L`agriculture dans un monde où l`eau est rare

Questions de politiques agricoles
Cet article fait partie d’une série sur les questions de politiques agricoles qui intéressent le Canada
La présente note a été rédigée à partir d’analyses d’un certain nombre d’orgnaisations énumérées à la page 5.
L’agriculture dans un monde où l’eau est rare
Gestion du bien liquide le plus important au monde
1. Introduction et aperçu
Plus du tiers de la population mondiale vit
dans des pays soumis à des stress hydriques
même si, dans le monde entier, l’eau semble
abondante (figure 1). Les ressources en eau
douce ne sont pas toujours au bon endroit au
bon moment et ne sont pas toujours bien
gérées. Comme le changement climatique
modifie la nature et la gravité des événements
météorologiques, l’incidence et l’amplitude des
stress liés aux pénuries d’eau augmenteront. Il
sera donc de plus en plus important de bien
gérer les ressources en eau.
Figure 1. Distribution des ressources
mondiales en eau
Des régions agricoles importantes en Chine, en
Inde, au Mexique, en Australie, en Afrique, aux
États-Unis et ailleurs sont sur le point de
connaître de graves pénuries d’eau. On
s’attend à ce que la demande mondiale en eau
augmente de 40 % au cours des 20 prochaines
années. Si la tendance se maintient, d’ici 2025,
la concurrence entre les utilisations de l’eau
urbaines, industrielles et agricoles empêchera
la croissance économique et la production
agro-alimentaire, entraînant un manque annuel
de 350 millions de tonnes d’aliments dans le
monde. On consacre 70 % de l’eau douce du
monde entier à l’irrigation. L’irrigation
conventionnelle est efficace à moins de 50 %.
Ainsi, les gains possibles les plus importants se
trouvent dans le secteur agroalimentaire.
2. Ressources en eau et choix de
politiques : Demandes
concurrentielles, options complexes
On sous-estime souvent la valeur sociale de
l’eau, ce qui résulte en une sur-utilisation, un
épuisement ou une dégradation de ces
ressources. Il y a souvent un écart entre la
valeur commerciale et la valeur économique de
l’eau lorsque l’on prend en compte tous les
coûts des biens et services environnementaux.
Sources : Shiklomanov, I (1999), UNESCO, UNEP, World
Meteorological Organisation, FAO, International Council of
Scientific Unions, World Glacier Monitoring Service,
United States Geological Survey, as summarized by
Environment Canada.
Les politiques relatives à la gestion de l’eau
échouent lorsque l’on ne tient pas compte de
façon adéquate des répercussions sur les
autres, en particulier à l’égard de
l’environnement. Les préjugés envers les
secteurs qui exercent un pouvoir économique
et politique fort peuvent marginaliser davantage
les préoccupations des autres secteurs.
L’irrigation et l’électricité subventionnées, et la
conversion des terres peuvent être une
manifestation de ce phénomène. La subvention
Questions de politiques agricoles
de l’eau d’irrigation donne un prix qui est très
inférieur à sa valeur réelle pour la société.
Face aux bas prix, les agriculteurs réagissent
en utilisant des quantités d’eau qui excèdent
l’optimum social. Dans un cas extrême, cela
peut entraîner un soutirage excessif des
aquifères dans certaines localités et un
engorgement du sol ailleurs.
Un autre défi stratégique est l’octroi de
subvention pour drainer le sol et détourner
l’eau de surface, deux actions qui contribuent
à la dégradation ou à la destruction des sites
de zones humides et de cours d’eau.
2
– que ce soit par des consultations
inclusives ou par des encouragements et
des mécanismes de marché.
•
Il manque parfois de transparence et de
responsabilisation. Alors que l’eau se
raréfie, il deviendra de plus en plus
important d’avoir des renseignements
publiques sur la façon dont l’eau est
utilisée, par qui et en quelle quantité, tout
comme la nécessité d’avoir des
renseignements sur les pollueurs.
•
Exploiter le marché. Les approches qui
exploitent les forces du marché au lieu de
les supplanter réagissent mieux aux
changements de situation, elles permettent
aux intervenants de faire des choix
efficaces, elles sont assujetties à l’examen
du public et sont moins facilement captées
par les intérêts en place. Même si les
approches administratives sont bien
motivées, elles tendent à être plus
léthargiques, à pencher vers un accès
préférentiel, à exclure le choix de méthode
afin d’atteindre les objectifs, et à
encourager par inadvertance le lobbying ne
servant pas l’intérêt de la société.
•
Délimiter les droits de propriété. Les
droits et les marchés relatifs à l’eau
clairement définis favorisent une bonne
intendance de l’eau. Il peut être utile de
répartir l’autorité et la responsabilité, et
d’évaluer les droits dans trois domaines : le
droit (1) d’extraire, (2) de répartir et de
livrer, et (3) d’utiliser. De leur côté, les
agriculteurs, les propriétaires de
ressources et les fournisseurs de services
ont tendance à ne pas faire
d’investissements progressifs à long terme
au chapitre de l’environnement si leurs
droits sont imprécis et non protégés.
•
Les incitatifs doivent représenter la
vraie valeur des ressources. L’expérience
laisse supposer que la politique et les
incitatifs jouent un rôle essentiel dans
l’exploitation durable des ressources
naturelles. Une solution est d’harmoniser
les mesures incitatives et les valeurs de
rareté pour les biens, les services et les
ressources.
La concurrence pour l’eau s’intensifie et
l’agriculture est souvent citée comme le
principal « utilisateur » d’eau brute. Pourtant,
sauf quelques exceptions, la plupart des pays
ont considéré l’eau comme une ressource
presque gratuite.
3. Politique en matière de gestion des
ressources en eau : aperçu à
l’échelle internationale
Les agences de l’Organisation des Nations
Unies (ONU) et du Groupe consultatif pour la
recherche agricole internationale (GCRAI) ont
beaucoup étudié les systèmes de répartition et
de gestion des ressources en eau. Quelques
principes directeurs ont émergé, tels qu’ils
sont présentés ci-après.
•
On préconise les évaluations
exhaustives. Les réformes et les efforts
d’évaluation ont eu le plus de succès
lorsqu’ils ont été réalisés au niveau d’un
bassin. De telles approches font en sorte
que les conséquences environnementales
et socio-économiques réussissent à peser
dans les décisions privées et publiques, et
à mieux estimer l’eau lors d’utilisations
concurrentes et au fil du temps.
•
Réduire la paperasserie, promouvoir
l’inclusion. On pourrait améliorer
l’efficience et l’efficacité dans la plupart
des pays en offrant un meilleur éventail
d’instruments fondés sur le marché,
réglementaires et volontaires. Il faut
élaborer et adopter des moyens efficaces
et efficients visant à prioriser et à répartir
les ressources en eau qui s’appliquent
automatiquement. Le soutien est essentiel
L’agriculture dans un monde où l’eau est rare
Des preuves retrouvées d’un bout à l’autre
du pays laissent entendre qu’il est malvenu
Questions de politiques agricoles
3
de subventionner l’utilisation de l’eau afin
de la rendre plus accessible. La sousévaluation de l’eau fait qu’on la considère
comme abondante, ce qui a tendance à
exacerber les conditions de rareté de
l’eau. Dans la même veine, le soutien et
les subventions à la production décalent
les incitatifs des agriculteurs, encouragent
la sur-utilisation, la pollution et la
détérioration des zone humides.
beaucoup d’eau. Même si elle a apporté
d’importantes améliorations à la gestion de
l’eau, les sécheresses répétitives et les
températures extrêmes peuvent entraîner une
diminution de la concurrence. Avec ses
richesses favorables d’eau et de terre, le
secteur agroalimentaire canadien pourrait
profiter de ce changement de la concurrence –
en autant qu’il prenne des mesures pour mieux
gérer ses propres ressources.
Un incitatif en vue de promouvoir
l’économie de l’eau est une politique qui
rend le gaspillage de l’eau coûteux. Une
première étape consiste à éliminer les
subventions à l’irrigation. Étant donné les
effets nuisibles possibles pour les
agriculteurs pauvres, il est possible qu’une
telle mesure doive être prise
conjointement avec l’introduction d’autres
mesures. La graduation des prix peut
également produire des résultats
désirables. Elle peut également être
utilisée afin de protéger les aquifères et
l’eau souterraine qui sont pompés de
façon excessive.
La plupart des états des États-Unis (É.-U.)
n’imposent qu’une partie des coûts de transport
aux utilisateurs agricoles d’eau. Les coûts fixes
et la valeur actuelle de la rareté de la ressource
ne sont habituellement pas compris. La
sous-évaluation a encouragé le prélèvement
excessif de l’eau souterraine et des ressources
aquifères et un soutirage excessif de
l’approvisionnement en eau de surface. Le
prélèvement d’eau excessif de la rivière
Colorado et le pompage non durable de
l’aquifère Ogalla sont particulièrement dignes
de mention (Sumner et Hart). À court terme,
une telle sous-évaluation entraîne un type de
subvention à l’achat d’intrants résulte en
l’irrigation excessive et à une production accrue
de luzerne, de pâturages, de céréales et de
coton1. À plus long terme, les ressources en
eau et les écosystèmes pourraient être
assujettis à un stress irréversible – ce qui aurait
des conséquences économiques et
environnementales nuisibles. Cela saperait la
compétitivité des É.-U. par rapport au Canada
et aux autres pays. Toutefois, cela peut
également causer des tensions bilatérales,
alors que les É.-U. cherchent à détourner l’eau
des Grands Lacs et d’autres systèmes. Il est
probable qu’une plus grande détérioration des
ressources en eau dans le Sud-Ouest
rehausse de telles préoccupations.
4. Observations et possibilités
Selon des estimations de l’Organisation des
Nations Unies pour l’éducation, la science et la
culture (UNESCO) et du International Water
Management Institute, le Canada est le
deuxième plus grand exportateur net mondial
de produits agroalimentaires utilisant
beaucoup d’eau, après les États-Unis. Ce
n’est pas surprenant étant donné que le
Canada est un important exportateur de
produits agroalimentaires et possède la
richesse la plus élevée par capita en eau
douce au monde. Compte tenu de
l’augmentation continuelle de la population et
de l’économie dans le monde entier, on
s’attend à ce que la demande d’eau douce
destinée à diverses utilisations augmente de
façon correspondante. Le Canada doit être
prêt pour réagir face à une nouvelle ère de
pénurie relative d’eau.
L’expérience de l’Australie permet d’entrevoir
comment l’on peut plus ou moins remplacer
les interventions de réglementation
bureaucratiques par des incitatifs positifs et
des mécanismes commerciaux (encadré 2).
L’Australie est le principal exportateur de
produits d’élevage au monde, ce qui utilise
L’agriculture dans un monde où l’eau est rare
La Chine est un importateur net de produits
nécessitant une grande consommation d’eau
au total, ce qui n’est pas le cas pour le Nord du
pays, où l’eau est rare. Cela est dû en partie au
prix trop
1
En Californie, on estime que les subventions pour l’eau
représentent près de la moitié des subventions aux moyens
de production de l’état.
Questions de politiques agricoles
Encadré 1 : Gestion de l’eau dans les
« terres sèches »
L’expérience de l’Australie avec la reforme de la
politique en matière de gestion de l’eau est
instructive et suggère qu’une bonne intendance
est plus souvent adoptée lorsque l’infrastructure,
les institutions, les droits, les obligations et les
incitatifs sont bien alignés. L’établissement des
prix et la réforme institutionnelle sont mélangés
afin d’assurer la viabilité commerciale des
entreprises d’infrastructures en eau liées au
gouvernement. La réforme institutionnelle et des
droits se combinent afin de mieux définir les
relations commerciales entre ceux qui répartissent
l’eau et ceux qui l’utilisent. La réforme du droit et
de l’établissement du prix permet de mieux définir
et de déterminer conjointement le « produit » et le
« prix ». Ces améliorations ont permis de mieux
délimiter le rôle d’organisme de réglementation,
de gestionnaire de ressources, d’opérateurs
d’infrastructures et de fournisseurs de services,
séparant de ce fait les droits de propriété de l’eau
des questions de titre foncier (Organisation de
coopération et de développement économique
(OCDE) 2006, a, b).
faible demandé pour l’eau. Les dirigeants de la
Chine prennent des mesures en vue de
réharmoniser les mesures incitatives, mais les
progrès prendront du temps. Entre-temps, le
niveau de l’eau souterraine diminue et la
désertification se produit à un rythme
alarmant. Si ce problème n’est pas maîtrisé,
l’économie et les écosystèmes pourraient
subir des dommages importants. Une
modification des incitatifs pourrait entraîner
l’expansion de la production de fruits et de
légumes et une réduction de l’irrigation du
maïs et du blé. Le blé et les céréales brutes
dans le Nord pourraient être réduits
proportionnellement de 15 % à 20 % si l’on
utilisait des pratiques d’intendance
progressistes. La demande de produits de
bétail de la Chine poursuivra sa forte
croissance pendant au moins un autre 15 ans,
ce qui augmentera avec l’accroissement du
revenu, et cette situation élargira
probablement le manque d’eau.
L’Inde sous-évalue de façon importante ses
ressources en eau en octroyant des
subventions importantes pour l’irrigation, le
pompage, le carburant et l’infrastructure.
Même si l’eau est rare en Inde, ce pays est le
cinquième plus grand importateur net de
produits agro-alimentaires nécessitant une
grande consommation d’eau. Essentiellement,
L’agriculture dans un monde où l’eau est rare
4
Encadré 2:
Mauvais alignement des incitatifs
et leurs conséquences en Chine
Dans le nord de la Chine, le pompage excessif causé
par la sous-évaluation a entraîné l’irrigation
excessive de cultures de maïs, de blé et d’autres
céréales, causant un stress dans l’eau souterraine, la
désertification, le tassement du terrain, la salinisation
et d’autres problèmes. Les chercheurs du ministère
des ressources en eau de la Chine, de l’UNESCO,
du GCRAI et de l’OCDE ont constaté que le « débit
virtuel » net (sous forme de produit) de l’eau des
terres arides du Nord vers la Chine du Sud fait plus
que compenser le débit « réel » qui surviendra
lorsque l’important projet d’infrastructure de transfert
de l’eau du Sud au Nord sera terminé (Ma et coll.,
2006). De toute évidence, il faut inclure l’obtention
des droits incitatifs à toute solution à long terme.
Les subventions à l’achat d’intrants font partie des
politiques qui déforment le plus la production et le
commerce tout en étant les moins efficaces d’un
point de vue du ciblage ou du transfert de l’efficacité.
Selon les recherches menées par le ministère de la
science et de la technologie de la Chine, leurs
conséquences environnementales sont encore bien
pires (Huang et coll., 2006). Les subventions à la
production et à l’achat d’intrants et le comportement
exagéré des fournisseurs d’intrants, des conseillers
agricoles et des responsables ont entraîné la
pollution massive de cours d’eau avec une surutilisation des engrais et des pesticides de l’ordre de
20 % à 50 %, causant une charge excessive en
éléments nutritifs.
Même si le présent examen porte sur la Chine, on
pourrait formuler des remarques similaires sur l’Inde,
le Mexique, les États-Unis et d’autres pays que nous
avons étudiés mais non examinés dans la présente
note.
Les questions de gestion de l’eau sont parmi les
problèmes les plus pressants auxquels la Chine est
confrontée, en particulier dans les bassins de Huang,
Hual et Hai.
Questions de politiques agricoles
la croissance à court terme est appuyée par la
sous-évaluation et la dégradation de l’eau et
d’autres ressources naturelles. Le tarissement
des aquifères pourrait bientôt réduire la récolte
de céréales de l’Inde de près de 20 %. La
demande de produits de bétail du pays ne fait
que commencer mais, tout comme pour la
Chine, il est probable que le manque d’eau ira
en s’accroissant.
La commission nationale de l’eau du Mexique
estime que l’utilisation de l’eau souterraine est
40 % au-dessus du taux durable. Le manque
de signaux de prix appropriés est une partie
importante du problème. Le tarissement d’un
bon nombre des aquifères du Mexique a mené
au rationnement et à une discrimination
administrative non axée sur le prix entre les
groupes d’utilisateurs, les localités et les
utilisations concurrentielles. Les politiques
actuelles et les mesures incitatives menant à
une surexploitation au Mexique et dans le
sud-ouest des États-Unis pourraient entraîner
l’augmentation des tensions bilatérales sur les
questions de gestion de l’eau.
5. Considérations pour le secteur
agroalimentaire du Canada
Avec une population relativement petite et 7 %
des ressources en eau douce dans le monde,
le Canada est bien placé pour un monde de
pénurie d’eau, où la valeur réelle de l’eau dans
ses nombreuses utilisations devient de plus en
plus évidente2. Toutefois, il faut prendre des
mesures afin de s’assurer que le secteur
agroalimentaire et la société du Canada
continuent de profiter des biens et services
sociaux, économiques et environnementaux
qui découlent des ressources en eau.
L’expérience semble indiquer que les
politiques et les incitatifs jouent un rôle
important dans l’exploitation durable des
ressources naturelles. Il semble être
particulièrement important d’évaluer
adéquatement l’eau sous toutes ses formes et
ses utilisations.
L’expérience et l’analyse internationales
laissent supposer qu’il est important d’aller
au-delà de la simple poursuite de mesures
techniques afin de couvrir les coûts de
transport. On observe que les cadres inclusifs
2
Le Brésil possède 18 %, la Chine 9 %, l’Inde 4 % et les
É.-U. 8 %.
L’agriculture dans un monde où l’eau est rare
5
qui exploitent plutôt que supplantent les forces
du marché, surclassent les approches
autarciques ou purement réglementaires dans
la plupart des cas.
L’analyse réalisée ailleurs a déjà souligné les
avantages de délimiter de façon claire les rôles
des organismes de réglementation, des
gestionnaires de ressources, des opérateurs
des infrastructures et des fournisseurs de
services. On a également constaté que la
séparation des droits de propriété et
d’utilisation de l’eau des questions de titres
fonciers améliorait les incitatifs et la
gouvernance des ressources. En général, les
approches qui intègrent ou internalisent les
récompenses pour des avantages et des
sanctions non commerciaux pour les
retombées négatives ont atteint un certain
succès.
Afin de mieux se préparer pour l’avenir, les
établissements de gouvernance de l’eau du
Canada doivent étudier des moyens
d’améliorer notre propre système de répartition
des ressources en eau et d’incitatifs. La
collaboration continue avec les organismes
internationaux experts qui s’occupent de
questions de gouvernance de l’eau devrait
donner des dividendes importants. Les experts
du domaine ont déjà déterminé plusieurs
secteurs où il faut faire des efforts :
l’amélioration des plantes afin de composer
avec la rareté de l’eau et les changements
climatiques dans les zones de stress; la
compréhension et la protection améliorée du
capital naturel et des écosystèmes qui
deviendront beaucoup plus rares à l’avenir; une
collaboration entre les organismes afin
d’assurer un engagement sur l’eau coordonné
avec les É.-U.; et la réalisation d’un modèle
bio-économique plus complet et une analyse
de « l’eau virtuelle » afin de mieux prévoir les
stress de l’eau chez nous et à l’étranger.
Questions de politiques agricoles
Organismes internationaux et sites Web
Organisation des Nations Unies pour
l’alimentation et l’agriculture www.fao.org
Institut international de recherche sur les
politiques alimentaires (IFPRI) www.ifpri.org
International Water Management Institute,
www.iwmi.cgiar.org/
Organisation de coopération et de
développement économique (OCDE),
www.oecd.org
Nations Unies, www.un.org
Programme des Nations Unies pour
l’environnement, www.unep.org
Organisation des Nations Unies pour
l’éducation, la science et la culture,
www.unesco.org
Banque mondiale, www.worldbank.org
Lectures
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Engineering. Water for a Dry Land, Canberra, 2006.
Banque mondiale. India's Water Economy: Bracing
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IWMI, 1998
SHIKLOMANOV, I. World Water Resources at the
Beginning of the 21st Century, State Hydrological
Institute, Saint-Pétersbourg, 1999.
SUMNER, D et D. HART. Government Policy and
Agriculture, in California Agriculture: Issues &
Challenges, 1998.
Remerciements
Le présent examen a été coordonné et résumé par Brad Gilmour ([email protected],
613-759-7404). Aleksandar Jotanovic ([email protected], 613-759-6691), Rajendra Gurung
([email protected], 613-694-2451), Tania Polcyn ([email protected], 613-759-2667), et Hugh Deng
([email protected], 613-715-5145) ont apporté une contribution importante.
Pour obtenir de plus amples renseignements, veuillez contacter :
Cameron Short, Directeur, Analyse des politiques, ([email protected], 613-759-7426)
o
Projet N . 07-044-b
L’agriculture dans un monde où l’eau est rare