurs situations. Ceci est un bon moyen de procéder à la
sélection des personnes reconnues prioritaires. Ce processus permet à la commission
de médiation de se prononcer en connaissance et en conscience, et de gagner un
temps précieux. La commission de médiation a donc un rôle actif au service du
logement et des bénéficiaires. Selon la loi, la commission statue sur les caractères
prioritaires et d’urgence, en fonction de la bonne foi du requérant.
Elle se remet a une composition diversifiée1 dans le cadre législatif : le Président
M. Amblard, 2 représentants de l’Etat (DDCS et DDT), 2 représentants de collectivités
territoriales (conseil général et association des maires), 3 représentants des bailleurs
et structures d’hébergements (organisme HLM, chambre des propriétaires de la région
auvergne, ANEF), 3 représentants d’association de locataires et d’associations agréées
dans le département dont l’un des objets est l’insertion ou le logement des personnes
défavorisées2.
La commission est composée à part égale du nombre de collèges (4). Le Président et
les institutions de la commission sont nommés par le préfet pour une durée de trois
ans par un arrêté préfectoral3. Chaque institution doit nommer son ou ses
représentants qui doivent participer aux commissions. Nous sommes alors surpris de
constater que seuls les maires sont le plus souvent absents aux commissions. Ce qui
démontre le manque d’implication de ces derniers à la loi DALO.
La commission se réunie tout les mois à la DDCS par convocation et étudie une
vingtaine de dossiers. Concernant les décisions, chaque requérant est représenté par
une fiche de synthèse4 mentionnant la date du dépôt, l’accusé de réception, la date de
demande de pièces avec un délai d’instruction si il y a lieu, l’identité du requérant, la
1
Cf Annexe n° 4 « composition de la commission de médiation du Puy-de-Dôme », fournie par la DDCS.
Consommation logement et cadre vie (CLCV), le centre d’hébergement et de réinsertion sociale Cecler,
Secours Catholique.
3
Cf Annexe n° 5 « Arrêté préfectoral n° 07/05334 » sur la création de la commission de médiation.
http://www.puy-de-dome.gouv.fr/IMG/pdf/arrete_creation_com_mediation_cle075111-2.pdf.
4
Cf Annexe n° 6 fiche synthèse.dossier, fournie par C.Callizo via la DDCS.
2
22
composition de son foyer et sa situation. Elles sont prises à la majorité des
représentants et se formulent de cette manière : sursis ou ajournement1, sans objet2,
rejet3, prioritaire4, requalification hébergement5.
Beaucoup de dossiers n’arrivent pas jusqu’en commission (sans objet), car les
personnes trouvent un logement avant. Dans le Puy-de-Dôme, les principaux motifs
des demandes sont représentés par le dépassement du délai anormalement long et
par des procédures d’expulsions. Les personnes sont de plus en plus des familles
monoparentales et des personnes aux revenus modestes. Une fois que la commission
a statué, contrairement à la loi, elle envoie par voie informatique le rendu des
décisions à chaque acteur ayant participé à cette délibération. À partir de ce moment,
les bailleurs ont trois mois pour proposer un logement à ces personnes. Passé ce délai,
le demandeur peut saisir le tribunal administratif.
Afin de pouvoir au mieux cibler les besoins de la personne reconnue prioritaire, le
bailleur est en droit de recevoir le demandeur afin de discuter avec lui de sa situation
dans le but de pouvoir lui proposer au mieux le logement adapté et que son dossier
soit admis en commission d’attribution. Nous voyons bien ici la volonté du
département de prendre en compte la personne et de l’accompagner vers une solution
de logement.
Demandes
DDCS
Groupe Technique
DALO et avis CCAPEX
Commission
Médiation :
décisions
Attribution logement ou
hébergement
Recours Tribunal Administratif
3 mois
(logement)
6 semaines
(hébergement)
3 mois
(logement)
6 semaines
(hébergement)
1
Pièces ou éléments manquants au dossier, repasse en commission.
Personne ayant trouvé un logement entre temps ou procédure d’expulsion en suspend.
3
Dossier non recevable.
4
Reconnues DALO.
5
Personnes redirigées vers un hébergement en vue de leur situation.
2
23
B / D’une procédure décisionnaire vers un bilan encourageant
Les décisions sont soumises à des critères déterminés par la loi qui demande à la
commission une certaine analyse personnalisée. De plus le caractère législatif ne se
retrouve pas toujours dans la réalité. Nous pouvons alors souligner d’abord
l’importance de ce caractère et ensuite faire un bilan national et local sur les recours et
les décisions.
1. Le caractère décisionnaire de la commission de médiation
et ses suites
Dans la mesure où la commission doit émettre une décision, cette dernière doit être
motivée. Le principe de la commission est qu’elle doit statuer en fonction du contenu
de la demande, des motifs invoqués à son appui et en fonction des éléments existants
à la date de la décision.
Selon la loi, les champs d’application des décisions doivent être basés sur des
caractères matériel, personnel et temporel du requérant1. En effet, la commission de
médiation doit déterminer en fonction de son amplitude décisionnelle, pour chaque
demandeur en tenant compte de ses besoins et capacités, les caractéristiques du
logement. Un seul requérant doit faire la demande pour l’ensemble du foyer. Et enfin,
les décisions entrent en vigueur à l’égard des requérants à compter de leur
notification.
De plus d’après le décret n° 2011-176 du 15 février 2011 : « La commission de
médiation, lorsqu'elle détermine en application du II de l'article L. 441-2-3 les
caractéristiques du logement devant être attribué en urgence à toute personne
reconnue prioritaire, puis le préfet, lorsqu'il définit le périmètre au sein duquel ce
logement doit être situé et fixe le délai dans lequel le bailleur auquel le demandeur a
été désigné est tenu de le loger dans un logement tenant compte de ses besoins et
capacités, apprécient ces derniers en fonction de la taille et de la composition du foyer
au sens de l'article L. 442-12, de l'état de santé, des aptitudes physiques ou des
handicaps des personnes qui vivront au foyer, de la localisation des lieux de travail ou
d'activité et de la disponibilité des moyens de transport, de la proximité des
équipements et services nécessaires à ces personnes. Ils peuvent également tenir
compte de tout autre élément pertinent propre à la situation personnelle du
demandeur ou des personnes composant le foyer. » Selon son application au regard de
la loi « Elle peut, par une décision spécialement motivée, rendre éligible des personnes
qui ne répondent qu'incomplètement aux caractéristiques définies. »2
Par conséquent, la commission doit réellement tenir compte de la situation
personnelle du demandeur avec la composition de son foyer au moment de sa
1
Les cahiers du Gridauh « Le DALO » n° 21-2011, sous la direction de Jean-Philippe Brouant avec la
collaboration d’Yves Jegouzo, p. 76 à 81.
2
Décret. N° 2010-398 du 22 avril 2010, article 6, http://newip.doctrinalplus.fr.sicd.clermontuniversite.fr/doc/doctrinal/notice/.
24
demande, de sa situation géographique et de ses attentes. Il est nécessaire que la
décision soit motivée pour définir clairement les besoins du requérant. C’est pourquoi,
il convient de préciser que c’est l’étape la plus complexe pour la commission.
Dans le Puy-de-Dôme, la commission de médiation statue des dossiers pour lesquels le
groupe technique et la CCAPEX ont formulé un avis et apporté un certain nombre
d’informations pour compléter la demande. La commission se base d’abord sur les
éléments juridiques et met en application les critères « reconnus prioritaires ». Elle
détecte, par ailleurs, les « besoins d’urgence » pour bénéficier du DALO. Cependant,
comme le dispose la loi, la situation de chaque requérant étant particulière, elle prend
en compte certains éléments sur la situation personnelle ou financière de la personne
ce qui parfois peut venir contribuer à la décision. C’est pourquoi elle a un pouvoir
d’appréciation sur la « notion de bonne ou mauvaise foi » du requérant. Cette dernière
peut être prouvée par tous moyens du bailleur ou des associations accompagnant les
personnes et possédant un certain nombre d’informations pouvant contribuer à la
décision.
Il faut noter que la motivation des décisions ne donne pas lieu à un logement dans
l’immédiat. Le requérant se voit alors « prioritaire » mais non logé. C’est seulement
après notification de la commission de médiation que la liste des demandeurs
prioritaires est envoyée au préfet. Ce dernier doit alors désigner par quel organisme le
logement doit être attribué. Il doit déterminer le périmètre géographique pour la
proposition du logement. L’attribution peut faire l’objet d’abord du « contingent
préfectoral ». En effet, depuis le 1er janvier 2008, l’État et les organismes sociaux
s’accordent sur le nombre de logements locatifs sur lesquels est ouvert un droit de
réservation (25 %) qui repose alors sur les flux du bailleur. C’est une souplesse pour le
bailleur dans le choix de son locataire. Cependant, le préfet dispose d’un pouvoir
cœrcitif.
De plus, dans la majeure partie des cas, ce sont les bailleurs sociaux qui doivent
attribuer le logement dans le périmètre défini. Le préfet désigne les ménages aux
bailleurs sociaux chargés de proposer des logements. Ces désignations dépendent de
la précision de l’objet des décisions des commissions de médiation (caractéristiques).
Le cas échéant, il est contraint de designer le ménage au bailleur qui dispose d’un parc
locatif important dans le périmètre.
Et enfin, les centres d’hébergement sont désignés par le représentant de l’État lorsque
la commission a statué. Selon qu’il s’agisse d’une demande DAHO ou d’un dossier
DALO dirigée plutôt vers une structure d‘hébergement, le préfet doit proposer l’accueil
du demandeur dans une structure adaptée à ses besoins dans un délai de six semaines.
Nous remarquons que la loi prévoit certaines mesures d’attribution qui s’inscrivent
dans une démarche stricte. Il faut rappeler que c’est un droit qui est donné à certaines
personnes rentrant dans les conditions requises. C’est pourquoi, la procédure paraît
longue et rigide.
En outre, il est utile de souligner que l’attribution d’un logement ne donne pas droit
directement à la personne d’en occuper les lieux. En effet, elle est tenue de respecter
la décision de la commission d’attribution dès qu’une proposition est faite (procédure
25
d’attribution des bailleurs sociaux).
C’est pourquoi, des rejets de propositions peuvent être évoqués en commission
d’attribution : mixité sociale, insuffisance de ressources1. Dans ce cas, le préfet peut
procéder à une attribution de logement sur son droit de réservation. De plus, d’après
l’article 2 du décret n° 2010-398 du 22 avril 2010 qui a dû modifier l’article R-441-3 du
CCH « pour instaurer une exception à la règle des trois candidatures », prévoit que les
préfectures peuvent présenter des candidatures uniques aux commissions
d’attributions afin de ne pas être confronté à ce problème.
Dans le Puy-de-Dôme, contrairement à la loi, la commission est « souveraine » de ses
décisions2, c’est-à-dire qu’elle ne va pas passer par l’État (ou le préfet) une fois ses
décisions notifiées. En effet, il y a un partenariat installé entre les différents membres
et les différents acteurs du logement qui existe et qui permet une totale
« autonomie » sur la gestion des attributions de logement. Concrètement une fois la
commission ayant rendue ses décisions, elle envoie le compte rendu par voie
informatique aux différents membres du groupe technique et membres de la
commission. À partir de ce moment une relation inter-bailleurs se met en place en vue
de l’attribution d’un logement. Les bailleurs sont partenaires avec les associations qui
aident les personnes à se loger3. Dans ce contexte les associations peuvent proposer
des dossiers de demandeurs qui sont en sous-location sur leur bail, et permettre un
bail glissant avec le demandeur.
Le bailleur social est alors chargé de sélectionner au moins un dossier DALO sur trois
dossiers normaux pour la présentation en commission d’attribution qui a lieu toutes
les semaines à Clermont-Ferrand. Cependant, la part reste faible par rapport au
nombre de dossiers normaux. C’est la commission d’attribution qui statue au cas par
cas en fonction de l’urgence des dossiers.
Comme nous l’avons vu précédemment, dans le Puy-de-Dôme le délai est de trois mois
dès la notification de la commission. De manière générale, ce délai est respecté par les
bailleurs sociaux pour l’attribution d’un logement. Il faut savoir qu’un « accord collectif
départemental4 » est signé tous les trois ans depuis le 3 juillet 2008 entre les bailleurs
sociaux et le préfet pour fixer les objectifs d’attribution de logements sociaux à
atteindre chaque année, en faveur des personnes les plus défavorisées. Se retrouvent
notamment, celles reconnues au regard de la loi DALO. Globalement, les objectifs sont
largement respectés.
Pour ce qui concerne les requalifications en hébergements, les dossiers sont ensuite
étudiés lors d’une autre commission au sein de la DDCS qui désigne les types
d’hébergements pour chaque demandeur dans un délai de six semaines.
1
Les cahiers du Gridauh « Le DALO » n° 21-2011, sous la direction de Jean-Philippe Brouant avec la
collaboration d’Yves Jegouzo, p. 101-102.
2
Informations recueillies auprès de M.Amblard, Président de la commission de médiation du Puy-deDôme.
3
Association nationale entraide féminine (ANEF), association aux logements temporaires d’insertion de
Clermont-Ferrand (ALTIC), le centre communal d’action sociale (CCAS).
4
Le « plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées » du Puy-de-Dôme 2012
-2016, Conseil général du Puy-de-Dôme, p. 38.
26
Nous pensons que face à une procédure rigide, la souveraineté et la relation entre
partenaires qui existent dans le Puy-de-Dôme, facilite beaucoup le gain de temps pour
l’attribution du logement et permet une homogénéité des demandeurs dans les
différents parcs de logement.
C’est ainsi que M. Amblard, le Président de la commission du Puy-de-Dôme, peut
affirmer que « la loi a imposé l’application du DALO, cependant notre département
n’étant pas situé dans une zone dite tendue, sa mise en place n’était pas une réelle
nécessité. Cependant, elle a renforcé les liens sur la pratique du partenariat entre les
différents acteurs au titre du logement ».
2. D’un bilan national en demi-teinte à un bilan local positif
D’après les chiffres donnés par le Haut comité, la DDCS du Puy-de-Dôme et le PDALPD
du Puy-de-Dôme, sur les années 2008 à 2013, nous sommes en mesure de dresser un
bilan sur les recours amiable qui évoluent, face à des décisions qui varient selon les
secteurs.
Les recours à la procédure amiable paraissent nombreux et proportionnels selon le lieu
géographique.
L’État a dû investir en matière de moyens humains et de prestations externes dans la
mise en place de ces commissions avec dès le départ un flux plutôt mitigé1. En effet, la
première année d’application en 2008 il y avait un flux de dossiers déposés de
48 336. Entre 2008 et 2010, les dossiers s’élèvent à 179 880, avec une part de 45 % de
décision favorable. Ce qui reste plutôt faible, par rapport aux nombres de personnes
dans le besoin au début de l’application de la loi. Depuis, le nombre de recours
déposés est en progression.
1
Doctrinal Plus, AJDI 1/12/2011 p. 849 « Le coût des procédures DALO », Dominique Malégat-Mély,
Conseiller maître à la Cour des comptes.
27
Au 1er semestre 2012, le nombre total de recours ayant fait l’objet d’un accusé de
réception s’établit à 295 3131 :
er
2008 à
2010
2011
1 semestre
2012
Nombre recours
déposés
179 880
73860
27780
Nombre recours
mensuel
4996 (moyenne)
6155
6945
Evolution du nombre mensuel de recours faisant l'objet
d'un accusé de réception
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
0
2008
2009
2010
2011
1er sem. 2012
Le rythme continue de progresser : il atteint 7 000 recours par mois au premier
semestre 2012.
La progression du rythme des recours en 2012 est due aux régions qui enregistrent le
plus de recours DALO : Île-de-France, Provence-Alpes-Côte-d’Azur, Rhône-Alpes, MidiPyrénées. On remarque qu’il y a 51 % des départements qui enregistrent moins de 10
recours par mois, et certains n’enregistrent pas du tout de dossier (la Meuse par
exemple).
Depuis l’instauration de la loi on constate une forte progression des demandes ;
passant de 4028 recours en 2008 à 6945 au 1er semestre 2012, soit une augmentation
de 72 % en 4 ans. Cette évolution nous semble inquiétante, car il y a de plus en plus de
demandeurs ce qui signifie que la loi ne remplie pas entièrement sa mission.
Concernant le Puy-de-Dôme, depuis la création de la loi en 2008, nous remarquons
qu’il y eu une évolution constante des dossiers déposés en recours, passant de 106
dossiers en 2008 à 257 en 2013, ce qui représente une hausse de 142 % en 5 ans. Le
1
Rapport n°6 du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable, novembre 2012,
« Droit au logement : rappel à la loi », p. 17 et p. 22.
28
département se classe dans les 21 départements ayant une activité DALO modérée,
avec entre 10 et 29 recours par mois. Cet élément confirme que le département ne se
situe pas dans une zone « tendue », et que la population globale n’est pas dans un
besoin urgent à se loger
Nous pouvons nous intéresser maintenant aux résultats des décisions qui sont, dans
l’ensemble, modulables.
Décisions recours commission médiation en France
60%
50%
40%
2008 à 2010
30%
2011
20%
1° sem 2012
10%
0%
Avis favorable
Rejet
Sans objet
Source 5ème rapport1 pour chiffres 2008 à 2010, et 6èmerapport annuel comité suivi DALO pour 2011 et 2012
Parmi les régions qui ont le plus de recours DALO, l’évolution du taux de décisions
favorables rapporté à l’ensemble des décisions est plutôt en baisse en passant de 45 %
à 38,9 % en 2011, les régions comme l’Île-de-France, Provence-Alpes-Côte-d’Azur et
Nord-Pas-Calais sont concernées, alors que les régions Rhône-Alpes et Midi-Pyrénées
sont en hausse. Cette hausse ne se répercute pas sur la tendance générale.
Cette analyse est le reflet direct du nombre important des demandes dans les secteurs
ayant le plus de recours, car cela implique que les commissions doivent d’avantages
être vigilants sur leur appréciation.
Sur le plan local, le taux moyen d’avis favorable est passé de 46 % en 2010 à 19 % en
2013, et le taux de rejet de 25 % à 32 %.
1
Rapport n° 5 annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable,
« Monsieur le Président, faisons enfin appliquer la loi Dalo ! », novembre 2011, p. 13 et p. 20.
29
Décisions recours commission médiation du Puy-de-Dôme
50%
40%
30%
2008 à 2010
2013
20%
10%
0%
Avis favorable
Rejet
Sans objet
1
Source statistiques DDCS Puy-de-Dôme chiffres 2013 InfoDalo TP2, et PDALPD chiffres 2008 à 2010
Comme au niveau national, il est important souligner la tendance des chiffres depuis
2010 avec une forte progression des dossiers rejetés alors que les dossiers reconnus
prioritaires sont en baisse. Cet aspect inquiétant, démontre qu’il y a une
méconnaissance de la loi, un manque d’information et peut être une carence du suivi
social des demandeurs qui mènent à un fort taux de requêtes irrecevables.
Globalement, on constate que le taux de personnes étant relogées avant la
commission (sans objet) est nettement supérieur à la moyenne nationale, avec 7 % en
2012 contre 22 % en 2013 sur le Puy-de-Dôme. La bonne interaction entre les acteurs
du logement en est la preuve. Le taux de décision favorable est plutôt encourageant.
La France est encore en manque de logement par rapport à la progression des recours.
En effet, c’est un bilan encourageant car les efforts et les moyens mis en place par
cette loi fonctionnent, en répondant à une partie des personnes ayant un caractère
urgent à se loger ou se reloger. Cependant cette procédure peut avoir certaines limites
d’une part sur les secteurs où la demande s’accroît plus vite que l’offre, et d’autre part
sur son aspect « urgent » qui se voit perdre de sa crédibilité.
Le Puy-de-Dôme a su s’adapter face à cette nouvelle procédure en utilisant un
« partenariat » entre les acteurs du logement, et répondre dans un délai convenable
au demandeur.
1
Le « plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées » du Puy-de-Dôme 2012
-2016, Conseil général du Puy-de-Dôme, p. 38.
30
L
a loi instituant le droit au logement opposable du 05 mars 2007 cherche à
répondre à la crise du logement abordable et aux situations de mal logement
d’un nombre croissant de personnes démunies. Les associations se sont faites le
portevoix d’une crise qui perdure. En 2013, le nombre de demandeurs au titre du droit
au logement opposable a augmenté de 7 % par rapport à 2012. Cette forte hausse
s’est matérialisée par un développement du contentieux administratif. Un recours
spécifique est ouvert devant le tribunal administratif aux personnes qualifiées de
prioritaires et qui n’ont pas reçu, dans un délai fixé par décret1, une offre de logement
tenant compte de leurs besoins et capacités ; et aux personnes reconnues comme
prioritaires pour un hébergement et qui n’ont pas été accueillies dans une structure
d’hébergement. Cependant cette loi répond-elle à toutes les situations de mal
logement ? Sept ans après, il convient de dresser un bilan d’une loi imposée par les
circonstances.
PARTIE II – LE DALO, UN BILAN MITIGE : ENTRE
AVANCEES SOCIALES ET LIMITES JURIDIQUES ET
PRATIQUES
D
ans un premier temps, il nous appartient d’analyser les voies de recours
devant le juge administratif, et de nous interroger sur son caractère ou non de
nouvelle filière d’accès au logement (I). Dans un second temps, il conviendra
de saisir les limites de la loi à travers notamment le prisme de l’obligation de résultat
qui incombe à l’État (II).
I/ Le DALO, une réponse systématique aux situations de mal logement à
l’épreuve du juge
L
a loi DALO dispose que « toute personne dont la demande de logement ou
d’hébergement est reconnue comme prioritaire et urgente par la commission de
médiation, et qui n’a pas reçu une offre de logement ou d’hébergement tenant
compte de ses besoins et de ses capacités, a la possibilité de saisir la juridiction
administrative »2.
Comment ne pas s’interroger sur le fait de savoir si ce recours est réellement la
solution ultime à la résolution de toutes les situations de mal logement ? Dans cette
perspective, il nous faut porter notre attention sur la reconnaissance du DALO en tant
1
1
Décret du 27 novembre 2008 relatif au contentieux du droit opposable au logement, modifié par le
décret n° 2009-40 du 10 avril 2009.
2
Voir article 9 de la loi DALO du 05 mars 2007.
31
que droit justiciable (A), et analyser l’obligation de résultat à travers les moyens dont
dispose l’État pour réparer un possible préjudice (B).
A/ Le DALO : un droit justiciable
Depuis la loi DALO, les modalités du recours contentieux au droit au logement
opposable sont étroitement réglementées. Elles sont prévues par le code de la
construction et de l’habitation, le décret du 27 novembre 2008 relatif au contentieux
du droit opposable au logement et le code de la justice administrative.
Les articles L. 441-2-3-1, R. 441-16-1 et suivants du CCH dispose que « le président du
tribunal administratif ou le magistrat qu'il désigne, lorsqu'il constate que la demande a
été reconnue prioritaire par la commission de médiation et que n'a pas été proposée au
demandeur une place dans une structure d'hébergement, un établissement ou
logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation
sociale, ordonne l'accueil dans l'une de ces structures et peut assortir son injonction
d'une astreinte ».
Par ailleurs, le décret n° 2008-1227 du 27 novembre 2008 relatif au contentieux du
droit opposable au logement détaille la procédure selon laquelle ces requêtes seront
présentées, instruites et jugées par le juge administratif. Il prévoit également que dans
le cadre de la première phase d'application suivant la loi1, deux catégories de
personnes peuvent saisir le juge administratif afin qu’il ordonne leur logement ou leur
relogement2. Ce n’est qu’à compter de la 2ème phase d’application des dispositions de
la loi, c’est-à-dire le 1er janvier 2012, que le recours a été ouvert à l’ensemble des
personnes qui souhaitent faire valoir un droit au logement opposable.
Enfin le code de la justice administrative intègre un nouveau chapitre intitulé « le
contentieux du droit au logement »3 est créé.
Il existe une véritable reconnaissance du droit au logement et de son opposabilité.
Cette consécration va s’accompagner d’une augmentation du nombre de recours
contre l’État. Si le juge administratif est de plus en plus saisi, ce n’est pas le cas de celui
de Clermont-Ferrand.
1
er
A partir du 1 décembre 2008.
Il s’agit des personnes reconnues prioritaires par les commissions de médiation départementales pour
bénéficier d'une offre de logement et qui n'ont pas reçu d'offre correspondant à leurs besoins et
capacités, ainsi que des personnes qui, en l'absence de commission, ont saisi le représentant de l'État,
mais n'ont pas reçu d'offre de logement ou d'hébergement adaptée, dans un délai de trois ou six mois
pour un logement et de six semaines pour un hébergement.
3
Livre VII, Titre VII, Chapitre VIII du code de la justice administrative, articles L. 778-1 et L. 778-2.
2
32
1. Le juge administratif, « bras armé juridique »1 de la
commission de médiation : du dialogue local à la
procédure contentieuse
Les recours contre l’État sont en augmentation constante. Entre la fin 2008 et la fin
2011, le DALO a en effet été à la source de 21 600 requêtes. Au 1er semestre 2013, on
dénombrait 2 953 recours gracieux2 contre une décision négative de la commission,
soit 6,1 % des décisions3. Également 2 641 recours pour excès de pouvoir suite à
décision de rejet ont été enregistrés4. Ont aussi été déposés 6 665 recours DALO pour
absence d’offre, entre le 1er août 2012 et le 31 juillet 20135.
Ces chiffres mettent en évidence la réelle naissance d’un nouveau contentieux.
Cependant, il convient de rappeler la nécessaire mise en œuvre d’un recours amiable
avant tout recours contentieux devant le tribunal administratif compétent. Selon la loi
de 2007, le préfet désigne un demandeur à un organisme HLM après avis du maire. Il
définit ensuite le territoire sur lequel le logement devra se situer et fixe le délai dans
lequel l’organisme est tenu de loger la personne désignée. Il s’avère que dans le Puyde-Dôme cette règle ne s’applique pas stricto-sensu. Il est d’usage que les bailleurs du
département s’entendent entre eux sur les attributions. Ils privilégient d’avantage
l’entente inter-bailleurs6 toujours en vue de la satisfaction de l’obligation de résultat.
Cette application plus souple de la loi présente de nombreux avantages. Les bailleurs
sociaux du département travaillent dans un esprit empreint d’une volonté de
cohérence. Ils n’ont pas toujours le type de logement adéquat, ou bien le quartier
proche des besoins ou du mode de vie du demandeur. Aussi les bailleurs se proposent
à tour de rôle et de manière spontanée de loger tel ou tel demandeur.
Trois paramètres principaux entrent en compte : le « passé du demandeur » (impayés
expulsions), le « mode de vie » (adaptations du logement aux besoins et capacités), et
le « coût du loyer » (pourra-t-il être supporté ?). C’est le passé du demandeur qui
constitue l’élément déterminant. Un partenariat social et constructif se met en place.
Les différents bailleurs sociaux du Puy-de-Dôme entretiennent des relations cordiales
avec l’État. Un véritable climat de confiance s’est créé. Les différents préfets successifs
ont toujours soutenu les actions des bailleurs, et reconnu les arrangements entre eux
comme une solution alternative préférable à une application stricte de la loi DALO.
L’État, à travers son représentant, reconnaît la volonté des bailleurs du Puy-de-Dôme
1
ème
E. Aubin, L’essentiel du droit des politiques sociales, Paris, Lextenso, Les carrés, 2013, 7 édition p. 29.
Fiche thématique n° 26 « droit au logement opposable, où en sommes-nous ? », Union sociale de
l’habitat.
3
Contre 5,4 % en 2010 et 5,9 % en 2011.
4
2295 en 2011, dont 79 % exercés en Île-de-France et 5947 jugements. 22 % de satisfaction et 51% de
rejet.
5
5525 au cours de la même période l’année précédente. 80% de ces recours ont été déposés en Ile-deFrance.
6
Informations recueillies suite à un entretien avec Mme Luneau, responsable du patrimoine à l’Ophis,
organisme social à Clermont-Ferrand.
2
33
de reloger au mieux les personnes prioritaires. Par un accord tacite, le préfet laisse le
champ libre et à la discrétion des bailleurs pour répondre à l’obligation de relogement
concernant les demandeurs. En application de l’article R. 441-5 du code de la
construction et de l’habitation, l’État, par l’intermédiaire du préfet, dispose d’un quota
de logements réservés et d’un droit de proposition de candidats prioritaires. Le préfet
dispose donc de logements réservés au titre du contingent préfectoral1, et a sans
doute comme logique et intérêt d’entretenir des relations d’échanges avec les
bailleurs.
Ce climat est propre à notre département. Il n’empêche en rien qu’un demandeur qui
refuse une proposition de logement adaptée pourra enclencher le levier du
contentieux. Cette possibilité est envisageable dans le cas d’un demandeur qui estime
que l’État n’assure pas son obligation de relogement et dans l’hypothèse où la
procédure amiable n’a pas permis de résoudre la précarité de sa situation.
Cette saisine du juge administratif est possible à l’expiration d’un délai de 3 mois à
compter de la notification au demandeur de la commission le reconnaissant prioritaire
et comme devant être logé d’urgence. Il ne peut être supérieur à 4 mois à compter de
cette même notification. Dans les départements dans lesquels il n’existe pas de
commission de médiation, ce délai est de 3 mois après la saisine directe du préfet et
dans l’unique situation où le demandeur ne reçoit aucune proposition de relogement.
L’article R. 441-16-1 du code de la construction et de l’habitation prévoit une
dérogation pour les départements d’outre-mer : le délai est alors porté à 6 mois.
Concernant la requête2, elle doit être écrite et différentes mentions doivent figurer
dont les noms et domiciles des parties, l’exposé des faits et des moyens ainsi que des
conclusions soumises au juge. Il existe enfin une possibilité de déposer un mémoire
exposant le ou les moyens mis en œuvre par le préfet. La requête doit aussi comporter
la décision de la commission de médiation sous peine d’irrecevabilité. En l’absence de
commission, c’est la copie de la demande adressée au préfet qui prévaut. La défense
par un avocat n’est pas requise. Au cours de l’audience, le demandeur peut se faire
assister par un représentant d’une association dont l’un des objets est l’insertion ou le
logement des personnes défavorisées, ou bien d’une association de défense de
personnes en situation d’exclusion. L’association doit être agrée par la préfecture ou
par tous organismes bénéficiant d’un agrément relatif à l’ingénierie sociale, financière
et technique. Dès l’enregistrement de la requête auprès du greffe du tribunal, le juge
ou le président du tribunal peut fixer la date de l’audience ; la juridiction doit statuer
en urgence3 dans les deux mois à compter de la saisine. Le préfet transfère alors
l’ensemble du dossier de la saisine de la commission de médiation au rendu de sa
décision.
1Ce "contingent préfectoral" est fixé habituellement à 30 % du patrimoine de chaque bailleur social
disposant de logements dans le département, dont 5 % sont réservés pour les fonctionnaires et 25 %
pour les personnes défavorisées.
2 http://www.anil.org/analyses-et-commentaires/analyses-juridiques/2008/dalo-recours-contentieuxdevant-la-juridiction-administrative-analyse-de-lensemble-du-dispositif/.
3
http://www.senat.fr/rap/r11-621/r11-621_mono.html.
34
Pour toutes les demandes, il est à noter que doit être respecté le principe du
contradictoire (ou principe de la contradiction). En droit français, il existe dans toute
procédure, qu'elle soit civile, administrative, pénale ou disciplinaire, et qui signifie que
chacune des parties a été mise en mesure de discuter l'énoncé des faits et les moyens
juridiques que ses adversaires lui ont opposés. Ce principe est également invoqué par
la locution latine Audiatur etaltera pars qui signifie « que soit entendue aussi l'autre
partie ».
Le juge dispose d’un délai de 2 mois pour statuer en premier et dernier ressort1. S’il
constate que la commission a estimé que le demandeur est prioritaire DALO et que le
préfet ne respecte pas son obligation de logement dans les délais, le magistrat
prononce une injonction à l’État de respecter cette obligation sous peine d’une
astreinte pécuniaire. Son montant est fixé en fonction du coût moyen de
l’hébergement ou du logement en attente, et dont le demandeur aurait dû bénéficier.
Le montant de cette astreinte n’est pas au bénéfice des demandeurs. Il est en totalité
versé2 au fonds d’aménagement urbain en place dans chaque région et est destiné à
financer le logement social3. Ces fonds ont pour but de permettre aux communes ou
aux EPIC (établissements publics à caractère industriel et commercial) de financer leurs
projets fonciers et immobiliers dans le secteur de l’habitat social.
Il faut noter que cette procédure contentieuse est empreinte d’un lourd formalisme.
La charge est particulièrement lourde pour les greffes qui doivent faire face à de
multiples mesures d'instruction, mais aussi, tout au long de la procédure, à de
nombreuses sollicitations de la part des requérants eux-mêmes. Le mécanisme
juridictionnel n’est pas toujours aisé à saisir pour un demandeur. En ce qui concerne
les décisions des juges, une importante jurisprudence conforte les décisions des
commissions de médiation. En cela le juge administratif apparait comme le véritable
« bras armé juridique » de la commission.
Par exemple, le TA de Paris4 a rejeté une demande au motif que « Considérant, en
premier lieu, que, s’il ressort effectivement des pièces du dossier […], que M. et Mme O.
n’ont reçu aucune proposition adaptée de logement depuis le mois de mars 2002
correspondant à la date de l’enregistrement de leur première demande, une telle
circonstance n’est pas susceptible d’être prise en compte par la commission pour
l’appréciation de la situation de la requérante au regard du premier critère visé à
l’article R. 441-14-1 précité, dès lors qu’à la date de sa décision, l’arrêté prévu à l’article
L. 441-1-4 pour l’application de ce critère, n’a pas encore été pris ». Cette décision
infirme celle de la commission.
1Pas d'appel possible devant la Cour administrative d'appel mais pourvoi en cassation possible devant le
Conseil d'Etat.
2
http://vosdroits.service-public.fr/particuliers/F20343.xhtml.
3
Voir article L. 302-7 du CCH.
4
TA Paris, 29 janvier 2009, n°0808980, Mr et Mme O.
35
Également le TA de Montpellier1 a statué dans le sens que « Compte tenu de la
situation familiale et des conditions de logement de M. B et alors que celui-ci n’établit
pas ni même n’allègue avoir pris contact, comme la commission l’y invitait, avec son
bailleur en vue de la réalisation des travaux nécessaires, la commission de médiation
n’a pas entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation en ne désignant pas
comme prioritaire et urgente la demande de logement de M. B, alors même qu’il
n’avait pas reçu de proposition de logement depuis un délai anormalement long ».
Pour les demandes soumises au délai fixé à l’article L. 441-1-4, la commission n’est pas
tenue de considérer la demande comme urgente, et dispose d’un large pouvoir
d’appréciation de l’urgence en fonction de critères objectifs qui peuvent caractériser
une telle urgence. Malgré des motifs de contestations distinctes, la demande concerne
un recours en annulation de la décision de la commission. Le juge une fois de plus a
conforté le pouvoir de la commission, mais ci-celle-ci ne dispose pas dans la théorie
d’un pouvoir souverain.
De son côté la cour d’appel de Nancy2 a estimé que la recherche d’un emploi dans une
région offrant plus de possibilités de travail invoquée par le demandeur en délai
anormalement long ne justifie pas d’une situation d’urgence pour être reconnu
prioritaire pour l’attribution d’un logement. Les diverses motifs de recours n’ont pas
suffi à faire naitre de revirement jurisprudentiel.
En l’absence de critères DALO pour juger de la légalité de la décision de la Commission,
le tribunal administratif n’examine même pas l’éventuelle bonne foi des demandeurs.
Le juge semble opérer un contrôle normal de la légalité des décisions, c’est-à-dire qu’il
s’attache à l’examen des motifs ayant fondés la décision de la Commission plutôt
qu’aux nouveaux éléments que peut apporter le requérant.
Aucun jugement n’ayant annulé une décision négative, aucune conséquence d’un tel
jugement ne peut être tirée pour le moment. Dans notre département, la
jurisprudence fait-elle « force de loi » ou le juge le juge est-il revenu sur une décision
de la commission de médiation ? Nous allons maintenant nous attacher
particulièrement au contentieux dans la région Auvergne.
1
TA Montpellier, 17 décembre 2010, n° 1002090, Mr B.
CAA Nancy, 21 mars 2011, n° 10NC00454, Mlle A.
2
36
2. Le tribunal administratif de Clermont-Ferrand face au
DALO : une unique décision prise en 2010
Le tribunal administratif1 de Clermont-Ferrand, et ceci vaut pour tout le ressort (c’està-dire pour le département Puy-de-Dôme mais également pour l’Allier, le Cantal et la
Haute-Loire), n’a pratiquement pas eu à connaître de contentieux concernant la loi
DALO. Un seul et unique dossier a été jugé à ce jour. En 2013, le juge a été saisi d’une
deuxième affaire. Le dossier est toujours en cours d’instruction et l’audience n’est pas
encore fixée.
Le tribunal administratif de Clermont-Ferrand a rendu sa seule affaire le 15 octobre
20102, dans le cadre d’un référé injonction. Mme L., mère de famille à l’approche de
l’hiver, vivait en caravane avec ses enfants sur l’aire d’accueil des gens du voyage de
Brioude. Elle a été reconnue prioritaire DALO par la commission de médiation de la
Haute-Loire. Elle devait donc faire l’objet d’un relogement d’urgence. La commission a
proposé deux types de « logement adapté »: un logement dans le parc public (cette
famille étant considérée comme défavorisée, elle relevait du plan d’aide au logement
des personnes défavorisées) ou un « terrain familial » (attribué au titre du schéma
départemental pour l’accueil et l’habitat des gens du voyage). Eu égard à
l’appartenance de la famille à la communauté des gens du voyage, cette seconde
solution a été retenue mais n’a pas eu de prolongements pratiques.
C’est dans ce contexte que Mme L. a saisi le tribunal en invoquant l’irrecevabilité de la
requête et le non fondement de la demande d’injonction. Pour le préfet non
seulement la demande est tardive par rapport à la notification de la décision de la
commission (supérieur au délai légal de 4 mois), mais encore la requérante n’a pas
« qualité à agir ». En effet, cette dernière habite dans une caravane installée sur une
aire de gens du voyage. Elle n’est pas dépourvue de logement, et son logement n’est
pas sur-occupé.
Par ailleurs, pour le préfet il n’existe pas à Brioude de logements publics pour les
personnes relevant du PDALPD. De plus, l’OPAC de Brioude a donné son accord de
principe pour la construction d’une maison individuelle pour la requérante et sa
famille, conditionné à la mise à disposition d’un terrain par la commune de Brioude.
Mme L. a refusé cette proposition.
Le juge administratif a rejeté l’argument d’irrecevabilité. Il faut dire que le préfet n’est
pas en mesure de fournir la date exacte de réception de la notification. La notification
de la décision de la commission a été envoyée par courrier le 15 avril 2010 et la
requête de Mme L. enregistrée au greffe du tribunal le 18 août 2010. Le juge a estimé
que la requérante a très bien pu réceptionner ce courrier le 18 avril 2010 et par
conséquent sa requête intervient dans le délai légal de saisine du tribunal de 4 mois.
1
Face à la nécessité de connaître la réalité exacte de la judiciarisation du recours DALO dans le Puy-deDôme, nous avons pris contact avec le TA de Clermont-Ferrand par l’intermédiaire de Mme Chantal
Gleyze, documentaliste au tribunal administratif. Nous avons ainsi pu obtenir des éléments concernant
les recours DALO.
2
Cf. Annexe n° 7, TA Clermont-Ferrand, 15 octobre 2010, n° 1001445, Mme L.
37
Par contre le juge a estimé que la décision de la commission de médiation n’a pas été
appliquée. Mme L. ayant été reconnue prioritaire DALO, elle aurait dû se voir attribuer
un logement adapté. Le juge enjoint l’État à respecter son engagement et son
obligation de relogement, à défaut il devra payer des astreintes jusqu’à l’application de
la décision. Une caravane n’est pas autorisée à stationner de manière permanente sur
une aire de gens du voyage.
Aussi le juge ordonne l’application de la décision de la commission, à savoir
l’attribution d’un logement adapté au titre du public visé par le PDALPD, ou bien
l’attribution d’un terrain familial dans le cadre du schéma départemental pour l’accueil
et l’habitat des gens du voyage.
Dans le jugement du 15 octobre 2010, rendu par le tribunal administratif de ClermontFerrand, le juge rappelle deux règles fondamentales : la décision de la commission de
médiation s’applique de plein droit et l’État a une obligation de résultat, il est le garant
du DALO. Il n’appartient pas au juge administratif de juger de la légalité de la décision
de la commission de médiation. Dès lors que la commission reconnaît une personne
prioritaire, elle doit être relogée dans le délai légal d’un mois à compter de la
notification de la décision par la commission de médiation.
Ce seul et unique recours démontre que dans le Puy-de-Dôme, la tendance n’est pas à
la progression des recours. Il existe une réelle hétérogénéité en fonction des
territoires. Manifestement notre département n’est pas dans la voie d’une forte
jurisprudence à venir en matière de contentieux.
C’est pour cette raison aussi que le dispositif DALO n’est pas très consommateur de
temps dans notre département ni pour le juge ni pour les bailleurs sociaux. Dans les
départements les plus sollicités, les organismes sociaux contribuent à l’instruction d’un
très grand nombre de dossiers, qui parfois encombrent les commissions de médiation
et demandent de large disponibilité en termes d’organisation des transmissions
d’informations.
Il n’empêche que même si les configurations sont différentes et font naître des
phénomènes de territorialité en termes d’application de la loi, il n’en va pas moins que
l’obligation qui incombe à l’état de loger ses demandeurs reconnus prioritaires et la
même sur tout le territoire nationale.
38
B/ Le droit au logement : entre obligation de résultat et obligation
de réparation
Le principal instrument dont dispose l'État pour s'acquitter de son obligation de
résultat est le contingent de réservation de logements locatifs sociaux dont dispose
chaque préfet de département1. Le préfet peut déléguer au maire ou, avec l'accord de
celui-ci, au président de l'établissement public de coopération intercommunale
compétent en matière d'habitat, tout ou partie des droits à réservation de logements
dont il bénéficie par application de la loi du 13 août 20042. Même dans ce cas, le droit
au logement relève de sa responsabilité, car il dispose seul de l'intégralité des moyens
susceptibles d'en obtenir la mise en œuvre.
Le juge a la possibilité de l’y contraindre mais quand est-il dans la réalité ? Il nous
appartient d’étudier la manière dont le juge oblige au logement, et ensuite les
différents recours possibles afin d’obtenir réparation.
1. Quand le juge oblige au logement
La loi DALO dispose que « le droit au logement opposable est garanti à toute personne
qui, résidant sur le territoire national français de façon régulière et dans des conditions
de permanences définies par décret3, n’est pas en mesure d’y accéder par ses propres
moyens ou de s’y maintenir ». La loi entend donner une portée universelle à travers la
reconnaissance de ce droit et l’obligation faite à l’État de le satisfaire. Les personnes en
situation de précarité concernant le logement peuvent exercer un recours devant la
juridiction administrative, et il pèse sur l’État, du moins en principe, une obligation de
résultat. Cette procédure est novatrice car elle concrétise véritablement l’opposabilité
du droit au logement et va créer un étage juridictionnel doté d’un pouvoir d’injonction
envers l’État à travers les pouvoirs publics.
Dans la pratique nous avons souhaité nous interroger sur la réalité de cette pression
juridictionnelle prévue par la loi, ainsi que sur l’efficacité de ce pouvoir d’injonction.
D’un point de vue jurisprudentiel, dès le début de l’année 2009, le tribunal
administratif de Paris a enregistré plusieurs dizaines de recours et a rappelé pour la
première fois cette obligation. Un requérant peut désormais entamer une procédure
formelle auprès du tribunal de son département afin de faire valoir ce droit et l’État
doit lui garantir « le droit à un logement décent et indépendant »4.
1
Voir article R. 441-5 du CCH.
Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
3
Décret n° 2008-908 du 8 septembre 2008 relatif aux conditions de permanence de la résidence des
bénéficiaires du droit à un logement décent et indépendant et modifiant le code de la construction et de
l'habitation (partie réglementaire).
4
Voir article L.300-1 du CCH.
2
39
Au 30 septembre 2009, on comptait 2409 recours devant le tribunal administratif. Le
droit au logement opposable a dès lors été qualifié de « droit incantatoire »1. Après
seulement deux années d’application, la loi ne répond déjà plus vraiment aux
promesses législatives, « son charme retombe »2. Les personnes visées par la loi
comme bénéficiaires potentiels, ne se voient pas systématiquement proposer un
logement adapté à leurs besoins, alors qu’elles se pensent dans une démarche
légitime. Il existe parfois un véritable écart d’appréciation entre les besoins qualifiés
par la commission et les besoins des demandeurs pouvant se caractériser par un refus
de la proposition de logement. Toutefois, un demandeur reconnu prioritaire doit
mesurer son acte et faire preuve d’une grande prudence s’il souhaite refuser une offre
de logement. Il en a effectivement la possibilité, s’il estime que le logement ne
correspond pas à ses attentes et il peut engager une procédure contentieuse. À ce
stade, le juge reste maître de la validation ou non de ce refus. Si le juge estime que ce
refus d’attribution n’est pas recevable, le demandeur perd le bénéfice de ce droit au
logement. Dans ces situations, l’État a une obligation de résultat qui se trouve limitée
par un refus non légitime d’une proposition de logement. Si ce refus est avéré, l’État se
libère a priori de son obligation.
Mais s’il appartient à l’État de tout mettre en œuvre pour offrir au demandeur une
offre adaptée à ses besoins et capacités, il est important de noter que dans le cadre du
DALO : « aucune disposition légale ou réglementaire ne prévoit qu’une personne à
laquelle une proposition de logement, adaptée à ses besoins et ses capacités, a été
faite disposerait de la faculté de bénéficier d’une seconde proposition »3. En d’autres
termes une seule offre de logement adaptée suffit. C’est ainsi que le l’obligation de
résultat de l’État se voit limitée dans son application, afin d’éviter certains refus
répétitifs. Dès lors que le juge estime que sa seule motivation est de l’ordre de la pure
convenance personnelle ou non légitime, l’État a rempli son obligation. À nos yeux,
cela pose une réelle limite à l’exécution de l’obligation de résultat de l’État, et explique
en partie pourquoi dans certaines régions, principalement en Île-de-France, certains
demandeurs ne sont pas relogés. Certes, ces demandeurs ont toujours la possibilité de
saisir à nouveau la commission de médiation, mais ils risquent de voir leur demande
rejetée au motif que leur bonne foi n’est pas avérée.
La bonne foi est devenue très tôt une variable déterminante dans une juste application
de la loi. Dès 2009, le tribunal administratif de Paris estime que la commission de
médiation n’a pas commis d’erreur d’appréciation en refusant de reconnaître
prioritaire une personne dont la mauvaise foi est établie. La requérante avait formulé
un recours devant le juge judiciaire qui l’avait jugé de « mauvaise foi » car elle avait
cinq mois auparavant refusé «une proposition de logement qui correspondait pourtant
à ses capacités et à ses besoins»4. L’absence de la bonne foi justifie le rejet du recours
1
Op.cit. E. Aubin, L’essentiel du droit des politiques sociales, p. 140.
Ibid. E. Aubin, L’essentiel du droit des politiques sociales.
3
TA Montpellier, 20 octobre 2010, n° 095284, M. N.
4
TA Paris, 29 janvier 2009, n° 0810452, Mme D.
2
40
amiable, quelles que soient les conditions de logement du demandeur dès lors qu’il a
reçu une proposition de logement social adaptée à ses besoins et à ses capacités et
qu’il l’a refusée.
Dans une autre affaire, la cour administrative d’appel de Bordeaux1 a confirmé une
décision de rejet prise par la commission de médiation de la Gironde. La requérante
fait valoir qu’elle a fait l’objet d’une décision de justice prononçant l’expulsion de son
logement et qu’elle vivait depuis 2005 dans une caravane. La commission de médiation
avait rejeté la demande de logement en retenant le refus de la requérante à deux
propositions de logement social et le fait que l’expulsion avait eu lieu en raison de
troubles de voisinage. La requérante justifiait ses refus par l’absence de transports en
commun pour rejoindre son lieu de travail depuis les logements proposés.
Les juges d’appel ont estimé « qu’une telle assertion n’est toutefois pas établie, compte
tenu de l’existence d’un réseau développé de transports en commun dans
l’agglomération bordelaise dont ces communes font partie ; que par ailleurs, ni la
circonstance qu’elle ait fait l’objet d’une décision de justice prononçant son expulsion,
ni le fait qu’elle vivait depuis 2005 dans une caravane ne constituaient des
circonstances qui impliquaient que la commission de médiation fût tenue de
reconnaître sa demande comme prioritaire ; que dans ces conditions, Mme X n’est pas
fondée à soutenir que la commission de médiation aurait commis une erreur manifeste
d’appréciation en rejetant sa demande ».
Plus récemment, un arrêt du conseil d’État du 17 juillet 20132 a considéré que « la
commission de médiation est fondée, pour apprécier la bonne foi du demandeur, à
tenir compte du comportement de celui-ci. Cette appréciation restant soumise au
contrôle du juge administratif ». La Haute juridiction qui a été amenée à statuer sur un
arrêt de la cour administrative d’appel, qui avait annulé une décision de la commission
de médiation. Cette dernière avait motivé son refus d’attribution en invoquant la
mauvaise foi du demandeur, caractérisée par des troubles de voisinages avérés. Dès
lors, «un comportement tel que celui causant des troubles de jouissance conduisant à
une expulsion est de nature à justifier que la commission de médiation, eu égard à
l'ensemble des éléments du dossier qui lui est soumis, estime que le demandeur n'est
pas de bonne foi et, par suite, refuse de le reconnaître comme prioritaire et devant être
logé d'urgence».
Une telle décision s'inscrit dans la ligne suivie par le Conseil d'État, statuant au titre du
recours DALO, selon laquelle le comportement d'un demandeur peut conduire
l'administration à être déliée de son obligation de le loger en urgence3. Force est de
constater l’obligation de résultat : oui, mais pas à n’importe quelle condition, telle est
l’univers de « l’impitoyable DALO4 ». Et quand est-il si l’État reconnait un préjudice
1
er
CAA Bordeaux, 1 mars 2011, n° 10BX00426, Mme X.
CE, 17 juillet 2013, n° 349315, Mr et Mme A.
3
CE, 28 mars 2013, n° 347794, Mmes A. et B., JurisData n° 2013-005642.
4
Doctrinal plus, Brouant Jean-Philippe, DALO, ton univers impitoyable, Actualité Juridique Droit
Immobilier (AJDI), 01-04-2013, p. 299.
2
41
pour le demandeur suite à la saisie du juge. Nous allons étudier les autres recours dont
dispose le demandeur.
2. Quand réparer s’impose
Le constat d’augmentation du rythme de condamnation de l’État par le tribunal
administratif pour non relogement s’impose. Également, entre le 1er août 2012 et le 31
juillet 2013, sur 5 947 jugements rendus1, 82 % ont été rendus au bénéfice des
requérants2. Certes de nombreuses demandes aboutissent mais nous avons souhaité
savoir si en cas de rejet d’une demande DALO, un requérant avait la possibilité
d’intenter d’autres recours. La loi prévoit un contentieux spécifique afin de condamner
l’État à loger les demandeurs de logement ou d’hébergement sous astreinte. Il nous a
paru essentiel de s’interroger sur la logique de celle-ci. A priori elle a pour objectif de
faire pression pour obtenir la décision de justice de relogement. Or, nous nous
sommes rendues compte que l’astreinte payée par l’État était prélevée sur le budget
« développement et amélioration de l’offre de logement ». L’astreinte va par la suite
alimenter un Fond national d’accompagnement vers et dans le logement géré par
l’État lui-même. Cela nous a paru fort surprenant d’autant que le financement repose
sur le non-respect par l’État de ses obligations. Certes il est sanctionné, mais cette
sanction nous paraît relativement limitée.
Dans le cas inverse du rejet de la demande des demandeurs, ces derniers peuvent-ils
en parallèle exercer d’autres types de recours de droit commun ? Il existe en effet
plusieurs types de recours qui peuvent être formulés.
En préalable il convient de noter qu’un recours amiable ou « recours gracieux » est
toujours souhaitable. Le recours gracieux contre la décision d’une commission de
médiation peut être formé sur papier libre3, dans les deux mois à compter de la
réception de la décision de la commission. Les textes relatifs au DALO ne font pas
précisément référence à la notion de recevabilité de ces demandes. En revanche, la
pratique admet la recevabilité d’un recours amiable en se basant sur plusieurs points :
la complétude du dossier ; la personne doit être dans une des situations permettant de
solliciter la reconnaissance du DALO ou un accueil en hébergement ; la personne ne
peut pas accéder ou se maintenir dans un logement décent et indépendant par ses
propres moyens ; la bonne foi ; l’existence de démarches préalables ; les conditions de
séjour pour les personnes de nationalité étrangère ; la saisine d’une seule commission
de médiation. Si après avoir vérifié ces points et si l’un ou plusieurs fait toujours
1
Op.cit., fiche thématique n° 26, USH.
Taux de 78 % l’année précédente.
3
La demande doit être envoyée avec accusé de réception.
2
42
défaut, et qu’aucun élément nouveau n’est apporté au dossier, la commission de
médiation confirmera sa décision.
Toutefois si le demandeur n’obtient pas satisfaction par un recours amiable, il peut
intenter un recours contentieux, mais encore un recours en vue d’obtenir des
indemnités pour réparation du préjudice subi. Le demandeur doit en apporter la
preuve. Toute demande en réparation doit constituer une requête distincte. Cet
impératif a été énoncé par le Conseil d’État en mars 2013. Il a été saisi par une
personne reconnue prioritaire et devant être relogée d'urgence. Cette dernière
conteste l'ordonnance du TA qui rejette sa demande de condamnation de l’État à lui
verser des dommages et intérêts au titre de l'absence de proposition de relogement.
Le Conseil d’État considère que conformément aux dispositions de l'article L. 441-2-3-1
du CCH : le « juge ne peut être saisi de conclusions mettant en cause la responsabilité
de l’État à raison de sa carence dans la mise en œuvre du DALO, de telles conclusions
ne pouvant être utilement présentées devant le tribunal administratif, que dans le
cadre d'une requête distincte ».
Toutefois, lorsqu'il est saisi de telles conclusions, le juge est tenu, conformément à
l'article R. 612-1 du code de justice administrative, « d'inviter son auteur à les
régulariser en les présentant dans le cadre d'une requête distincte ». La demande
d’injonction et la demande d’indemnité font l’objet de deux recours distincts. Le
recours indemnitaire de droit commun ne peut se faire à l’occasion du recours
spécifique DALO en injonction. Ce dernier recours ne donne compétence au juge que
pour ordonner le logement ou le relogement, pas pour accorder une indemnité en
raison de la carence de l’État. Le juge ne peut rejeter la demande sans inviter le
requérant à la régulariser dans une requête distincte, sur laquelle il sera statué.
Un demandeur peut également exercer un recours pour excès de pouvoir contre les
décisions de refus d’attribution rendues par la commission de médiation. Dès lors
qu’une demande n’est pas jugée prioritaire, le requérant a deux mois pour intenter un
recours dans les conditions du droit commun. L’ensemble des requêtes est
généralement rejeté.
43
II/ LE DROIT AU LOGEMENT OPPOSABLE À L'ÉPREUVE DES FAITS : UNE
APPLICATION CONTRASTÉE
L
e logement est en crise, et plus particulièrement le logement urbain. En effet
selon M. Borgetto et R. Lafore : « L’intervention publique en matière d’accès au
logement n’est pas nouvelle. Depuis les débuts de l’industrialisation au XIXème
siècle, le logement urbain est en crise chronique, connaissant de façon constante des
pénuries, des inadaptations entre offre et demande, des inégalités fortes selon les
groupes sociaux »1. En effet, les personnes les plus fragiles à reloger se sont vues
attribuer des logements en priorité grâce à cette fameuse loi DALO. Cependant depuis
maintenant six années, depuis l’entrée en vigueur de la loi, on s’aperçoit de la
complexité de l’application de la loi (A) à l’instar du département du Puy-de-Dôme qui
fait partie des « bons élèves » en matière d’application de cette loi (B).
A/ Des difficultés pratiques d’application
L’application d’une loi est d’une difficulté extrême notamment quand elle touche
l’action sociale. Le Comité de suivi de la mise en œuvre du droit au logement
opposable explique que : « par bonne pratique on entend toute action, tout dispositif
ou mode d’organisation ayant permis, sur un territoire donné, d’améliorer l’efficacité
des interventions en faveur du droit au logement. »
Ainsi les dispositifs mis en place ne sont pas toujours suivis à la lettre et certains textes
législatifs peuvent freiner les processus établis.
1.
Des dispositifs pas toujours investis et un manque
criant de logements
Quand une loi est adoptée, il n'est pas toujours facile de l'appliquer et de la faire
rentrer dans les mœurs. En effet les dispositifs établis ne sont pas toujours accomplis
notamment dans le cadre de l'accompagnement des personnes quand il s'agit d'une loi
d'action sociale. Cependant ce n'est pas la seule cause d'une application non investis. Il
faut prendre en compte aussi, l’ensemble des causes génératrices des retards
attributions, notamment le manque de logements.
La mise en place du dispositif DALO tend à montrer les difficultés à accéder à
l’information et le manque de moyens dédiés à l’accompagnement des requérants
1
ème
M.Borgetto et R.Lafore, Droit de l’aide et de l’action sociales, lextenso éditions, 2012, 8
p. 703.
édition ,
44
dans l’instruction des dossiers. Par ailleurs le suivi des recours rend difficile la mise en
œuvre effective du DALO. Au regard des situations de mal logement et de non
logement existantes, il y a très peu de services sociaux et d’associations qui assurent
ces missions. De nombreux dossiers sont considérés comme incomplets ou irrecevables
par le secrétariat de la commission de médiation, mais encore les requérants exercent
très rarement leur droit au recours.
Dans ce contexte, la création de permanences d'accès au droit lié au logement,
spécialisées sur le DALO est apparu primordiale. En effet au plan national 4
permanences ont été créées : à Asnières en 2011, à Puteaux en janvier 2012, à
Boulogne en mars 2012 (en partenariat avec cinq autres associations), à Chatillon en
juillet 2012. Ces permanences s’adressent, à toute personne en difficulté de logement
ou d'hébergement, résidant sur les communes à proximité de la permanence. Chaque
permanence est tenue par une équipe de dix bénévoles qui se relaient pour l’ouvrir
une fois par semaine. Les missions assurées consiste à l’accueil et l’écoute des
demandeurs, l’accueil et dialogue autour des difficultés, du besoin ou du projet de
logement ou d'hébergement de la personne accueillie, orienter les demandeurs vers
les instances compétentes et les dispositifs appropriés.
Ces permanences permettent aussi et surtout l’accompagnement vers un droit au
logement opposable, avec des informations et l’accompagnement des personnes tout
au long de la procédure DALO (recours amiable, recours gracieux, recours contentieux,
recours indemnitaires…). Il faut aussi compter avec la mise en relation avec un avocat
en fonction de la situation (par le biais du réseau d’avocats de la Fondation Abbé
Pierre). On peut souligner ici que le partenariat associatif permet de renforcer les
équipes de bénévoles et surtout de permettre à des personnes qui sont prioritaires
d’accéder à un droit qu’il leur est dû tel que le DALO.
De plus, il est vrai que la complémentarité avec les services sociaux est à construire à
l’image de la coopération existante avec certains travailleurs sociaux qui montent le
dossier recours amiable avant de passer le relais aux permanences lorsqu’il s’agit
d’exercer les recours devant un tribunal administratif. Les premiers résultats sont
encourageants. Près de 300 ménages sont accompagnés, dont 56 % ont eu leurs
demandes reconnues prioritaires et urgentes. Parmi ces ménages 30 % sont relogés1.
Enfin ce réseau de permanences est en lien avec le Comité de Veille DALO 92 dont la
mission est de s’assurer de la bonne application de la loi sur le département, et d’être
force de proposition pour améliorer sa mise en œuvre, dans l’intérêt des personnes et
en dialogue avec les institutions concernées.
1
Chiffre issu du Chapitre 3 du tableau de bord de la Fondation Abbé Pierre.
http://www.fondation-abbe-pierre.fr/sites/default/files/content-files/files/19e_remlchapitre3_letableaudeborddumallogement.pdf.
45
Cependant on se rend compte que dans le Puy-de-Dôme il n’existe pas ce genre de
permanences. Malgré ce manque, les prioritaires DALO ne semblent pas être lésés. En
effet les bailleurs sociaux ainsi que la DDCS1 (Direction départementale de la cohésion
sociale), à Clermont-Ferrand et dans tout le département, font en sorte de sensibiliser
toutes personnes qui pourraient rentrées dans une catégorie relevant du DALO. Ce
travail là se fait généralement au pôle service de gestion locative et au pôle social. Par
exemple auprès de l’Ophis il existe une cellule spéciale au sein de la direction du
patrimoine qui s’occupe de toutes les personnes relevant du DALO. Ce travail est fait
par Madame Meynadier2 qui est une conseillère sociale.
En outre, lors de son adoption le 5 mars 2007, suite aux nombreuses tentes installées
sur les quais de Paris par l’association des Enfants de Don Quichotte, la loi n° 2007-290
instituant le droit au logement opposable a été salué par le milieu associatif comme
une mesure ambitieuse et porteuse d’espoir afin de lutter contre la précarité de
personnes sans logement. En effet, si ce droit avait fait l’objet de plusieurs textes
législatifs, ceux-ci restaient toutefois formels. De même, sa reconnaissance par le
Conseil constitutionnel en tant qu’objectif de valeur constitutionnelle (décision n° 94359 du 19 janvier 1995) n’assurait qu’un niveau de protection minimale puisque l’Etat
n’était tenu que d’une obligation de moyen. Concrètement, le demandeur dans une
situation d’urgence peut saisir la commission départementale de médiation qui juge du
caractère prioritaire ou non de la demande. Dans l’affirmative, et si le demandeur n’a
pas reçu une offre de logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités, il
pourra saisir le juge compétent. Ce dernier à la possibilité, au vu du dossier, d’ordonner
à l’Etat le logement du demandeur et d’assortir son injonction d’une astreinte. Ainsi, il
est constant qu’un véritable droit-créance est offert aux citoyens sans logement à
l’encontre de l’Etat. Or force est de constater que sept ans après son entrée en vigueur,
le bilan d’application de la loi DALO est quelque peu mitigé. En raison d’un manque
évident de logements disponibles, l’effectivité de ce nouveau droit est relative. En effet,
selon l’association Droit au logement (DAL), sur les quelques 100 000 demandes ayant
reçu un avis favorable des commissions de médiation, seules 13 000 familles ont été
relogées. Même lorsque les tribunaux administratifs condamnent l’Etat, les familles ne
sont pas toujours relogées. C’est ainsi que son rapport daté d’octobre 2009, le Comité
de suivi de la mise en œuvre du droit au logement opposable a alerté le gouvernement
« sur le non-respect de la loi ».
Selon Luc Novales, membre du DAL (Droit au logement) et du Collectif « urgence un
toit » :« Cette loi est très bien, mais elle n’est pas appliquée. Il y a toujours autant de
personnes à la rue. De toute façon, il n’y a pas assez de places disponibles pour loger
1
Responsable du Service politiques, sociales du logement (DDCS) à Clermont-Ferrand, Mme Jailler et son
adjointe Mme Fidalgo.
2
Mme Meynadier, conseillère économique, sociale et familiale travaillant chez l’Ophis au pôle direction
du patrimoine.
46
tout le monde, mais aucune mesure concrète n’a été prise pour remédier à ce problème.
En Haute-Garonne, le délai de carence est passé à 30 mois pour une demande de
logement social. L’Etat freine les dossiers, parce qu’ils n’ont pas les moyens de reloger ».
Pour le président du conseil général de la Haute-Loire, « il y a un manque énorme de
logements, mais ce n'est pas le seul problème». Et de déplorer « une grande disparité
dans le fonctionnement des commissions » qui décident si un ménage est éligible ou
non au DALO. Certaines commissions de médiation se prononcent ainsi en fonction
« d'éléments de contexte, se souciant surtout du nombre de logements disponibles ».
Le manque de logements très sociaux pose le plus de problèmes. La production de
logements sociaux intermédiaires, qui vont plutôt à la classe moyenne, est beaucoup
plus forte selon le rapport du Sénat, qui parle de la loi sur le droit au logement
opposable1. Un des problèmes c’est que 66 % des requérants DALO présentent des
ressources si faibles qu'ils relèvent d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI). Ce prêt
destiné aux organismes HLM vise à les aider à fournir un logement aux personnes
défavorisées, en plafonnant les loyers à un niveau très bas. « Beaucoup de maires
rechignent à développer le parc locatif très social, parce que les plus démunis sont vus
comme une population à risque2 », déplore Gérard Roche. À l'association Droit au
logement (DAL), Jean-Baptiste Eyraud remarque: « Ceux qui sont candidats aux PLAI
représentent 35 % des ménages de ce pays! » Le rapport souligne la nécessité de
construire de nouveaux logements, « mais pas n'importe où », et soulève aussi une
question plus polémique: celle de la participation du logement privé. Énormément de
logements vides pourraient, par voie de conventions, servir à faire du logement social.
« Les tarifs des HLM sont aussi trop lourds pour beaucoup de gens reconnus comme
prioritaires, il faut que les aides au logement tiennent mieux compte des charges réelles
du logement », ajoute Gérard Roche3.
De plus les conditions de réussite du DALO ne sont pas réunies. L’offre locative sociale
demeure insuffisante, bien sûr, mais aussi inadaptée d’un point de vue à la fois
financier et géographique. En outre, toutes les possibilités de relogement offertes par
des logements sociaux pourtant disponibles au titre des contingents réservés ne sont
pas exploitées en raison de dysfonctionnements dans les relations entre réservataires
et bailleurs sociaux. La juridiction administrative, qui fait face à une charge de travail
très importante, peine à percevoir l’utilité réelle de son intervention, qui ne débouche
encore que très rarement sur le logement ou le relogement du demandeur à l’issue
1
Rapport du Senat n° 621 (2011-2012) de MM. Claude DILAIN et Gérard ROCHE, fait au nom de la
commission pour le contrôle de l'application des lois, déposé le 27 juin 2012.
http://www.senat.fr/rap/r11-621/r11-621.html.
2
Cf. annexe n° 8 « La carte des villes en manque de logements ».
3
Ibid.Rapport du Senat n° 621 (2011-2012) de MM. Claude DILAIN et Gérard ROCHE, fait au nom de la
commission pour le contrôle de l'application des lois, déposé le 27 juin 2012.
47
directe du recours. Le plus souvent, l’État est condamné à une astreinte financière qu’il
se verse à lui-même. Enfin, la mise en œuvre du DALO n’intervient pas dans des
conditions permettant d’assurer le respect de l’objectif de mixité sociale rappelé par la
loi elle-même. Il semble que les attributions de logements aux demandeurs prioritaires
se fassent pour l’essentiel dans des territoires déjà très paupérisés.
En plus de connaître des difficultés pratiques d’application, le juge administratif est
également venu préciser les contours de cette loi et a incontestablement limité la
portée de celle-ci. En effet, le juge administratif a dû trancher la question de savoir si
les personnes devant faire l’objet d’une expulsion pouvaient invoquer la loi DALO afin
d’empêcher celle-ci.
2. Un texte en proie à des blocages : pas d’expulsion sans
relogement préalable
Depuis l'entrée en vigueur de la loi DALO, on constate qu'au fur et à mesure des années
l'Etat essaye d'apporter un nouveau souffle à ce texte législatif afin de pallier le nombre
de demandes. Depuis que le nouveau gouvernement a pris place, il est forcé de
constater que l'Etat essaye d'apporter son soutien aux locataires et aux demandeurs les
plus fragiles. Cependant il faudrait faire attention à trouver un juste équilibre tant pour
les bailleurs que pour les locataires et ainsi trouver un remède aux expulsions.
Les ministres, de l’intérieur Manuel Valls et du logement Cécile Duflot, ont signé le
26 octobre 20121 une circulaire pour demander aux préfets de reloger les familles
bénéficiaires du droit au logement opposable avant de donner l’ordre à la police de les
expulser lorsqu’elles sont visées par une décision judiciaire l’autorisant.
La circulaire réagit à une vague d’expulsions locatives à l’approche de la trêve du
1er novembre, qui empêche celles-ci jusqu’au 31 mars2. Les familles touchées sont
bien souvent des victimes du chômage qui ne peuvent plus payer leur loyer. Parmi les
expulsés, il y a des bénéficiaires du droit au logement opposable dont la situation
résidentielle est jugée suffisamment critique pour qu’elles aient droit en urgence à
l’attribution d’un logement social par le préfet3.
1
Cf Annexe n° 10, Circulaire du 26 octobre 2012, instruction n° NOR INTK1229203j, énoncé par le
ministre de l’intérieur Manuel Valls et la ministre du logement Cécile Duflot.
2
Projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) n° 84 Senat session ordinaire de
2013-2014 du 20 février 2014 qui énonce que la trêve hivernal sera prolongé jusqu’au 31 mars.
http://www.senat.fr/petite-loi-ameli/2013-2014/356.html.
3http://www.lemonde.fr/societe/article/2012/10/24/les-beneficiaires-du-droit-au-logementopposable-ne-pourront-plus-etre-expulses_1780430_3224.html.
48
La mesure principale de la circulaire demande « de veiller à mettre en œuvre
systématiquement le relogement effectif du ménage, lorsque celui-ci a été reconnu
prioritaire et urgent, dans un délai tel qu’il intervienne avant la date à laquelle le
concours de la force publique sera mis en œuvre ».
La circulaire renforce, tout au moins promet, les moyens d’aide financière à ces
ménages fragiles, souvent en dettes locatives, via les aides comme le FSL/FSH (fonds de
solidarité pour le logement et fonds de solidarité habitat) , les CCAS, et surtout l’AVDL
(l’accompagnement vers et dans le logement) qui est un fonds financé par les astreintes
que l’état paye pour chaque dossier DALO non relogé et passé au tribunal. Ce fonds
fixe, entre autres, à pratiquer un diagnostic social afin de déterminer au mieux le suivi
de chaque ménage (autrement dit non seulement leur autonomie sociale mais aussi
financière). Il faut toutefois convenir que les critères seront ceux édictés par les
bailleurs et qu’il est nécessaire de rester vigilant à ce que ces derniers jouent le jeu
qu’institue cette circulaire.
Il est un fait que les bailleurs sociaux réclament, de plus en plus souvent, un
accompagnement AVDL pour chaque dossier reconnu prioritaire et urgent en
commission DALO – source pour eux, de protection envers des ménages fragiles –
créant ainsi le danger de faire cette aide, à terme, un critère de recevabilité dans les
commissions d’attribution de logement. À noter que cette circulaire ne devrait pas
avoir les faveurs de la plupart des bailleurs puisque les expulsions deviendraient dans la
plupart des cas impossible à réaliser. Il serait juste de rappeler qu’il revient moins cher
de maintenir un ménage en difficulté dans un logement et de l’aider que de l’expulser
et de payer l’ensemble des actions de prévention, de secours et de relogement qui en
seraient la conséquence.
En effet lorsqu’on interroge les acteurs du logement social du Puy-de-Dôme, on
constate dans un premier temps que la circulaire du 26 octobre 2012 est un texte qui
permet de protéger certains locataires endettés mais encore de leur donner une
seconde chance pour leur permettre de ne pas être à la rue et de pouvoir trouver des
solutions adéquates à leur situation. Cependant dans un second temps, on peut
s’inquiéter des limites de cette circulaire qui tend à créer un engrenage dans le cadre
des expulsions. Il est vrai que si des personnes ne payent pas leur loyer, ils seront
redirigés vers un autre logement selon les conditions de la circulaire Valls/Duflot, et
dans ce cas, certaines personnes seront tentées de récidiver. Ainsi on peut se
demander s’il ne serait pas préférable de juger de la bonne foi des personnes avant
d’interdire toutes expulsions.
49
Dans un arrêt du 17 juillet 20121 opposant M. et M., le Conseil d'État estime que le
comportement d'un locataire, menacé d'expulsion, peut suffire à caractériser sa
mauvaise foi dans le cadre d'une demande au droit au logement opposable. En effet
pour la Haute juridiction, la commission « est fondée, pour apprécier la bonne foi du
demandeur, à tenir compte du comportement de celui-ci ». Elle indique qu'en
particulier, un comportement tel que celui causant des troubles de jouissance
conduisant à une expulsion est de nature à justifier que la commission de médiation
estime que le demandeur n'est pas de bonne foi2 et, par suite, qu'elle refuse de le
reconnaître prioritaire et devant être logé en urgence.
Cependant malgré quelques disfonctionnements de la loi DALO dans certaines zones
géographiques, il s’avère que pour certains départements, tel que le Puy-de-Dôme, ce
texte juridique est un outil utilisé à bon escient permettant aux plus démunies d’être
relogés rapidement.
B/ Le Puy-de-Dôme : un département plein de ressources
La loi DALO est un dispositif très complexe d’application dans certaines parties du
territoire français. En effet la population tend à se paupériser et les difficultés de
logements de ces personnes sont devenues une embûche dans le processus
d’intégration. En ce qui concerne le département du Puy-de-Dôme, il fait partie de ces
territoires ou la procédure pour le relogement des personnes prioritaires est encadrée
par la loi tout en faisant l’objet d’une certaine souplesse d’action et d’organisation aux
acteurs locaux.
1. Le logement social : une priorité
En vertu de l'article L. 441 alinéa 1 et 2 du code de la construction et de l'habitation :
« l'attribution des logements locatifs sociaux participe à la mise en œuvre du droit au
logement, afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des
personnes défavorisées. L'attribution des logements locatifs sociaux doit notamment
prendre en compte la diversité de la demande constatée localement ; elle doit favoriser
l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers ».
La construction de logement social est un fait. Il est vrai que beaucoup de débats
partent de l’idée que notre pays connaîtrait un important déficit de logements,
nécessitant une politique de construction massive. En effet depuis l’entrée en vigueur
de la loi SRU en 2000, on constate que le manque de logements est dû à plusieurs
1
2
http://www.editions-legislatives.fr/aboveille/actucontinue/article.do?attId=147144&theme=14AL.
Cf. annexe n° 11 CE, 26.06.2013, N°349315, M. et Mme P.
50
raisons et notamment au refus de certains maires de construire des logements
sociaux1.
Cependant dans le Puy-de-Dôme on constate un taux élevé de vacance : 11,36 %
comparé au taux national de 6,1 %2. Dans la très grande majorité des cas, les bâtiments
vacants ont été construits avant 1949 et la plupart d'entre eux le sont depuis plus de 3
ans. Cette vacance est principalement liée à l’ancienneté d'une partie du parc qui ne
répond plus aux besoins actuels.
Par contre dans le territoire du Grand Clermont, on constate que c’est un secteur plutôt
jeune mais vieillissant, qui concentre en volume le plus grand nombre de ménages
fragiles mais aussi l'offre de logements et d'équipements la plus variée pour répondre à
la diversité des situations : hébergement, logement social, logement locatif privé,
accession etc.
En 2008, selon l'INSEE, le parc public représente 10,9 % des résidences principales du
département contre 9,8 % au niveau régional et 14,7 % au niveau national. Le parc
HLM est ainsi moins bien représenté dans le Puy-de-Dôme qu'au niveau national. A
titre de comparaison, le parc locatif privé représente 25,2 % des logements puydômois
et 24 % des résidences principales sur la région, ce qui est similaire à la moyenne
nationale (25 %). L’offre locative sociale est concentrée à 75 % sur l’agglomération
clermontoise comme le montre le tableau ci-dessous3 :
On peut observer que la part des logements sociaux sur la commune de ClermontFerrand représente 54,13 % du parc total et 30,77 % des logements sociaux du
1http://www.liberation.fr/societe/2011/01/20/ces-maires-qui-refusent-le-logement-social_708603.
2
Données FILOCOM 2009.
3http://actionsociale.puydedome.fr/portal/page/portal/ASC/ASC_LOGEMENT_V3/2013_08_pdalpd.pdf.
51
département se situent en zone urbaine sensible (ZUS) ou zone de revitalisation
urbaine (ZRU) et 24,65 % sur la seule commune de Clermont-Ferrand1.
De plus, la production de logements sociaux publics s'est fortement accrue pendant la
période du Plan de cohésion sociale avec notamment près de 1 200 PLUS/PLAI/PLS
subventionnés annuellement dans le Puy-de-Dôme en 2009 et 2010. Les nouveaux
objectifs de production fixés en 2011 demeurent sensiblement supérieurs à ceux
constatés avant 2005.
En effet pour faire face aux demandeurs prioritaires, le département du Puy-de-Dôme
mène une politique de construction de logement en prêts locatifs aidés d’intégration
(PLAI) dans la production de logements sociaux (PLAI et PLUS) qui est passée de 27 %
en 2009 à 31 % en 2010 :
De plus la « loi MOLLE », dans son article 1er, a prévu la conclusion d’une CUS2
(Convention d’Utilité Sociale) entre chaque bailleur et l’État, conférant à l’organisme la
qualité d’opérateur du service d’intérêt général du logement social pour une durée de
6 ans. La convention d'utilité sociale est signée, au nom de l'Etat, par le préfet de la
région dans laquelle se situe le siège social de l’organisme Hlm. La convention d'utilité
sociale est établie sur la base du plan stratégique de patrimoine. « Elle comporte le
classement de tous les immeubles ou ensembles immobiliers en catégories
conformément aux articles R. 445-2-8, R. 445-3 et R. 445-4 ».
Ainsi depuis fin 2010, 5 conventions ont été signées entre l’État, les bailleurs
(Logidôme, Auvergne Habitat, Domocentre, SCIC Habitat et Ophis) et plusieurs EPCI
dotés de PLH (Riom Communauté, Limagne Bords d’Allier, Allier Comté Communauté et
Nord Limagne). La synthèse départementale de ces conventions met en évidence, en
particulier, une importante production nouvelle (environ 750 logements chaque année)
accentuée sur les zones les plus tendues du département notamment l’agglomération
clermontoise. Elle met encore en avant la mise en place de solutions d’accès au
logement pour les ménages reconnus dans une situation prioritaire au sens du droit au
1Chiffres du PDALPD, Conseil général du Puy-de-Dôme, 2012-2016.
2
Le décret n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 relatif aux conventions d'utilité sociale des organismes
d'habitations à loyer modéré a été publié au Jo du 4 décembre 2009.
52
logement : plus de 25 % de l’offre nouvelle de logements sera destinée à l’accueil des
familles les plus modestes (logements très sociaux).
Enfin, dans le cadre du contingent préfectoral, conformément aux articles L. 441-1 et
R. 441-5 du code de la construction et de l'habitation, l’État dispose d'un droit de
réservation au profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou
défavorisées. Dans le Puy-de-Dôme, le contingent préfectoral avait été intégré depuis
juillet 2008 à l’accord collectif départemental. Mais le décret n° 2011-176 du 15 février
2011 a rendu obligatoire la signature de conventions de réservation entre le préfet et
chacun des bailleurs sociaux. Les organismes HLM doivent affecter une partie des
logements sociaux construits, aux candidats proposés par les réservataires (État,
collectivités territoriales et établissement publics collecteurs du 1 %) dans le cadre de
leur contingent, en contrepartie du financement ou des cautionnements octroyés. Le
régime des attributions des logements locatifs sociaux prévoit un droit de réservation
préfectoral à hauteur de 30 % maximum du total des logements de chaque organismes
dont 5 % maximum au bénéfice des agents civils et militaires de l’État. Ces conventions
ont été signées début novembre 2011. Elles définissent ainsi le droit de réservation de
logements sociaux dont bénéficie l’État pour le logement des personnes relevant de la
« loi DALO ».
En outre, ce qui fait que ce département mène à bien ses projets et ses objectifs c’est
notamment grâce à l’accord collectif départemental, signé le 3 juillet 2008 dans le Puyde-Dôme, qui constitue une règle entre l’État et les bailleurs sociaux pour l’attribution
de logements HLM aux personnes les plus défavorisées notamment celles dont la
priorité, au regard de la « loi DALO », a été reconnue par la Commission
départementale de médiation.
Les organismes HLM signataires de cet accord se sont engagés à reloger 900 personnes
chaque année, dont 600 relevant des dispositions de la « loi DALO », qu’elles aient ou
non formé un recours devant la commission DALO, et 300 relevant des catégories de
publics prioritaires identifiés dans le PDALPD. Il est important de rappeler que cet
accord a, en fait, formalisé les bonnes pratiques constatées dans le Puy-de-Dôme, où
les attributions des logements HLM sont conformes à leur vocation sociale. La mise en
œuvre de l’accord collectif se traduit également par la maîtrise du nombre de recours
DALO. Le dernier bilan de l'accord collectif (2010) présente un taux global de
réalisation des objectifs très satisfaisant (108 %)1.
Enfin, un des objectifs des bailleurs sociaux, édictés par le PDALPD, est de mettre en
place la réforme des aides de l’ANAH intervenue le 1er janvier 2011 qui apporte
également des subventions accrues aux opérations très sociales conduites par des
associations agréées intervenant sur le parc privé existant. En outre, plusieurs
territoires du Puy-de-Dôme et notamment ses principales agglomérations ont
1
Chiffres de réalisation de l’objectif fournis par l’Ophis et la DDCS.
53
récemment conclu avec l’ANAH des programmes d’amélioration de l’habitat permettant
d’amplifier le dispositif d’aides nationales. L’objectif est d’assurer un niveau de
production soutenu de logements adaptés aux ménages à faibles ressources en
maintenant la mixité des nouvelles opérations de logements publics (25 à 30 % de PLAI
par opération) et en développant l’intervention des associations agréées sur le parc
privé.
Tout ce travail résulte d’un partenariat infaillible entre les bailleurs sociaux du Puy-deDôme et le préfet, qui a permis entre autres de dépasser l’objectif fixé du nombre de
personnes relogées.
2. Un travail de partenariat source d’efficacité
La démarche de partenariat s’est généralisée dans le champ social notamment à partir
des lois de décentralisation. Les problèmes auxquels sont confrontés les travailleurs
sociaux sont de plus en plus complexes et les dispositifs d’action sociale associent de
nombreux acteurs du secteur public. Dans ce contexte, travailler ensemble, unir les
compétences, les ressources et les efforts, mutualiser les moyens, produire de la
synergie est devenu une nécessité pour assurer un accompagnement de qualité pour
l’usager. Le partenariat entre institutions est considéré aujourd’hui comme un principe
d’action indispensable à la mise en œuvre des objectifs fixés.
La mise en œuvre du DALO a ainsi provoqué des aménagements au sein des services
déconcentrés de l’État ou chez les bailleurs. Mais elle a surtout été le révélateur de
pratiques qui lui étaient antérieures. Là où les partenariats étaient largement
structurés et le processus de relogement des ménages fluide, la mise en œuvre du
DALO s’est inscrite dans la continuité des bonnes pratiques déjà éprouvées. À l’inverse,
sur les territoires traditionnellement en tension ou en relative grande, contrairement
au Puy-de-Dôme, on constate une insuffisance d’offre de logements, la mise en œuvre
du DALO a été plus problématique. Pour l’étude du processus de relogement, plusieurs
éléments doivent être distingués. La loi DALO prévoit que le relogement des publics
prioritaires s’impute d’abord sur le contingent préfectoral. Celui-ci correspond
normalement à 25 % de l’ensemble du parc social d’un département. Sa récupération
par l’État a été stimulée par l’apparition du DALO. L’importance de ce contingent1, sa
localisation, son taux de rotation et l’état du parc sont des variables importantes pour
analyser les moyens d’action effectifs des responsables départementaux du relogement
des ménages déclarés prioritaires. En outre, depuis 2009, les organismes collecteurs du
1 % logement (action logement) ont l’obligation d’attribuer un quart de leur parc aux
1
25 % de logements sur l’ensemble du parc social d’un département. Conformément aux articles L. 4411 et R 441-5 du Code de la construction et de l'habitation, l’État dispose d'un droit de réservation au
profit des personnes prioritaires, notamment mal logées ou défavorisées.
54
publics prioritaires de la loi DALO. Une autre donnée importante pour comprendre les
écarts dans les taux de relogement des départements qui peuvent varier de un à huit
réside dans le niveau et la qualité des relations partenariales. Par exemple, dans le cas
d’un partenariat renforcé entre les services de l’État et les bailleurs sociaux, on observe
un gain de temps important, des propositions de relogement de meilleure qualité (la
connaissance du contingent préfectoral est facilitée et cela aide à réaliser des
propositions de logement adaptées aux besoins des ménages) et des pratiques de suivi
du relogement mieux formalisées.
L’implication des bailleurs sociaux tout au long du parcours de relogement (de la
commission de médiation à l’entrée dans le nouveau logement, en passant par la
commission d’attribution) apporte généralement une plus-value à la procédure, tant
par leurs connaissances de la situation des ménages que par leur capacité à identifier
les demandes non prioritaires. Pour certains locataires du parc social, le recours DALO
correspond davantage à une demande de mutation non satisfaite qu’à un dernier
recours. La présence des bailleurs sociaux dès la commission de médiation leur donne
l’occasion de mieux saisir la complexité de la situation des ménages qu’ils auront à
reloger, mais aussi d’activer des leviers importants du droit commun pour les
personnes n’ayant pas reçu une décision favorable. Les services déconcentrés de l’État,
suivant le mode de gestion de leur contingent, occupent des postures différentes mais
restent toujours garants d’une application rigoureuse de la loi. Pour contrôler la mise
en œuvre et l’efficience du processus de recours et de relogement, l’administration
centrale a créé un outil de gestion et de suivi qui permet d’obtenir des données
attestant des résultats pour chaque département (le logiciel Comdalo par exemple). Les
taux départementaux de relogement (108 %)1, issus de cet outil sont souvent le reflet
des difficultés rencontrées dans l’appropriation même de l’outil, mais ils indiquent
aussi des difficultés réelles à effectuer les relogements. Cependant, l’étude de terrain a
montré que ces résultats étaient souvent en-deçà de la réalité. Pour disposer de
résultats nationaux et départementaux, il est nécessaire que chaque service
déconcentré tienne à jour la base de données issue de Comdalo jusqu’à la phase de
relogement. Les saisies sont souvent retardées et les résultats s’en trouvent parfois
décalés par rapport à la réalité. Cette observation pointe l’importance et l’impact des
outils de gestion accompagnant l’application de la loi.
Ainsi, nous pouvons affirmer, qu’aux vue des chiffres du nombre de relogements réalisé
suite au recours DALO (10 %) et la confiance que le préfet à envers les bailleurs sociaux,
le département Puy-de-Dôme, fait partie de ces élites en matière d’application de la loi
DALO.
1
Op.cithttp://actionsociale.puydedome.fr/portal/page/portal/ASC/ASC_LOGEMENT_V3/2013_08_pdalpd.
pdf.
55
CONCLUSION
L
e DALO apparaît à maints égards comme une véritable avancée sociale, bien que
son bilan reste mitigé. Toutefois le bilan national n’est pas celui du Puy-de-Dôme.
Les freins de procédures, les tensions du marché, sont manifestes et moins
prégnants dans le département. Sept ans après sa promulgation, le bilan est
finalement plutôt encourageant et les pouvoirs publics se révèlent engagés.
A cet égard, le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, adopté le
21 janvier 2013, ainsi que le discours Duflot1 prononcé lors de la clôture du colloque
« 5ème Bilan Parlementaire du DALO », le 28 novembre 2013, traduit la volonté du
Gouvernement de mettre en œuvre une feuille de route globale et concrète, qui place
la solidarité du logement au cœur des politiques publics.
Le Gouvernement s’est engagé dans la mise en place d’une politique de relance
contra-cyclique2en faveur de la construction de Logement social, notamment avec le
pacte d’objectifs et de moyens signé en juillet 2013. L’appel à projets national va
permettre de financer 3 000 logements « super PLAI » et porte ses premiers fruits
comme en témoigne le nombre de logements sociaux agréés en 20133.Cependant, en
matière d’hébergement d’urgence, un effort inédit pour renforcer le dispositif
d’accueil pérenne a été réalisé et la fin de la gestion saisonnière a été engagée.
Par ailleurs, un grand nombre d’engagements du Plan pluriannuel contre la pauvreté et
pour l’inclusion sociale a trouvé une traduction législative dans la loi pour l’accès au
logement et un urbanisme rénové (ALUR), qui a mis en place un encadrement des
loyers en zones tendues afin de réguler les excès dans le parc privé, à instaurer d’une
garantie universelle des loyers, à renforcer la prévention des expulsions, et a su donner
un nouveau souffle aux Services Intégrés d'Accueil et d'Orientation. La loi prévoit aussi
la fusion des PDALPD et des PDAHI, la lutte contre l’habitat indigne, et enfin des
dispositions qui permettent une plus grande transparence dans le processus
d’attribution des logements sociaux, notamment avec l’accès pour les gens du voyage
aux dispositifs de droit commun en matière d’urbanisme.
1
ème
Cf. Annexe n° 9, Discours Duflot lors de la clôture du Colloque sur le 5
Bilan de la loi DALO le 28
novembre 2013 à la maison de la Chimie.
2
Def : désignant un phénomène qui se produit de façon contraire à son cycle normal
3
En hausse de 14 % par rapport à l’année précédente.
56
Au-delà de la mise en œuvre effective des mesures prévues dans la loi ALUR, trois axes
prioritaires sont prévus pour faire reculer le mal-logement en 2014 : lancement d’une
mission nationale confiée à Adoma1 pour résorber les bidonvilles, réalisation d’un
véritable « plan d’action » en faveur des personnes reconnues prioritaires au DALO et
mise en place de la garantie universelle des loyers. Le chef du gouvernement JeanMarc Ayrault a reconnu ne pas vouloir baisser la garde. L’année 2014 « sera celle de
l’accès à des solutions dignes pour les personnes sans domicile ou habitant dans des
bidonvilles ».
Dans cet objectif, et afin de faire augmenter la production de 100 000 à 150 000
logements sociaux par an d’ici à 2016, l’État et le mouvement HLM ont conclu, en
juillet 2013, un pacte d’objectifs et de moyens pour une durée de trois ans, qui
reprend les engagements pris par l’État et le monde HLM pour atteindre l’objectif fixé
par le président de la République (construction de 150 000 logements sociaux par an).
Ce pacte, qui marque le retour à une relation de partenariat et de confiance entre
l’État et le mouvement HLM, met face aux objectifs ambitieux de production les
moyens importants dégagés pour les atteindre : baisse du taux de TVA à 5,5 % pour la
production et la rénovation des logements sociaux, mobilisation exceptionnelle
d’Action logement (via un emprunt d’un milliard d’euros par an sur la période du
pacte, auprès des fonds d’épargne), mobilisation du foncier public, suppression du
prélèvement sur le potentiel financier et mise en place d’un mécanisme de
mutualisation financière entre bailleurs sociaux. Ces efforts importants engagés depuis
plus d’un an portent leurs premiers fruits. L’année 2013 a ainsi vu la construction de
logements sociaux repartir à la hausse, avec 117 065 logements sociaux agréés, ce qui
représente une hausse de 14 % par rapport à l’année 20122. Par ailleurs la proportion
de PLAI augmente pour atteindre plus du quart des logements agréés, ce qui est une
évolution particulièrement attendue pour les ménages les plus modestes.
De plus, Cécile Duflot a lancé un premier appel à projet national afin d’encourager le
développement d’une nouvelle offre de logements très sociaux, dits « super PLAI ».
L’objectif est de construire ou bien d’acquérir et d’améliorer 3 000 logements très
sociaux par an (dont au moins 2 000 dès 2014), destinés à des ménages cumulant des
difficultés financières et sociales spécifiques (chômage, parent isolé, etc), ainsi qu’aux
ménages reconnus prioritaires au titre du droit au logement opposable. Ces locataires
bénéficieront d’un loyer maîtrisé et d’aides personnalisées au logement (APL)
bonifiées, grâce au doublement du « forfait charges » pris en compte dans le calcul des
APL et qui permettra de réduire leur reste à charge.
Nous pouvons aussi citer les travaux de la Conférence contre la pauvreté et pour
l’inclusion sociale qui ont aussi acté un changement des pratiques et une meilleure
coordination des acteurs autour de l’accompagnement des personnes. Parallèlement,
1
Adoma est une entreprise engagée. Aux côtés des travailleurs algériens à l’origine, et désormais aux
côtés des populations les plus précarisées, l’entreprise s’est attachée au fil des années à renouveler les
valeurs humanistes et de progrès qui sont au cœur de ses fondements.
2
2012: 102 728 unités ; 2011: 116 106 unités.
57
une nouvelle circulaire1 revalorisant l’aide à la gestion locative sociale (AGLS), a été
diffusée le 30 mai 2013. C’est une première depuis la création, en 2000, de cette aide
qui finance l’accompagnement des personnes et l’organisation de la vie collective dans
les résidences sociales. Le soutien aux initiatives favorisant l’accès au logement des
personnes les plus exclues sera développé. En 2013, un appel à projets a permis de
soutenir, pour une enveloppe globale de 2,2 millions d’euros, 20 projets innovants
favorisant l’entrée dans le logement de femmes victimes de violences, des personnes
sortant de prison, des jeunes en grandes difficultés, des jeunes majeurs issus de l’aide
sociale à l’enfance ou de la Protection judiciaire de la jeunesse, grands exclus, des
personnes souffrant de troubles psychiques, etc.
Enfin, dans le cadre de la mise en œuvre du Plan pluriannuel contre la pauvreté et
pour l’inclusion sociale de janvier 2013, le ministère de l’égalité des territoires et du
logement lance en 2014 un Plan d’action spécifique et volontariste pour le relogement
des ménages prioritaires bénéficiaires du droit au logement. Ce Plan comporte sept
volets.
Il est prévu de renforcer l’action des services déconcentrés de l’État sur le relogement
des ménages bénéficiant du DALO : rappeler le caractère obligatoire du relogement
des bénéficiaires du DALO ; constituer un vivier de ménages bénéficiant du DALO ;
mettre en place un suivi de la situation de ces ménages de façon à pouvoir proposer
leur candidature en temps réel ; achever la récupération du contingent préfectoral et
en accroître la proportion utilisée pour des ménages bénéficiant du DALO. Également,
la mobilisation du contingent d’action logement est au programme à hauteur de ce qui
est prévu par la loi2: passer, sans attendre la publication du projet de loi ALUR qui les
rendra obligatoires, des accords locaux avec les collecteurs du 1 % en fixant des
objectifs chiffrés en rapport avec les besoins et en prévoyant des mesures concrètes
de mobilisation de ce par cet d’alimentation des CIL en demandeurs issus du vivier.
Parallèlement, il convient d’inciter les partenaires du logement social à collaborer au
relogement des ménages bénéficiant du DALO, notamment, au niveau national, via un
accord-cadre avec l’ADF visant à encourager une meilleure articulation locale des
interventions respectives de l’État et des départements en matière
d’accompagnement vers et dans le logement. Il est aussi prévu de créer des
commissions des cas bloqués dans le cadre des accords collectifs, si elles n’existent
pas, afin d’y passer systématiquement les ménages DALO non logés dans les délais. Par
toutes ces actions, le Gouvernement met en place une véritable volonté de trouver des
solutions adéquates pour les personnes en difficulté, notamment celles relevant du
DALO.
Le plan prévoit aussi un volet concernant l’amélioration du dispositif DALO pour les
ménages menacés d’expulsion. Tout d’abord, il vise notamment à modifier la
procédure de reconnaissance du DALO pour cette catégorie de ménages éligibles, afin
1http://circulaire.legifrance.gouv.fr/pdf/2013/06/cir_37106.pdf
2
25 % des attributions de logements effectuées sur leur contingent de logements réservés.
58
qu’elle puisse intervenir plus en amont de la procédure. Ensuite, il va permettre une
meilleure application de la circulaire du 26 octobre 2012 qui prévoit de procéder au
relogement des ménages DALO menacés d’expulsion. Et enfin il va permettre de
mobiliser, pour les plus endettés, des mesures d’intermédiation dans le parc privé ou
de baux glissants dans le parc social.
Cet accompagnement se complète par des incitations à des mesures d’aide à la
solvabilisation des ménages démunis relogés : utiliser l’appel à projet « super-PLAI » ;
développer les expériences de remise sur quittance par les bailleurs ou par les CIL ;
mettre en place des expériences de remise en ordre des loyers permettant de
développer une offre abordable dans les quartiers non sensibles.
Ce plan passe nécessairement par une durée dans le parc privé et par le
développement du conventionnement très social (Anah), création de logements en
intermédiation locative dans les communes carencées en logement social au titre de la
loi SRU.
La loi DALO est bien une loi perfectible. Son adaptation territoriale et humaine est
incontournable, et elle reste soumise à une volonté réitérée du Gouvernement de
« compléter les actions engagées avec de nouveaux axes de travail, de façon à
approfondir leur contribution, à la lutte contre la pauvreté, en s’adaptant aux
évolutions permanentes de l’exclusion sociale »1.
1
Dictionnaire permanent, Action sociale, Les éditions législatives, Bulletin n° 310, février 2014.
59
BIBLIOGRAPHIE
Le « plan départemental d’action pour le logement des personnes défavorisées » du
Puy-de-Dôme 2012 -2016, Conseil général du Puy-de-Dôme.
Les Cahiers du Gridauh « Le Dalo », n° 21-2011, sous la direction de Jean-Philippe
Brouant avec la collaboration d’Yves Jegouzo. Auteurs : Xavier Bioz, Caroline Bugnon,
Damien Fallon, Norbert Foulquier, Geneviève Iacone, Rozen Noguellou, Arnauld Noury,
Sabrina Robert-Cuendet, Frédéric Rolin, Jean-François Struillou, Françoise Zitouni.
Doctrinal Plus, AJDI 1/12/2011 p. 849 « Le coût des procédures DALO », Dominique
Malégat-Mély, Conseiller maître à la Cour des comptes.
Doctrinal Plus, AJDI 1/12/2011 p. 847 « Le fonctionnement des commissions de
médiation : vers une juridictionnalisation », Jean-Philippe Brouant, Maître de
conférences à l'École de droit de la Sorbonne (Paris I), codirecteur du Cerdeau.
Doctrinal Plus, revue actualité juridique droit immobilier (AJDI) 1/12/2011 p. 840 « Les
doctrines d’interprétation des commissions de médiation », Jean-François Struillou,
Directeur de recherche au centre national recherche scientifique (CNRS), faculté de
droit et des sciences politiques de Nantes.
Doctrinal Plus, Recueil Lebon - Recueil des décisions du conseil d'Etat 2009 « Droit au
logement opposable : recours contre les décisions de la commission de médiation et
office du juge », avis rendu par Conseil d'Etat 4ème et 5ème sous-sections réunies, 21-072009, n° 324809.
Statisques de la direction départementale de la cohésion sociale (2012-2013), recours
reçus et InfoDalo TP2.
« Composition de la commission de médiation du Puy-de-Dôme», d’après l’arrêté
préfectoral n° 11/194 du 03/02/2011, DDCS 63.
Informations relatives au « groupe technique », fournies par Logidôme, C. Callizo.
Informations relatives à la « commission de médiation du Puy-de-Dôme », fournies par
Mme Jailler et Mme Fidalgo de la DCCS, et M. Amblard, Président de la commission de
médiation du Puy-de-Dôme.
Informations relatives aux « publics prioritaires », fournies par l’Ophis, Mme Luneau.
E. Aubin, L’essentiel du droit des politiques sociales, Paris, Lextenso, Les carrés, 2013,
7ème édition.
Fiche thématique n° 26 « droit au logement opposable, où en sommes-nous ? », Union
sociale de l’habitat.
Doctrinal plus, Brouant Jean-Philippe, DALO, ton univers impitoyable, Actualité Juridique
Droit Immobilier (AJDI), 01-04-2013, p. 299.
« Droit de l’aide et de l’action sociales », Michel Borgetto et Robert Lafore, lextenso
éditions, 2012, 8ème édition, p. 703-704.
SITOGRAPHIE
http://www.lexinter.net/ENCYCL/industrialisation/.
http://www.insee.fr/fr/publications-et-services/.
http://www.puy-dedome.gouv.fr/IMG/pdf/arrete_creation_com_mediation_cle075111-2.pdf.
http://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do.
http://www.anil.org/analyses-et-commentaires/analyses-juridiques/2008/dalorecours-contentieux-devant-la-juridiction-administrative-analyse-de-lensemble-dudispositif/.
http://www.senat.fr/rap/r11-621/r11-621_mono.html.
http://www.fondation-abbe-pierre.fr/sites/default/files/contentfiles/files/19e_remlchapitre3_-letableaudeborddumallogement.pdf.
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http://www.senat.fr/petite-loi-ameli/2013-2014/356.html.
http://www.lemonde.fr/societe/article/2012/10/24/les-beneficiaires-du-droit-aulogement-opposable-ne-pourront-plus-etre-expulses_1780430_3224.html.
http://www.editionslegislatives.fr/aboveille/actucontinue/article.do?attId=147144&theme=14AL.
http://www.liberation.fr/societe/2011/01/20/ces-maires-qui-refusent-le-logementsocial_708603.
http://actionsociale.puydedome.fr/portal/page/portal/ASC/ASC_LOGEMENT_V3/2013
_08_pdalpd.pdf.
TEXTES LEGISLATIFS ET
REGLEMENTAIRES
Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le DALO, droit au logement opposable et
portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale: Article 9.
Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Projet de loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR) N° 84 Senat
session ordinaire de 2013-2014 du 20 février 2014 qui énonce que la trêve hivernal
sera prolongé jusqu’au 31 mars.
CODES
Code de la construction et de l’habitat :
Article L. 441-1-1 du CCH
Article L. 441-1-3-VI du CCH
Article L. 441-2-3-1 du CCH
Article L. 441-2-3-III du CCH
Article L. 441-2-3-VII du CCH
Article L. 300-1 du CCH
Article L. 302-7 du CCH
Article R. 441-5 du CCH
Article R. 441-13 du CCH
Article R. 441-16-1 du CCH
Articles R. 441-16-1 et suivants du CCH
Code de la justice administrative : Livre VII, Titre VII, Chapitre VIII, articles L. 778-1 et
L. 778-2
Code de la santé publique : Article 1331-22, Article 1331-26, Article 1331-28-2
Code de l’urbanisme : Article 1314-1
DECRETS
Décret n° 2007-1677 du 28 novembre 2007 relatif à l'attribution des logements
locatifs sociaux, au droit au logement opposable et modifiant le code de la
construction et de l'habitation
Décret n° 2010-398 du 22 avril 2010 relatif au droit au logement opposable
Décret n° 2011-176 du 15 février 2011 relatif à la procédure d'attribution des
logements sociaux et au droit au logement opposable
Décret n° 2008-908 du 8 septembre 2008 relatif aux conditions de permanence
de la résidence des bénéficiaires du droit à un logement décent et indépendant
et modifiant le code de la construction et de l'habitation (partie réglementaire).
Décret n° 2008-1227 du 27 novembre 2008 relatif au contentieux du droit
opposable au logement modifié par le décret n° 2009-40 du 10 avril 2009.
Le décret n° 2009-1486 du 3 décembre 2009 relatif aux conventions d'utilité
sociale des organismes d'habitations à loyer modéré a été publié au JO du 4
décembre 2009.
Décret n° 2009-400 du 10 avril 2009 modifiant le code de la construction et de
l'habitation et modifiant le décret n° 2008-1227 du 27 novembre 2008 relatif au
contentieux du droit au logement opposable.
JURISPRUDENCE
TA Paris, 29 janvier 2009, n° 0810452, Mme D.
TA Paris, 29 janvier 2009, n° 0808980, Mr et Mme O.
TA Clermont-Ferrand, 15 octobre 2010, n° 1001445, Mme L.
TA Montpellier, 20 octobre 2010, n° 095284, M. N.
TA Montpellier, 17 décembre 2010, n° 1002090, Mr B.
CAA Nancy, 21 mars 2011, n° 10NC00454, Mlle A.
CAA Bordeaux, 1er mars 2011, n° 10BX00426, Mme X.
CE, 28 mars 2013, n° 347794, Mmes A. et B.
CE, 17 juillet 2013, n° 349315, Mr et Mme A.
CE, 26.06.2013, N° 349315, M. et Mme P.
RAPPORTS
Rapport n° 19 de la Fondation Abbé Pierre pour le logement des défavorisés,
Présentation du rapport 2014 sur l’état du mal-logement en France, « Les
chiffres du mal-logement en 2014 ».
Rapport n °8 du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées,
« Vers un droit au logement opposable », octobre 2002.
Rapport n° 5 annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au
logement opposable, « Monsieur le Président, faisons enfin appliquer la loi
DALO ! », novembre 2011.
Rapport n° 6 annuel du comité de suivi de la mise en œuvre du droit au
logement opposable, « Droit au logement : rappel à la loi », novembre 2012.
Rapport du Senat n° 621 (2011-2012) de MM. Claude DILAIN et Gérard ROCHE,
fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois, déposé
le 27 juin 2012.
CIRCULAIRE
Circulaire du 26 octobre 2012, instruction n° NOR INTK1229203j, énoncé par le
ministre de l’intérieur Manuel Valls et la ministre du logement Cécile Duflot.
ARRETE
Arrêté Préfectoral du 27 décembre 2007, n° 07/05334 sur la création de la commission
de médiation du Puy-de-Dôme

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