Un organisme de consommateurs spécialisé en normalisation

Un organisme de consommateurs
spécialisé en normalisation
Résumé des enjeux
Sécurité des produits, services aux consommateurs, responsabilité sociétale des entreprises,
protection de l'environnement, de la santé ou de la vie privée, les normes touchent de plus en
plus à des enjeux qui devraient interpeller les associations de consommateurs. Pourtant, ces
dernières sont peu familières avec le monde de la normalisation. Le problème de la sousreprésentation des consommateurs dans les instances de normalisation et au sein des comités
d'élaboration de normes pose des défis aux autorités et aux associations de consommateurs.
Les travaux, les débats et les initiatives entrepris autour de la question de la représentation des
consommateurs et la reconnaissance généralisée de l’importance primordiale de cette
représentation constituent une rare opportunité; les associations de consommateurs devraient
saisir cette occasion pour s’organiser afin d’investir efficacement ce champ d'intervention.
La normalisation: un champ qui s'étend
La normalisation est un processus visant à établir les exigences et les caractéristiques
auxquelles doit satisfaire un produit, un service ou un procédé, pour assurer qu'il a les qualités
requises à son emploi.
Au fil des ans, des normes ont été adoptées, tant à l'échelle nationale qu'internationale, pour
assurer que des appareils ou des équipements soient sécuritaires, qu'ils soient compatibles aux
systèmes dans lesquels ils sont destinés à être utilisés, qu'ils soient de qualité, etc.
Le champ d'application des normes déborde aujourd'hui le simple domaine technique. La
normalisation touche désormais le management, la protection de l'environnement, de la vie
privée ou de la santé, l'organisation du travail, la prestation de services, la résolution de litiges,
etc. Les normes peuvent édicter des lignes directrices générales, par exemple pour l'adaptation
des produits ou des services au vieillissement de la population, aux personnes handicapées,
etc.
Dans le contexte de la globalisation, où les États sont encouragés à réduire le poids de la
réglementation sur les entreprises pour satisfaire aux impératifs du marché, la normalisation est
présentée comme solution complémentaire à la réglementation ou même, comme solution de
remplacement.
Par exemple, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) considère que les normes
internationales ne sont pas des obstacles techniques au commerce et que les gouvernements
devraient les utiliser dans leur réglementation. De même, les grands ensembles économiques
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comme l'Union européenne valorisent la normalisation internationale comme moyen
d'harmoniser la réglementation entre nations1.
Ainsi, des forums internationaux d'élaboration de normes jouent un rôle de plus en plus
important pour les questions de consommation. Nous pensons bien sûr à l'Organisation
internationale de normalisation (ISO), mais aussi à la Commission électrotechnique
internationale (CEI) ou encore, au Codex Alimentarius, forum sous l'égide des Nations Unies,
qui élabore les normes internationales en matière d'aliments.
De même, au Canada, le Conseil canadien des normes (CCN) fait valoir l’importance de la
normalisation en tant qu’instrument de réglementation, appuyant la Directive du Cabinet sur la
rationalisation de la réglementation (DCRR), et encourage tous les ordres de gouvernement à
incorporer, par renvoi, les normes dans la réglementation2. La Stratégie canadienne de
normalisation 2009–2012 fixe notamment l'objectif d'«encourager le recours à la normalisation
pour favoriser la coopération en matière de réglementation et la réduction des obstacles au
commerce»3.
Selon le directeur général sortant de Consumers International (CI), Joost Marteens, «Les
normes jouent un rôle central dans la protection des consommateurs»4.
Un nécessaire équilibre dans la représentation
La légitimité des processus de normalisation repose sur le fait que les normes sont élaborées
en toute transparence et que leur élaboration est encadrée par les organismes formés des
instances gouvernementales ou internationales de normalisation. La composition des comités
techniques qui élaborent les normes doit assurer l'équilibre dans la représentation des différents
groupes d'intérêts, soit l'industrie, les autorités publiques et les représentants des utilisateurs et
de l'intérêt public. C'est dans ce dernier groupe que devraient être représentés adéquatement
les consommateurs.
La transparence, la représentation équilibrée et l'atteinte d'un consensus raisonnable font partie
des exigences de la normalisation, selon les règles du Conseil canadien des normes5 et, ailleurs
dans le monde, notamment au sein de l'Organisation internationale de normalisation (ISO)6.
1
Consumers International, Decision Making in the Global Market: Trade, Standards and the Consumer Governance in the International Organization for Standardization (ISO) and the International
Electrotechnical Commission (IEC), Bruce Farquhar, June 2005
2
Conseil canadien des normes, Rapport annuel 2009-2010, p. 5, ISBN 978-0-920360-51-4, juin 2010
3
Conseil canadien des normes, Stratégie canadienne de normalisation (SCN), p. 4, ISBN 0-920360-66-1,
janvier 2009
4
ISO Focus, octobre 2010, p. 4.
5
Conseil canadien des normes, Exigences et procédures relatives à la demande, à l’élaboration, à
l’approbation à la préparation et au maintien des Normes nationales du Canada, CAN-P-2F, mai 2006.
6
ISO/IEC Guide 59, Code of good practice for standardization, 1994
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Ainsi, le Plan stratégique 2011-2015 d'ISO évoque en ces termes l'importance de l'enjeu d'une
représentation équilibrée :
Le concours actif de l’industrie, des gouvernements, des consommateurs et d’autres
parties prenantes au processus d’élaboration des normes ISO est essentiel et assure la
pertinence, la qualité et l’utilisation des normes ISO. Au travers des membres nationaux,
l’ISO garantit l’engagement de toutes les parties prenantes, facilite leur participation à
l’élaboration des normes et valorise leur contribution7.
Ainsi, la mise en place de cadres et processus de participation basés sur le consensus des
acteurs et l'équilibre des intérêts représentées est essentielle à la crédibilité de la normalisation.
La sous-représentation des consommateurs
Or, de nombreux travaux, au Canada et à l'échelle internationale, notamment deux recherches
de l'Union des consommateurs8, font état de la sous-représentation des consommateurs dans
les processus de normalisation, tant au Canada qu'à l'échelle internationale.
En entrevue dans le magazine d'ISO, M. Marteens de CI souligne:
Le manque de représentation des consommateurs, tant au niveau international qu’au
niveau national dans des domaines techniques qui sont importants pour la protection du
consommateur, est largement reconnu. Pour s’assurer que les normes sont crédibles,
représentatives et utiles, l’ISO et ses membres devront continuer de chercher des
moyens de garantir la représentation des consommateurs. Ces derniers doivent
participer efficacement au niveau national et au niveau international, tant sur le plan
politique que sur le plan technique9.
En 2005 et 2006, le Groupe de travail sur la représentation des consommateurs, sous l'égide du
Comité sur les intérêts des consommateurs et du public (CICP) du Conseil canadien des
normes (CCN), s'est penché sur les obstacles à une plus grande participation des
consommateurs en normalisation. Il a passé en revue les recherches sur le sujet et les
initiatives d'évaluation de l'état de la participation des consommateurs.
Des initiatives semblables ont été menées au sein d'ISO et de Consumers International.
7
Plan stratégique de l’ISO, 2011-2015. http://www.iso.org/iso/fr/iso_strategic_plan_2011-2015.pdf - en
ligne 21 février 2011 - ISBN 978-92-67-20542-7
8
Union des consommateurs - Pour une plus grande participation des consommateurs aux processus de
normalisation (2005 – révisé 2006) et Les consommateurs et la normalisation: des intentions à l’action
(2006).
9
ISO Focus, octobre 2010, p. 4.
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Le problème du déséquilibre dans la représentation est reconnu.
Plus spécifiquement, nous pouvons tirer de ces travaux certains constats :
• au plan national aussi bien qu'international, les consommateurs sont généralement sous
représentés, tant dans les comités d'élaboration de normes que dans les diverses structures
de gouvernance en normalisation;
• le manque de ressources financières est l'une des principales causes de cette sousreprésentation, à tout le moins pour ce qui est des associations sans but lucratif
représentant les consommateurs;
• une part importante de la représentation qui doit être celle des consommateurs est assurée
par des citoyens bénévoles, à qui sont généralement remboursés les frais de transport et de
séjour, le cas échéant;
• la représentation des consommateurs par de simples citoyens, qui ne sont rattachés à
aucune organisation, pose un problème de représentativité et de reddition de compte. Ces
personnes ne représentent qu'elles-mêmes et ne sont pas redevables à qui que ce soit;
• les organismes d'élaboration de normes (OEN) font face à un problème de relève au
Canada, avec le vieillissement de leur bassin de bénévoles représentant les
consommateurs;
• la majorité des associations de consommateurs du Canada, pour leur part, bien que
conscientes des enjeux de plus en plus importants autour de la normalisation, connaissent
en général assez mal les acteurs, les procédures, l'objet des travaux et le langage propre à
ce domaine. Elles auraient un effort important d'apprentissage à faire comme préalable à
toute implication soutenue en normalisation;
• la sous-représentation des consommateurs fait en sorte que les associations de
consommateurs ont peu d'influence sur le choix des priorités et l'élaboration des plans de
travail des instances qui gouvernent la normalisation. Dans un contexte où les normes sont
présentées comme une solution de rechange à la réglementation, il devient primordial pour
les associations de consommateurs de développer un pouvoir d'influence politique sur la
normalisation;
• même au sein d'instances qui ont spécifiquement le mandat de traiter des enjeux de
consommation, comme, au plan canadien, le Comité sur les intérêts des consommateurs et
du public (CICP) du Conseil canadien des normes (CCN) ou, au plan international, le Comité
pour la politique en matière de consommation (COPOLCO) d'ISO, les règles déterminant la
composition des structures n'assurent pas une participation adéquate ou majoritaire des
associations de consommateurs.
Des thèmes qui interpellent les consommateurs
Parmi les sujets récents ou à venir qui ont fait ou qui pourraient faire l'objet de travaux de
normalisation et dont les enjeux devraient interpeller tout particulièrement les consommateurs,
mentionnons :
• responsabilité sociétale des organisations (ISO 26000);
• sécurité des produits de consommation;
• protection de la vie privée;
• protection de l'environnement;
• santé;
• services financiers (ISO/TC 68);
• nanotechnologies;
• commerce transfrontalier de produits usagés;
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puces à radiofréquence (RFID);
étiquetage des denrées alimentaires (Codex Alimentarius);
étiquetage éco-environnemental;
efficacité énergétique et énergies renouvelables;
commerce électronique;
commerce éthique;
satisfaction de la clientèle et codes de conduite (ISO 10001)
résolution externe de conflits (ISO 10003);
centres d'appels de service à la clientèle;
garanties des biens de consommation;
facturation des services de réseau;
rappel de produits;
sécurité, performance et rendement environnemental des véhicules routiers;
tourisme;
services funéraires.
Joost Marteens de CI poursuit :
Les organisations de consommateurs doivent surmonter de nombreux défis, notamment
le manque de ressources humaines et financières, mais aussi la nécessité de déterminer
quelles sont les priorités parmi les questions toujours plus nombreuses liées à la
protection du consommateur, comme la sécurité, l’accès, la performance, la durabilité et
la confidentialité. (…) L’ISO a reconnu la nécessité d’actions positives en faveur de la
participation de groupes sous-représentés, comme les consommateurs et les pays en
développement, afin de produire des Normes internationales consensuelles et
pertinentes. La concrétisation de ces actions est à mes yeux décisive pour la crédibilité
et l’utilité des normes, au niveau international certes, mais aussi au sein des organismes
nationaux de normalisation10.
ISO 26000 – Un modèle de participation à étendre?
Ce caractère décisif d'une représentation équilibrée pour assurer la crédibilité d'une norme a
conduit ISO à adopter des règles particulières dans le cas des travaux internationaux sur la
norme ISO 26000, portant sur la responsabilité sociétale des organisations. Pour assurer une
représentation la plus équilibrée possible, la formation des comités ne s'est pas faite sur la base
des délégations nationales des pays membres, comme c'est le cas habituellement, mais en
fonction de six catégories d'acteurs, dont les représentants des consommateurs.
Joost Martens commente ainsi cette façon de faire innovante: «ISO 26000 est le résultat du
débat mondial le plus crédible et le plus intégré qui ait été tenu sur les normes relatives à la
conduite responsable. La norme plonge ses racines dans un consensus équilibré engageant
plusieurs parties prenantes. On ne saurait sous-estimer l’autorité que cela lui confère11. »
Le précédent créé au sein d'ISO par la formule retenue lors de l'élaboration de la norme 26000
réanime tout le débat sur la nécessité, dans l'avenir, de poser des actions concrètes pour
améliorer la représentation des consommateurs dans les processus de normalisation.
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ISO Focus, octobre 2010, p. 4.
ISO Focus, octobre 2010, p. 5.
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ANEC – La Voix européenne des consommateurs en normalisation
La Voix européenne des consommateurs en normalisation, l'ANEC (Association européenne
pour la coordination de la représentation des consommateurs dans la normalisation), organisme
fondé en 1995, présente un modèle d'organisation susceptible de corriger, du moins en partie,
plusieurs des obstacles mentionnés plus haut à une plus grande participation des associations
de consommateurs dans la normalisation.
Cet organisme non gouvernemental et sans but lucratif est dirigé par une assemblée générale
(AG) réunissant les représentants des associations de consommateurs de la trentaine de pays
membres de l'Union européenne. Dans chaque pays, les associations participantes désignent
un représentant à l'ANEC. L'AG élit un comité de direction formé de neuf membres. Le
secrétariat général, basé à Bruxelles, compte une dizaine d'employés.
Le budget annuel de l'ANEC est d'environ 2,3 millions $ CA (2009), provenant à 95 % d'une
subvention de l'Union européenne.
L'ANEC, à l'échelle européenne et dans certains forums internationaux de normalisation,
assure, au nom de ses associations membres, une veille stratégique sur les enjeux de
normalisation et une influence politique sur les priorités des organismes d'élaboration de
normes, en plus de coordonner la représentation des consommateurs. Elle permet également
de faire la jonction entre les instances de normalisation et les associations de consommateurs
européennes, et ainsi développer l'expertise de ces dernières face aux enjeux de normalisation.
Pour un nouvel organisme canadien
La création d'un organisme canadien du type de l'ANEC, chapeauté par les associations de
consommateurs du pays, permettrait de travailler concrètement à résoudre certains des
problèmes identifiés plus haut et, globalement, à assurer une meilleure participation des
consommateurs aux travaux de normalisation, ce qui donnerait aux normes et à la normalisation
une plus grande légitimité et une meilleure conformité avec l'intérêt des consommateurs.
Parmi les attentes que les associations de consommateurs pourraient avoir à l'égard d'un
nouvel organisme spécialisé en normalisation, en vue d'atteindre l'objectif général d'une
meilleure représentation des consommateurs en normalisation, mentionnons :
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une meilleure appropriation des connaissances de base des acteurs, des processus et
des enjeux de la normalisation par les associations de consommateurs participantes,
connaissances qui sont nécessaires à une participation effective des associations de
consommateurs aux travaux de normalisation;
une meilleure concertation des associations de consommateurs du Canada et une
meilleure influence politique autour des enjeux liés à la normalisation;
une meilleure capacité à influencer les parties prenantes en vue d'élaborer des
mécanismes permettant d'assurer un financement adéquat de la participation des
consommateurs à la normalisation et ainsi, favoriser un meilleur équilibre dans la
représentation;
une meilleure capacité des associations de consommateurs du Canada à assurer une
veille permanente autour de ces enjeux et à influencer l'élaboration des priorités en
matière de normalisation, tant sur la scène nationale qu'internationale;
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une meilleure capacité des associations de consommateurs du Canada à agir en
concertation avec les associations de consommateurs des autres pays, notamment sur
les questions de normalisation;
une meilleure représentation des consommateurs dans les travaux de normalisation au
Canada et sur la scène internationale, par la coordination de la représentation, la
formation et l'encadrement des représentants et la mise sur pied de mécanismes de
reddition de compte par les représentants;
Même si, pour quelque raison, ce nouvel organisme ne devait finalement pas voir le jour,
l'exercice de réflexion autour de cette idée constitue une occasion pour les associations de
consommateurs du pays et les autres parties prenantes de mieux comprendre les enjeux autour
de la sous-représentation des consommateurs en normalisation et d'envisager d'autres pistes
d'action, notamment en vue d'une meilleure concertation.
Un modèle panaméricain?
La création d'un nouvel organisme canadien pourrait également ouvrir la voie à une plus grande
concertation entre les associations de consommateurs des Amériques et, à plus long terme,
amener la création d'une organisation panaméricaine de consommateurs spécialisée en
normalisation, au même titre que l'ANEC sur le plan européen, ou à tout le moins, d'un forum de
concertation sur ces questions entre les associations de consommateurs des Amériques. Des
travaux en ce sens ont déjà été faits par Consumers International - Caraïbe et Amérique latine,
avec le soutien du Canada. Ces travaux ont notamment permis de constater l'intérêt des
groupes de consommateurs de l'Amérique du Sud pour les questions de normalisation et le
besoin d'une plus grande concertation.
Quel modèle?
Dans le modèle d'organisation adopté par l'ANEC, la représentation nationale se fait sur la base
d'un délégué par pays.
La création d'une organisation canadienne ne pourra évidemment pas se baser sur un tel
modèle.
Même au plan régional ou provincial, les disparités entre les provinces et les régions quant au
nombre et à l'importance des associations de consommateurs, font en sorte qu'il n'est pas
réaliste de viser une représentation égalitaire par région ou par province.
Le modèle d'organisation devra aussi prendre en compte la différence entre l'Europe et le
Canada sur le plan de la population, de la taille des associations de consommateurs et des
ressources financières disponibles.
Pour viser l'atteinte d'une masse critique viable, il nous semble opportun de privilégier un
modèle qui ouvre à la plus large participation possible, malgré le fait que ce modèle puisse
induire un déséquilibre régional, notamment un poids prédominant du Québec et de l'Ontario. La
nouvelle organisation pourra, dans ses objectifs stratégiques, viser à assurer pour l'avenir une
meilleure représentation des régions ou des provinces sous représentées.
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De même, le nouvel organisme devra mettre en place des procédures pour contrer la barrière
linguistique, étant donné qu'une part importante des travaux de normalisation se fait en anglais
et que, par ailleurs, beaucoup d'associations de consommateurs du Québec ne pourront pas
participer si le français n'est pas aussi utilisé.
Toujours en vue d'atteindre une masse critique viable, les parties prenantes devraient aussi
examiner la possibilité d'inclure, parmi les groupes membres du nouvel organisme, ou d’y
affilier, d'autres organisations non gouvernementales œuvrant dans des domaines connexes à
celui de la consommation, par exemple, celui de l'environnement.
Le Réseau canadien de l'environnement (RCE), avec ses quelque 600 groupes membres, peut
certainement être une source d'inspiration en vue de l'élaboration d'un modèle viable
d'organisme de consommateurs en normalisation. Le RCE s'occupe en effet de réseautage, de
communication et de coordination de la représentation entre les ONG environnementales
membres.
Finalement, la réflexion autour du modèle d'organisation devra bien évidemment prendre en
compte les besoins financiers de départ et à long terme de l'organisme à créer, et identifier des
pistes viables de financement. Nous pouvons dès le départ présumer que, étant donné les
moyens très restreints des associations de consommateurs canadiennes, le financement ne
pourra pas provenir de leurs propres sources ni des enveloppes de subvention auxquelles elles
peuvent avoir accès pour le financement d'autres activités.