22e REUNION DU CONSEIL DES ELECTIONS DEMOCRATIQUES

Strasbourg, le 18 octobre 2007
CDL-EL-PV(2007)003*
Or. fr.
COMMISSION EUROPEENNE POUR LA DEMOCRATIE PAR LE DROIT
(COMMISSION DE VENISE)
22e REUNION
DU CONSEIL DES ELECTIONS DEMOCRATIQUES
Venise, le 18 octobre 2007 à 9 h 30
RAPPORT DE REUNION
* Ce document ne sera pas distribué en réunion. Prière de vous munir de cet exemplaire.
** Ce document a été classé en diffusion restreinte le jour de la diffusion. Sauf si la Commission de Venise en décidait
autrement, il sera déclassifié un an après sa publication en application des règles établies dans la Résolution CM/Res(2001)6
sur l'accès aux documents du Conseil de l'Europe.
http://venice.coe.int
CDL-EL-PV(2007)003
1.
-2-
Adoption de l’ordre du jour
Le Conseil adopte l’ordre du jour tel qu’il figure dans le document CDL-EL-0J(2007)003ann.
M. van den Brande félicite au nom du Conseil Mme Lazarova Trajkovska pour son élection à
la Cour européenne des droits de l’homme.
2.
Communication du secrétariat
M. Dronov indique que l’Assemblée parlementaire a observé trois élections depuis la
dernière réunion du Conseil :
-
En juillet, l’Assemblée a observé les élections parlementaires en Turquie.
Contrairement à 2003 où l’Assemblée avait observé sans invitation, elle a reçu cette
fois une invitation officielle. Elle était la seule institution internationale à observer ces
élections. Les formulaires conjoints de la Commission de Venise et de
l’OSCE/BIDDH ont été utilisés. En général, les élections ont été conformes aux
standards européens. Le principal problème est le seuil de 10 %, mais 90 % de la
population sont cette fois représentés au Parlement, notamment grâce aux
candidatures indépendantes. Il se peut que les autorités turques saisissent la
Commission sur la question du seuil. M. van den Brande souligne que, outre la
question du seuil, se posent aussi les problèmes de l’organisation du scrutin par
l’administration, de l’absence de démocratie interne dans les partis et de l’exigence
pour un parti de présenter des candidats dans la moitié des 81 circonscriptions.
-
Le 18 août, l’Assemblée a observé les élections au Kazakhstan, dont les autorités
l’ont invitée sur la base d’un accord spécifique de coopération entre le Kazakhstan et
l’Assemblée. C’est la troisième fois que l’Assemblée observe les élections au
Kazakhstan dans la cadre d’une mission d’observation internationale comprenant
l’OSCE/BIDDH. De sérieux problèmes se posent dans la législation comme dans la
pratique, ce qui a conduit à un parlement représentant un seul parti.
-
L’Assemblée a également observé les élections parlementaires qui ont eu lieu en
Ukraine le 30 septembre 2007. Celles-ci se sont tenues de manière généralement
conforme aux standards européens. Le cadre législatif est généralement bon, mais
un amendement législatif contestable a rendu plus difficile le vote des citoyens se
trouvant à l’étranger le jour du vote ou peu avant. Mme Severinsen est en train de
terminer son rapport. Elle considère que le système prévoyant une seule
circonscription avec une liste bloquée devrait être modifié.
M. Garrone indique qu’une rencontre a eu lieu le 5 octobre à Strasbourg entre des
représentants de la Commission de Venise et de l’OSCE/BIDDH d’une part, et des
parlementaires géorgiens d’autre part, sur la réforme du droit électoral. Une autre réunion se
tiendra à Vienne le 24 octobre et traitera des circonscriptions électorales. Un projet de
révision du code électoral devrait être soumis sous peu à la Commission et une table ronde
est prévue à Tbilissi avant la fin de l’année. M. van den Brande suggère que la question du
droit électoral soit soulevée lors du séminaire sur les conflits gelés qui aura lieu les 5-6
novembre à Berlin.
La Commission de Venise a été représentée à une table ronde sur le projet de code
électoral du Kirghizstan à Bishkek le 29 août. Cette activité a réuni des parlementaires, des
membres d’administrations électorales et des représentants d’ONG. Dans leurs conclusions,
-3-
CDL-EL-PV(2007)003
les participants ont demandé au parlement de continuer le travail sur le code et de consulter
notamment la Commission de Venise et l’OSCE/BIDDH. Toutefois, le président de la
République a ensuite décidé de soumettre le texte à référendum au mois d’octobre.
Le secrétariat informe le Conseil à propos de la 4e conférence européenne des
administrations électorales, qui s’est tenue à Strasbourg les 20-21 septembre 2007 (voir
CDL-EL(2007)006syn), et a suivi la conférence annuelle de l’ACEEEO (Strasbourg, 18-19
septembre 2007), consacrée à la formation professionnelle des acteurs électoraux. La
conférence des administrations électorales a traité de la lutte contre la fraude électorale et
du contentieux électoral ; des rapports ont aussi été présentés sur les élections récentes
dans les Etats membres et notamment les problèmes rencontrés durant le vote et les
actions menées pour y remédier. La prochaine conférence devrait avoir lieu en 2008 et
traiter du vote à distance des électeurs à l’étranger.
3.
Code de bonne conduite en matière référendaire
M. van den Brande informe le Conseil que la Commission des affaires politiques de
l’Assemblée parlementaire a approuvé le Code de bonne conduite en matière référendaire.
Celui-ci sera soumis pour approbation à la réunion de la Commission permanente les 22-23
novembre à Bratislava.
4.
Albanie
Lors de sa dernière réunion, le Conseil a été informé de l’avancement des travaux relatifs au
Code électoral de l’Albanie et de ce qu’un projet d’avis commun de la Commission de
Venise et de l’OSCE/BIDDH serait transmis aux autorités pendant l’été. Le projet d’avis,
élaboré sur les amendements au Code électoral de la République d’Albanie(CDLEL(2007)009), sur la base des observations de MM. Pilgrim et Kask (CDL-EL(2007)018), a
ainsi été transmis aux autorités albanaises le 4 juillet 2007.
M. Kask présente le projet d’avis. Il souligne que le projet d’avis traite avant tout des
amendements postérieurs aux recommandations conjointes de la Commission de Venise et
de l’OSCE/BIDDH de 2004 (CDL-AD(2004)017). Un bon nombre de recommandations
importantes ont été suivies, mais un certain nombre de points mérite encore d’être revu.
Parmi les éléments positifs, on peut noter des dispositions plus précises en matière de
recours, une transparence accrue des processus électoraux et l’allongement du mandat des
collectivités locales de trois à quatre ans. Parmi les questions à revoir, on peut citer la
politisation de l’administration électorale et son faible niveau de formation, les listes
d’électeurs, les règles problématiques et compliquées d’attribution des sièges, les
dispositions permettant aux partis politiques et coalitions de changer l’ordre des candidats
sur leurs listes après les élections, l’absence de limites dans les dépenses de campagne.
Le Conseil adopte le projet d’avis sur les amendements au Code électoral de la
République d’Albanie (CDL-EL(2007)009).
M. Garrone informe le Conseil que, le 10 octobre, il a participé à Tirana, en compagnie de
M. Krennerich, expert de la Commission, et d’experts de l’OSCE, à un séminaire sur les
systèmes électoraux organisé par la commission parlementaire sur la réforme électorale en
Albanie. La nécessité d’assurer la stabilité du droit électoral a été soulignée, mais il faut
éviter les manipulations constatées lors des élections précédentes.
CDL-EL-PV(2007)003
5.
-4-
Azerbaïdjan
Le secrétariat informe le Conseil de la coopération avec l’Azerbaïdjan dans la révision du
Code électoral, suite à la réunion du 30 mai 2007 (cf. CDL-EL(2007)011). La Commission
organise une table ronde sur le contentieux électoral qui se tiendra à Bakou les 7 et 8
novembre 2007, et sera suivie d’une autre table ronde sur la composition des commissions
électorales le 9 novembre, à laquelle la Commission participera. Le code électoral devrait
être revu vers la fin de l’année, et un projet d’amendements soumis à la Commission.
6.
Moldova (Gagaouzie)
Après avoir observé l’élection du gouverneur de Gagaouzie en décembre 2006, le Congrès
du Conseil de l’Europe a demandé à la Commission de Venise un avis sur la loi de l’unité
territoriale autonome de Gagaouzie relative à l’élection du gouverneur de Gagaouzie (CDLEL(2007)022). Un projet d’avis a été préparé sur la base des commentaires de MM.
Darmanovic, Kask et Vollan (CDL-EL(2007)030).
M. Kask présente le projet et rappelle que la mission d’observation du Congrès a constaté
un bon nombre de problèmes. Les principales améliorations qui s’imposent dans les textes
concernent la nécessité d’établir une commission électorale permanente et indépendante, la
révocation des membres des commissions électorales, les listes électorales qui devraient
être permanentes, le financement des campagnes, l’égalité d’accès aux médias, le droit de
vote des détenus et des militaires, les recours, le taux de participation minimal.
Le Conseil adopte le projet d’avis sur la loi de l’unité territoriale autonome de
Gagaouzie relative à l’élection du gouverneur de Gagaouzie (CDL-EL(2007)030), avec
un amendement.
7.
Royaume-Uni
M. Garrone informe le Conseil de l’avancement des travaux relatifs à la demande de
l’Assemblée parlementaire relative au droit électoral du Royaume-Uni, plus particulièrement
en ce qui concerne l’inscription sur les listes électorales et le vote postal (voir les documents
CDL-EL(2007)021, CDL-EL(2007)24 et CDL-EL(2007)026). Une réunion des rapporteurs est
prévue lors de cette session ; elle devrait être suivie d’une visite au Royaume-Uni puis de la
soumission d’un projet d’avis consolidé à la réunion de décembre.
8.
Code de bonne conduite en matière de partis politiques
M. van den Brande rappelle qu’en avril 2007, l’Assemblée parlementaire a décidé de
préparer un code de bonne conduite en matière de partis politiques. Lors de sa session de
juin 2007, le Conseil avait examiné les observations des rapporteurs, MM. Closa Montero et
Colliard, sur la question de la rédaction d’un tel code (voir les documents CDL-EL(2007)012
et CDL-EL(2007)013). En l’absence des rapporteurs, le secrétariat informe le Conseil qu’un
projet lui sera soumis lors de sa prochaine réunion.
9.
Fixation de la date des élections – rôle de l’exécutif
M. Velaers présente le rapport sur la fixation de la date des élections qu’il a préparé (CDLEL(2007)028). Ce document tient compte de plusieurs documents de référence :
-5-
CDL-EL-PV(2007)003
CDL-EL(2007)005rev2 – tableau comparatif sur la fixation de la date des élections,
préparé par le secrétariat et révisé sur la base des commentaires de M. Velaers
CDL-EL(2007)031 – liste des dispositions constitutionnelles et législatives
applicables
CDL-EL(2007)023 – brève note sur la question de la dissolution du Parlement
CDL-EL(2007)027 – tableau comparatif sur le pouvoir exécutif
-
Les documents CDL-EL(2007)005rev2, CDL-EL(2007)023 et CDL-EL(2007)027 intègrent les
amendements proposés par les membres de la Commission et du Conseil.
M. Velaers remercie le secrétariat pour sa coopération à la préparation de ces documents.
Le projet de rapport (CDL-EL(2007)028) est divisé en deux parties, relatives à la fixation de
la date d’élections régulières à la fin d’une législature et à la fixation de la date d’élections
anticipées après dissolution du Parlement. La date des élections ordinaires peut être fixée
par la Constitution ou la loi électorale ; s’inscrire dans un cadre constitutionnel ou législatif
assez strict ; ou être laissée à la discrétion d’une autorité. Quant aux élections
extraordinaires, elles peuvent avoir lieu dans des circonstances prévues par la Constitution
– par exemple dans le cadre d’une procédure de révision de la Constitution – ou sur
décision du parlement, du chef de l’Etat ou du gouvernement. Dans ce dernier cas, la
dissolution est soumise dans la plupart des Etats à des conditions de forme ou de fond (par
exemple l’existence d’une crise politique). C’est en l’absence de condition de fond qu’il
existe une vraie possibilité de choix de la date des élections. En conclusion, le rapport met
l’accent sur le caractère démocratique du processus décisionnel, qui dépend en grande
partie de la légitimité démocratique de l’autorité qui fixe les élections, en particulier en cas
de dissolution. En outre, il peut être utile de fixer un délai minimal et un délai maximal entre
le choix de la date des élections et les élections proprement dites.
M. Bartole signale qu’en Italie, en pratique, le président de la République ne peut procéder à
la dissolution que lorsqu’il n’est pas possible de former une majorité au Parlement et avec
l’accord du Conseil des Ministres.
Le Conseil :
-
10.
adopte le rapport sur la fixation de la date des élections (CDL-EL(2007)028) ;
prend note des documents suivants :
•
CDL-EL(2007)005rev2 – tableau comparatif sur la fixation de la date des
élections
•
CDL-EL(2007)031 – liste des dispositions constitutionnelles et
législatives applicables
•
CDL-EL(2007)023 – brève note sur la question de la dissolution du
Parlement
•
CDL-EL(2007)027 – tableau comparatif sur le pouvoir exécutif
Règles spécifiques sur le droit de vote des minorités nationales
Objet traité en réunion conjointe du Conseil des élections démocratiques et de la
sous-commission sur la protection des minorités
Lors de sa 18e réunion (octobre 2006), le Conseil des élections démocratiques a examiné la
question des règles spécifiques sur le droit de vote des minorités nationales, sur la base
CDL-EL-PV(2007)003
-6-
d’un document préparé par le Bureau du Haut Commissaire de l’OSCE pour les minorités
nationales (HCMN) et de commentaires préparés par Mme Durrieu.
Après ce premier échange de vues, le HCMN a révisé le document relatif au double vote
des personnes appartenant à des minorités nationales. Les rapporteurs, Mme Durrieu, pour
le Conseil des élections démocratiques, et M. Bartole, pour la sous-commission sur la
protection des minorités, ont présenté leurs observations (voir les documents CDLEL(2007)025 et CDL-EL(2007)020). Le Conseil est invité à examiner ces documents et à
décider des suites à donner.
Mme Durrieu indique que son avis (CDL-EL(2007)025) et celui du HCMN tendent à se
rejoindre, notamment sur le fait que la solution passe par l’intégration des minorités. Le
respect du principe général d’égalité s’impose. En particulier, l’égalité de décompte ne
souffre pas d’exception, notamment au regard de l’article 14 CEDH combiné avec l’article 3
du Protocole additionnel. Un grand choix de modes de scrutin, l’attribution de sièges
réservés, de même que le découpage des circonscriptions, permettent de trouver des
solutions satisfaisantes. D’un point de vue plus politique, une organisation plus décentralisée
pourrait être une réponse.
M. Bartole (voir le document CDL-EL(2007)020) considère quant à lui que les conclusions
du HCMN sont parfaitement conformes aux développements qui les précèdent. La question
est de savoir si la discrimination à rebours est admissible. La convention-cadre pour la
protection des minorités nationales permet des solutions différentes dans des situations
différentes. Il peut même y avoir des solutions différentes à des périodes différentes. Le
double vote lui-même n’est pas une notion univoque.
M. Drzewicki et Mme Verstichel, pour le HCMN, indiquent que le nouveau Haut
Commissaire, M. Knut Vollebaek, soutient la coopération avec la Commission de Venise. Le
rapport de M. Bartole reproduit ce à quoi vise le Haut Commissaire, à savoir d’éviter que des
groupes ne se sentent exclus. La discussion vise à rechercher toutes les modalités de
représentation des minorités en examinant leurs avantages et leurs inconvénients. Le
double vote peut être une solution à côté d’autres ; il permet d’éviter de choisir entre
l’appartenance à une minorité et l’inclusion dans les partis politiques « ordinaires ».
Un débat a lieu sur la question de savoir si la représentation des minorités en tant que telles
est souhaitable et sur la portée de l’article 15 de la convention-cadre, ainsi que sur la
possibilité de donner des droits limités aux députés élus comme représentants des
minorités.
Le Conseil demande au secrétariat de préparer, en coopération avec les
rapporteurs, un document de synthèse sur la base des positions exprimées lors de
sa réunion.
11.
Activités futures
Un projet d’avis conjoint sur le droit électoral de la Moldova sera présenté au Conseil lors de
sa prochaine session, de même qu’un projet d’avis sur le droit électoral du Royaume-Uni.
Des projets d’avis conjoints pourraient aussi être présentés sur le droit électoral de
l’Azerbaïdjan et de la Géorgie.
-7-
CDL-EL-PV(2007)003
En vue des élections présidentielles de 2008 en Arménie, la Commission assurera une
assistance à la Commission électorale centrale ainsi qu’un séminaire sur le contentieux
électoral pour les juges.
La Commission de Venise devrait être saisie :
- sur la loi sur les partis politiques en Arménie ;
- sur la révision de la législation sur le financement des partis politiques en BosnieHerzégovine ;
- sur la révision du code électoral de la Bosnie-Herzégovine.
Le séminaire UniDem sur l’annulation des résultats des élections devrait avoir lieu à Skopje
les 25-26 avril 2008 à Skopje. Il est destiné avant tout aux Cours constitutionnelles et
suprêmes compétentes en matière électorale. Un questionnaire et un cas pratique seront
préparés pour la prochaine réunion.
M. van den Brande propose que le Conseil donne une suite à la recommandation
1791(2007) et à la résolution 1547(2007) de l’Assemblée parlementaire relatives à la
situation des droits de l’homme et de la démocratie en Europe, ainsi qu’à la contribution de
M. Mifsud Bonnici pour la Commission de Venise. Il distribue un document énumérant les
points principaux de ces textes.
Le Conseil demande au secrétariat d’établir trois listes sur la base du document de
M. van den Brande résumant la recommandation 1791(2007) et la résolution
1547(2007) de l’Assemblée parlementaire relatives à la situation des droits de
l’homme et de la démocratie en Europe :
- une liste des points qui ont déjà fait l’objet des travaux de la Commission de
Venise ;
- une liste des points moins prioritaires ;
- une liste des points qui pourraient être discutés à l’avenir par la Commission.
12.
Date de la prochaine réunion
La date de la prochaine réunion est fixée au jeudi 13 décembre 2007 à 10 h. La réunion
suivante devrait se tenir le samedi 15 mars 2008 après-midi.
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LISTE DES PARTICIPANTS / LIST OF PARTICIPANTS
COMMISSION DE VENISE / VENICE COMMISSION
Membres du CED / Members of the CDE
M. Dominique CHAGNOLLAUD, Membre du Tribunal Suprême, Université de droit, d’économie
et de sciences sociales, Paris
Mrs Mirjana LAZAROVA TRAJKOVSKA, Judge, Constitutional Court, Skopje (Viceprésidente/Vice-Chair)
Mr Ugo MIFSUD BONNICI, President Emeritus, La Valletta
Mr Peter PACZOLAY, Judge, Constitutional Court, Budapest
Mr Hjörtur TORFASON, Former Judge of the Supreme Court of Iceland, Reykjavik
Membres suppléants du CED / Substitute Members of the CDE
M. Jean-Claude COLLIARD, Membre du Conseil constitutionnel français, Paris
(excusé/apologised)
Mr Ángel SÁNCHEZ NAVARRO, Professor of Constitutional Law, Complutense University,
Madrid (excusé/apologised)
Mr Oliver KASK, Judge at the Court of Appeal, Tallinn
Secrétariat / Secretariat
M. Gianni BUQUICCHIO
M. Thomas MARKERT
M. Pierre GARRONE
Membres de la Sous-commision sur la protection des minorités /
Members of the Sub-commission of the protection of the minorities
Mr Sergio BARTOLE, Professor, University of Trieste, Trieste
Mr Pieter van DIJK, State Councillor, Council of State, The Hague
Mr Jan VELAERS, Professor, University of Antwerp, Antwerp
Autres members / Other members
Mr Bogdan Lucian AURESCU, Secretary of State for European Affairs, Ministry of Foreign
Affairs, Bucarest
Mrs Lydie ERR, Member of Parliament, Chamber of Deputies, Luxembourg
Mrs Gret HALLER, Senior lecturer at the Johann Wolfgang Goethe University, Frankfurt am
Main
Mr Serhiy HOLOVATY, Member of Parliament, President of the Ukrainian Legal Foundation,
Kyiv
Mr Peter PACZOLAY, Judge, Constitutional Court, Budapest
Mr George PAPUASHVILI, Chairman, Constitutional Court, Tbilisi
Haut-Commissaire pour les minorities nationals / High Commissioner for National
Minorities
Mr Krzysztof DRZEWICKI, Senior Legal Adviser, The Hague
Mrs Annelies VERSTICHEL, Legal Adviser, The Hague
Secrétariat / Secretariat
M. Gianni BUQUICCHIO
Mme Simona GRANATA-MENGHINI
-9-
CDL-EL-PV(2007)003
ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE / PARLIAMENTARY ASSEMBLY
Membres / Members
M. Luc VAN DEN BRANDE, Bruxelles, Commission de suivi (Président/Chair)
Mme Josette DURRIEU, Paris, Commission politique
M. Andreas GROSS, Zurich, Commission juridique (excusé/apologised)
Membre suppléant / Substitute Member
Mme Hanne SEVERINSEN, Copenhagen, Commission politique
Secrétariat / Secretariat
Mr Vladimir DRONOV
CONGRES DES POUVOIRS LOCAUX ET REGIONAUX DU CONSEIL DE L’EUROPE
(CPLRE) / CONGRESS OF LOCAL AND REGIONAL AUTHORITIES OF THE COUNCIL
OF EUROPE (CLRAE)
Membres / Members
M. Ian MICALLEF, Malte, Président de la Chambre des pouvoirs locaux/President of the
Chamber of Local Authorities
Mr Keith WHITMORE, Manchester, Chambre des régions
Secrétariat / Secretariat
Ms Lilit NIKOGHOSYAN
Formatte
DIRECTION GENERALE DES AFFAIRES POLITIQUES / GENERAL DIRECTORATE OF
POLITICAL AFFAIRS
M. Michael REMMERT (excusé/apologised)
OBSERVATEURS / OBSERVERS
OSCE
BIDDH/ODIHR
Mr Konrad OLSZEWSKI,
(excusé/apologised)
Deputy
Head
of
the
Election
Department,
Warsaw
ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE OSCE / OSCE PARLIAMENTARY ASSEMBLY
Mr Andreas NOTHELLE, Ambassador, Vienna (excuse/apologised)
ASSOCIATION DES ADMINISTRATEURS D’ELECTIONS D’EUROPE / ASSOCIATION
OF EUROPEAN ELECTION OFFICIALS (ACEEEO)
Mrs Marta DEZSÖ, Election Law Expert, Director of the ACEEEO Documentation Centre,
Budapest (excusée/apologised)