Caracteristiques des modes de gestion du service public de l`eau

Caractéristiques des modes de
gestion du service public de l’eau
Régis TAISNE
Adjoint au chef du département
« Eau et Assainissement »
Jeudi 14 février 2013
Qu’est-ce que la FNCCR ?
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Préambule
La collectivité locale :
autorité organisatrice
du service public de l’eau potable
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La collectivité : autorité organisatrice et
garante de la bonne gouvernance des services
Distribution d’eau potable Loi sur l’eau et les milieux
aquatiques du 30 décembre 2006
Assainissement des eaux usées domestiques (collectif / non
collectif) Loi sur l’eau du 3 janvier 1992
Transférables à un Établissement Public de Coopération
Intercommunale (EPCI) ou syndicat mixte
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La collectivité : autorité organisatrice et
garante de la bonne gouvernance des services
Analyse les besoins et attentes des usagers (et citoyens),
les moyens existants et leur adéquation
Fixe les objectifs et définit les priorités (niveaux de
service,…) et les indicateurs correspondants
Planifie les investissements et les actions à conduire
Choisit le mode de financement (notamment la politique
tarifaire, niveau de recours à l’emprunt,…)
Choisit le mode de gestion
Contrôle les intervenants / missions confiées
Évalue la performance et la politique du service.
Ces
Ces missions
missions d’autorité
d’autorité organisatrice
organisatrice ne
ne sont
sont pas
pas «« délégables
délégables ».
».
La
La question
question du
du mode
mode de
de gestion
gestion ne
ne se
se pose
pose que
que pour
pour les
les missions
missions
«« externalisables
externalisables »»
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Présentation
des caractéristiques
des modes de gestion
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Deux modes de gestion des SPIC :
Délégation de Service Public [art L.1411-1 et suivants CGCT]
Entreprise privée ou publique dans le cadre d’un contrat, avec mise en
concurrence conformément loi Sapin (sauf « in house » SPL
)
Régie ou « gestion publique » : [art. L.1412-1 et suiv. & L.2221-1 et suiv. CGCT]
Création d’une « régie » (avec autonomie financière, avec ou sans
personnalité morale), pas de mise en concurrence ni de contrat formel
(mais « convention d’objectifs » ou « délibération d’orientations
stratégiques » etc. possibles)
Attention : la gestion publique n’exclut pas le recours à une ou plusieurs
entreprises privées pour réaliser tout ou partie des prestations
d’exploitation dans le cadre de contrats qui relèvent alors du code des
marchés publics.
Remarque : les « contrats de partenariat » sont (quasiment) inutilisés pour les
services d’eau et d’assainissement
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La délégation de service public
CONTRAT
Choix de la DSP : Délibération sur le principe de la DSP et les
caractéristiques du contrat obligatoire avant toute mise en
concurrence (+ CCSPL et éventuellement CTP)
Passation : soumise aux règles de la concurrence (loi Sapin)
Double notion : gestion de service public (« blocs fonctionnels »
cohérents) + transfert significatif de risques d’exploitation
(« industriels » bien sûr mais aussi « commerciaux »)
Rémunération par l’usager quasi-systématique (mais pas obligatoire)
Types de contrats :
Affermage ou concession (+ rares cas de « gérance »).
En pratique, continuum dénomination générique « DSP »
Régie intéressée : exceptionnel et très encadré
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La délégation de service public
CONTRAT
Durée : fonction de la nature et du montant des
« investissements » à la charge du délégataire. Maximum 20 ans
(sauf autorisation expresse)
Obligations :
Plan prévisionnel de gros entretiens et renouvellements contractuel
(& restitution provisions non dépensées)
Rapport annuel (technique, patrimonial et financier)
Dispositions de fin de contrat (fichier abonnés, plans, inventaire,…)
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La gestion publique
Deux formes de régies
Régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière
(EPIC, distinct de la collectivité )
∗ Conseil d’administration (extérieurs possible mais majorité d’élus)
décisions
∗ Directeur (représentant légal et ordonnateur)
Régie dotée de la seule autonomie financière (organisation interne de
la collectivité mais autonome)
∗ Conseil d’exploitation (extérieurs possible mais majorité d’élus)
décisions sauf : budget/Cpt admin, marchés/contrats, redevance,
Règlement du service, gestion du personnel… (consultation)
∗ Directeur (« hors hiérarchie » ie sous autorité directe de l’exécutif)
Pour mémoire : la régie « directe » ou « simple » dans des cas historiques
(avant 1926), collectivités de moins de 500 habitants
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La gestion publique
Pour les deux formes de régies
Création de la régie : délibération, après consultation CCSPL
+ délibérations statuts, dotation initiale, désignation des membres du
conseil d’exploitation ou d’administration, etc.
Durée : indéterminée (peut donc être dissoute à tout moment)
Rapport annuel d’activités
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La gestion publique
Pour les deux formes de régies
Droit privé car service public industriel et commercial :
∗ Relations avec les abonnés (conditions d’accès au service, application
des tarifs, recouvrement des factures, inapplication du contrat
(dommages,…)
code de la consommation, interdiction clauses abusives,…
Litiges : juge judiciaire
∗ Salariés de la régie (avec ou sans personnalité morale)
contrat de travail de droit privé (sauf le directeur et le comptable),
application du code du travail, litiges : Prud’hommes.
(l’emploi de fonctionnaires reste toléré)
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La gestion publique
Pour les deux formes de régies
Droit public car organisme public et service public
∗ Principes égalité, continuité et adaptation constante (ou mutabilité)
∗ Comptabilité publique, commande publique,…
∗ Actes règlementaires relatifs au SP sont des actes administratifs contrôle de légalité, accès aux doc. adm, vérification par les corps
d’inspection, CRC,…
∗ Autonomie budgétaire
Budget
Budget
Pas de « subventions »
général
annexe/régie
(obligation de remboursement des charges supportées par PB pour le compte
du BA et inversement)
Exceptions : commune < 3 000 hab. EPCI dont toutes les communes
< 3 000 hab. ou contraintes service public ou pour éviter une
augmentation excessive des tarifs.
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Cas des Sociétés Publiques Locales
Une SPL c’est :
Une société anonyme, donc de droit privé, mais dont les seuls
actionnaires sont des collectivités (au moins 2)
qui exerce ses activités exclusivement pour le compte de ses
actionnaires
pour « réaliser des opérations d'aménagement (…), des opérations de
construction ou pour exploiter des services publics à caractère industriel ou
commercial ou toutes autres activités d'intérêt général. »
Ce n’est pas un mode de gestion en tant que tel : la SPL n’intervient
pas en vertu de dispositions statutaires, mais dans le cadre de MP ou
de contrats de DSP ; en application de la théorie des contrats
« in house » pas mise en concurrence de la SPL (mais la SPL doit
appliquer les règles de concurrence pour ses achats, etc.)
Relève à la fois de la gestion privée (SA, comptabilité privée,
assujettissement IS,…) et de la gestion publique
(actionnariat par seules collectivités)
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Quelques éléments
de comparaison
des modes de gestion
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Quelques éléments de comparaison
Gouvernance : Les élus doivent conserver la maîtrise du service au
sens large et les « parties prenantes » être associées aux processus
de décision et d’évaluation.
Asymétrie d’information collectivité / délégataire.
Mais attention aux « technostructures »…
… et/ou à l’absence de contrôle sur « ses propres services »
Nécessité de déterminer les objectifs puis de suivre leur réalisation
(indicateurs + tableaux de bord, rapports annuels,…)
Risques et responsabilités
En DSP, transfert au délégataire +/- étendu selon les termes du contrat
(mais il n’y a plus de transfert complet des « risques et périls »)
En régie, transfert important si personnalisée, assez faible si simple
autonomie financière
Dans tous les cas, la collectivité reste responsable en dernier recours…
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Quelques éléments de comparaison
Technicité, performance
Incontestable maîtrise technique, capacité de gestion des situations
d’urgence,… des « majors »
Risque d’« isolement » des régies ; peut être évité par mutualisation de
moyens et d’expertise entre régies, participation benchmarking,…
Systématisation des démarches de certification des régies (moyennes
et grandes)
Proximité - Insertion « locale »
Services peu « délocalisables » (international) mais pourraient le
devenir en partie (BE, gestion des abonnés)
Équilibre à trouver entre économies (tout court et d’échelle) et
proximité
Quelle place pour les PME locales ?
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Quelques éléments de comparaison
« Adaptabilité » (contenu / mode de gestion)
DSP / MP : durée de contrat DSP en moyenne 10-12 ans (max 20 ans sauf
exception), MP : 3 à 5 ans (mais possible au-delà)
Avenants possibles dans les limites des règles de la commande publique
(pas de bouleversement de l’économie du contrat/marché)
Possibilité de résiliation des contrats publics mais moyennant indemnités
(souvent coûteuses)
Régie : « réactivité » fonction des moyens de la régie.
Durée indéterminée (donc il peut y être mis fin tout moment)
Sort et statut du personnel
En principe salariés de droit privé quelque soit le mode de gestion.
Transfert des personnels en cas de changement d’exploitant – avec ou
sans changement de mode de gestion (L.2224-1 et suivts code du travail).
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Quelques éléments de comparaison
Gestion patrimoniale
DSP :
∗ Répartition collectivité / délégataire (selon contrat)
∗ Nécessité de bien contrôler la réalisation des programmes confiés au
délégataire (et l’affectation en « garantie » des renouvellements hors
plans)
∗ Rôle de conseil du délégataire
Régie :
∗ Pas d’enjeux d’échéances contractuelles (possibilité de vision et choix
stratégiques sur le long terme).
∗ Risque de mal ou sous-investissement si insuffisamment conseillé
(compétences internes ou externes)
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Quelques éléments de comparaison
Prix du service :
Statistiquement plus élevé en DSP qu’en régie
Différence de complexité non démontrée
Climat plus concurrentiel qui pourrait réduire voire inverser l’écart
DSP : tarifs (indexés) fixés sur la durée (sauf avenants) / Régie :
modification possible à tout moment (en + et en -)
Effet de taille (économies d’échelle ? Poids des structures centrales ?)
Mais à qui cela « profite » ?
Régie : 100% du prix de l’eau mobilisé pour les besoins du service (pas de
bénéfice) – contraintes comptabilité publique etc.
Comparer ce qui est comparable ! Contexte (géographique, historique,
environnemental,…), performance (ex. taux d’investt / renouvelt).
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Choix du mode de gestion
Pas de « bon » ou « mauvais » mode de gestion.
La pondération des critères résulte d’un choix politique.
Attention à ne pas opposer « rationalité » et « politique », cela n’a pas de
sens : une même caractéristique sera considérée par certains comme un
atout de la régie et d’autres comme un atout de la DSP. Exemple :
gestion des relations avec les abonnés (« pour le meilleur et pour le pire »)
La capacité de la collectivité à maîtriser et « piloter » le service reste
l’enjeu majeur
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Qu’est-ce que la FNCCR
Association (Loi 1901)
Constituée exclusivement de collectivités ou de leurs
établissements publics (régies, SPL)
Créée en 1934 (syndicats d’électrification rurale)
Missions :
Représenter les collectivités organisatrices des services publics
locaux : Énergie, Eau et Assainissement, déchets, communication
électroniques,… auprès des pouvoirs publics et des autres parties
prenantes (consommateurs, entreprises, etc.).
Contribuer à l’amélioration de la gestion des services publics
locaux en assistant les collectivités, facilitant les partages
d’expériences,…
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Qu’est-ce que la FNCCR
Membres :
Les collectivités organisatrices des services publics d’énergie
(quasi-totalité des syndicats d’énergie + villes + DNN)
Dans le domaine de l’eau et de l’assainissement
400 adhérents Eau/Assaint (55 Mhab / 43 hors double compte.)
en forte croissance (en 2002 : 230 adh / 30Mhab)
En majorité des intercommunalités
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Qu’est-ce que la FNCCR
Membres :
Dans le domaine de l’eau et de l’assainissement
Adhérents Eau & Ass (hors CG et irrigation)
Adhérents Eau & Asst (hors CG et irrigation)
Nature des collectivités (en nb adh)
EnCommunes
majorité des intercommunalités
Syndicats
54%
25%
Communautés
21%
Total EPCI/SM = 75%
t
Nature des collectivités (en population)
Communes
10%
Syndicats
61%
Communautés
29%
Total EPCI/SM = 90%
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Qu’est-ce que la FNCCR
Activités au profit direct des adhérents
Réponses aux questions relatives aux services publics de l’eau potable et
de l’assainissement
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Qu’est-ce que la FNCCR
Activités au profit direct des adhérents
Réponses aux questions relatives aux services publics de l’eau potable et
de l’assainissement
Veille juridique (et actualités des SP E&A) – synthèses
Organisation de réunions au siège de la Fédération.
Publications, documentation, veille,…
Programme d’analyse comparative des services publics d’eau et
d’assainissement (benchmarking)
Programme dédié à l’ANC
Réseau de responsables (élus / cadres) des collectivités organisatrices et
régies (partage d’expériences, mise en commun de leurs réflexions,
échanges de bonnes pratiques...)
France Eau Publique : réseau des gestionnaires publics de l’eau
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Qu’est-ce que la FNCCR
Représentation au niveau national et européen
Favoriser la prise en compte des réalités de terrain lors de l'évolution du
cadre légal, règlementaire et institutionnel.
Représentation dans diverses instances de concertation ou de décision à
l’échelle nationale ou européenne généraliste ou spécifique eau et
assainissement (Etat, CNE, CNC, Associations,…).
Favoriser la concertation avec les parties prenantes, et notamment les
associations de consommateurs
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Qu’est-ce que la FNCCR
Moyens (département eau et assainissement)
7 cadres (6 ingénieurs + 1 juriste).
Secrétariat et moyens de la Fédération
Financés quasi-exclusivement par les cotisations des membres
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Recours au secteur privé
Il peut donc prendre 2 formes de contrat : DSP ou MP
Critères de qualification DSP ou MP :
DSP
MP
L.1411-1 CGCT : « Une délégation de service
public est un contrat par lequel une
personne morale de droit public confie la
gestion d'un service public dont elle a la
responsabilité à un délégataire public ou
privé, dont la rémunération est
substantiellement liée aux résultats de
l'exploitation du service. Le délégataire
peut être chargé de construire des ouvrages
ou d'acquérir des biens nécessaires au
service. »
Art 1 CMP : « Les marchés publics sont les
contrats conclus à titre onéreux entre les
pouvoirs adjudicateurs définis à l'article 2 et
des opérateurs économiques publics ou
privés, pour répondre à leurs besoins en
matière de travaux, de fournitures ou de
services. »
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Recours au secteur privé
Critère de qualification DSP ou MP :
DSP
MP
L.1411-1 CGCT :
« Gestion d'un service public »
-Prestation « globale » : gestion du service
rendu aux « abonnés »
-« Autonomie » dans la gestion du service
délégué (dans le cadre du contrat)
Art 1 CMP :
« travaux, de fournitures ou de services. »
-Champ de prestations d’amplitude
variable, contribuant à aider la collectivité à
gérer le service
-moins d’autonomie et de responsabilité
« Rémunération substantiellement liée aux
résultats de l'exploitation »
-Notion de transfert de risque d’exploitation
(yc commercial)
-A priori payement par l’usager mais pas
déterminant (si risque maintenu)
« à titre onéreux »
-Risque commercial moindre (mais
possibilité d’intéressement modéré aux
résultats – bonus/malus)
-Payement par la collectivité (sauf
exception)
« construire des ouvrages » = dimension
« concessive »
Payement différé interdit
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