Le contrôle des actes administratifs par les tribunaux et conseil d

Le contrôle des actes administratifs par le Conseil d'Etat et les tribunaux administratifs en Algérie Introduction Au lendemain de l’indépendance, l’organisation judiciaire mise en place était fondée sur le système de l'unité de juridiction et dualité de contentieux, avec au sommet une Cour Suprême dotée d'une chambre administrative. La chambre administrative de la Cour Suprême était compétente pour le contentieux de l'annulation et de l'appréciation de la légalité des décisions de l'administration prise au sens le plus large, tandis que les chambres administratives au niveau des cours (juridictions du second degré), statuaient en première instance en matière de plein contentieux, à charge d'appel devant la chambre administrative de la Cour Suprême. A partir de 1990, les chambres administratives locales ont été chargées du contentieux de l'annulation et de l'appréciation de la légalité des décisions de l'administration locale c'est‐à‐dire, la wilaya (collectivité territoriale comparable au département en France), la commune ou un établissement public à caractère administratif. A la faveur de la révision constitutionnelle de novembre 1996, le constituant algérien a adopté le système de la dualité de juridictions, en créant le Conseil d’Etat comme juridiction suprême de l'ordre administratif et le Tribunal des Conflits pour régler les conflits de compétence entre les juridictions des deux ordres judiciaire et administratif. 1 ‐ le domaine de compétence
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‐ L'article 143 de la Constitution dispose : " la justice connaît des recours à l'encontre des actes des autorités administratives ". ‐ La loi organique 98‐01 du 30 Mai 1998 relative aux compétences, à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d’Etat, stipule que, le Conseil d’Etat connaît en premier et dernier ressort des recours en annulation formés contre les décisions règlementaires ou individuelles émanant des autorités administratives centrales, des institutions publiques nationales et des organisations professionnelles nationales. Il connaît également des recours en interprétation et en appréciation de la légalité des actes dont le contentieux relève du Conseil d’Etat. ‐ Le nouveau code de procédure civile et administrative entré en vigueur en Avril 2009 précise quant à lui que le juge administratif connaît des recours en annulation, en interprétation et en appréciation de la légalité des actes administratifs émanant des autorités locales et centrales. Il précise: 1 ‐ que les tribunaux administratifs, juridictions de droit commun en matière de contentieux administratif (qui remplacent les chambres administratives au niveau des cours), connaissent en premier ressort et à charge d'appel devant le Conseil d’Etat, de toutes les affaires où est partie l'Etat, la wilaya, la commune ou un établissement public à caractère administratif. Ils statuent donc, sur les recours en annulation, en interprétation et en appréciation de la légalité des actes administratifs pris par: ‐ la wilaya et les services déconcentrés de l'Etat à son niveau, ‐ la commune et les services administratifs communaux, ‐ les établissements publics locaux à caractère administratif, 2 ‐ que le Conseil d’Etat connaît en premier et dernier ressort, des recours en annulation, en interprétation et en appréciation de la légalité formés contre les actes administratifs émanant des autorités administratives centrales. Il connaît également des affaires que lui confèrent des textes particuliers, comme la loi organique relative aux partis politiques, les textes qui régissent les ordres professionnels, notamment en ce qui concerne la discipline de leurs membres et les élections de leurs instances dirigeantes, la loi relative aux associations……etc. Théoriquement, Il n'y a aucune restriction constitutionnelle ou légale à la compétence du juge administratif vis à vis des décisions émanant de l'administration. 2
Cependant, l'appréciation de la légalité de certains actes accomplis dans le cadre des rapports entre les pouvoirs publics ou dans la conduite des relations internationales, et qui sont qualifiées d'actes politiques ou de gouvernement, échappent à la compétence du juge administratif. Le critère de compétence du juge administratif A travers le code de procédure civile et administrative, le législateur algérien a opté pour la simplicité et la facilité, il a fondé la compétence du juge administratif sur le critère organique, la juridiction administrative est compétente dès lors que l'une des parties est l'Etat, la wilaya (collectivité territoriale équivalent au département en France), la commune ou un établissement public à caractère administratif. Cette règle n'est cependant pas applicable en ce qui concerne le contentieux des contraventions de voirie et les actions en responsabilité tendant à la réparation de dommages causés par les véhicules appartenant à l'administration, ces deux catégories de contentieux sont laissés à la compétence du juge ordinaire. Il est utile de signaler qu'à coté du code de procédure civile et administrative, d'autres textes prévoient la compétence exclusive des juridictions administratives, c'est le cas du code des marchés publics, des codes des impôts directs et indirects et de certains textes particuliers qui prévoient la compétence du juge administratif chaque fois qu'une personne privée est chargée d'une mission de service public et d'une façon générale, lorsque les deniers publics sont engagés. 2‐ La procédure Les règles de base de la procédure devant les juridictions administratives sont contenues dans le code de procédure civile et administrative. Cependant, des procédures particulières à certaines matières sont prévues par les textes spéciaux qui régissent ces mêmes matières, c'est le cas du code des procédures fiscales, du code des marchés publics, le code de l'urbanisme, la lois organique relative au régime électoral et celle relative aux partis politiques, les textes régissant certaines organisations professionnelles notamment les auxiliaires de la justice. 3
En matière administrative, la procédure a un caractère inquisitoire, elle est essentiellement écrite, mais les parties peuvent présenter des observations orales à l'audience à l'appui de leurs conclusions écrites. La procédure est dirigée par le magistrat rapporteur qui est désigné dès l'enregistrement de l'affaire. Le magistrat rapporteur est tenu de faire notifier la requête introductive d'instance, les pièces produites, les mémoires et les répliques des parties, à leurs adversaires, il prend toute mesure qu'il estime nécessaire à la solution du litige. Lorsqu'il estime que l'affaire est en état d'être appelée à l'audience, le magistrat rapporteur rédige son rapport qu'il transmet avec le dossier au commissaire d’Etat pour conclusions. Le Commissaire d’Etat auprès des juridictions administratives assure le rôle du parquet, c'est l'équivalent du Procureur Général auprès des cours et Cour Suprême. Dans chaque affaire, le Commissaire d’Etat établit un rapport qu'il expose à l'audience et où il donne son avis sur le litige. Ce rapport comprend l'exposé des faits, les moyens et les solutions proposées pour chaque question soumise ainsi que des demandes précises qui doivent être mentionnées dans les décisions rendues par les juridictions, et auxquelles la formation de jugement collégiale dans tous les cas, doit répondre. Parallèlement à sa mission de magistrat du parquet, le Commissaire d’Etat participe aux séances des formations consultatives du Conseil d’Etat où il présente des observations, il préside également le bureau de l'assistance judiciaire. Conditions de recevabilité de la requête Le code de procédure civile et administrative dispose que, " Nul ne peut ester en justice s'il n'a qualité et intérêt réel ou éventuel prévu par la loi. Le juge relève d'office le défaut de qualité du demandeur ou du défendeur." Si l'appréciation de la qualité pour agir en justice ne donne lieu à aucune interprétation, l'intérêt, lui est apprécié d'une façon plutôt large, un intérêt même éventuel peut être défendu devant le juge administratif. D'une façon générale, il suffit qu'une décision administrative fasse grief pour qu'elle soit susceptible de recours en annulation. 4
Exemple: l'association des parents d'élèves d'une école a demandé l'annulation d'un permis de construire autorisant la surélévation du mur jouxtant l'école, a été déboutée de son action en première instance pour défaut de qualité. Le Conseil d’Etat a infirmé la décision et déclaré recevable et fondé le recours au motif que l'intérêt de la demanderesse était légitime et justifié parce que la surélévation du mur empêcherait la pénétration du soleil et de la lumière dans la salle de classe, ce qui nuirait à la santé des élèves. Pour être recevable, la requête doit remplir certaines conditions: 1‐ contenir les mentions habituelles, c'est à dire l'exposé sommaire des faits, les demandes et moyens au soutien de l'action et les pièces et documents produits. Dans les matières autres que le référé, lorsque la requête est entachée d'une irrecevabilité qui peut être couverte, le magistrat rapporteur doit inviter son auteur à la régulariser dans un délai qui ne peut être inférieur à 15 jours. S'il ne le fait pas dans le délai imparti, la requête est déclarée irrecevable. 2‐ le ministère d'avocat est obligatoire devant les juridictions administratives, sauf pour l'Etat, les collectivités territoriales que sont les wilayas et les communes ainsi que pour les établissements publics à caractère administratif. L'Etat et les personnes morales sus visées, sont respectivement représentés par le ministre concerné, le wali (le préfet), le président de l'assemblée populaire communale (le maire) et le représentant légal. 3‐ en règle générale, la requête est déposée au greffe de la juridiction contre paiement de la taxe judiciaire prévue par la loi. Néanmoins, l'envoi de la requête ou autres document par voie postale est admis. Actuellement, l'usage des technologies nouvelles, notamment Internet, ne s'étend pas à cette opération. L'assistance judiciaire Pour faciliter l'accès à la justice, aux personnes sans ressources et celles dont les revenus sont insuffisants, un système d'aide a été mis en place dès le recouvrement de la souveraineté nationale, il s'agit de l'assistance judiciaire. L'assistance judiciaire est accordée par la juridiction devant laquelle l'affaire doit être portée, elle couvre les honoraires d'avocat et tous les frais de 5
justice, notamment, ceux relatifs aux procédures de signification, de traduction, d'expertise et même les frais d'exécution. Le bénéficiaire de L'assistance judiciaire est dispensé du paiement des taxes judiciaires prévues par la loi. La demande d'assistance judiciaire a pour effet de suspendre les délais de recours. A l'exception de l'opposition à un jugement ou arrêt rendu par défaut, les recours devant les juridictions administratives n'ont pas d'effet suspensif. Cependant, dans certains cas, la juridiction administrative peut ordonner, à la demande de la partie concernée, qu'il soit sursis à l'exécution de l'acte administratif soumis à son contrôle (par une action séparée), lorsque son exécution risque d'entraîner des conséquences difficilement réparables et que les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux et de nature à justifier l'annulation de l'acte attaqué. De même, le Conseil d’Etat, saisi d'un appel à l'encontre d'une décision rendue par un tribunal administratif, peut ordonner le sursis à exécution si l'exécution de la dite décision risque d'exposer l'appelant à une perte certaine irréversible d'une somme d'argent et que les moyens d'appel semblent sérieux. Au cours de l'instruction, le magistrat rapporteur a le pouvoir d'ordonner la production de toute pièce ou document qu'il juge nécessaire. S'il est établi que la pièce ou le document sont retenus par l'administration qui a refusé de les mettre à la disposition de son adversaire, le magistrat rapporteur ordonne à celle‐ci de le présenter à la première audience et déduit les conséquences juridiques du refus. Les procédures d'urgence Le code de procédure civile et administrative et certains textes particuliers prévoient des procédures d'urgence. A quelques exceptions près (logements de fonction par exemple), ces procédures sont destinées à prendre des mesures provisoires et conservatoires. C'est la formation collégiale chargée de l'action au fond qui statue en matière de référé. ‐ en cas de voie de fait, d'emprise ou de fermeture administrative La juridiction statuant en matière de référé peut ordonner la suspension de 6
l'exécution de l'acte administratif attaqué, dans ces cas, sa décision n'est susceptible d'aucune voie de recours. ‐ en cas d'extrême urgence, même en l'absence d'un acte administratif préalable, la juridiction statuant en matière de référé peut ordonner par une simple décision sur requête, toutes les mesures utiles. ‐ le sursis à exécution connu également sous le nom de référé‐suspension est lui‐même une mesure provisoire et conservatoire urgente dont l'effet prend fin dès qu'il est statué sur l'action au fond. Le nouveau code de procédure civile et administrative a introduit d'autres formes de référé qui sont: ‐ le référé constat et du référé instruction, lorsqu'il s'agit de faire constater des faits susceptibles de générer un litige ou d'ordonner toute mesure d'instruction ou d'expertise utile. ‐ le référé provision, pour accorder une provision au créancier dont la créance n'est pas sérieusement contestable et qui a saisi la juridiction administrative d'une demande au fond. ‐ le référé en matière de passation des contrats et marchés appelé ailleurs référé précontractuel où la juridiction administrative est saisie avant la conclusion du contrat pour manquement aux obligations de publicité et de mise en concurrence dans la passation des contrats administratifs et marchés publics. La juridiction, peut ordonner à l'auteur du manquement, parfois sous astreinte, de se conformer à ses obligations, elle peut également différer la signature du contrat jusqu'au terme de la procédure et pour une durée maximum de 20 jours, La juridiction doit statuer dans ce délai. ‐ le référé en matière fiscale, qui obéit aux règles prévues par le code des procédures fiscales. ‐ le référé en cas d'atteinte aux libertés fondamentales appelé ailleurs référé‐liberté
Saisie d'une demande d'annulation d'un acte administratif, la juridiction administrative statuant en matière de référé, peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde des libertés fondamentales. 7
Dans ce cas, la juridiction doit se prononcer dans un délai de 48 heures, sa décision est notifiée en urgence, par tous les moyens et l'appel devant le Conseil d’Etat est vidé dans le même délai. Les pouvoirs du juge administratif
Etendue du contrôle du juge administratif Les normes et principes contenus dans la Constitution s’imposent au législateur en premier lieu mais régissent également l’organisation et le fonctionnement de l’administration qui est tenue de s'y conformer. Dès lors, il n’ y a aucun obstacle à ce que le juge administratif contrôle et annule les actes administratifs qui méconnaissent les normes et principes sus cités. Cependant, il convient de préciser que le juge administratif algérien ne peut en aucun cas se prononcer sur la constitutionalité d’une loi ou sur sa conformité à la Constitution, cette mission étant dévolue au Conseil Constitutionnel, mais il contrôle les actes administratifs. Il ne peut annuler un acte sous prétexte qu'il a été pris en application d’une loi inconstitutionnelle, La théorie de la loi‐écran ou l’écran législatif est toujours appliqué. Une loi promulguée devient un acte incontestable tant qu'elle n'est pas déférée devant le Conseil Constitutionnel. Elle s’impose à tous, même s’il y a des doutes sur sa constitutionnalité. Le juge administratif contrôle seulement la conformité à la loi des actes des autorités administratives y compris les décrets. Les principes qu'il dégage s’imposent à l'administration. En ce qui concerne l'interprétation des lois: les circulaires Il convient tout d’abord de faire la distinction entre les circulaires interprétatives et les circulaires réglementaires. L’interprétation par l’autorité administrative des lois et règlements qu’elle a pour mission de mettre en œuvre au moyen de dispositions interprétatives à caractère général n’est sanctionnée par le juge administratif par la voie du recours en annulation que si elle méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives ou réglementaires qu’elle se propose d’expliciter ou si elle déroge aux règles régissant la hiérarchie des normes juridiques. 8
Les circulaires qui commentent un texte, recommandent un certain comportement ou présentent des instructions générales quant à l'application et l'interprétation des lois et règlements sont dites interprétatives et ne peuvent être attaquées pour excès de pouvoir. Par contre, une circulaire qui crée une véritable règle de droit opposable aux administrés est dite réglementaire, elle peut être attaquée par la voie du recours pour excès de pouvoir, notamment pour incompétence de son auteur lorsqu'il ne dispose pas du pouvoir réglementaire, ou lorsqu'elle méconnaît une règle de droit (violation de la loi). L’interprétation des traités internationaux L’interprétation des traités internationaux revient en principe au juge administratif, à la lumière des documents et explications qu’il est en droit de requérir auprès des autorités gouvernementales, notamment le ministre des affaires étrangères, le juge ne peut déléguer son pouvoir d’interprétation à une quelconque autorité car cela reviendrait à déléguer son pouvoir de juger. Il convient de signaler que jusqu'à ce jour, le conseil d'Etat n'a pas été saisi pour interpréter un traité. L’étendue du contrôle du juge administratif Le juge de l’excès du pouvoir contrôle la légalité des décisions administratives. Il exerce en principe un contrôle normal ou entier contrôle sur les décisions administratives. En règle générale, Il y a adéquation entre l’existence d’une condition légale mise à l’exercice d’un pouvoir de l’administration et le fait que le juge administratif en contrôle le respect à travers l’examen de la qualification juridique des faits . Mais lorsque les textes n’ont pas fixé de conditions pour l’exercice de l’action de l'administration, ou lorsque la décision attaquée revêt un caractère de technicité poussée, le juge ne contrôle pas la qualification juridique des faits mais seulement la légalité du motif de la décision. Ainsi, Le juge soumet l’administration à un contrôle minimum sur l’appréciation des faits à laquelle elle s'est livrée. 9
En réalité le juge ne se prononce pas sur l’appréciation des faits elle‐même mais sur l’erreur qui a pu entacher cette appréciation lorsque cette erreur est évidente. Dans ce cas on parle d’erreur manifeste qui affecte l’appréciation que fait l'administration de l'étendue des pouvoirs dont elle dispose. C’est en matière de fonction publique que le Conseil d'Etat a eu à mettre en oeuvre la notion d’erreur manifeste d’appréciation, il a annulé des décisions parce qu'il a estimé qu’il y avait une disproportion flagrante entre la faute reprochée au fonctionnaire et la sanction qui lui a été infligée. Lorsque une décision administrative est soumise à la censure du juge administratif et que celui‐ci estime que l’acte est illégal, il ne fera rien de plus que l’annuler, l’acte ainsi annulé disparaîtra à l’égard de tous (erga omnès) et avec effet rétroactif, il sera réputé n’avoir jamais existé. C’est à l’administration, qu’il appartiendra, s’il y a lieu, de le remplacer, le juge ne peut pas faire acte d’administrateur en modifiant ou réformant une décision entachée d’illégalité ou en la remplaçant. C'est le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs qui l'empêche de substituer sa décision à la décision de l'administration qu’il annule entièrement ou en partie. La décision annulée est réputée n'avoir jamais été prise on dit que l'acte administratif, est annulé ab initio. Mais cette règle n'est pas absolue, des tempéraments lui ont été apportés, notamment pour des considérations tenant à la prise en compte de la sécurité juridique des administrés et au souci de ne pas bouleverser d'une manière importante l'ordonnancement juridique. Ainsi, si l'annulation ab initio d'une décision impose de revenir sur des décisions qui en découlent, cela ne se fera que si ces dernières ne sont pas devenues définitives et n'ont pas conféré de droits. Ces conditions apportent donc une limite à la fiction qui consiste à considérer l'acte annulé comme n'ayant jamais existé. Les moyens pour contraindre l’administration à exécuter les décisions de justice L'efficacité de l'action de la justice administrative demeure subordonnée à sa capacité à faire exécuter ses décisions. Pour cela, le législateur algérien a 10
institué une série de mesures pour garantir et assurer l'exécution des décisions de justice lorsque l'administration ne le fait pas spontanément; il s'agit de: 1°) La loi 91/02 du 08/01/1991 relative aux dispositions particulières à certaines décisions de justice qui permet aux justiciables bénéficiaires de décisions de justice portant condamnation pécuniaire de l'Etat, des collectivités locales et des établissements publics à caractère administratif de recouvrer auprès du trésor le montant de leurs créances et ce à partir d'un compte d'affectation spéciale intitulé "exécution des décisions de justice rendues au profit de particuliers portant condamnation pécuniaire de l'Etat et de certains organismes". Le trésorier prélève le montant de la condamnation directement sur les comptes et budgets des organismes débiteurs, et le verse au particulier bénéficiaire de la décision. 2°) la loi 01/09 du 26/06/2001 modifiant et complétant le code pénal a crée un délit nouveau puni d'une peine d'emprisonnement de 6 mois à 3 ans et d'une amende allant jusqu'à 50 000 dinars algériens. S'expose à cette peine, tout fonctionnaire qui use du pouvoir que lui confère sa fonction pour arrêter, refuser ou entraver l'exécution d'une décision de justice ou s'y oppose. 3°) enfin la loi 08/09 du 25/02/2008 portant code de procédure civile et administrative qui a introduit dans certains de ses articles, la possibilité pour les juridictions administratives d'adresser des injonctions et de prononcer des astreintes pécuniaires pour contraindre l'administration à exécuter les décisions de justice rendues à son encontre. Telles sont les remarques que nous avons pu faire sur le contrôle des actes administratifs par les juridictions administratives en Algérie, nous demeurons à votre disposition pour tout autre renseignement, nous souhaitons plein succès au xème congrès de notre vénérable association. 11
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