1.2. Portée et limites de la notion de souveraineté nationale

PORTÉE ET LIMITES DE LA NOTION DE SOUVERAINETÉ NATIONALE
Monique Chemillier-Gendreau
Professeur émérite à l’Université Paris Diderot.
C’est un triste anniversaire en cette année 2010 que celui des indépendances des
pays francophones de la zone africaine et malgache. Formellement, les peuples colonisés
ont recouvré leur souveraineté. Ils sont des sujets autonomes du droit international,
votent à l’ONU et leurs gouvernements sont, en apparence, libres de leurs décisions et de
leurs alliances. Mais même s’il y a eu des progrès dans les modes de vie, notamment
pour les classes supérieures et moyennes, et des taux de croissance jugés positifs depuis
quelques années, globalement les perspectives sont inquiétantes. Les peuples sont
souverains, mais ils sont restés misérables. Les économies ne sont pas saines. À un
Fandjakanana étranger que le mouvement de libération des peuples avait permis
d’évacuer, s’est substitué un Fandjakanana local qui est loin d’être authentiquement
national, c’est-à-dire d’être orienté exclusivement vers les intérêts du pays. Comme dans
bien d’autres pays, les intérêts d’une classe dirigeante, souvent corrompue, se marient
étroitement aux intérêts de compagnies étrangères. La logique prédatrice de l’économie
mondiale s’est imposée. Sans doute le cercle des prédateurs s’est-il élargi. À l’ancienne
puissance coloniale, se sont ajoutés de nouveaux acteurs dynamiques et pas
nécessairement scrupuleux, notamment avec l’entrée en scène d’une Asie sûre d’elle et
prête à se procurer n’importe où et à n’importe quelles conditions, les produits dont son
développement a besoin. Et cela aux dépens des autres peuples cyniquement exploités.
Il faut donc revenir sur cette souveraineté qui est un leurre et s’interroger sur les
conditions qui permettraient de retrouver une autonomie de décision au profit de la
société malgache et non d’une caste prédatrice. Une phrase de la présentation qui nous a
été remise me paraît un bon point d’appui pour la réflexion. Je cite : « Comment mieux
définir cette notion de souveraineté nationale pour qu’elle ne renforce pas les
propensions insulaires et chauvines mais renforce l’amitié avec les peuples du monde ? »
Sur la notion de souveraineté, on ne comprend pas la situation actuelle si on ne
fait pas de retour en arrière. La notion de souveraineté a été élaborée par l'Occident pour
exprimer l'indépendance des pouvoirs étatiques dans l'Europe moderne, et cela entre le
XVè et le XVIè siècles. La forme du pouvoir politique était alors encore l’Empire.
Descendant indirect de l’Empire Romain, le Saint Empire romano-germanique coiffait les
princes et monarques d’Europe. L’empire est à l’origine du concept de souveraineté, il en
est la réalisation authentique. Il signifie un pouvoir à la fois vertical et horizontal. Audessus, il n’y a rien que Dieu qui est la source du pouvoir de l’Empereur et au-delà, il n’y
a que des terres et des peuples à conquérir. Les rois de France, d’Espagne, d’Angleterre
vont transformer cela et ouvrir un paradoxe : celui des souverainetés multiples.
« Chaque Prince, disent-ils, est empereur en son royaume ». S’ils ne sont empereurs
dans les limites d’un royaume, c’est que leur souveraineté est enfermée et dans ce cas,
ils ne sont plus véritablement « souverains ». Il y a désormais une pluralité de sujets,
tous souverains, alors que dans le concept d’origine, il ne pouvait y en avoir qu’un. La
logique de la souveraineté est ébranlée. De la souveraineté impériale, chaque État
souverain gardera longtemps, parmi les droits régaliens, celui de faire la guerre,
notamment la guerre de conquête. De là naîtront les guerres européennes et
parallèlement le mouvement de conquête du monde par l’Europe, à travers des guerres
coloniales qui ont été à la fois des violences faites aux peuples qui résistaient et des
luttes sans merci entre États européens pour l’extension de leurs marchés. En Europe
même, les guerres étaient si cruelles que l’on conviendra au XVIIè siècle (en 1648 par
les traités de Westphalie) de maintenir un principe d’équilibre européen, puis devant
l’échec de celui-ci de passer, bien plus tard, après la 2è guerre mondiale à l’intégration
du continent. Cette intégration est en difficulté actuellement parce que les États sont
dans l’ambiguïté. Ils veulent bien être dans l’Europe, mais rejouent la carte de la
souveraineté nationale selon leur caprice, freinant ainsi les progrès d’une société
européenne solidaire.
À partir du développement vertigineux des armements mettant le monde en
danger dans sa survie même, et à la fin de la guerre, la création des Nations Unies a
répondu à un besoin de mise en ordre des rapports entre les différents peuples. Avec
l’ONU, on a, pour la première fois, une limitation de la souveraineté puisque les États
perdent l’une de leurs fonctions régaliennes, le droit de faire la guerre. On a aussi le droit
des peuples à disposer d’eux-mêmes. Il va permettre, non pas dès la création des
Nations Unies, mais après beaucoup de luttes, la conquête de la souveraineté par les
peuples asservis. Lorsqu’on en arrive aux années 60, le monde est unifié par le fait que
toutes les sociétés (à part quelques oubliées) sont devenues des États souverains et
commercent entre elles à travers le marché. Le modèle communiste qui se voulait
radicalement différent, s’altère peu à peu et adhère au système avant même son
effondrement à la fin des années 80. Dans l’idéal, tout pourrait être parfait. Et les
Nations Unies garantissent (article 2 de la Charte) l’égalité souveraine entre ses
membres. Mais c’est sans compter avec l’hypocrisie des grandes puissances qui veulent
passer pour vertueuses, tout en conservant leur hégémonie. Les règles de vote au
Conseil de sécurité contredisent l’égalité, ainsi que les procédures de décision au FMI et à
la Banque mondiale. À l’abri de ses ruptures d’égalité, la prééminence de l’Occident va se
déployer pendant plusieurs décennies. Elle est maintenant concurrencée sérieusement
par les économies émergentes. Mais ce n’est que le remplacement d’une hégémonie par
une autre et le nouveau combat consiste à reposer la question de l’égalité.
Nous devons jeter maintenant un nouveau regard et un regard critique sur la
notion de souveraineté laquelle, dans le système construit à partir des Nations Unies, a
montré ses limites et a connu de profondes mutations avec ce que l'on désigne sous le
terme de mondialisation. Si les peuples longtemps privés de liberté par le colonialisme,
ont espéré accéder à la maîtrise de leur destin en devenant à leur tour souverains, cette
illusion est aujourd’hui perdue. Mais la lucidité n’est pas toujours au rendez-vous. En
effet, ce que certains ne veulent pas voir, c’est que la montée des interdépendances par
l'intégration de l'économie mondiale a détourné le concept de souveraineté de son sens
originaire.
L'exemple du mouvement pour la souveraineté sur les richesses naturelles dans
les années 60 et 70 et de son échec doit servir de leçon. Après les décolonisations, le
besoin de justice économique internationale se fait intense. Les peuples du tiers monde
constatent très vite que l’indépendance n’apporte pas le développement. Alors, ils
pensent qu’en nationalisant leurs potentiel économique, minéral, végétal, terrestre et
maritime, ils maîtriseront leurs économies C’était une conception très erronée, fondée
sur l’idée que les richesses sont des biens en soi et dans l’ignorance que ces richesses ne
valent rien sans le travail, les compétences, les technologies, les capitaux. C’était aussi
vouloir réaliser la justice internationale en partant des très profondes inégalités de la
nature. Tout un droit du développement sera alors fondé sur l’idée que le droit
international doit seulement garantir la liberté d’exploitation des États eux-mêmes. Le
mouvement conduisit à des nationalisations sévères pour les investisseurs. Très
rapidement, les États engagés dans cette voie en subirent les contre-coups. Manquant de
compétences et de technologie, privés de capitaux, ils furent en mauvaise position sur le
marché mondial et inversèrent le mouvement en tentant des opérations de séduction
auprès des investisseurs internationaux par des codes d’investissement très favorables
aux capitaux étrangers aux dépens des intérêts du peuple.
L’erreur était de taille. Lacordaire disait déjà au XIXè siècle : « Entre le fort et le
faible, c’est la liberté qui opprime et la loi qui affranchit ». Lorsque l’on est en situation
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de fortes inégalités, l’absence de réglementation internationale claire accroît ces
inégalités. C’est ce qui s’est passé pour les investissements. Les États ont bien dû se
rendre compte du fait que les réglementations nationales ne servent à rien qu’à
dissuader les investisseurs. On le mesure actuellement mieux depuis la crise de 2008.
Aucun pays ne peut maîtriser les rémunérations des banquiers et des traders seul. Une
autre clé de la question du développement est dans les mécanismes, purement libéraux
actuellement, de la fixation des prix des matières premières. Mais l’expérience
internationale a montré que ces prix ne sont maîtrisés au profit des producteurs que
lorsqu’il existe des accords entre ces producteurs (voir le cas de la vanille).
Les États ont fait ainsi l’amère expérience des limites de leurs pouvoirs. Ils
s’étaient crus capables de construire leur développement seuls. C’était un leurre. Le
développement est dû à une position sur un marché mondial sauvagement concurrentiel
et les montées en puissance des uns se font au détriment des autres. Les souverainetés
sont aujourd'hui limitées et partagées. Personnellement, je suis partisane d’en finir avec
le terme de souveraineté qui est mensonger. La souveraineté se définit politiquement et
juridiquement comme l’exclusivité des compétences sur un territoire. Mais, plus un seul
État n’est souverain selon cette définition (Etats-Unis-Chine, complètement
interdépendants). Cela ne veut pas dire qu’il faut passer à un gouvernement mondial et
abolir les États. Ce serait une folie périlleuse. Les États sont des communautés politiques
construites à travers l’histoire et correspondant à des richesses culturelles qui font toute
la valeur de l’humanité. Mais il ne sert plus à rien de les dire souveraines si elles ont
perdu cette maîtrise des compétences. Il faut rechercher comment renouveler les
garanties d’une meilleure égalité entre les peuples, garanties qui ne peuvent être
données que par le droit international. Et le droit international actuel échoue à exercer
cette fonction. De surcroît, la souveraineté fait obstacle à tout droit contraignant qui se
situerait au-dessus des États. Le droit international est donc contractuel (il se réalise par
les traités internationaux, accords entre États ou par les contrats internationalisés,
accords entre États et entreprises étrangères). Mais le contrat entre partenaires inégaux
ne fait que reproduire , et parfois amplifier, les inégalités.
Deux pistes sont à creuser pour surmonter les difficultés actuelles : d'une part,
une alliance entre pays du sud pour exiger la réforme indispensable des institutions
internationales, d'autre part, un travail approfondi sur le contenu des mesures
protectrices à exiger de ces institutions. Ceci passe par des changements institutionnels
(dans la structure des Nations Unies et du FMI ou de la Banque Mondiale, dans les règles
de compétence des juridictions internationales qu’il faut modifier pour rendre cette
compétence obligatoire, alors qu’elle est aujourd’hui facultative) et par l'attention portée
à des secteurs des relations internationales très peu encadrés par le droit (marché des
matières premières, statut juridique des investissements étrangers par exemple,
marchés financiers). Dans le même sens, il faudrait porter l’effort sur la notion de bien
commun qu’il faut fixer par des règles juridiques de protection et s’engouffrer dans
l’ouverture tentée par Barack Obama pour activer le désarmement mondial, ce qui
libérerait des ressources et des énergies pour le développement.
La proclamation incantatoire de la souveraineté ne peut que nourrir les illusions
des peuples si elle n'est pas accompagnée de ce travail sur l'encadrement des relations
internationales par un droit commun.
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