Populations démunies victimes des séismes majeurs et des

Transcription

Populations démunies victimes des séismes majeurs
et des programmes de reconstruction
Patricia BALANDIER
Architect, Seismic Risk Consultant in the French West Indies
E-mail : [email protected]
Synthèse
Le développement durable est un objectif politique consensuel des Nations, qui implique de
fait la mitigation des risques majeurs.
Les sociétés à développement humain faible ou relativement faible, exposées aux séismes
majeurs y sont mal préparées et subissent plus de victimes et de sinistrés. En outre ces
sociétés n’ont pas les moyens d’autofinancer la reconstruction de masse et sont
dépendantes de l’aide internationale.
Les populations pauvres de ces sociétés sont les principales victimes directes des séismes
en raison de la vulnérabilité constatée des structures qui les hébergent. Elles sont aussi, par
contrecoup les victimes des carences des programmes publics et parapublics de relogement
dont elles sont dépendantes.
La fin du XX° siècle a vu un changement d’approche des organisations caritatives. La
« charité », sous forme d’apport de biens exogènes aux populations démunies, a cédé la
place à des programmes de développement des ressources locales pour sortir les
populations concernées de l’assistanat et éviter l’acculturation.
Néanmoins, l’aide d’urgence garde encore généralement la forme d’apport de biens et de
méthodes exogènes.
Par manque de politique globale appropriée au contexte sismique, on constate que le
relogement des populations démunies, suite à des séismes de grande ampleur dans les
pays en voie de développement, dépendants de programmes internationaux et d’ONG plus
ou moins bien conseillées, présente les défaillances suivantes, facteurs de désocialisation
aggravée des plus vulnérables :
- Délais de mise en œuvre souvent importants des programmes qui ont pour
conséquence :
o Maintien durable des abris temporaires et des camps d’urgence
o Maintien de constructions endommagées potentiellement dangereuses
- En général, reconstruction d’initiative privée, individuelle ou collective, aussi
vulnérable aux séismes qu’avant la catastrophe en raison de l’acceptation implicite de
la réalisation de logements hors normes d’habitation décente et hors normes de
sécurité pour faire face à l’urgence et au nombre.
- En milieu urbain, aggravation de la précarité sociale des sinistrés les plus pauvres qui
ont « le choix » entre l’attente dans des camps « temporaires » sur place et la
relocalisation vers des quartiers nouveaux construits à leur intention sur des sites à
faible pression foncière, loin des lieux de travail.
- En milieu rural ou semi-rural, programmes d’assistance internationale
« indifférenciés » souvent inappropriés aux conditions climatiques, voire aux aléas
naturels régionaux (cyclones, séismes).
- Ces approches pouvant générer de nouveaux modes de logement et/ou
d’organisation sociale acculturants.
Problématique de la reconstruction massive de logements après un séisme dans les pays en voie de développement
Patricia BALANDIER - Septembre 2004 – page 1
Dans les régions où la période de retour des catastrophes sismiques est élevée, l’absence
de politiques de prévention appropriées aux plus démunis, incluant la réflexion sur le
relogement post-catastrophe, entretient leur vulnérabilité sociale face aux aléas, et les
maintient en situation d’assistanat potentiel. Ceci en opposition aux résolutions
internationales qui prônent l’aide au développement durable et au préjudice du
développement national.
Le contexte sismique ajoute une contrainte technique forte aux choix politiques. La
problématique du relogement parasismique de masse n’est généralement pas anticipée par
les opérateurs institutionnels trop peu formés dans ce domaine très spécifique, ce qui réduit
généralement la possibilité d’opérer des choix pertinents avec des partenaires compétents. A
cet égard, on doit distinguer la problématique urbaine de la problématique rurale.
La première nécessite une vision planifiée des programmes de logements sociaux réalisés
dans de bonnes conditions d’ingénierie et de suivi des travaux sur des sites permettant un
accès aisé aux lieux d’emploi soit par la proximité, soit par une politique d’aménagement et
de transports appropriée. Les programmes urbains généralement confiés à des
professionnels trouvent des solutions lorsque les structures institutionnelles de formation
professionnelle et de lutte contre la corruption sont en place.
En milieu rural, l’assistance individuelle à grande échelle et à moindre coût implique l’étude
technique de mise en oeuvre de constructions durables exploitant les ressources locales et
adaptées aux conditions géophysiques régionales. Elle doit être entreprise en amont des
catastrophes en impliquant les populations aux côtés des spécialistes de la construction
parasismique et des chercheurs à même de réaliser les expérimentations pour valider les
solutions. Les spécifications techniques doivent rechercher un bon comportement global des
structures par une utilisation rigoureuse de matériaux économiques et une mise en œuvre
sans faille, pour des domaines d’application bien définis, sans pour autant viser une
normalisation qui nécessite l’utilisation exclusive de produits industriels auxquels les plus
démunis peuvent difficilement accéder.
Les méthodes de construction ainsi mises au point impliquent des changements d’habitudes
constructives à évaluer avec les acteurs locaux. Elles doivent être diffusées à grande échelle
par la formation permanente à l’auto-construction de petits bâtiments. Elles doivent apporter
des solutions à la fois en termes de prévention et au regard de la préparation institutionnelle
et populaire à une situation de reconstruction post-catastrophe.
Ces pratiques qui réorientent l’auto-construction permettent en outre de générer une
dynamique économique locale plus porteuse que l’assistance telle qu’elle est généralement
pratiquée pour les programmes de relogement des sinistrés en milieu rural.
Les ONG peuvent ainsi s’inscrire dans cette dynamique de soutien logistique pour la mise en
place de processus expérimentaux concertés avec les indigènes et non plus dans une
pratique d’apport de biens de consommation inappropriés. Suite à une catastrophe,
l’assistance aux sinistrés peut ainsi être plus rapidement opérationnelle et adaptée car
s’appuyant sur les acteurs locaux et des méthodologies déjà éprouvées.
A l’appui de l’assistance logistique des ONG, l’aide internationale institutionnelle pourrait
utilement soutenir une politique d’accès à prix coûtant pour les produits industriels qui restent
nécessaire au relogement décent et sécurisé des sinistrés les plus démunis, à l’image de ce
qui a pu se faire pour des thérapies nécessaires à la survie de populations ne pouvant pas
accéder aux tarifs du marché des médicaments.
A terme, le remplacement progressif (ou brutal en situation post-catastrophe) du parc
immobilier permet d’espérer une réduction sensible de la vulnérabilité aux séismes des
populations les plus démunies et une activité économique induite profitant aux acteurs
locaux, conformément aux objectifs déclarés de développement durable et de sortie de
l’assistanat.
Considérations relatives à la problématique et retours d’expériences
Le bilan humain et économique immédiat des séismes dépend des structures sociales
A intensités égales, le nombre de victimes des séismes touchant des régions très peuplées
est lié d’une part à l’état de développement de la société et d’autre part au fonctionnement
effectif des structures politiques et administratives régulatrices des pays et régions affectées.
Dans un Etat riche comme la Californie où les règles de construction parasismique sont
effectivement appliquées depuis des décennies, le nombre de victimes des séismes majeurs
(Loma Prieta 19891, Northridge 19942), est désormais très faible. Ce n’est pas le cas dans un
pays à développement moyen comme la Turquie (Izmit 19993), où les normes existantes,
pourtant de qualité, sont très peu respectées dans un contexte d’extension rapide des zones
urbanisées.
Les pertes économiques absolues restent plus élevées dans les pays riches en raison de la
valeur des biens exposés et endommagés, mais les pertes relatives (% du PIB) pénalisent
plus lourdement les pays pauvres.
On peut rapprocher les paramètres de l’Indice de développement Humain (IDH) du PNUD
des facteurs de vulnérabilité d’une société face aux catastrophes :
- L'indice d'espérance de vie faible des pays en voie de développement inclut la
vulnérabilité des individus face aux aléas naturels élevés, par un mode
d’aménagement du territoire et de construction peu efficaces pour y répondre.
- L’indice de niveau d'instruction faible réduit l’espérance de voir les populations
prendre en charge la réduction de leur vulnérabilité aux catastrophes et d’exiger de
leurs autorités la mise en place de politiques de prévention et de préparation
efficaces.
- L'indice de PIB faible réduit la possibilité de financer les études régionales et locales
de risques et les solutions de mitigation appropriées.
Voir développements et commentaires sur les données chiffrées de l’IFRC en annexe n°1
L’impact économique indirect des
développement des régions pauvres
catastrophes
entrave
les
processus
de
La dynamique économique des régions riches permet un retour rapide à l’activité normale,
notamment en raison de l’impact économique positif de l’activité de reconstruction. Activité
que l’on observe systématiquement4. Ce fut le cas de la région de Kobe au Japon qui après
1994 a rapidement retrouvé, puis dépassé le niveau d’activité économique d’avant le
tremblement de terre. Toutefois l’effet dynamisant de la reconstruction sur l’économie
régionale ne peut se faire sentir que si cette économie est saine avant la catastrophe et si
les acteurs économiques régionaux ont les moyens d’autofinancer (éventuellement par leur
solvabilité pour des emprunts extérieurs) un projet de reconstruction de structures plus
performantes ne compromettant pas les projets de développement en cours.
En ce qui concerne les pays en voie de développement, un des effets néfastes des
catastrophes naturelles est que les crédits prévus pour des projets de développement sont
réaffectés à la reconstruction5. L’exemple du Salvador dont l’économie, dépendante de l’aide
1
68 morts, 12 000 sinistrés
60 morts, 33 000 sinistrés
3
16 000 morts, 1 300 000 sinistrés
4
Par exemple, suite au séisme du Quindio du 25 janvier 1999, le rapport n°8 de l’OCHA précise que la reconstruction peut
générer 70 000 emplois directs ou indirects par trimestre : “According to the Director of the National Planning Department, the
demand for manual labor created by the reconstruction process will provide the first incentive towards the reactivation of the
construction industry. The reconstruction could generate 70,000 direct and indirect jobs per semester. In Armenia alone, an
estimated 30,000 direct jobs could be generated.”
5
Suite au séisme du Quindio le 25 janvier 1999, le rapport de l’OCHA n° 6 précise que des crédits initialement prévus pour le
développement, à hauteur de 120 millions d’US$, seront réaffectés à la reconstruction : “IDB (Inter-American Development
2
extérieure, commençait à se redresser de l’impact de la longue période de guerre civile au
moment des séismes de 2001, nous montre que l’effort de reconstruction pour des
populations qui ont une faible capacité d’autofinancement et d’endettement se fait a minima
et n’est pas un vecteur de développement. L’impact négatif de la catastrophe sur la
dynamique économique globale du pays6 a été sensible.
Ces exemples opposés du Japon et du Salvador illustrent le fait que la vulnérabilité plus ou
moins élevée des sociétés à l’impact économique d’une catastrophe est un des facteurs du
redémarrage de l’économie, et ainsi du développement durable des régions exposées.
En outre, une désorganisation durable de certaines activités de la société peut
s’accompagner d’un exode important de certaines catégories socio-professionnelles
«momentanément » désoeuvrées suite à la perte de leur outil de travail ou de la
désorganisation plus ou moins durable de certains marchés. C’est un phénomène qui a été
observé à plusieurs reprises, par exemple à Izmit selon une enquête de l’Institut National des
statistiques turcs rapporté par l’OCHA dans son rapport du 27 septembre 19997. Cet exode
potentiel va à l’encontre des objectifs de développement durable d’une région. L’exode peut
également être dû au sentiment d’insécurité dans le contexte des répliques et de
l’hébergement temporaire qui dure8.
La durée des séquelles dans les pays en voie de développement entretient la précarité
sociale des plus démunis
Les séquelles les plus durables des séismes majeurs dans les pays en voie de
développement concernent le relogement des pauvres dépendants des politiques de
solidarité, principalement pour les raisons suivantes :
-
Les marchés de reconstruction des pays qui ne peuvent l’autofinancer s’inscrivent
dans des processus de coopération qui profitent à l’exportation de technologies des
pays coopérants et ont peu de retombées à court terme pour les populations les plus
démunies qui restent exclues du marché de l’emploi plus ou moins qualifié généré.
-
Les marchés de relogement pour les plus déshérités sont généralement dépendants
des fonds des programmes internationaux de développement qui s’appuient sur les
ONG et les sociétés, souvent étrangères, pourvoyeuses de solutions. Ainsi les
perspectives de création d’emplois locaux correctement rémunérés autour des
ressources locales sont réduites car, face à l’urgence et en situation d’imprévision,
des procédés « standards » au moindre coût sont importés 9.
-
Le relogement ainsi offert est certes gratuit ou presque pour les bénéficiaires, mais
n’est pas l’occasion d’amorcer une amélioration du mode de vie et ses
caractéristiques techniques entretiennent souvent leurs occupants dans une
marginalité pénalisant le (re)développement social.
Bank) - An emergency loan for USD 20 million has been approved, and IDB is working with the government to reorient towards
reconstruction already existing credits to the approximate amount of USD 120 million.”
6
Selon la BID (analyse économique 2002), les séismes ont eu un effet immédiat sur la croissance du PIB qui s’était stabilisée
aux alentours de 3,5% en 2000 et qui a chuté à 1,8% en 2001. Les séismes ont eu pour effet d’augmenter le déficit public par la
baisse des recettes fiscales, le déficit commercial par pertes de production et augmenter la dette extérieure pour le financement
de la reconstruction.
7
Suite au séisme d’Izmit (17 août 1999), le rapport n° 24 de l’OCHA fait état d’une enquête réalisée le 23 septembre par
l’Institut National des Statistiques sur 59 844 ménages selon lequel plus de 39% des sans-abri interviewés (4 927 ménages)
dans les camps d’hébergement expriment une intention de se déplacer vers d’autres grandes villes turques : “In addition, 20.2%
of the homeless interviewed in 4,927 households expressed intention to move to Istanbul, 10.3% to Ankara and 8.7% to Bursa,
among others unwilling to stay in the affect area.”
8
Suite au séisme d’Izmit, le rapport n° 23 de l’OCHA précise que, notamment par manque d’ébergement sûr, 5% des habitants
ont déjà quitté la région et qu’un potentiel d’émigration de 26% a été identifié : “According to a survey conducted by IBS
Marketing Research Services, only 17% of the buildings in the affected area are safe; the actual number of fatalities is far above
the official figure; and the potential emigration rate in the area is 26%, in addition to the 5% who have already left the region.”
9
Voir en annexe 4 des exemples au Salvador.
-
o
En effet, il est généralement et implicitement admis que s’agissant de
« charité », l’application des normes de construction et d’habitabilité (surfaces,
sanitaires, thermique, étanchéité, etc.) en vigueur n’est pas requise. En outre,
les solutions proposées sont parfois si éloignées des traditions de logement
locales, qu’elles impliquent une forme d’acculturation, voire une
marginalisation sociale accrue (« lotissements » de sinistrés urbains déplacés,
aspect « exogène » de la construction).
o
En outre, au regard des séismes, on observe trop souvent que les nouveaux
logements proposés sont aussi vulnérables que ceux qu’ils remplacent, ce qui
est un facteur latent de maintien dans une situation d’assistance des
déshérités bénéficiaires dans les régions où la récurrence des séismes
destructeurs est élevée.
Il est également admis en milieu rural que les maçons des micro-entreprises du
secteur informel associés à la reconstruction soient sous-rémunérés au titre de l’effort
collectif, alors que les matériaux industriels utilisés sont eux payés au prix du marché.
Ainsi, la reconstruction post-catastrophe qui est l’occasion d’un rebond économique dans les
pays riches est un facteur d’accentuation de la dépendance des sociétés pauvres,
particulièrement dans le domaine du relogement des plus démunis, car les programmes de
recouvrement restent de type « caritatif » et ne s’inscrivent pas encore suffisamment dans
les stratégies de développement durable qui nécessitent des politiques d’anticipation.
On ajoutera que pour une partie de ces populations déshéritées, d’autant plus importante
que le pays est en difficulté, les solutions de relogement surviennent tardivement et que la
situation précaire de « sans-abri » peut durer pendant des années, à l’encontre de ces
mêmes objectifs de développement durable.
Exemple de gestion difficile du relogement des plus démunis en milieu urbain à
pression foncière élevée : Séisme de Michoacán – México, 19 septembre 1985,
Mexique
Voir textes complémentaires en annexe n°2
Le bilan de ce séisme a été estimé à 8 500 morts, plus de 100 000 sans-abris, 2 millions de
sinistrés sur une étendue d’environ 825 000 km², et les pertes économiques à 4 milliards de
dollars US (valeur courante de l’époque), un peu plus de 2% du PIB du Mexique. Il a pour
caractéristique remarquable un phénoménal effet de site dans la capitale, à 400 km de
l’épicentre sur la côte pacifique, qui a marqué l’histoire de l’approche réglementaire de la
construction parasismique.
Alors que 95% des pertes ont été enregistrées sur le District Fédéral, il s’agit à proprement
parler d’une catastrophe urbaine. Trois des 16 districts de la ville, situés sur les sols
lagunaires, ont été très gravement affectés. En 1985, plus de 20% de la population vivent sur
moins d’un pour cent du territoire. Selon la CEPAL, la croissance dans la capitale était d’un
demi million d’habitants par an, ce qui générait une pression foncière élevée.
Dans le centre de Mexico, les pertes ont été estimées au delà de 30 000 logements détruits
ou à démolir et de 60 000 logements endommagés, essentiellement des immeubles
collectifs. Il faut noter que 23 immeubles, d’une moyenne de 100 logements, sur la centaine
que comptait le grand complexe de logement populaire de Tlalelolco, ont été totalement
détruits. Ces pertes sont survenues en aggravation d’un contexte national de manque de
logements estimé officiellement à 3 millions d’unités. Les pertes sur le secteur du logement
ont représenté 13% du montant total.
Après la première phase d’urgence, 1 457 familles (plus de 6 000 habitants) seraient restés
hébergées dans 23 camps temporaires. La violence de l’événement sismique sur la
métropole a été le catalyseur d’une entraide importante entre les habitants. D’une part
pendant la phase de secours où des dizaines de milliers de personnes se sont
spontanément engagées et d’autre part par l’action de comités de sans-abris qui ont exercé
des pressions sur le pouvoir politique, dont certains auteurs pensent qu’elles ont contribué à
accélérer la construction de logements de remplacement. Des comités de quartiers
populaires sont restés actifs pendant ces années, notamment pour refuser le déplacement
des familles qui souhaitaient continuer à vivre dans leurs quartiers d’origine.
En 1994, les autorités auraient hâtivement déclaré avoir achevé le processus de relogement
des sinistrés.
Mais une quinzaine d’années après le séisme, selon des sources convergentes, 600 familles
attendaient encore un relogement en camps d’hébergement temporaire. Familles auxquelles
il faut ajouter celles qui vivaient encore dans les nombreux bâtiments endommagés plutôt
que d’émigrer hors de la ville. Selon les autorités ce seraient des familles dans l’impossibilité
de souscrire un crédit pour se reloger en ville.
Selon les sociologues de l’Université de Mexico, lasses d’attendre la reconstruction des
logements sociaux, certaines familles ont néanmoins quitté le centre ville pour des banlieues
éloignées. Les associations de sinistrés ont dénoncé les autorités qui par leurs choix
politiques ont génèré des victimes du système là où il y avait des victimes du séisme.
Par ailleurs des propriétaires d’immeubles endommagés dangereux s’opposaient à leur
démolition. Les associations de quartier et le journal de gauche Frente del Pueblo
dénonçaient le manque d’efficacité, voire une politique foncière délibérée de la puissance
publique.
En 2002, 17 ans après la catastrophe, selon les autorités du District Fédéral, 4 camps de
sinistrés subsistaient encore et 300 familles en attente de relogement étaient officiellement
des sinistrés de 1985. Le temps s’étant écoulé, ce sont de nouvelles générations qui y vivent
avec ou sans leurs aînés sinistrés de 1985. Selon la protection civile, 353 immeubles
endommagés étaient encore identifiés comme étant à haut risque.
Exemple de gestion difficile du relogement lorsque les démunis représentent la
majorité de la population : Séisme de Spitak – Leninakan, 7 décembre 1988, Arménie
Voir textes complémentaires en annexe n°3
Une première secousse a provoqué la ruine de centaines de grands immeubles, et une
violente réplique 4mn plus tard a achevé les effondrements sur les personnes qui tentaient
d’évacuer les bâtiments endommagés. Plus de 25 000 corps ont été retrouvés mais des
observateurs impartiaux envisagent jusqu’à 100 000 morts par application mathématique du
nombre d’immeubles totalement effondrés et de la population des différentes villes touchées.
La ville épicentrale, Spitak, 30 000 habitants a quasiment été rasée et Leninakan a perdu
plus de 500 000 m² de logements dont 120 grands immeubles. Le nombre de sans abris a
été estimé à 530 000 personnes sur une étendue de 3 000 km² environ.
Les défaillances du système soviétique sur le contrôle de la qualité des constructions et dans
la gestion de crise, ont été vécues par certaines victimes du drame comme une nouvelle
forme volontaire d’anéantissement du peuple arménien.
Avec la chute de l’URSS, deux ans après le séisme, l’Arménie est devenue une république
indépendante sans moyens. Dans les années qui ont suivi le séisme, les occupants des
logements d’Etat en sont devenus propriétaires. Mais le nombre très important des habitants
qui avaient perdu leurs logement dans le séisme, l’arrivée massive de réfugiés politiques du
Nagorni-Karabakh et l’absence de politique publique de logement social (les autorités ont
compté sur le marché privé) a plongé le pays dans une grave crise du logement associée à
une crise du travail. En outre, nombre de chantiers commencés avant l’indépendance et au
début des années 90 sont restés inachevés dans ce contexte économique. En 2000, des
dizaines de milliers de familles vivaient hors des conditions de logement décent et la
situation était particulièrement critique dans la région affectée par le séisme où de nombreux
sinistrés vivaient encore dans des camps de fortune non viabilisés ou avaient émigré. Les
conditions climatiques hivernales rendaient cette situation particulièrement critique.
En 1998, dix ans après la catastrophe, le candidat à la Présidence, Robert Kocharian, avait
inclus dans son programme de campagne le relogement de près de 27 000 familles
sinistrées, dont 15 000 citadines sans logement, 7 000 attendant des réparations, et 5 000
en milieu rural. Les premiers programmes concrets de relogement à la hauteur du problème
seront opérationnels en 2001, notamment autour d’initiatives de la diaspora soutenues par
USAID et relayées par la communauté internationale, alors que le ministre du logement
annoncait 14 000 familles encore dans des abris précaires.
Selon USAID, en 2001 12 000 familles vivaient encore dans des domiks (abris temporaires).
Cette organisation a alors lancé un programme de recouvrement avec les autorités
arméniennes. L’objectif en était que 6 500 familles soient relogées d’ici à 2004, soit par
l’attribution d’un bon pour l’achat d’un logement au prix du marché, soit par une subvention
pour l’achèvement ou la réparation d’un logement existant. Pour chaque dollar fourni par
USAID les partenaires internationaux (dont le HCR et l’UNPD) ajoutent 2,75 $. Les sites
d’implantation des domiks ainsi supprimés sont réhabilités. En 2003 USAID constate que le
système des « bons pour logement » stimule le marché du bâtiment. Les détenteurs
choisissent leur logement là où ils le veulent parmi les programmes de promotion privée ou
le parc existant, 89% des bénéficiaires sont restés à Gyumri (ex Leninakan). Sur près de
4000 familles qui avaient alors bénéficié d’un bon, plus de 2600 étaient relogés.
Il faut signaler que des polémiques ont éclaté autour de la dénonciation du non-respect des
règles de construction parasismique par les promoteurs de ces nombreux programmes.
Selon la Commission Economique des Nations Unies pour l’Europe (UNECE), fin 2003, la
situation du logement dans le pays reste dramatique, et sur la zone aidée du séisme, de
nombreux nouveaux propriétaires restent des propriétaires pauvres qui ont du mal à faire
face aux charges, notamment de chauffage. Dans ce contexte, les associations de
copropriétaires sont défaillantes. Les experts de l’UNECE recommandent la (re)création
d’un parc de logement social locatif pour les laissés pour compte du système libéral.
Exemples de programmes acculturants et marginalisants de relogement de sinistrés
en milieu rural et périurbain: Séismes de El Salvador, 13 janvier et 13 février 2001
Voir reportage photographique commenté en annexe n°4
Le premier séisme, dont l’étendue des dommages a touché pratiquement l’ensemble du
pays (21 000 km²), a été suivi un mois plus tard d’un séisme local violent. Le nombre total de
morts et disparus (moins de 2 000) est relativement modéré au regard du nombre de sans
abris (165 000 familles) en raison de l’heure favorable de la matinée et du mode de
construction (surtout des petits bâtiments de plain-pied) qui ont permis une évacuation
rapide avant effondrement.
Il faut noter la perte associée de nombreuses micro-entreprises (souvent des commerces et
des services du secteur informel) implantées dans les maisons d’habitation.
La situation du logement avant la catastrophe était déjà critique au Salvador où 75% de la
population vit en milieu urbain ou périurbain et où la croissance démographique reste
importante. Le déficit quantitatif était déjà de 40 000 logements, dont 1/3 en milieu rural.
Mais il faut y ajouter un déficit qualitatif (logements plus ou moins insalubres) de 489 000
logements (36% du parc de logements national).
Suite aux séismes, le déficit quantitatif s’est accru de 165 000 unités (2/3 en milieu rural)
Le Vice-ministère du logement et du développement urbain se trouve face à une
problématique qui dépasse les moyens nationaux et les efforts se concentrent sur la
nécessaire planification urbaine et les aides au logement.
On manque de recul pour apprécier les effets de cette politique depuis le séisme alors que le
pays se couvre de lotissements de petites constructions. On peut juste observer que la
volonté de faire rapidement avec des moyens limités face au déficit quantitatif entretient le
déficit qualitatif sur de nombreux programmes.
Des lotissements de relogement de sinistrés urbains démunis surgissent sur des sites à
faible pression foncière, c’est-à-dire généralement dans des sites non viabilisés, mal
desservis en transports, voire loin des lieux d’emploi.
Le logement évolutif proposé en milieu rural consiste généralement en des noyaux de base
de 15-20 m² mal réalisés, souvent non parasismiques malgré les affirmations des entreprises
qui les vendent, permettant peu d’évolution vers des modes de vie dignes. Il s’agit en
général d’une pièce unique sans second œuvre réalisée dans des matériaux rendant la vie
quotidienne très pénible, principalement pour des raisons de surchauffe des locaux.
Pour une approche durable de l’assistance au relogement des plus démunis
Voir illustrations commentées en annexe n°5
La question du logement social urbain ou périurbain, d’initiative publique ne sera pas
développée ici.
Le relogement rural d’initiative privée, qui dans les pays à faible ou relativement faible
développement est difficilement couvert par les revenus familiaux des paysans et ouvriers
est généralement soutenu par des ONG bénéficiant de fonds internationaux divers.
Dans l’optique d’un développement durable s’appuyant sur les ressources locales il est
nécessaire de promouvoir des stratégies d’études techniques et économiques pour la mise
au point de solutions fiables du point de vue de la sécurité et permettant une évolution à
terme vers le logement décent. Ceci exclut les vices techniques au départ, et implique la
possibilité de modifications et d’extension par des méthodes maîtrisées par les populations
locales.
L’enjeu en est de développer les ressources humaines locales par la création de microentreprises de fabrication ou transformation de matériaux et de mise en œuvre de solutions
adaptées au contexte économique, social et physique.
Il ne s’agit pas de viser l’application de règles d’ingénierie nécessitant des moyens
économiques et le recours à des produits industriels inaccessibles dans certains contextes. Il
s’agit pour des domaines d’application bien définis, dans la continuité des usages ancestraux
adaptés au climat, de favoriser des pratiques constructives qui garantissent le noneffondrement, voire un endommagement modéré compatible avec le maintien dans les
locaux en attente des réparations.
Un autre enjeu est, par la diffusion de méthodes constructives accessibles dont la sécurité
est attestée par le retour d’expérience post-sismique, de sortir les populations démunies du
fatalisme face aux catastrophes.
A cet égard on peut faire état des pratiques de renforcement des constructions en adobe
mises au point et diffusées par le groupement d’études CERESIS en Argentine, Bolivie, Chili,
Colombie, Equateur, Pérou et Venezuela. Des recherches en laboratoire, sur table vibrante,
à l’Université Catholique du Pérou pendant 3 ans ont permis la mise au point de solutions
économiques qui ont fait leurs preuves lors du séisme d’Arequipa en 2001. Au Pérou, la
diffusion de ces pratiques est soutenue par la Sécurité Civile et un fonds spécial a été créé
pour aider à l’achat des quelques matériaux industriels qui restent nécessaires.
Annexe n°1 : Les catastrophes sismiques et les autres catastrophes naturelles dans le
monde
Analyse commentée des données chiffrées des rapports annuels de l’IFRC
Selon le rapport de 1999 de l’IFRC10 22% des victimes d’une catastrophe naturelle ont péri
des effets d’un séisme au cours du quart de siècle précédant.
Le rapport 2000 de l’IFRC rend compte de la décennie 1990-1999 (DIPCN). Le nombre de
victimes des séismes a été estimé à 98 618 personnes, soit plus de 16% des 592 537
victimes de catastrophes naturelles (Sur cette période, le cyclone du Bangladesh de 1991
occasionna plus de 130 000 morts à lui seul).
Le rapport 2000 apporte également des informations sur les pertes économiques de cette
décade. Les séismes, avec plus de 215 000 millions d’US$ représentent 29% des pertes
globales par catastrophes naturelles estimées à 741 000 millions d’US$ pour la décennie. Il
faut prendre en considération le fait que sur cette période plusieurs séismes majeurs ont
touché des pays développés11 et, par conséquent généré des pertes sur des équipements
nombreux et de valeur élevée.
Les données du rapport 2001 (1991-2000), ne nous renseignent pas sur les séismes, mais
indiquent l’impact du développement humain sur le bilan des catastrophes naturelles.
Les pays à faible niveau de développement ont subi un peu moins de 17% des catastrophes
naturelles, mais près de 62% des victimes12 de ces catastrophes ont péri dans ces pays là
qui représentent seulement 10% des sinistrés pour 4% du montant estimé des pertes
(vraisemblablement sous-estimé par manque de déclarations, faute d’indemnisation).
Les pays les plus développés qui ont subi près de 23% des catastrophes naturelles
représentent moins de 4% des victimes et seulement 2% des sinistrés de la planète, mais
pour plus de 57% des pertes économiques. Il faut pondérer cette dernière valeur par le fait
que les systèmes d’assurance y sont bien organisés, ce qui permet de mieux cerner la
valeur de l’ensemble des pertes. Le séisme de Kobe a pesé à lui seul pour 131 milliards
d’US$, soit plus de 18% des pertes de la décennie. Mais il faut rapporter les pertes
économiques au PIB. Ce pourcentage est très élevé dans les pays pauvres (plus de 20% au
Salvador en 2001 et moins d’1/10 000 aux USA, Northridge, en 1994). Même si leur valeur
absolue semble a priori très faible, l’incidence des catastrophes sur l’économie nationale
aggrave la situation de dépendance de ces pays.
Les pays à développement moyen qui ont subi 60% des catastrophes ont également le plus
grand nombre de sinistrés, plus de 87% (les inondations en Chine de 91 et 98, pour près de
500 millions de sinistrés contribuent entre autres à ce pourcentage impressionnant).
Source IFRC 2001 : Synthèse des bilans toutes catastrophes 1991-2000
Pays à
développement
humain élevé
Nombre de catastrophes
1072
%
Pays à
Pays à faible
développement développement
humain moyen
humain
2846
785
Total
4703
22,79%
60,51%
16,69%
100,00%
26 387
260 665
465 469
752 521
%
3,51%
46 164 619
34,64%
1 845 125 840
61,85%
216 734 086
100,00%
2 108 024 545
%
2,19%
407 858 375
87,53%
274 757 907
10,28%
30 349 802
100,00%
712 966 084
%
57,21%
38,54%
4,26%
100,00%
Nombre de morts
Nombre de sinistrés
Coût en milliers d'US$
10
International federation of red cross and croissant / Fédération internationale des croix et croissant rouge
1994, Northridge – USA ; 1995, Kobe – Japon ; 1999, Izmit – Turquie et Chi-chi – Taiwan.
Nombre peut-être sous-estimé, car les statistiques ne dénombrent que les victimes retrouvées, et lors des grandes
catastrophes touchant des pays pauvres, le nombre de « disparus » n’est pas négligeable.
11
12
Le rapport 2002 propose, pour la décennie 1992–2001, des bilans détaillés par types de
catastrophes.
Le tableau suivant synthétise une partie des données du rapport 2002 afin de rechercher des
indicateurs relatifs à la place des séismes parmi les autres catastrophes, et à l’incidence du
développement économique sur leurs conséquences. Ces résultats apportent un éclairage
au rapport 2001.
Données IFRC 2002 : Résumé comparé - séismes / toutes catastrophes naturelles 92-01
Séismes seulement
Toutes catastrophes naturelles
Pays à
Pays à
Pays à faible
développement développement développement
humain élevé humain moyen
humain
Nombre de
catastrophes
Pays à
Pays à
développement développement
humain élevé humain moyen
Total
Pays à faible
développement
humain
Total
42
152
21
215
763
1 463
504
2 730
%
Nombre de
morts
19,53%
70,70%
9,77%
100,00%
27,95%
53,59%
18,46%
100,00%
8 316
62 020
7 420
77 756
16 907
209 512
308 997
535 416
%
Nombre de
sinistrés
10,69%
79,76%
9,54%
100,00%
3,16%
39,13%
57,71%
100,00%
2 445 725
31 118 735
1 377 679
34 942 139
39 230 742
1 731 829 584
229 821 796
2 000 882 122
%
7,00%
Coût en
milliers d'US$ 176 153 890
89,06%
3,94%
100,00%
1,96%
86,55%
11,49%
100,00%
31 918 475
70 000
208 142 365
373 399 330
196 379 931
30 893 229
600 672 490
15,33%
0,03%
100,00%
62,16%
32,69%
5,14%
100,00%
%
84,63%
Rappelons que sur cette période les séismes majeurs ont relativement épargné les pays
pauvres alors que des régions riches ont été durement frappées, Northridge (Californie),
Kobe (Japon) et Chi-Chi (Taiwan) pour citer les plus «chers», et les régions à
développement moyen ont également payé un lourd tribu en raison d’un développement mal
maîtrisé, Latur et Bhuj (Inde) et Izmit (Turquie) étant ceux qui ont fait le plus de victimes.
En ce qui concerne les catastrophes toutes origines confondues, on voit qu’il suffit d’une
année de décalage pour que leur nombre chute de 4 703 à 2 730. Il faudrait reprendre
l’historique des phénomènes en 1991 et en 2001 pour l’expliquer, mais on se penchera
plutôt sur les conséquences. Cette baisse de 42% des événements a été accompagnée
d’une baisse moindre du nombre de morts (28,5%) et des pertes économiques (16%
environ). Les conséquences des événements auraient donc été statistiquement plus graves
ou mieux décomptées.
En ce qui concerne la place des séismes parmi les catastrophes, les données précédentes
donnent les ratios suivants.
Données IFRC 2002 : Ratios des séismes dans l’ensemble des catastrophes naturelles
% des catastrophes
% des morts
% des sinistrés
% des coûts
Développement humain élevé Développement humain moyen Faible développement humain
5,50%
10,39%
4,17%
49,19%
29,60%
2,40%
6,23%
1,80%
0,60%
47,18%
16,25%
0,23%
Total
7,88%
14,52%
1,75%
34,65%
Ils indiquent clairement que les séismes majeurs (8% des catastrophes) ont encore un fort
impact humain (15% des morts) et matériel (35% des pertes).
En outre, ils gardent un impact relatif élevé dans les pays riches (49% des morts et 47% des
pertes pour 5,5% des catastrophes qu’ils ont subies). Ces pays, à l’évidence, se protègent
mieux des effets des autres phénomènes. Rappelons que sur la décennie, « toutes
catastrophes confondues », les pays riches représentent un peu plus de 3% des victimes
alors qu’elles sont plus de 10% face aux séismes et que les pertes toutes catastrophes sont
un peu supérieures à 62% et dépassent sensiblement 84% pour les séismes.
Si les pays pauvres sont mal protégés contre les séismes, ils le sont encore également
contre toutes les calamités, ce qui semble réduire dans les chiffres l’impact relatif des
séismes.
On pourrait en tirer la pré-conclusion que la maîtrise des conséquences des séismes reste
un enjeu humain et économique fort dans tous les pays exposés, quel que soit leur niveau
de développement.
Les conclusions du rapport 2003 font la synthèse des observations et analyses réalisées les
années précédentes sur les catastrophes, mais ne renseignent pas sur les séismes.
Source : IFRC 2003 13
Extrait : Les catastrophes continuent de frapper les pays les plus pauvres et les moins développés
de la planète. Six pour cent seulement des morts recensés en 2002 vivaient dans des pays à fort
développement humain. Les pays à faible développement humain, quant à eux, ont versé de loin le
plus lourd tribu en vies humaines alors qu’ils enregistraient le nombre de catastrophes naturelles le
moins élevé de la décennie. Le nombre de décès rapportés au nombre de catastrophes recensées
s’élève en moyenne à 555 dans les nations à faible développement humain, comparé à 133 dans
les pays à développement humain intermédiaire et à 18 dans ceux à fort développement humain.
Si le nombre de pertes humaines imputables aux catastrophes reste faible dans les pays très
développés, le montant des dommages y est très lourd. Plus des deux tiers du montant global des
dommages recensés l’année dernière (27 milliards de dollars américains) ont été supportés par les
pays à fort développement humain. Ils ne représentaient que 0,15 pour cent de ce montant dans les
pays à faible développement humain. Sur l’ensemble de la décennie, le coût moyen des dommages
causés à chaque catastrophe naturelle s’est élevé à 477 millions de dollars américains dans les
pays à fort développement humain, comparé à 149 millions dans les nations à développement
humain intermédiaire et à 61 millions dans celles à faible développement humain. Ces écarts
s’expliquent principalement par la valeur financière élevée que représentent les infrastructures dans
les pays développés. La comparaison rendrait mieux compte de l’importance des pertes financières
liées aux infrastructures dans les pays à faible développement humain, si celles-ci étaient
exprimées par rapport au produit intérieur brut (PIB) plutôt qu’en dollars. (…)
Le nombre global de décès enregistrés du fait de catastrophes naturelles ou technologiques a chuté
de 38 pour cent par rapport aux décennies 1983-1992 et 1993-2002. Au cours de la même période,
le nombre de sinistrés recensés a cependant fait un bond de 54 pour cent.
Ces données confirment les résultats globaux des politiques de mitigation du risque sismique
sur la réduction des pertes en vies humaines des pays riches, mais aussi l’accroissement
des pertes matérielles en dépit de ces mêmes politiques qui ne portent de façon vraiment
efficace que sur la sécurité des personnes en encore insuffisamment sur celles des biens
nécessaires à leur développement.
Elles rappellent le cycle infernal de la vulnérabilité des plus pauvres aux aléas naturels,
incompatible avec les objectifs de développement durable.
13
IFRC (2003), Rapport sur les catastrophes dans le monde 2003
Annexe n°2 : Séisme de Michoacán – México, 19 septembre 1985, 15 ans après
Source : Journal de l’UNAM
14
(Université de Mexico)
Article : Continúan en pie 2 mil inmuebles inseguros de Sandra Palacios y Josefina Quintero
A 14 años de los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985, persisten los rezagos en la reconstrucción de
vivienda y aún siguen en pie 2 mil edificios de alto riesgo; de éstos, 300 no han recibido mantenimiento a pesar
de estar habitados. La reconstrucción de la ciudad ha sido lenta y 600 familias continúan en albergues instalados
en las delegaciones Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Venustiano Carranza y Azcapotzalco,
principalmente. Muchas de las 120 mil familias que perdieron sus hogares se cansaron de esperar la ayuda que
les prometieron y emigraron a los municipios conurbados del estado de México. ''Los afectados por los sismos
del 85 pasaron a ser damnificados del sistema'', afirma Cuauhtémoc Abarca, líder de la Coordinadora de
Residentes de Tlatelolco. Alejandro Varas, dirigente de la Unión de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre
(UVD), asegura que el gobierno perredista no cumplió su promesa de resolver el problema de vivienda, pues sólo
benefició a algunos grupos. ¿Y la ayuda?
El líder de los residentes de Tlatelolco explica que dejaron de recibir la ayuda porque el gobierno federal
determinó en 1994 que se habían acabado los programas de reconstrucción. Mientras, numerosas familias de la
colonia Roma siguen en espera de apoyo para reconstruir sus hogares y viven entre paredes cuarteadas,
humedad y hacinamiento. (…)
15
Source : Diego Cevallos
Extrait : The earthquake, which gave rise to several urban citizen organisations, left marks that are still visible:
buildings that continue to be inhabited despite deep cracks in the walls, 33 encampments for the homeless where
600 families live in crowded conditions, and numerous abandoned structures, especially in the capital's historic
central district. Alejandro Varas, spokesman for one of the homeless organisations, considers it incredible and
shameful that 15 years after the disaster there are people who have not yet been resettled and that buildings
remain on the verge of collapse. ''We continue waiting here for them to give us a home, but after so many
promises we no longer believe them,'' said Soraya Carlona, resident of one of the camps located in the city's
centre. Set amid old buildings, the encampments provide shelter to groups of 20 families each, in small divided
rooms topped with aluminium sheeting.
The authorities report that many of the families - who share dining areas and bathrooms - have been offered
credits for housing, but they cannot accept the loans because they lack income to make payments. Meanwhile,
owners of abandoned buildings have filed legal petitions to prevent them from being torn down, despite the
danger they pose to city residents.
Observers agree that the 1985 catastrophe triggered the creation of citizen organisations as a way to confront
feelings of impotence and the lack of support the government was able to provide at the time.
Source : Icela Lagunas
16
Article : Los Nietos del Sismo
(…) Les llaman los "desdoblados", son hijos de los damnificados por los sismos de 1985 en la Ciudad de México
y viven, desde entonces, en campamentos cuyas casuchas fueron construidas con láminas de cartón y cohabitan
en hacinamiento.En esas viviendas, el reloj se detuvo después del desastre que afectó a 2 mil 831 inmuebles y
dejó a miles de familias sin hogar ante el colapso total de sus inmuebles. A 17 años del desastre, persisten los
grupos de "damnificados de toda la vida", de "pobres que el gobierno no quiso atender", que viven en
campamentos, originalmente otorgados a sus padres en los momentos de mayor crisis. (…)
Según cifras del Instituto de Vivienda del Distrito Federal, de los 400 refugios creados en 1986 para 104 mil
personas, sólo quedan cuatro reconocidos por el "Censo Único de Damnificados" y son: Saturno y Marte, Dr.
Márquez, Zacatecas, y Peña y Peña.
Aunque, de acuerdo con Laura Itzel Castillo y David Cervantes, titulares de la Seduvi y del Invi, respectivamente,
el GDF atiende 75 campamentos con 5 mil 502 familias; 70 por ciento se localiza en Iztapalapa y Gustavo A.
Madero, aunque no son de afectados por el sismo. Según sus estimaciones, en el DF quedarían por atender tan
sólo a 60 familias de los auténticos damnificados del terremoto del 85. Con las 60 mil acciones de vivienda que
para diciembre pretende alcanzar la administración local, a más tardar el próximo año liquidaría la deuda de
casas con este sector; en ese momento, cerrarían los campamentos para evitar que los ocupen nuevas
generaciones. Para el presidente de la Comisión de Vivienda de la Asamblea Legislativa del DF, Adolfo López
Villanueva, hay cerca de 300 familias descendientes directos de los afectados, que a pesar de contar con su
Certificado de Derechos por Vivienda, único e intransferible, no han sido beneficiados.
(…) Empero, el peligro continúa en inmuebles antiguos que no reciben mantenimiento, abandonados y dañados
en su estructura. Sergio Aguilar, subdirector de Protección Civil en la delegación Cuauhtémoc, una de las más
golpeadas por el sismo, en el Centro Histórico, explica que los temblores diarios y la falta de mantenimiento,
coloca a 353 edificios en alto riesgo y a 64 urge atención. (…)
14
http://www.jornada.unam.mx
Cevallos Diego (2000), DEVELOPMENT- MEXICO: Effects of Fateful 1985 Earthquake Persist, (Sept 2000)
16
http://www.desastres.org
15
Source : Periódico del Frente del Pueblo (FP) 17 José Antonio Salas C
Article: Luchar por vivienda digna y por una ciudad demográfica
Vivienda digna ¡ya! es la demanda de los damnificados damnificados que perdieron sus viviendas en los sismos
que en septiembre de 1985 destruyeron gran parte de la Ciudad de México. Desde hace 17años, las promesas
oficiales se han repetido, pero no se han concretado, ni en materia de vivienda —la prioritaria— ni en organizar
una respuesta ante la eventualidad de que un terremoto de esa magnitud se repita.
Gobiernos priistas y perredistas en la capital han formulado decenas de promesas que nunca cumplieron. López
Obrador es el tercer jefe de Gobierno del PRD que pasa por la Ciudad de México y, como sus antecesores, no
ha concretado respuestas. En unos cuantos días se cumplirá un año de la promesa de López Obrador de
solucionar, por fin, el problema de las personas que habitan en campamentos de damnificados. Un año después
nada cambia, sólo que ahora los discursos son más cínicos.
Empeñado en construir un segundo piso, para obtener, en 2003, el voto en las delegaciones panistas;
preocupado por quedar bien con un puñado de empresarios (como los canadienses que contruyeron la Torre
Chapultepec y a los que ahora se les concesiona el proyecto Alameda, o Carlos Slim, a quien que se le puso el
Centro Histórico en bandeja de plata) que han encarecido el uso del suelo y de la vivienda en las delegaciones
centrales, alentado por el triunfo mediático que le representan sus conferencias matutinas, López Obrador se ha
olvidado de cumplir con lo ofrecido el 19 de septiembre de 2001: una respuesta para las familias que aún hoy, 17
años después, viven como damnificados.
550 familias damnificadas en 1985 viven todavía en campamentos y vecindades de alto riesgo.
Para atender a los damnificados de 1985, el gobierno federal expropió 4 mil 287 inmuebles, que constituyeron la
bolsa de suelo donde se haría la reposición de viviendas con el Programa de Renovación Habitacional Popular.
En forma adicional se creó el programa emergente de vivienda Fase II para atender a las familias damnificadas
de los inmuebles excluidos en los decretos de expropiación.
Se asignaron 23 campamentos de damnificados a efecto de reubicar provisionalmente a los afectados, donde
inicialmente eran mil 457 familias, con más de seis mil habitantes, pero en la verificación del censo se
incrementaron a mil 607 familias con una población de siete mil 392 personas.
En la actualidad, no se da atención a las familias que viven en campamentos ni a los residentes de unidades
habitacionales, como Tlatelolco. La vulnerabilidad en esos conglomerados es más alta por el tipo de suelo y por
la densidad habitacional; pero el GDF prefiere, cada año, dedicarse sólo a hacer conmemoraciones en memoria
de las víctimas de 1985.
En vista de que desde septiembre de 2001 no le hemos vuelto a ver la cara al jefe de Gobierno capitalino, quien
nos ha mandado desde granaderos hasta funcionarios de tercer nivel para intimidarnos o darnos largas, por este
conducto le preguntamos: ¿A quién presume de haber construido 43 mil viviendas? ¿Por qué no ha entregado
sus viviendas a las familias de los campamentos y de las vecindades de alto riesgo, expropiadas y adquiridas por
los propios ocupantes? ¿Dónde están las viviendas que dice ha construido? ¿Por qué siguen habitando varias
familias en inhumanos cuartos de lámina? ¿Cree que esto sea justo, cuando al Instituto de Vivienda le fueron
asignados este año alrededor de 2 mil 300 millones de pesos?
El Frente del Pueblo, continuará luchando hasta que se les restituya su vivienda digna a todas aquellas personas
que hoy no la tienen.
Illustration: La Une du journal de gauche Frente del Pueblo en septembre 2002. 17 ans après la catastrophe, il
dénonce l’abandon de 550 familles dans les camps d’hébergement temporaire.
17
Año III / segunda época, México, DF, septiembre de 2002, Número 61,
http://www.laizquierda.net/DF61/paginas/DF61.htm
Annexe n°3 : Séisme de Spitak – Leninakan, 7 décembre 1988, Arménie, 15 ans après
Source : UNECE 18
Extrait : According to the Priority Projects of Rehabilitation in the Earthquake Zone (adopted by the Armenian
Government on 11.11.98) even after the current rehabilitation activities from all financing sources, there will still
be a need for housing provision for 26,841 families, of which 15,140 are registered in the waiting list as homeless
urban families; 7,005 families of which are tenants from buildings that damaged buildings; and not in use, and
4,696 families from rural areas.
Some districts of the earthquake zone cities are rows of close located trailers (houses) that have not changed
externally during last 10 years. These trailers most of all do not have water pipe supply, sewerage and heating by
diesel or wood.
In 1999, the World Bank contracted Washington Urban Institute to develop recommendations for meeting shelter
needs in the earthquake zone. The World Bank and the the Ministry of Urban Development of Armenia have
endorsed the recommended ousing strategy for the earthquake zone. The USAID/Armenia issued a contract to
Urban Institute since July 1999 to further design and develop the housing certificate, housing reinforcement and
urban renewal program.
Approximately 26,841 households lost their shelter due to the earthquake and are living in temporary shelter for
other reasons. The identified goal of the Strategy is to provide permanent housing to the remaining earthquake
displaced population and, while doing so, to enhance the original cities. The essence of the “New Housing
strategy” deals principally with alternatives to new construction, the funds be redirected from new construction to
means-targeted financing, in the form of housing certificates using elements of market mechanisms including:
- citizens’ choice for their housing solutions (unit purchase and acquisition of units from buildings)
- determination of the amount of financial aid in accordance with housing market cost and a family’s social
status and economic condition
- participation by banks and interested entities through the credit process.
This is consumer-oriented policy geared to the physical redevelopment of each city that provides eligible
beneficiaries with significant choice regarding the type of replacement housing it will receive.
The Strategy is to be implemented by a careful balance of three program elements: a physical plan, a social plan
and a financial plan:
· The physical planning strategy component introduces a phased program in the old cities, organized around a
logical, sequential and successive selection of sites in the original cities to be cleared of the temporary huts
(trailers) in conjunction with building strengthening activities and/or construction on the same site.
This “site by site” approach is directly linked to the distribution of benefits, providing the Government with
flexibility in management of the program (i.e. number and types of sites selected for development in any year
will be determined by its budget allocation, loans, grants, etc.).
· The social planning strategy component assures the former residents of damaged/destroyed buildings on
each selected site will eligible beneficiaries. The actual level of benefits depends on their waiting list category
coupled with new means-tested criteria (i.e. the unified waiting lists are now targeted)
· The financial planning strategy component gives each eligible household the choice between:
a) accepting a “housing purchase certificate” (HPC) to use immediately in purchasing (existing or nearly
completed) permanent housing or
b) being re-housed temporarily and later moving into the building to be reinforced/constructed on the
subject site when it is completed.
Depending on the absorption rate for the physical and social options more or less housing will be newly
constructed. The objective is to absorb the surplus housing stock first, which is available or can be made quickly
available in the Republic, before starting new construction.
It is recommended that targeted financial aid be aimed at residents in rural areas in the form of credits. (...)
Source : Armenpress 19
Extrait : Armenian Earhquake Zone 'Will be Rebuilt in 2002, December 5, 2001
Minister for Urban Development David Lokian pledged that Armenia Armenia's northwestern regions devastated
by a catastrophic earhquake earhquake in 1988 will be completely rebuilt before the end of next year.
Lokian told a news conference that the implementation of a three-year government plan on the reconstruction of
houses and public infrastructure in the Lori and Shirak provinces is proceeding on schedule, with about $30
million spent this year. He said the government will raise an additional $60 million to provide the remaining 14,000
families with housing next year.
18
19
UNECE, auteur non identifié (2000), Housing Situation in Armenia and Housing Provision in Earthquake zone
http://www.armeniadiaspora.com/commerce/progress/dec052001.htm
The program on the earhquake zone worth a total of $150 million was launched at the beginning of last year. The
bulk of the money is to come from external sources, including the US government and leading Diaspora charities.
Official figures cited by Lokian show that nearly 2,000 families that were made homeless by the disaster have
settled in new houses and apartments this year. Just over half of those families, living in the northern cities of
Gyumri and Vanadzor, have acquired new apartments under a $15 million housing scheme funded by the US
Agency for International Development (USAID).
The USAID has been underwriting the purchase of apartments by those families who obtain special housing
certificates from aid officials. The scheme has been praised by President Robert Kocharian who made the
reconstruction of the earhquake -hit areas a major theme of his election campaign in 1998.
A considerable part of the ongoing construction work, $15 million, is financed by the Lincy Foundation of
Armenian-American billionaire Kirk Kerkorian. Other major contributors are the US Huntsman Corporation and the
Hayastan All- Armenian Fund.
Lokian said the government will remain faithful to its commitments to provide apartments to 14,200 homeless
families in the region. Vouchers to purchase apartments will be given to 1,084 families by the end of 2001.
Approximately two thousand families will receive vouchers next year, and some 2,600 families will move into new
apartments and cottages in 2002.
Source : USAID 20
Extrait : EARTHQUAKE ZONE RECOVERY PROGRAM
It has been 15 years since the devastating earthquake of 1988 killed 25,000 and left over 500,000 homeless. The
affected region is still called the Earthquake Zone. In the year 2000, approximately 12,000 families still lived in
domiks - temporary shelters - when USAID began implementing an Earthquake Zone (EQZ) Recovery Program in
partnership with the Government of Armenia Armenia.
Under the EQZ Recovery Program, some 6,500 families in the earthquake zone will have permanent homes by
mid 2004. They are awarded either certificates to purchase housing, or grants to complete or repair unfinished or
damaged homes. As the beneficiary families give up their domiks, local governments remove them to reclaim the
sites. The reclaimed sites become parks, housing complexes or commercial areas.
The EQZ Recovery Program builds on the success of the USAID Pilot Housing Certificate Program in Gyumri, in
which 97% of the certificate holders found apartments, 89% of which chose to stay in Gyumri. The pilot site is also
home to a playground, a park, and recreation fields, established through a USAID-funded public works program.
Source : U.S. Department of State, U.S. Agency for International Development 21
Extrait : Fact Sheet, September 10, 2003 - Armenia Earthquake Zone Alliance
(...) The certificate program is an innovative mechanism that meets an urgent humanitarian need while also
advancing important social and economic goals. Beyond assistance with housing, the certificate program
stimulates development of markets, and is incorporated into a participatory redevelopment effort that strengthens
civil society. The amount of a family’s certificate is based on market prices for the housing lost in the earthquake.
The program allows freedom of choice, with recipients able to buy houses anywhere in Armenia. Once the
beneficiary acquires a house or apartment, the family vacates their domic, which is then removed by the local
government and the area readied for redevelopment.
Partners and Resources: The All Armenia Fund, the United Nations High Commissioner for Refugees
(UNHCR), the United Nations Development Program (UNDP), the Norwegian Refugee Council, the Jinishian
Memorial Foundation, the Huntsman Foundation, the Lincy Foundation, and the U.S. Agency for International
Development (USAID) are working together in the Armenia Earthquake Zone Alliance. For every dollar provided
through USAID funding, alliance partners contribute cash or resources worth $2.75.
Partnership Efforts and Alliance Accomplishments to Date: From the program’s inception in 1999 through
July 2003, 3,975 housing certificates have been issued, and 2,627 certificate owners have received title and
moved into their newly acquired homes. This has included certificates for refugees funded by UNHCR but
administered through the alliance.
The Huntsman Foundation has built 64 new units, and converted an unfinished building to a school. The Lincy
Foundation is building 925 new apartments and rehabilitating 1,811 apartments. The village of Saramedj did not
have a water supply, but through the collaboration of World Food Program/Work for Food program, UNDP, and
USAID, water is being supplied and construction of homes is proceeding.
Through this alliance 2,204 domics have been removed from Gyumri and other areas surrounding the earthquake
zone --and the domic yards cleared for redevelopment. Unlike the certificates component, the Housing
Improvement Grants component enables completion of unfinished houses in rural areas. As a result of this
component, 650 rural families were housed as of July 2003.
20
21
http://www.usaid.gov/am/eqzprogram.html
http://www.state.gov/g/oes/rls/fs/2003/23998.htm
Source : United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) 22
Extrait : Geneva, 2 December 2003, The challenges of a new tenure structure
UNECE assesses Armenia’s housing sector
How to help homeowners make the most of their biggest financial asset? This question is on the minds of many
policy makers in Armenia. Almost every Armenian has become a homeowner. Thanks to the wholesale
privatization of housing in the 1990s, 96% of Armenia’s housing stock is now in private hands. However,
plummeting incomes have made it impossible for many to fully enjoy the benefits of homeownership and to meet
the obligations arising from it.
This is one of the findings of the Country profile on the housing sector of Armenia, a study which the United
Nations Economic Commission for Europe (UNECE) is preparing for publication in early 2004.
Dilapidated stock and poor owners
Armenia’s housing sector has faced huge challenges since independence. The sharp drop in income means few
people invest in home improvements. Together with the impact of severe winters, this has led to a massive
deterioration of the housing stock. Many apartment buildings no longer have entrance doors because the
inhabitants have used them as heating material in the winter. Window frames in common areas and the handrails
of stairwells have been removed for the same reason. The provision of utilities has worsened. The situation is
particularly bad for heating: today only 9% of households have access to central or individual heating systems.
Current fees for maintenance, repair and utilities are only a fraction of what is needed. Moreover, few people
actually pay up. Collection rates can be as low as 25%. The drop in income affected not only the existing housing
stock but also new housing. Construction has plunged: in 2001 it stood at merely one tenth of its 1991 level (see
graph).
Natural disasters have made matters worse. The 1988 Spitak earthquake left half a million people homeless. The
victims of the earthquake needed shelter, as did the many refugees who came into the country in the 1990s. 15
years after the Spitak earthquake and 12 years after independence, the Government of Armenia, with the help of
international donors, has certainly made progress in facing up to the most pressing challenges. Many of the most
vulnerable, in particular the victims of the earthquake, now have a roof over their heads. However, more
fundamental challenges remain. How to help Armenia’s many “poor owners” – those homeowners who cannot
afford the upkeep of their homes? How to facilitate access to the housing market for those who would like to
improve their housing situation and are able to do so unaided? And how to continue to help the most vulnerable –
including those with special needs such as the elderly and young families?
Management of apartment buildings in disarray
These are only some of the questions the team of international experts who prepared the country profile tried to
address. Finding ways to solve the problems of the existing housing stock was at the heart of their analysis. As
money is scarce, raising homeowners’ awareness of the rights and responsibilities connected with private
property, in particular in regard to the common spaces in multi-apartment buildings, such as stairwells and lifts, is
ever more important. A recent survey indicates that only 20% of the 600 homeowners’ associations which have
been established so far in Armenia are active. Homeowners need help in organizing the management of their
property. The Government and all other actors, including NGOs, have an important role to play in the capacitybuilding process.
No social housing left
The transition affected some population groups more adversely than others. To protect the most vulnerable from
despair and social isolation, a social safety net is needed for those households who are unable to solve their
housing problems on their own. The team of international experts discussed alternatives for the provision of
housing assistance to vulnerable population groups and recommended that the Government should gradually
build up its stock of social housing.
The challenges of Armenia’s housing sector are very complex and integrated. Legal challenges with regard to
private property, for example, cannot be resolved without taking into account the needs of the most vulnerable
population groups. There are many interlinkages between housing and other policy areas. The cohesion of
Armenia’s society cannot be seen independently from its housing situation. An integrated and encompassing
approach to Armenia’s housing sector is therefore needed and it is hoped that the Country Profile will encourage
the Government to develop such an approach.
22
http://www.unece.org/press/pr2003/03env_n02e.htm
Annexe n°4 : Exemples de programmes de relogement caritatif inadaptés en
milieu rural ou semi-rural au Salvador, 3 ans après les séismes de 2001
Suite aux séismes de 2001, 165 000 familles salvadoriennes se sont retrouvées dans l’attente d’un
relogement, dans un pays qui compte un peu plus de 6 millions d’habitants.
La plupart d’entre elles ont entrepris un processus de relogement sans attendre d’aide publique. Pour
les plus démunis qui n’étaient pas assurés, il s’est souvent agit de simples cabanes.
Exemple de cabane auto-construite en un mois par un jeune homme pour sa famille. L’assemblage des
bambous, inspiré du bahareque traditionnel, est mal réalisé. Les tôles ont été achetées d’occasion. L’intérieur est
une pièce unique sans viabilité, au sol de terre battue. (Août 2004)
Passées les premières aides d’urgence aux camps d’hébergement temporaire, des processus d’aide
humanitaire au relogement des sans ressources ont vu le jour. Ils sont très nombreux et d’approches
différentes et il n’est possible ici que d’en donner quelques exemples pour illustrer les problèmes
rencontrés face à une situation extrême.
Le point commun que l’on pourrait trouver aux différentes solutions de relogement retenues pour les
plus démunis ne pouvant pas du tout contribuer au financement est de ne pas dépasser 2000 - 2500
US$ par famille. Le prix moyen étant plutôt de l’ordre de 1500 à 1800 US$. Les solutions décentes
coûtent au moins 4000 US$.
Pour les sinistrés urbains et périurbains, les campagnes des environs de la capitale ont vu apparaître
des lotissements de relogement, en général sur des terrains publics ne présentant pas de valeur
foncière. La délocalisation et les modes de vie induits représentent une véritable acculturation pour
des familles qui souvent avaient émigré vers la capitale pour fuir les difficultés de la campagne.
Vue d’avion d’un lotissement de sinistrés au Sud-Est de la Capitale. Cette organisation de type ghetto ne reprend
aucun mode de vie salvadorien et aggrave le potentiel de marginalisation des plus démunis en situation
concentrationnaire. (septembre 2002)
Lotissement de relogement des sinistrés au sud de la capitale près de l’autoroute vers l’aéroport (août 2004)
Lotissement en rase campagne au nord de la capitale (septembre 2002)
Souvent, les surfaces proposées relèvent davantage de l’abri d’urgence que du relogement. Néanmoins, pour les
pauvres auxquelles ces abris sont offerts, ce sont des solutions pérennes de fait. Ici, en milieu rural, deux familles
ont une pièce chacune dans un bâtiment à panneaux de béton préfabriqués (août 2004).
Les maisons proposées (ici chaque bâtiment héberge 2 familles) comprennent généralement 1 ou 2 pièces sans
sanitaires. La taille des parcelles et les procédés constructifs laissent peu de possibilités d’évolution du bâtiment
dans de bonnes conditions de réalisation (septembre 2002).
Ici le lotissement est semi-viabilisé (eau et électricité), mais les raccordements restent à la charge des habitants
et les maisons ne sont pas pré-équipées pour être viabilisées. Une latrine se trouve sur la parcelle.
Groupe de latrines à proximité d’un puits dans un lotissement construit pour reloger des sinistrés du cyclone
Mitch
Un autre aspect de la problématique est que les caractéristiques techniques des bâtiments fournis
pour ces prix par des sociétés qui n’ont pas de but philanthropique sont très faibles, voire
dangereuses au regard des aléas divers.
En voici quelques illustrations, toutes issues de programmes de relogement de sinistrés démunis.
Construction en plaques de polystyrène confinées entre des treillis fins enduits de béton projeté. Les très faibles
masses vont dans le sens d’une réduction de l’action sismique. Mais le procédé ne protège pas le polystyrène
des remontées d’eau et de l’installation de rongeurs qui peuvent le dégrader en peu de temps. Plus grave encore,
il ne permet pas un ancrage de la toiture résistant à l’arrachement en cas de grands vents ou de secousses et les
assemblages entre les panneaux sont trop faibles (septembre 2002).
Les constructions de blocs de ciment de ces programmes pour déshérités, un peu plus chères, sont abusivement
présentées par leurs fournisseurs comme parasismiques. Mais les conditions techniques de mise en œuvre de
ces parois de faible épaisseur, notamment les assemblages des murs entre eux et avec la toiture ne garantissent
pas leur non-dislocation en cas de secousses. On a pu le constater en 2001 (août 2004).
.
Ces défaillances de mise en œuvre originelles des constructions de blocs sont encore aggravées par la noncontinuité des armatures, lorsqu’elles existent, lors de la nécessaire extension lorsque la famille a les moyens d’y
accéder. Ici extension d’une construction en blocs de ciment fournie lors d’un programme de relogement suite au
cyclone Mitch (septembre 2002)
Les constructions à ossature et panneaux légers, très économiques, peuvent sembler plus sûres. D’un
point de vue thermique elles sont totalement inadaptées au climat sub-tropical. Les occupants
souffrent de la surchauffe des locaux de façon durable, ce qui est inacceptable du point de vue de
l’hygiène publique, et socialement acculturant et marginalisant.
Parmi les solutions les plus économiques, ossatures, bardage et toiture en métal.
d’attente ?
Relogement ou solution
Du temporaire qui dure… A droite, quelques années après, l’extension de l’unité de base a entériné le potentiel
de « cabanisation » du procédé de départ.
Ici, la double paroi métallique apporte un peu d’isolation thermique, mais pas la toiture. Les occupants ont pu se
raccorder au réseau électrique dans des conditions précaires.
Châssis métallique et panneaux de particules en façade. Toiture sombre de fibro-ciment sans isolation.
On trouve également des solutions à panneaux de particules et ossatures de bois, ou en PVC. On
peut observer sur le terrain et en discutant avec les occupants, que plus la solution est bien vécue,
plus les propriétaires ont tendance à entretenir le bâtiment et ses abords.
Construction à ossature bois et panneau de particules.
Autre construction (pièce unique) à ossature bois et panneau de particules.
Ici les parois verticales et la toiture sont constituées de plaques moulées de PVC sur une ossature métallique et
un soubassement maçonné.
Il peut arriver que les solutions importées poussent l’acculturation aux limites de l’imagination.
.
Cet igloo est une coque de béton sur treillis dont l’habitabilité pose problème et dont l’extension est impossible.
Sur ce cliché, fraîchement livré, il est encre en bon état apparent.
.
En 2004 on constate qu’il y fait une chaleur infernale car aucune ventilation haute n’est possible, ce qui exclut le
cloisonnement pour ne pas aggraver le problème. La construction est très détériorée et subit régulièrement des
infiltrations d’eaux pluviales en raison des inévitables fissurations de retrait du béton en paroi mince.
Un autre type d’erreur de stratégie peut être commis par des ONG bien intentionnées mais mal
conseillées.
Voulant faire face à la première urgence en région agricole, une ONG a financé la fourniture de plusieurs
centaines d’abris métalliques à toiture de fibro-ciment. L’idée intéressante, hors zone sismique, était que ces
structures constituaient le départ d’une future maison, et que dans la première urgence, avec quelques bâches
périphériques, les populations étaient abritées. Mais on observe des effets induits dus à la difficulté technique et
économique de fermer ces structures de façon fiable avec le peu de moyens locaux. Ici, la famille bénéficiaire a
vécu plus de 3 ans dans la cabane voisine en attendant une solution venue d’une autre ONG.
De même ici, la famille vit dans une reconstruction rudimentaire par récupération de matériaux, adobe, bois et
métal à côté de la structure métallique en attente de solution.
Ici la famille a clos la structure avec des tôles et des bâches, seuls matériaux économiquement accessibles, afin
de l’habiter, dans de très mauvaises conditions thermiques.
Ici une enveloppe extérieure en blocs de bétons a du coûter cher à une famille moins démunie sans lui offrir de
sécurité aux séismes en raison de l’interaction dangereuse possible entre l’ossature métallique et la maçonnerie
de parois minces montée en périphérie.
Ici un programme économique soutenu par une ONG, pour la clôture de la structure métallique par des parois
minces de mortier projeté sur grillage avec châssis bois. La construction présente immédiatement en façade des
fissurations de retrait au droit des liteaux de bois (faces non visibles sur le cliché). Des infiltrations sont
prévisibles en saison des pluies. La chaleur y est trop élevée la journée.
Enfin, un autre programme économique par une autre ONG, a intégré les ressources locales d’une microentreprise de fabrication de blocs de terre stabilisée compressée. Solution thermiquement plus satisfaisante en
conservant une quinzaine de centimètres de ventilation en sous-toiture. Mais c’est un peu par hasard qu’un
conseil technique parasismique est entré dans le programme pour intégrer une mise en œuvre garantissant le
non effondrement sous séisme, en adaptant des techniques de confinement des parois économiques et
éprouvées en Amérique du Sud.
Annexe n°5 : Exemples de recherches de construction parasismique sans
ingénierie exploitant les ressources locales des populations démunies
Suite au séisme de 2001 au Salvador on a pu observer le comportement ductile des murs traditionnels
en Bahareque, méthode de construction indigène dont les parois fixées à une ossature de bois sont
en terre confinée dans des treillis de cannes ou de lattes de bois. Les ruptures observées ont eu pour
case des défauts d’assemblages des murs et toitures.
El Salvador, 2001. Endommagement des enduits mais résistance des murs de bahareque, sauf défaut
d’assemblage comme à droite.
Des solutions de confinement de la terre issues de la pratique du Bahareque ont également démontré
que la sécurité pouvait être obtenue hors des solutions répondant aux normes.
El Salvador, 2001, cette version « moderne » du bahareque a empêché l‘effondrement du bâtiment malgré un
endommagement total de la terre contenue entre les « grilles » de lattes verticales et fils de fer torsadés.
Afin de trouver des solutions pour sécuriser la construction d’adobe, la seule économiquement
accessible aux plus démunis de l’Amérique latine, le groupement Ceresis a expérimenté des solutions
qui depuis ont fait leurs preuves comme le confinement des deux faces de la maçonnerie d’adobe par
des grillages connectés entre eux.
Test de construction en adobe sur table vibrante à l’université du Pérou. A gauche construction non confinée, à
droite construction confinée
Mise en place d’un treillis soudé pour le confinement des murs d’adobe (Zegarra et al, 1997).
Arequipa, Pérou, 2001. La maison (devant) dont les angles avait été renforcés avec du treillis soudé couvert d’enduit a bien
résisté. Une maison semblable qui n’avait pas été renforcée (derrière) a été très endommagée (Zegarra et al, 2001)
Des solutions de maçonnerie armées de cannes sont également étudiées.
Test de force oblique sur construction non renforcée–Test sur construction renforcée par des armatures en canne – Université
Catholique du Pérou
Mise en place des armatures de cannes telles que prescrites au Pérou (Blondet et al, 2002)
On peut également mentionner des ONG qui ont choisi de soutenir la fabrication de blocs de terre
stabilisée compressée qui, améliorant la résistance en compression, permet d’une part d’exploiter les
ressources locales et d’autre part d’envisager pour un coût réduit leur utilisation pour réaliser des murs
de maçonnerie confinée par des chaînages qui est la technique la plus fiable pour garantir le noneffondrement, voire un endommagement réparable.
Ici micro-entreprise rurale de fabrication de blocs de terre stabilisée au Salvador
Ces quelques exemples parmi d’autres sont encore trop rares alors qu’ils s’inscrivent dans le
développement des ressources locales préconisé par les ONG. Ils devraient inciter les acteurs des
politiques de prévention et de réparation post-simique à développer les études techniques et
économiques pour de nouvelles stratégies de coopération moins « caritatives » au sens de l’apport de
biens, plus ancrées localement pour ne pas aggraver la marginalisation des sinistrés dépendants et
plus « durables » en termes du développement local visant la sortie des plus démunis de l’assistanat.

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