La dématérialisation et l`E-administration : catalyseurs et

La dématérialisation et l’E-administration : catalyseurs et
leviers de changement pour les collectivités territoriales
Atelier organisé par la ville de Chelles
Intervenants :
Michelle FLOCH BRUN, directrice de la coordination, ville de Chelles
Emile VIGNACOURT, directeur général des services, ville de Chelles et de la communauté de
Communes Marne et Chantereine
François CHAMBON, directeur de projet ACTES, direction générale des collectivités locales
Sylvain SEVENO, directeur des ventes, CDC-FAST
Mathieu LHERITEAU, directeur général des services, ville de St-Germain-en-Laye
L’atelier était animé par Michelle FLOCH BRUN.
I.
L’E-administration : vers une « révolution organisationnelle » (Emile
VIGNACOURT)
La ville de Chelles a entrepris un processus de dématérialisation des actes administratifs en
commençant par les notes du conseil municipal et en poursuivant par les arrêtés et les décisions du
maire. La dématérialisation oblige l’ensemble des services à travailler de manière transversale. Elle
bouleverse les habitudes des agents et les organisations administratives.
La ville de Chelles s’est dotée d’un schéma directeur des nouvelles technologies. La communauté
de communes et la ville sont imbriquées dans un réseau unique d’établissements publics. La ville
de Chelles compte 50 000 habitants et se situe au cœur d’un pôle de développement à l’est de la
région parisienne. Le schéma directeur des nouvelles technologies est un réseau partagé qui relie
les quatre collectivités de l’intercommunalité. Les outils et les applicatifs sont mutualisés. En effet,
il existe un seul applicatif de SIG, un Intranet unique et un portail de ville interactif.
ACTES a été la première étape de la démarche de dématérialisation. La deuxième sera HELIOS qui
doit permettre de dématérialiser les actes comptables de la ville. A l’horizon 2009, l’ensemble du
processus financier doit être dématérialisé, du budget aux actes financiers en passant par la
Chambre régionale des comptes. Des plateformes permettent également de dématérialiser les
marchés publics.
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La dématérialisation nécessite des outils numériques de production des documents. Les
délibérations s’accompagnent de plusieurs documents contractuels. La dématérialisation impacte
donc toute l’organisation des services en amont. Les outils « métiers » et les modes d’organisation
des services doivent être mis en harmonisation avec les outils de production des documents. En
aval, la gestion des documents dématérialisés relatifs aux délibérations passe par une base de
données partagée. L’objectif poursuivi est le « zéro papier ». L’archivage numérique présente
l’inconvénient de devoir être doublé d’un archivage sous forme papier.
La dématérialisation a également un impact sur les méthodes de gestion. Elle a conduit à
développer de nouveaux outils, que les agents et les services doivent s’approprier par des
formations aux nouvelles technologies. La circulation des documents se trouve modifiée par la
dématérialisation. Les parapheurs ne circulent plus en version papier. Ils sont interactifs et
immédiats. Un mode opératoire de circulation des documents doit être établi et respecté par tous.
La dématérialisation a des conséquences sur tous les métiers, dont la direction générale, et sur les
responsabilités des élus. La signature électronique est utilisée mais elle pose problème. Les
systèmes hiérarchiques traditionnels sont bouleversés.
La ville de Chelles se dirige vers une nouvelle organisation. De l’accueil du citoyen jusqu’aux
archives elle tente de mettre en place une chaîne virtuelle et vertueuse. De nouvelles règles
s’instaurent avec les citoyens par le biais des télé-services. Les relations dématérialisées avec les
citoyens nécessitent de trouver un juste équilibre entre la relation virtuelle et la relation humaine.
Le guichet unique est également un des buts poursuivis par la ville, qui compte plus de 50 régies de
dépenses et de recettes. Les nouveaux concepts de réactivité, de transversalité et de transparence
apparaissent et sont de plus en plus réclamés par les citoyens. La dématérialisation engendre enfin
un changement de culture de gestion et une nouvelle organisation nécessitant un pilotage global
impliquant directement les directions générales. Une démarche managériale par projet est engagée
depuis cinq ans par la ville. Chelles a fait le choix de la « révolution organisationnelle » grâce à des
chefs de projet convaincus. Les directions générales doivent maintenant convaincre tous les
maillons de la hiérarchie. Chelles progresse lentement mais sûrement. Le changement nécessitera
davantage de formation et d’accompagnement dans les mois et les années à venir. Les collectivités
doivent s’impliquer, notamment financièrement, et s’associer à des partenaires.
Les principaux obstacles à la mise en œuvre des démarches ACTES et HELIOS sont
l’acheminement d’actes administratifs conséquents tels que les annexes, qui font cohabiter la
procédure papier et la procédure dématérialisée. De plus, il n’est pas encore prévu de dématérialiser
le registre des actes administratifs. En conséquence, à une démarche virtuelle s’ajoute la
rematérialisation de documents sous formes de copies et non d’originaux. La capacité des
transmissions est parfois limitée. La plateforme ACTES dispose d’une capacité de 20 méga octets.
Les opérateurs de télétransmission doivent s’engager à monter en puissance. L’objectif est de
dématérialiser tous les documents, y compris les plus volumineux. L’affichage électronique est
possible à titre complémentaire. Les préfectures et les sous-préfectures sont raccordées dès qu’elles
ont la capacité de recevoir les télétransmissions. Cependant, certaines équipes ne sont pas encore
organisées.
II. Le programme ACTES ou Aide au contrôle de légalité dématérialisé
(François CHAMBON)
Le programme ACTES est un réel levier de l’administration électronique et de la modernisation du
contrôle de légalité. Il a été engagé à l’initiative de la Direction générale des collectivités locales
dans le but de moderniser et de fluidifier le contrôle de légalité. Il facilite la transmission de plus de
six millions d’actes administratifs par an entre l’ensemble des collectivités et les 350 sites
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d’exercice du contrôle de légalité. Il participe à la promotion et au développement des procédures
de dématérialisation.
Le programme se caractérise par la mise en place et l’utilisation d’une architecture d’échanges, qui
repose sur les sphères « collectivités » et « Etat ». Chaque partenaire conserve sa liberté
d’organisation et de fonctionnement selon le principe de la libre administration des collectivités
territoriales. Les serveurs du ministère recueillent les actes télétransmis par les collectivités et
émettent un accusé de réception. Certaines collectivités disposent de leur propre système
d’information pour télétransmettre les actes. D’autres ont recours à un opérateur tiers de
télétransmission. Cette solution est la plus usitée. Un cahier des charges a été publié en
octobre 2005 par le ministère de l’Intérieur afin d’assurer la fiabilité des échanges.
Le cadre juridique du programme est celui du volontariat des collectivités territoriales, même si les
services de l’Etat militent activement pour l’utilisation de ce programme. Dans un souci de
souplesse et de modularité sur le territoire national, les collectivités peuvent convenir avec le
représentant de l’Etat d’un calendrier et de la progressivité de la démarche. L’Etat s’engage à
déployer le programme à « guichet ouvert » et à étendre progressivement son périmètre à toutes les
collectivités qui souhaitent entrer dans le dispositif. Le déploiement a commencé en mars 2006 et
79 départements sont désormais couverts. Le programme nécessite une grande pédagogie et une
forte conviction. Les services de l’Etat et des collectivités doivent être rassurés. Le changement
doit être accompagné. La mise en œuvre d’ACTES n’est pas seulement une problématique
technique mais une question de management et d’organisation.
ACTES est un programme d’administration électronique à droit constant, qui conduit à s’interroger
sur l’actualité et la pertinence de certaines procédures. Actuellement, l’affichage électronique ne
peut pas être exclusif mais seulement complémentaire. Il sera proposé si la preuve est faite qu’il
n’est pas en rupture avec le principe d’accès aux documents administratifs. La procédure du
registre administratif parait également, dans ses modalités actuelles, obsolète. La règle devrait
pouvoir évoluer.
Les questions qui se posent aux collectivités locales à propos de la dématérialisation se posent
également aux services de l’Etat. Les choix d’organisation et de management varient selon les
départements. A l’occasion de la mise en place du programme ACTES, certains services
redécouvrent parfois les procédures en interne et les équipes ont l’occasion de discuter entre elles.
L’administration électronique est un vecteur supplémentaire pour conforter les démarches de
mutualisation, qui est un thème important pour les collectivités territoriales. En effet, de plus en
plus de collectivités développent une approche mutualisée.
La démarche de dématérialisation permet d’envisager une pluralité d’échanges avec une diversité
de partenaires. Chaque politique publique comprend un nombre croissant d’acteurs. La conception
du temps et de l’espace administratifs a évolué. La connaissance des instructions est désormais
simultanée. La réactivité et l’anticipation de l’information sont de nouvelles exigences par rapport à
la seule transmission des ordres. L’outil de dématérialisation pourra être un levier des réformes de
l’Etat et des collectivités territoriales.
Les collectivités doivent toutefois choisir le bon moment pour dématérialiser leurs actes afin que le
retour sur investissement soit le plus intéressant possible. La ville de Paris fait, par exemple,
précéder son engagement dans le programme ACTES par des échanges entre les différentes
directions concernées ce qui lui a déjà permis de mieux identifier la proportion des actes devant
effectivement être télétransmis. Un dossier électronique pour chaque agent serait également une
bonne idée. Un véritable projet de changement se construit autour de la dématérialisation. Celle-ci
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nécessite toutefois des systèmes d’information adéquats et un pilotage par la direction générale car
des freins naturels subsistent.
La dématérialisation crée une véritable révolution. Elle oblige à une mutualisation avec d’autres
partenaires. Il faut cependant sensibiliser l’ensemble des collaborateurs par un long travail de
pédagogie. L’intérêt de la dématérialisation réside dans la mise en place d’une architecture
permettant une pluralité d’échanges avec une pluralité de partenaires sur des territoires où il faut
satisfaire une attente de proximité et une exigence d’efficacité.
III. Présentation de FAST (Sylvain SEVENO)
FAST est l’un des douze tiers homologués par le ministère de l’Intérieur. 3 000 à 4 000 collectivités
territoriales dématérialisent leurs actes, pour un volume d’actes transmis de 15 000 actes en
octobre 2007. L’offre s’adresse aussi bien aux collectivités importantes qu’aux villes des moins de
5 000 habitants. FAST est une filiale de la Caisse des dépôts. Cet outil s’adapte à la taille et à
l’organisation des collectivités. Un tiers de télétransmission est une plateforme accessible en mode
portail qui permet de télétransmettre des actes. En fonction de l’organisation de la collectivité,
celle-ci dispose ou non d’un logiciel. FAST propose une interface avec les principaux éditeurs.
Quelles que soient les normes d’échanges, il est de la responsabilité du tiers de confiance de mettre
à jour la plateforme. FAST propose un bouquet de services aux collectivités. Le tiers de confiance
respecte le cadre légal et la preuve électronique. Il fournit les éléments de preuves et propose des
solutions globales d’archivage. Le tiers de confiance assure une certaine sécurité quant à la
traçabilité, la confidentialité et la transparence des échanges. La plateforme est multi-flux. FAST
est donc prêt à répondre aux enjeux de l’administration électronique.
Les tarifs de FAST ont baissé significativement en raison de la concurrence. L’offre FAST
comprend une licence d’accès, un forfait consommation par flux et un forfait d’installation
formation. Une collectivité de moins de 500 habitants paie moins de 100 euros par an, une ville de
10 000 habitants environ 1 000 euros et une ville de 50 000 habitants autour de 2 000 euros.
Les bénéfices pour la collectivité sont la lutte contre la fraude, la rapidité de la mise en relation, des
gains de productivité, la transversalité, la diminution des tâches répétitives d’impression et de
saisie, la normalisation et l’interopérabilité.
IV. L’administration électronique et la réforme de l’administration (Mathieu
LHERITEAU)
L’administration électronique doit rester un outil. Elle ne doit pas être un objectif en soi. Elle
facilite le travail des agents des collectivités et permet de répondre aux demandes des citoyens :
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Etre en contact 24 heures sur 24 avec les administrations ;
Etre reconnu lors de ses démarches ;
Limiter le nombre de ses interlocuteurs ;
Obtenir des réponses rapides.
Les réponses organisationnelles à ces demandes sont :
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Le développement des télé-procédures sur Internet, notamment le paiement en ligne ;
La mise en place des outils de gestion de relation clients ;
L’élargissement des outils intranet pour partager l’information et favoriser la transversalité ;
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La mise en place d’une gestion du courrier électronique, identique à celle du courrier papier.
Les possibilités techniques au service des collectivités territoriales sont :
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Un schéma directeur informatique pour organiser le changement ;
Des outils logiciels interfaçables ;
La gestion des formats ouverts ;
Les parapheurs électroniques et la signature électronique.
L’élu établit une relation directe avec un agent et brouille ainsi les circuits hiérarchiques
traditionnels. La gestion de la délégation de signature doit être repensée. La dématérialisation
simplifie l’administration. ACTES a été le premier levier de cette simplification. HELIOS sera le
deuxième levier. La télétransmission des actes administratifs préfigure la sécurisation des échanges
de données et la fin de l’affichage administratif et des courriers envoyés en recommandé. Le
chantier de l’archivage électronique demeure en revanche ouvert. Il comprend le risque de la perte
d’information. La démarche doit donc être mutualisée et les supports diversifiés.
La mutualisation est compatible avec un accueil personnalisé des usagers car seul l’outil est
mutualisé. L’agent utilisateur demeure dans sa collectivité. Le guichet unique est un accueil
mutualisé doté d’agents polyvalents répondant à tout type de questions.
V.
Conclusion (Michelle FLOCH BRUN)
La dématérialisation est un véritable levier de changement. Elle nécessite une démarche projet, une
direction générale au cœur du système, un chef de projet, des nouveaux outils et une modification
des modes de gestion. Elle apporte un changement dans la relation au citoyen-administrateur.
Toutefois, tous les citoyens n’ont pas encore accès aux technologies numériques. La question du
format fait encore débat. L’Etat a la même vision que les collectivités territoriales en termes de
management et de projet. La notion d’évaluation et la connaissance des démarches menées par
d’autres collectivités sont indispensables. Il s’agit d’un vaste chantier à mettre en place.
Document rédigé par la société Ubiqus
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