Intervention H. BOECHAT - Agence Francaise de l`adoption

Intervention d’Hervé BOÉCHAT,
Directeur SSI-CIR
« L’accès aux origines des enfants adoptés nés à l’étranger »
Etat des lieux dans le monde des enfants privés de famille :
quels sont ces enfants ?
Présentation de l’évolution des profils des enfants
proposés à l’adoption internationale
Initialement, ma présentation avait ce double titre, qui, comme vous vous en doutez, aurait
suffit à lui seul à occuper ces deux jours de travaux. Mais l’idée qui sous-tend cette double
approche conduit à poser une question fondamentale lorsque l’on veut essayer de comprendre
les mécanismes de l’adoption internationale contemporaine. Il s’agit en effet de prendre en
considération deux populations d’enfants qui, à première vue, devraient se confondre, mais qui,
en réalité, sont souvent loin de coïncider l’une avec l’autre. En d’autres termes, nous avons
d’un côté les enfants privés de famille, pour lesquels, et dans le meilleur des cas, des mesures
de prise en charge alternatives ont été décidées par leurs pays de domicile. De l’autre, un
certain nombre d’enfants sont proposés à l’adoption internationale. Or, la question est de savoir
si la seconde catégorie est bel et bien issue de la première, où si, pour tout ou partie, elle en
est distincte.
Dans la mesure où je n’ai que peu de temps à disposition pour un sujet aussi vaste, je vais
essayer de soulever quelques faits saillants pour illustrer ces questions, au risque de ne pouvoir
qu’effleurer certains points qui mériteraient certainement plus de temps. Le temps de
discussion prévu après ma présentation permettra, je l’espère, d’approfondir quelques-unes des
ces questions.
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Les enfants privés de famille à travers le monde
Pour illustrer ce premier point, prenons quelques chiffres :
fin 2003, le nombre d’enfants orphelins (toutes causes confondues), âgés entre 0 et 17 ans,
était estimé à 143 millions, dans les pays en voie de développement1. Cette première
estimation donne un idée de l’échelle qui nous intéresse.
Parmi ces millions d’orphelins, il faut noter que 24 des 25 pays les plus touchés par l’épidémie
du SIDA sont situés en Afrique sub-saharienne. De 1990 à 2003, le nombre d’enfants devenus
orphelins à cause du SIDA dans cette région du monde est passé d’un million à près de 13
millions. Le rapport UNICEF de 2003 estimait qu’en 2010, un enfant sur cinq serait orphelin au
Botswana, au Lesotho, au Swaziland et au Zimbabwe.
Pour la région comprenant les pays de l’est et l’ex-URSS, l’étude de l’UNICEF « Transmonee
20072 », estime que 1,5 million d’enfants vivaient hors de leur foyer familial en 2005, en
bénéficiant d’une mesure de prise en charge (institution ou placement familial). Les chiffres
tendent vers une augmentation, comme pour la Russie qui a vu le nombre d’enfants tripler
depuis les années 90.
Les Nations Unies estiment que 150 millions d’enfants vivaient dans la rue en 20073.
Ces quelques chiffres nous donnent un premier cadre, certes très large, mais qui a son
importance. En effet, ces sont bien ces enfants-là que le public peut voir à la télévision. Ce sont
bien tous ces millions qui touchent nos sentiments, et qui parfois, suscitent l’envie de faire
quelque-chose. Alors pourquoi est-il si difficile d’adopter ces enfants s’ils sont si nombreux ?
1
Children on the Brink 2004, http://www.unicef.org/media/media_22247.html
http://www.unicef-irc.org/databases/transmonee/
3 http://www.casa-alianza.org.uk/northsouth/CasaWeb.nsf/CasaNews/Council_of_Europe?OpenDocument
2
Bien sûr, nous savons tous ici combien est difficile d’appréhender les réalités qui se cachent
derrière la notion d’enfant privé de famille. Qu’il s’agisse des enfants des rues ou des enfants
vivants dans le rue (qui ont donc un foyer), des enfants « institutionnalisés » ou qui vivent
temporairement en institutions pour des raisons économiques, des enfants migrants ou des
mineurs non accompagnés, des enfants placés ou recueillis par leur famille élargie, chaque
catégorie porte en elle-même la nécessité de définir le plus précisément possible le statut de
l’enfant concerné, tant d’un point de vue social (est-ce qu’un adulte en est responsable), que
d’un point de vue juridique (qui exerce tout ou partie de l’autorité parentale).
Ainsi, pour reprendre l’un des exemples précité, les chiffres montrent qu’en Russie par
exemple, sur 750'000 enfants identifiés comme bénéficiant d’une prise en charge formelle
(institution ou placement familial), 17% d’entre eux entrent dans la catégorie des enfants
privés de soins parentaux. En Ukraine, 20%. Cela signifie donc que 4 enfants en institution sur
5 ont une famille, et qu’ils ne sont donc pas susceptibles d’être adoptés. De même, si l’Afrique
subsaharienne est sans aucun doute la zone comptant le plus d’orphelins, il s’agit d’une des
parties du monde où l’adoption est pratiquement inexistante, culturellement et juridiquement.
Si l’on essaie de resserrer un peu notre angle de vision, et que nous nous concentrons sur ces
20% d’enfants privés de soins parentaux et pris en charge par l’état, que pouvons-nous dire ?
Une étude menée par l’université de Liverpool4 a tenté de voir s’il était possible d’établir un lien
entre le nombre d’enfants vivant en institution dans un pays, et le nombre d’enfants adoptés.
En résumé, l’étude constate que même un nombre élevé d’adoptions internationales par an ne
conduit pas à une diminution de nombre d’enfants en institutions. Plusieurs facteurs peuvent
expliquer ce phénomène : certains des pays d’origine étudiés (à nouveau l’Europe de l’est et
l’ex-URSS) n’ayant pas mis en place d’alternative au placement institutionnel, le flux d’enfants
entrants compense le nombre d’enfants adoptés. Le fait que l’adoption internationale soit une
source de revenus potentiels peut aussi freiner les changements de politique sociale, et
l’adoption nationale est encore peu développée dans cette partie du monde.
Mais on constate aussi souvent qu’une partie des enfants adoptés, par des étrangers ou par des
nationaux, ne sont pas entrés dans le circuit officiel de la protection de l’enfance nationale,
mais sont directement déviés sur celui de l’adoption. Le cas le plus fréquent consiste à signaler
un enfant abandonné depuis une maternité (voir un lieu de placement familial), et de le
proposer directement à l’adoption internationale, sans suivre la procédure nationale.
Cet élément a été récemment corroboré par une étude menée en Suisse Romande, qui constate
que même si des autorisations sont délivrées pour des enfants dits grands (plus de 2 ou 3 ans),
les couples peuvent se voir proposer des tout petits (moins d’un an). Les missions d’évaluation
que nous avons effectuées dans certains pays d’origine ont par ailleurs confirmé cette pratique.
Les enfants adoptables
Comme vous le savez, le nombre d’adoptions internationales conclues à travers le monde
diminue chaque année, et ce depuis 2004. Seule l’Italie fait exception. Nous pouvons revoir
brièvement le tableau que le SSI/CIR a publié dans son bulletin de juillet5 :
4
« Te relationship between institutional care and the international adoption of children in Europe », S.Chou and K.Browne, in
Adoption & Fostering, vol 32, n°1, 2008.
5
Sources: CIC (Canada), Department of Family Affairs (Danemark), Mission de l’Adoption Internationale (France),
Commissione per le Adozioni Internazionali (Italie), Dutch Ministry of Justice (Pays-Bas), Bufdir (Norvège), Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales (Espagne), Swedish National Board of Intercountry Adoptions, MIA (Suède), Autorité centrale
fédérale en matière d’adoption internationale (Suisse), US Department of State (USA).
* Années fiscales (Du mois d’octobre de l’année précédente du calendrier au mois de septembre de l’année du calendrier
mentionnée)
** Données pour 2000: ISTAT (Bureau national italien de la statistique)
*** Données pour 2006: Secrétariat d’Etat des services sociaux, familiaux et de l’incapacité, 18.07.07
**** Non disponible
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
1'866
1'874
1'926
2'180
1'955
1'871
1'535
N/D****
716
631
609
522
527
586
448
429
2'951
3'095
3'551
3'995
4'079
4'136
3'977
3'162
**3'115
1'797
2'225
2'772
3'402
2'874
3'188
3'420
1'193
1'122
1'130
1'154
1'307
1'185
816
N/D
Norvège
589
713
747
714
706
582
448
426
Espagne
3'062
3'428
3'625
3'951
5'541
5'423 ***4'472
3’648
Suède
981
1'044
1'107
1'046
1'109
1'083
879
800
Suisse
610
543
558
722
658
452
455
394
USA*
17'718
19'237
20'099
21'616
22'884
22'728
20'679
19'613
Total
32'191
32'941
35'019
37'950
41'510
40'468
36'897
N/D
Canada
Danemark
France
Italie
Pays-Bas
A l’inverse, le nombre de demandes d’adoptions ne cesse quant à lui d’augmenter, créant ainsi
une pression sur les pays d’origine, et ouvrant la porte à différentes formes d’abus et de
pratiques illégales. Si le nombre d’adoptions internationales diminue, c’est donc bien parce que
le nombre d’enfants déclarés adoptables diminue. De plus en plus de pays d’origine sont
désormais en mesure d’offrir à leurs enfants des solutions nationales, par le biais du
développement de modes de prises en charge alternatives familiales, dont l’adoption nationale.
L’amélioration des conditions économiques et sociales conduit immanquablement à l’apparition
de classes sociales moyennes qui souhaitent elles aussi adopter. L’Inde illustre bien cette
évolution, puisqu’aujourd’hui près de 80% des enfants adoptables sont adoptés par des
nationaux. Plusieurs pays d’origine ont suivi la même évolution ces dernières années, réduisant
ainsi les possibilités d’adoption pour les candidats étrangers.
Les pays d’accueil se retrouvent ainsi dans une situation de concurrence et recherchent les
pays « où il est (encore) possible d’adopter ».
La provenance des enfants
o
Cette situation a entre autres conséquences une augmentation du nombre des pays d’origine
avec lesquels traient les pays d’accueil. La France, par exemple, accueillait 935 enfants en
provenance de 10 pays en 1980. Elle en a accueilli 3162 de 74 pays différents en 20076. En
Italie, on comptait 58 pays d’origine en 2004, et 76 en 2007.
Cette multiplication des pays d’origine rend difficile une contrôle efficace des chaque procédure,
sans parler des implications juridiques liées aux procédures de reconnaissance des décisions
prononcées dans les pays qui n’ont pas ratifié la Convention de La Haye de 1993.
Mais cette nouvelle forme d’exploration du monde conduit aussi les adoptants et les organismes
agréés à adopter dans des pays qui n’ont aucune tradition sociale ou juridique de l’adoption
telle que nous la connaissons, impliquant en particulier la rupture des liens de filiation originels.
Or, cet élément est fondamental lorsqu’il s’agit de s’assurer qu’un consentement éclairé a été
donné par les parents biologiques à l’adoption (internationale) de leur enfant. Cette question
est particulièrement importante dans les pays asiatiques et africains.
Quels sont les principaux pays d’origine aujourd’hui ? Selon les statistiques disponibles, il s’agit
des pays suivants, selon les pays d’accueil :
6
Autorité Centrale Française (MAI), http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/les-francais-etranger_1296/conseils-auxfamilles_3104/adoption-internationale_2605/statistiques_5424/index.html
Etats-Unis7
Italie8
France9
Espagne10
Suède11
Chine
Guatemala
Russie
Ethiopie
Corée du Sud
Vietnam
Ukraine
Kazakhstan
Inde
Liberia
Russie
Colombie
Ukraine
Brésil
Vietnam
Ethiopie
Cambodge
Inde
Pérou
Hongrie
Ethiopie
Haïti
Russie
Colombie
Vietnam
Chine
Mali
Ukraine
Thaïlande
Brésil
Chine
Russie
Ethiopie
Ukraine
Colombie
Kazakhstan
Inde
Népal
Bolivie
Mexique
Chine
Corée du Sud
Inde
Vietnam
Colombie
Afrique du Sud
Ethiopie
Thaïlande
Pologne
Somalie
En gris, les pays n’ayant pas ratifié la Convention de La Haye sur l’adoption internationale
A noter que parmi les 10 pays d’origine principaux de ces 5 pays d’accueil (soit 24 pays
d’origine concernés), 16 ont ratifié la Convention de La Haye, soit 2/3. Si l’on se concentre sur
les 3 premiers pays de la liste, la proposition est divisée par 2 (soit 1 pays sur 3).
Le continent africain est de plus en plus représenté dans les pays d’origine. L’Ethiopie est par
exemple devenue le premier pays d’origine pour la France alors qu’il était encore troisième en
2006, et le troisième pour l’Espagne et les Etats-Unis alors qu’il était cinquième en 2006 et
septième en 2005 pour ce dernier. Le Mali émerge également de manière significative et des
pays tels que l’Ouganda, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, le Niger, l’Afrique du Sud et la
Gambie prennent une place d’importance variable en fonction des pays d’accueil. A l’inverse, en
Asie, la Chine et le Vietnam qui figuraient, encore l’an dernier, parmi les tout premiers pays
d’origine pour de nombreux pays d’accueil, ont reculé dans les classements.
L’Ethiopie, dont le nombre d’enfants adoptés à l’étranger ne cesse d’augmenter, a réalisé en
2007 2448 adoptions uniquement avec les 5 pays mentionnés ci-dessus12. Pour 300 jours
ouvrables par année, cela représente déjà plus de 8 dossiers par jour...
o
L’âge et l’état de santé des enfants proposés à l’adoption internationale
Les données statistiques complètes sont insuffisantes (ou inaccessibles) pour dresser un profil
des enfants proposés à l’adoption internationale aujourd’hui. Nous pouvons toutefois
commencer par voir les messages que donnent certaines autorités centrales de pays d’origine
qui précisent désormais que seuls les enfants dits à particularité sont en besoin d’adoption
internationale. Il s’agit par exemple de la Thaïlande, les Philippines, le Chili, le Pérou13, la
Lituanie14, la Lettonie, la Hongrie et la Pologne.
Si nous nous fondons maintenant sur les chiffres des pays d’accueil, on constate une tendance
à l’augmentation de l’âge moyen des enfants adoptés :
7
http://www.travel.state.gov/family/adoption/stats/stats_451.html
http://www.commissioneadozioni.it/Contents/?idpagina=32
9
idem
10
http://www.la-moncloa.es/ServiciosdePrensa/NotasPrensa/MEC/_2008/ntpr20080722_Adopciones.htm
11
http://www.mia.eu/
12
USA : 1255, Italie : 256, France : 417, Espagne : 481, Suède : 39.
13
“Entre la población de niños que se encuentran en situación de abandono en nuestro país hay niños mayores de cinco años,
adolescentes, grupos de hermanos, niños con discapacidad y problemas de salud, cuya promoción de su adopción se hace
necesaria y a los que la Secretaría Nacional de Adopciones ha integrando en la campaña denominada “Ángeles que Aguardan.
La Secretaría Nacional de Adopciones realiza una atención prioritaria a las familias o personas que desean adoptar niños con
estas características” http://www.mimdes.gob.pe/sna/notas.htm#06feb2008_1
14
Adoption by foreign nationals or by Lithuanian nationals residing abroad: “Currently, the majority of children eligible for
adoption by foreign nationals are special needs children. The Adoption Service encourages competent authorities of all
receiving States to provide training for families that can adopt such children.
http://www.ivaikinimas.lt/index.php?p=22&l=EN&n=56
8
-
-
-
les informations disponibles montrent par exemple qu’au Québec, la moyenne d’âge des
enfants au moment de leur adoption était de 33.6 mois en 2007, alors qu’elle était de 29.2
mois en 2006 et de 22.4 en 2004 ;
en France, plus de 30% des enfants adoptés avaient moins d’un an en 2006 et l’année
suivante, ils n’étaient plus que 23,7%. A l’inverse, seuls 19% des enfants avaient plus de cinq
ans au moment de leur adoption en 2006 alors qu’en 2007, ils étaient plus de 23% ;
en Italie, l’âge moyen des enfants adoptés en 2006 était de 5.15 et est passé à 5.25 en 2007.
Concernant l’état de santé des enfants, les chiffres sont encore plus rares. L’Italie signale
toutefois qu’en 2007, 6,8% des enfants adoptés présentaient des particularités. Parmi ces 233
enfants, 10,7% souffraient d’affections majeures, alors que 89,3 % présentaient des problèmes
réversibles.
J’ai également trouvé sur internet le tableau suivant, établi par un organisme agréé espagnol15.
Les chiffres sont fournis par les autorités russes et présentent le nombre d’enfants à besoins
spéciaux adoptés par pays :
Pays
USA
Espagne
Italie
France
Allemagne
Irlande
Israel
Canada
Finlande
Suède
Autres
Nombre
d’adoptions
3468
1294
704
408
188
153
111
92
54
46
171
Enfants à besoins
spéciaux
80
38
21
25
14
1
0
0
0
2
6
Conclusions
Que pouvons-nous tirer comme conclusion de ce rapide tour d’horizon ?
15
16
Il est très difficile de dresser un profil des enfants adoptables, d’autant plus qu’il ne
correspond pas forcément à celui des enfants adoptés. Les chiffres publiés montrent toutefois
une augmentation moyenne de l’âge, ainsi qu’une prévalence de pays d’origine tels que la
Chine, la Russie et l’Ethiopie. L’état de santé semble rester un critère marginal.
Si les phénomènes liés à la globalisation augmentent la circulation de l’information et facilite
l’accès à toutes les régions du monde, ils impliquent également une plus grande implication des
acteurs de l’adoption en matière de connaissance des pays d’origine et de vérification de la
situation des enfants adoptés. Il est nécessaire de connaître précisément les contextes qui
prévalent dans les pays d’origine, et de s’assurer que les adoptions qui y sont prononcées
répondent bien aux besoins du pays en questions et à la situation des enfants concernés. Nous
ne pouvons plus nous contenter d’envoyer des dossiers de candidats dans les pays d’origine, et
d’attendre que ces derniers fassent une proposition d’enfant. Rappelons que la Convention de
La Haye prévoit explicitement que la coopération entre état soit le fondement des procédures
d’adoption16.
http://adoptaenrusia.iespana.es/vinculosprensa.html
Convention du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale
Si l’on lit à la lettre les principes posés tant par la Convention de Nations Unies sur les Droits
de l’Enfant que par la Convention de La Haye sur l’adoption internationale, il est clair que la
recherche des pays « où il est encore possible d’adopter » ne répond pas aux besoins et aux
droits des enfants.
Si un pays d’accueil souhaite développer l’adoption internationale pour ses candidats à
l’adoption, il devient essentiel d’investir les moyens nécessaires pour identifier et évaluer les
besoins réels existant à travers le monde. En d’autres termes, il s’agit de mettre en place des
collaborations étroites avec les pays d’origine qui ne sont pas en mesure d’offrir des mesures de
prise en charge alternative à leurs enfants, et de proposer la solution de l’adoption
internationale lorsqu’elle est adaptée au contexte. Nous avons évoqué le cas de l’Afrique
Subsaharienne ravagée par le SIDA, mais l’on peut également penser aux pays aux les enfants
nés hors mariage sont encore très stigmatisés, ou ceux où l’appartenance ethnique constitue un
obstacle à l’adoption domestique. Enfin, pour les pays d’origine les plus avancés, il s’agit de
répondre aux besoins exprimés par leurs autorités centrales, et de sensibiliser et de préparer
les parents candidats aux caractéristiques des enfants proposés.