Les impacts sur les conditions de gestion de proximité et de sécurité

Les projets
de rénovation
urbaine
Les impacts sur
les conditions de
gestion de proximité
et de sécurité
dans les quartiers
CONGRÈS 2011
27-29 SEPTEMBRE
L’UNION
SOCIALE
POUR
L’HABITAT
sommaire
Les impacts de la rénovation urbaine
sur les conditions de gestion urbaine de proximité ............3
Introduction....................................................................................5
1. Un nouveau cadre urbain pour la gestion ..................................6
2. Des modes de travail partenarial ré-interpellés .......................8
3. Un fonctionnement social en évolution......................................8
4. Quels enjeux pour la gestion urbaine de proximité
après la rénovation urbaine ? ....................................................9
Les effets de la rénovation urbaine
sur les conditions de sécurité et de tranquillité................15
Introduction..................................................................................17
1. Recherche de réponses aux enjeux de prévention
situationnelle en cohérence avec la production
d’une nouvelle qualité urbaine ................................................18
2. Des situations contrastées au regard de la sécurité
à l’issue des PRU......................................................................22
Conclusion ...................................................................................24
Les impacts de la rénovation
urbaine sur les conditions
de gestion urbaine de proximité
Les quartiers qui ont bénéficié de la rénovation urbaine
étaient pour la plupart dans un processus de dégradation
installé qui rendait le travail des équipes de proximité de
plus en plus difficile. La configuration urbaine et une certaine vétusté donnaient peu de visibilité aux efforts déployés
pour améliorer la qualité de service.
Lors de la mise en œuvre du programme de rénovation urbaine, l’USH a pris conscience très tôt des enjeux de gestion.
Elle a mis l’accent sur la nécessité de garantir par la gestion
urbaine de proximité l’amélioration et le maintien de la qualité du cadre de vie tout au long du PRU, condition indispensable à l’adhésion des habitants au projet dans la durée. Les
deux points forts de cette démarche reposent sur le traitement immédiat des aspects matériels les plus insatisfaisants
et la gestion coordonnée des chantiers.
Elle a aussi interpellé sur la nécessité d’anticiper, dès la
conception des opérations, la gestion future des quartiers,
ce qui a été globalement difficile à réaliser face à l’ampleur
et à la complexité de mise en oeuvre du projet urbain.
Aujourd’hui, la rénovation urbaine est très engagée et on
peut commencer à en mesurer les impacts sur les conditions de gestion afin d’identifier les enjeux pour l’avenir dans
ce domaine.
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1. UN NOUVEAU CADRE URBAIN POUR LA GESTION
Des espaces résidentiels et urbains neufs ou requalifiés
La rénovation urbaine a permis une remise à niveau de la qualité technique des
espaces et une rationalisation (réduction des espaces morcelés, clarification des cheminements, choix des matériaux, re-dimensionnement) qui vont faciliter considérablement l’entretien des espaces et simplifier la gestion.
Cette simplification est manifeste sur la question des ordures ménagères. La rationalisation de la chaîne de traitement des déchets, l’investissement dans des systèmes de
containers enterrés ou d’édicules sur rue, le développement du tri sélectif contribuent
à une amélioration notable du fonctionnement des abords des immeubles.
On ne pourra néanmoins pas se contenter d’une seule gestion courante car il faudra
veiller au maintien de la qualité retrouvée dans la durée dans un contexte social qui
n’a pas fondamentalement évolué.
D’une logique curative qui a prévalu jusqu’alors en matière de gestion urbaine de
proximité, il faut passer à une logique préventive pour repérer les fragilités et éviter
l’installation de mauvais usages. Une évaluation en continu des opérations et des
espaces est nécessaire dès la livraison des opérations et à l’épreuve des premiers
usages afin de mesurer les effets de conception et d’apporter des mesures correctives par des travaux d’ajustement, une gestion renforcée et adaptée ou des actions
d’accompagnement auprès des habitants.
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Une forte mutation vers un habitat social plus diversifié
et plus individualisé qui impacte les métiers de proximité
Petits collectifs, habitat intermédiaire, habitat individuel deviennent des formes
courantes dans les quartiers et cohabitent avec des formes initiales, tours et barres.
Cette diversification qui s’accompagne d’une individualisation de l’habitat réinterroge
la gestion. En effet, pour les gestionnaires et pour les personnels de proximité la
donne change considérablement. Moins que jamais, la gestion ne peut être pré-formatée ou normative, elle devra nécessairement être modulée en fonction des
diverses formes de l’habitat. Les gardiens en particulier voient leur métier évoluer
vers plus d’interventions à l’extérieur (espace résidentialisé, moins de parties communes), vers une nouvelle répartition des tâches (évolutions de la collecte des
déchets, accompagnement des nouveaux usages) et vers le gardiennage de plusieurs
petites résidences.
Le développement des espaces privatifs de type jardins ou terrasses en rez-dechaussée pose la question de l’accompagnement de l’entretien et des usages de ces
espaces auprès de locataires qui n’en ont pas l’expérience afin de ne pas déqualifier
les espaces environnants.
Une clarification des espaces publics et privés
La recherche de mutabilité, la restructuration des espaces publics et résidentiels,
ont donné lieu à une redéfinition des limites entre espaces publics et espaces résidentiels et à des rétrocessions entre villes et bailleurs qui simplifient la coordination
de la gestion.
Cette clarification des domanialités doit s’accompagner d’une remise à plat des modes
de gestion en vérifiant préalablement que la vocation des espaces corresponde bien à
leur statut (public ou résidentiel). En effet, il ne faudrait pas maintenir les contradictions
entre l’usage et le statut qui ont été sources de dysfonctionnement par le passé comme
par exemple, les stationnements publics sur des espaces privés.
Il faudra ensuite s’assurer secteur par secteur, de la mise en cohérence des responsabilités de gestion de chacun des opérateurs, avec la préoccupation de la maîtrise
des charges pour les locataires.
La création d’unités résidentielles
La résidentialisation marque une évolution très forte de la configuration des quartiers.
La création d’unités résidentielles va faciliter la gestion courante. Elle a notamment permis une réorganisation de fond du stationnement, source de dysfonctionnements récurrente dans les quartiers, et point sensible de la satisfaction des locataires. Les espaces
de stationnement publics et résidentiels sont aujourd’hui mieux équilibrés et mieux
dimensionnés, même si les articulations ne sont pas toujours abouties.
Les nouvelles conditions d’habitat au sein de ces unités résidentielles sont favorables
à des appropriations positives. Néanmoins, la construction d’une véritable identité
résidentielle nécessite d’être accompagnée autour des usages collectifs des espaces
résidentialisés et des rapports de voisinage.
Une attention particulière devra être portée à la gestion des îlots ou segments de
quartiers qui n’auront pas bénéficié de la rénovation urbaine. En confrontation avec
les espaces rénovés, ils souffrent d’un certain déclassement qui engendre parfois un
sentiment d’inéquité des habitants.
De même, ce sont souvent ces îlots non rénovés vers lesquels se reconcentrent les
problèmes de dégradations, de tranquillité. Dans l’attente d’un projet de rénovation
ou d’arbitrages patrimoniaux à moyen ou long terme, la gestion urbaine de proximité
devra y être renforcée.
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2. DES MODES DE TRAVAIL PARTENARIAL
RÉ-INTERPELLÉS
Les projets de rénovation urbaine ont initié des modalités nouvelles de partenariat
dans les quartiers. La définition d’un projet urbain, sa mise en œuvre selon un calendrier convenu ont rendu nécessaire une concertation entre les acteurs et une articulation des différentes interventions des maîtres d’ouvrage. Le dialogue permanent,
ainsi initié, est un point fort de la rénovation urbaine qui a impulsé un véritable “partenariat de projet”.
L’ampleur des travaux a nécessité une adaptation des méthodes de travail qui a
généré de vrais progrès, en particulier sur la gestion de chantiers et les interventions sur l’habitat en milieu occupé.
La gestion urbaine de proximité a bénéficié des moyens d’ingénierie déployés par la
rénovation urbaine et en particulier des “coordonnateurs GUP” qui ont permis de
faire progresser les coopérations.
Cependant, le projet urbain a mobilisé beaucoup d’énergie et la gestion urbaine de
proximité s’est souvent déroulée “au fil de l’eau”, à l’apparition des dysfonctionnements. Globalement, la gestion a été insuffisamment anticipée.
En particulier, le dialogue entre concepteurs et gestionnaires, indispensable à la prise
en compte des impératifs de gestion dès la conception des opérations a rarement
trouvé sa juste place. La rénovation urbaine met en évidence ce besoin, il reste à trouver les leviers de ce dialogue.
En cours de PNRU, la dimension gestion tend à prendre davantage de place.
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3. UN FONCTIONNEMENT SOCIAL EN ÉVOLUTION
La nouvelle configuration urbaine, l’arrivée de nouveaux habitants a impacté les rapports sociaux au sein des quartiers.
Rapports de voisinage, solidarités de proximité, et fonctionnements collectifs sont à
reconstruire, y compris dans les rapports entre équipes de proximité et habitants.
L’amélioration du respect des espaces et la préoccupation exprimée aujourd’hui par
les habitants du maintien dans le temps de la qualité des aménagements, marquent
une réappropriation des espaces collectifs au-delà du logement qui constituera un
point d’appui pour retisser les liens sociaux.
Par ailleurs, la rénovation urbaine a souvent engendré une évolution du niveau d’exigence des locataires en matière de qualité de service mais aussi de qualité globale
des conditions de logement. Les demandes de mutation des locataires des logements
ou îlots non rénovés sont fréquentes. Le développement de logements neufs ou individuels à proximité des immeubles existants a suscité de nouveaux critères dans la
demande. Un travail sur les parcours résidentiels devient plus que jamais nécessaire
pour cette raison mais aussi plus globalement pour répondre aux besoins de décohabitation et d’évolution des compostions familiales qui au-delà des relogements liés
aux démolitions, ont souvent été insuffisamment pris en compte.
Concertation autour du projet de rénovation urbaine, relogement, réhabilitations et
résidentialisations ont nécessité un dialogue avec les habitants. Si la qualité de la
concertation sur le sens du projet global a souvent été jugée insuffisante, un renforcement des relations avec les habitants s’est néanmoins produit. A côté de la concertation avec les associations de locataires, de nouvelles formes de dialogue se sont
développées : réunions en pied d’immeuble, habitants relais, constitution de “référents” de résidences, associations aux diagnostics en marchant mais aussi ateliers
mémoires, ateliers urbains…
Ce renforcement des relations est un levier pour poursuivre vers plus d’implication
des habitants notamment autour de la gestion du quartier. Pour ce faire, il faudra
construire les conditions favorables à l’expression de leur expertise d’usage, être à
l’écoute de leurs attentes, et favoriser leur implication dans des actions collectives
telles que les jardins partagés, les animations de quartier...
4. QUELS ENJEUX POUR LA GESTION URBAINE
DE PROXIMITÉ APRÈS LA RÉNOVATION
URBAINE ?
Le constat est aujourd’hui partagé qu’après la rénovation urbaine, la gestion urbaine
de proximité sera un gage de pérennisation des investissements et qu’au-delà du
projet urbain, le projet de gestion sera essentiel au bon fonctionnement du quartier
et au maintien de la qualité du cadre de vie.
Car, à côté des incontestables évolutions positives des quartiers à l’issue de la phase
de rénovation urbaine, des risques sont aujourd’hui identifiés :
> Des difficultés des habitants à construire des repères, à adapter leur mode
d’habiter à la nouvelle organisation urbaine et résidentielle, à reconstituer les liens
sociaux bousculés par la transformation urbaine.
> Des temps morts après les efforts déployés dans la mise en œuvre du PRU qui
mettraient en péril les compétences acquises et la dynamique partenariale
construite autour du PRU.
> Des organisations internes des villes et des bailleurs qui restent parfois en inadéquation avec les impératifs de proximité.
> Des questions de tranquillité/sécurité non résolues.
Se posent ainsi de nouveaux enjeux en termes de gestion qui nécessitent d’en revoir
les modalités.
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Définir un niveau d’ambition de gestion partagé entre ville/EPCI et bailleurs
Les espaces urbains et résidentiels se trouvent aujourd’hui en constante confrontation. Les niveaux de qualité technique sont encore parfois inégaux entre les différents types d’espaces (par exemple, une résidentialisation très sophistiquée mais
des logements peu réhabilités ou des constructions neuves et un espace public mal
qualifié). Ainsi, au-delà des réajustements des aménagements à réaliser après évaluation du fonctionnement des opérations, il sera nécessaire de définir conjointement
le niveau de qualité souhaité dans la tenue des espaces afin qu’ils ne se déqualifient
pas les uns par rapport aux autres. Par exemple : des logements neufs avec vue sur
un terrain vague créera le mécontentement des locataires, de même, un espace
public très bien tenu en confrontation avec des jardins privatifs sur rue mal appropriés sera dévalorisé.
L’un des fondements du projet de gestion urbaine de proximité sera donc de se doter
collectivement d’un objectif commun de qualité.
Réinterroger les organisations internes
L’objectif de réintégration des quartiers dans la ville doit aussi passer par la restauration du “droit commun” dans la gestion. S’il faut tendre, après la rénovation urbaine,
vers une gestion de “droit commun”, elle doit néanmoins se réorganiser en fonction
des impératifs de proximité.
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Ceci implique en premier lieu que chacun des opérateurs de la gestion (villes et bailleurs tout particulièrement) réinterrogent leurs organisations internes respectives
afin de rechercher les adaptations nécessaires à l’exigence d’agir dans la proximité
et au plus près des besoins spécifiques des quartiers.
Ces besoins, après la rénovation urbaine, seront plus divers que par le passé. Ainsi,
à la diversification des espaces après la rénovation urbaine devra correspondre une
diversification des modes de gestion.
On ne pourra pas se satisfaire d’une gestion uniforme, car secteur par secteur les
enjeux seront différents : la gestion des espaces en travaux sera concentrée sur la
gestion des chantiers, les îlots non réhabilités nécessiteront des moyens de gestion
à caractère plus curatif, la gestion des espaces neufs devra s’inscrire dans des
logiques plus préventives et les spécifités des unités résidentielles créées appelleront
une attention particulière.
Cela nécessite de disposer de circuits courts de décision et de s’interroger sur les
moyens et marges de manoeuvre à donner aux équipes de proximité pour qu’elles
développent ces capacités d’adaptation. Pour les bailleurs, les“projets de gestion de
site“ sont de nature à faire évoluer les organisations dans de sens.
Construire des systèmes de veille avec les habitants
Les logiques de prévention qui doivent désormais s’inscrire dans la gestion urbaine
de proximité requièrent la construction d’un système de veille conjoint ou articulé
ville/bailleurs garantissant une forte réactivité aux dysfonctionnements.
Il devra permettre à la fois d’améliorer l’entretien et la maintenance mais aussi
d’identifier les signes de mauvaise appropriation pour en rechercher les causes et
agir au plus tôt, au-delà de la simple intervention technique.
La participation des habitants à cette veille, y compris dans la construction du dispositif, constitue un lieu privilégié de l’expression de leur expertise d’usage mais
aussi de leurs attentes.
Formaliser la démarche par une véritable feuille de route
Le projet de rénovation urbaine prévoyait une feuille de route qui a rassemblé les
acteurs autour d’objectifs fondamentaux pour le quartier. La feuille de route doit se
poursuivre autour d’un projet de gestion afin d’éviter les temps morts après la rénovation urbaine qui mettraient en péril le partenariat en mode projet qui a fait ses
preuves autour du PRU. Le strict repli des acteurs sur leurs seules responsabilités
propres de gestion constituerait un risque pour le traitement des difficultés de fonctionnement qui surviennent souvent de façon brusque dans les quartiers et nécessitent d’agir rapidement et de façon coordonnée.
Une certaine formalisation du projet permettra :
> à chaque acteur d’interpeller en permanence l’efficacité de ses modes de faire et
de ses organisations,
> de maintenir une dynamique partenariale dans les organisations au-delà des
personnes,
> de définir des plans d’actions par secteurs avec un calendrier et des modalités de
pilotage,
> de se donner des rendez-vous pour faire le bilan, évaluer, redresser/enrichir les
plans d’action et remettre en perspective les actions engagées.
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L’Union sociale pour l’habitat publie
une lettre d’information
“Les temps de la gestion”
qui traite des enjeux de “l’après
rénovation” des quartiers à travers le
témoignage des acteurs du PNRU.
Extraits.
Angers ©Clau
de Cieutat.
Colmar ©Fréd
éric
12
Achdou.
D’une façon générale, on ne prend pas assez en compte l’avis des
“personnels
de proximité :
face aux concepteurs, leur voix porte peu ou mal.
Lorsque nous réalisons des diagnostics en marchant avec eux, nous arrivons à
diagnostiquer les problèmes avant de commencer le projet parce qu’ils sont au fait
des questions d’usage et d’entretien des espaces. Cette cartographie préalable
réalisée, on peut donner sereinement le premier coup de crayon : on sait qu’on a
fait le tour de 80 à 90% des problèmes.
Jean-Didier Laforgue,
architecte-urbaniste
Prendre l’avis des gestionnaires
“ Contractualiser est une garantie pour l’avenir.
Dans une démarche gagnant-gagnant, les choses doivent
se faire de concert, et avec l’adhésion de chacun. Le
partenariat quotidien en est renforcé et nous améliorons
cette complémentarité au fil des projets.
Robert Rice,
De la gestion d’un immeuble à la gestion de la
“résidence,
l’ampleur des travaux du PRU nous a obligé à
traiter différemment les réclamations et surtout à mieux
informer et en continu, les habitants.
Yassine Bélaïdi,
gérant de l’unité de gestion Logement
Francilien à Dammarie-lès-Lys
directeur du projet de rénovation
urbaine de Saint-Ouen l’Aumône
“ Nous avons acquis une forme de stabilité dans les échanges
et une régularité de la collaboration avec les principaux bailleurs qui,
progressivement, gagne nos autres interlocuteurs. Ce qui m’importe, c’est
que maintenant cette culture commune qui s’est établie, se diffuse. La prise
de conscience est profonde, irréversible sans doute.”
Hubert Wulfranc,
Maire de Saint-Etienne du Rouvray
L’avenir du quartier est suspendu à la poursuite du
“projet.
Les habitants ne comprendraient pas que l’on s’arrête
maintenant. Il faut continuer ensemble, villes, bailleurs, acteurs
sociaux, partenaires, avec un contrat d’objectifs sur un projet
urbain et social.”
Frédéric Cuvillier,
Député-maire de Boulogne-sur-Mer
Notre organisation doit à cette occasion reconnaître les
“spécificités
locales
et ne pas se contenter de gérer de manière
centralisée. Dans la banalisation que nous recherchons, nous sommes
convaincus que la réhabilitation urbaine, aussi lourde soit-elle, sera un
échec si le fonctionnement social demeure identique.
Jean-Alain Steinfeld,
directeur général de l’Opievoy
“
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Il faut tirer les leçons des opérations livrées. Sur notre
projet qui est déjà très avancé, les premières résidences livrées ont
été analysées en détail pour améliorer la conception des nouvelles
opérations et faciliter leur gestion future.
Pascal Delan,
chef de projet rénovation urbaine,
Habitat du Littoral à Boulogne-sur-Mer
Les habitants référents participent régulièrement
“à des
diagnostics en marchant.
Leurs observations
nous intéressent car ils sont usagers de leur cadre de vie
et qu’ils constatent mieux que nous certaines anomalies.
En même temps, ils prennent conscience des dégradations.
Christine David,
Chef d’agence OPIEVOY
“ Notre métier devient de plus en plus intéressant.
La résidentialisation nous oblige à bien contrôler l’entretien
des espaces verts, mais elle nous enlève aussi beaucoup de
nettoyage ! Dans les années à venir, on aura de moins en
moins de tâches techniques, de plus en plus de tâches
administratives et de médiation.”
Laïd Mansouri,
gardien de la résidence Picardie
de Trois Moulins à Dammarie-lès-Lys
Les effets de la Rénovation urbaine
sur les conditions de sécurité
et de tranquillité
Les situations de départ au regard de la sécurité étaient extrêmement diverses dans les quartiers traités par le PNRU. Dans certains cas, l’acuité
de ces problèmes constituait un handicap très lourd qui a pesé sur tout le
processus d’élaboration et de mise en œuvre du PRU.
Néanmoins, si l’insécurité réelle touchait à des degrés divers les quartiers
du PNRU, l’insécurité ressentie tendait à se manifester sur l’ensemble des
sites. Elle était aggravée ou générée par un sentiment d’abandon par les
institutions et entretenue par un environnement quotidien généralement
dégradé et fréquemment une situation de relégation au sein de la ville.
Ces enjeux ont été analysés et pris en compte de façon variable dans les
diagnostics préalables aux PRU, le partenariat local autour du traitement
des problèmes de sécurité étant plus ou moins structuré selon les sites
ou plus ou moins articulé avec le dispositif de conduite des PRU. Ainsi les
freins ou les blocages qu’ont pu engendrer les problèmes de sécurité n’ont
pas toujours été anticipés.
S’il appartient à la rénovation urbaine du fait de sa finalité d’apporter des
réponses en terme de prévention spatiale, c’est par l’interaction et la complémentarité entre des politiques dans plusieurs registres que passe le
traitement de ces questions de sécurité :
> Outre celui de la prévention situationnelle, celui de la prévention sociale
qui relève de la politique de la ville et de la prévention de la délinquance
et celui de la sécurité publique.
Or tous ces maillons d’une politique de sécurité ne se sont pas toujours
mis en place à la hauteur des enjeux sur les sites concernés, en accompagnement du PRU.
Aussi à l’issue des PRU dont l’objectif premier ne visait pas directement l’amélioration de la sécurité, les situations sur ce plan sont-elles très variables.
Les problèmes de sécurité restent aujourd’hui l’un des principaux freins
à l’amélioration de l’image et de l’attractivité de certains de ces quartiers et des patrimoines Hlm qui y sont implantés.
17
1. RECHERCHE DE RÉPONSES AUX ENJEUX
DE PRÉVENTION SITUATIONNELLE
EN COHÉRENCE AVEC LA PRODUCTION
D’UNE NOUVELLE QUALITÉ URBAINE
Des PRU dont les fondamentaux concourent aux enjeux de sécurité, tranquillité
Les transformations et les mutations urbaines opérées dans les PRU qui visent à
refaire de la ville, à recréer de l’urbanité apportent également des réponses sur le
plan de la prévention situationnelle consistant à tenir compte de la dimension sécurité dans les aménagements. Les grands fondamentaux des PRU sont ainsi en
convergence avec les préoccupations qui guident la mise en place d’un processus
réglementaire depuis 1997 sur les études de sécurité publique dans les opérations
d’aménagement :
¤ Le désenclavement et l’ouverture à la ville : la réduction des coupures physiques,
la recherche d’une meilleure accroche du quartier avec son environnement immédiat et la remise en cause de compositions urbaines repliées sur elle-même sont
des préoccupations au cœur des projets. L’irrigation du quartier par des flux extérieurs liés à des fonctions plus diversifiés est également recherchée. Ceci contribue à faire pénétrer la ville dans le quartier, à casser les facteurs propices à des
formes de repli et à l’organisation et l’installation de stratégies délinquantes à
l’écart des mouvements urbains.
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¤ La lisibilité de l’organisation urbaine et de la trame viaire : la création d’un maillage viaire, hiérarchisé, desservant tous les îlots, faisant l’objet d’aménagement de
qualité et diversifié, le travail sur les voies en impasse, créent des repères clairs
pour les habitants du quartier et les usagers extérieurs et participent à l’intégration à la ville de tous les secteurs du quartier. Ces travaux facilitent également l’intervention des différents gestionnaires du quartier (pour l’entretien, la maintenance
et la surveillance) y compris des forces de police.
¤ La suppression de la confusion entre espaces résidentiels et espaces publics : le
découpage des grands ensembles en unités résidentielles, la création d’un espace
tampon entre l’espace privatif et l’espace public, la clarification de la vocation et du
statut des espaces extérieurs permettent de créer des conditions sécurisantes
autour de la sphère intime du logement. Ceci favorise l’appropriation par les habitants de leur environnement résidentiel et leur responsabilisation dans sa gestion
et son bon fonctionnement. Cette réorganisation permet également de donner plus
de lisibilité à la responsabilité et aux obligations des gestionnaires de l’espace public
et des espaces privatifs. Elle ne sera pas sans impact sur le nouveau processus de
coproduction de la sécurité que les pouvoirs publics tendent à mettre en place avec
un renforcement des obligations des bailleurs dans les espaces privatifs (obligation
“…d’assurer la surveillance et de mettre en place des mesures permettant d’éviter
les risques manifestes pour la tranquillité et la sécurité…”).
¤ La gestion des flux résidentiels : installation de contrôle d’accès, travail sur les
halls traversant, sur les coursives, suppression des flux extérieurs dans les espaces
semi privatifs, séparation des accès et circulations au sein des immeubles, sécurisation des parkings font partie des programmes de travaux dans les PRU, améliorant ainsi le fonctionnement des résidences.
¤ Le traitement des secteurs les plus dégradés et la suppression des espaces ou
éléments “insécures” : les PRU ont, en général, traité les secteurs ou îlots qui
étaient le plus dévalorisés et qui cumulaient les handicaps, atténuant ainsi le sentiment de relégation et d’isolement. Ils se sont également attachés à réaménager
ou supprimer les espaces qui cristallisaient les dysfonctionnements (recoins avec
des usages détournés, configurations urbaines générant des conflits d’usage,
ambiances urbaines “peu engageantes” contribuant à renforcer le sentiment d’insécurité…). Dans certains sites, c’est à un travail de reprise en main des espaces
que les acteurs ont dû s’atteler.
¤ L’aménagement d’un réseau d’espaces publics avec le souci de diversifier les
usages tout en les régulant : le travail important réalisé sur les espaces publics
dans tous les projets se préoccupe d’organiser des réponses à la demande sociale
des différentes catégories d’habitants mais aussi de prévenir les mésusages et les
comportements incivils. La densité des usages recherchée dans les espaces
publics fait la plupart du temps l’objet d’une réflexion sur leur régulation.
¤ La qualité et la robustesse des matériaux : une attention particulière a été portée
aux choix des matériaux dans les aménagements et la mise en scène des espaces
paysagers de façon à garantir leur durabilité, leur facilité de gestion et à produire
des espaces ouverts et identifiables dans leur fonction.
Globalement toutes ces opérations sont étudiées et mises en œuvre avec le souci
d’améliorer les conditions de gestion des espaces et d’appropriation par les habitants, facteurs déterminants dans la création d’un climat de sécurité.
Une contribution des PRU à la confortation de “la voie française
de la prévention situationnelle”
L’introduction en France des objectifs de prévention situationnelle au milieu des
années 90, qui dans un premier temps s’est appuyée sur les expériences anglosaxonnes, a fait débat.
Aujourd’hui cette dimension tend davantage à être intégrée en amont dés la conception des opérations avec des approches qui sont animées par la préoccupation
constante d’éviter un “urbanisme sécuritaire” et la normalisation.
La rénovation urbaine fait partie des expériences d’aménagement qui ont permis de
faire progresser les pratiques pour concilier cette dimension avec l’objectif qualitatif de créer une nouvelle urbanité. Ainsi dans le cadre des PRU se sont constituées des
références dans ce domaine.
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Même si la demande réglementaire sur la sécurité passive s’est renforcée en cours du
PNRU, avec l’obligation de réaliser des études de sûreté et de sécurité publique ( ESSP)
lors de la réalisation des opérations de rénovation urbaine, la démarche pour maîtriser tous les aspects d’un projet urbain, y compris celle-ci, était largement engagée :
¤ La démarche de projet qui se met en place dans chaque PRU, s’appuyant sur un
processus d’élaboration partenariale et progressive permet une confrontation des
points de vue et des expertises. Ainsi facilite-t-elle la recherche d’un équilibre entre
les différentes dimensions à prendre en compte, la sécurité passive pouvant trouver sa place sans que cela se fasse au détriment d’autres objectifs.
¤ Ce cadre de travail a amené les acteurs locaux à faire progressivement la démarche
de solliciter l’avis de la DDSP (direction départementale de la sécurité publique) sur
les projets en amont et d’intégrer leurs préconisations plus particulièrement sur les
secteurs sensibles et les opérations à risque. Cette consultation reste cependant
encore trop ponctuelle et mériterait d’être plus intégrée dans la démarche de production collective du projet et des opérations qui le déclinent.
¤ Les diagnostics du fonctionnement urbain ont parfois été complétés par des études
spécifiques de repérage des espaces et configurations spatiales favorisant les
comportements délinquants et l’analyse des dysfonctionnements générateurs d’insécurité. Les bailleurs ont parfois été commanditaires de telles études. Il est par
ailleurs de plus en plus fréquent que les porteurs de projet sollicitent l’intégration
de compétences sur les questions de prévention situationnelle dans les équipes
d’ingénierie.
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¤ L’intelligence collective qui s’est organisée autour des PRU limite les lectures trop
normatives des situations. Elle permet la recherche de solutions adaptées à chaque
contexte, aux spécificités des configurations urbaines et du fonctionnement social,
même si l’on peut constater dans quelques sites des tensions entre les approches.
Par ailleurs les mesures de prévention situationnelle à caractère correctif sont toujours intégrées à des actions à forte exigence qualitative pour créer des espaces
conviviaux, agréables et favorisant la rencontre.
¤ Cependant un risque de dérive vers des réponses standardisées en matière de
sécurité passive est apparu avec la systématisation de certains principes de résidentialisation. On peut en effet constater que, dans la conception de nombre d’opérations de résidentialisation, la dimension “sécurisation” par la fermeture, la
clôture, le contrôle des accès a prévalu sur les autres aspects de la démarche que
sont la qualification résidentielle, la mutabilité, la création d’un destin résidentiel
partagé, le renforcement du lien social… Néanmoins, dans le même temps, d’autres sites ont fait la démonstration que des alternatives à des solutions très radicales de fermeture peuvent être efficaces : ces sites en effet ont fait le choix
d’organisations ouvertes, avec une clarification des usages et des statuts par un
marquage avec des matériaux différenciés et des limites végétales, et avec une
réorganisation des circulations...
A cette phase de la rénovation urbaine, la maturité du partenariat et l’implication
forte de tous les acteurs concernés devraient favoriser une utilisation circonstanciée
des ESSP au regard de la sensibilité des opérations en terme de sécurité publique.
Dans ces conditions, quand elles sont nécessaires, ces études devraient permettre
d’anticiper les risques et ainsi d’améliorer les chances de réussite du projet, sans le
dénaturer (notamment aux plans de la qualité urbaine, des objectifs de diversité
sociale et d’intensité sociale).
La prise en compte de la demande sociale des habitants
dans la construction des réponses de prévention situationnelle
La demande légitime des habitants d’un environnement sécurisé, d’une protection de
l’espace intime du logement oriente les choix de sécurisation passive dans les résidences. Les résidentialisations reposant sur une privatisation des espaces de pied
d’immeuble, des entrées, et des parkings résidentiels avec des systèmes de fermeture et de contrôle sont plébiscitées dans les enquêtes de satisfaction, plus particulièrement lorsque les problèmes de sécurité sont prégnants. Pour compenser le
risque d’un repli sur soi, sur la résidence, et d’une fragmentation des quartiers, que
peuvent générer ces cloisonnements, il est important que la conception des espaces
publics de proximité favorise la construction d’une nouvelle cohésion sociale.
Cette demande sociale des habitants prend cependant plusieurs formes. Les habitants sont en effet également attentifs à ce que des aménagements trop “sécuritaires” ne produisent pas une nouvelle stigmatisation du quartier et qu’ils respectent
leurs pratiques sociales en termes de rencontre, de circulations et de modes d’usage
des espaces collectifs. Ainsi dès que les tensions en matière d’insécurité s’apaisent,
on constate que les habitants sont moins demandeurs de fermeture mais plus tournés vers des aménagements paysagers et conservant une certaine fluidité entre les
espaces, et vers le maintien et le renforcement de la présence de proximité.
21
2. DES SITUATIONS CONTRASTÉES AU REGARD
DE LA SÉCURITÉ À L’ISSUE DES PRU
Dans des sites où les projets sont très avancés, une amélioration nette
du climat social
Il est prématuré d’évaluer la contribution de la rénovation urbaine à l’évolution de la
sécurité dans les quartiers et d’en isoler les effets parmi ceux des autres actions.
Néanmoins, dans certains sites qui sont en phase finale du chantier, on peut constater une réduction des faits de petite délinquance de proximité, des actes d’incivilités
et un apaisement des tensions sociales. La prudence s’impose cependant compte
tenu de la fragilité de ces résultats face à tous les risques sociaux qui pourraient les
remettre en cause.
La revalorisation urbaine des quartiers traités et l’amélioration des conditions d’habitat ont redonné à leurs habitants une qualité de citoyen à part entière de leur ville
et de leur agglomération. Ils ont retrouvé la dignité de leur lieu de vie. Cet investissement lourd de la puissance publique et des gestionnaires contribue à restaurer la
confiance dans les institutions. Tout ceci tend à atténuer l’insécurité vécue qu’alimentait le sentiment d’abandon, de relégation voire d’assignation à résidence.
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En complément de la création d’un cadre urbain et d’un environnement quotidien
plus sécurisants, d’autres objectifs qualitatifs des PRU contribuent à restaurer un
climat plus apaisé. Ainsi le relogement en donnant la possibilité aux habitants concernés de choisir leur nouveau logement et en leur ouvrant de nouvelles perspectives de
parcours, a pu susciter des rapports plus positifs au quartier et le sentiment d’une
prise en considération par les institutions de leur propre projet individuel.
Ce sont également des sites qui, souvent, parallèlement au PRU, ont bénéficié d’un
travail partenarial sur le renforcement ou l’adaptation de la présence de proximité et
la médiation sociale.
Même si le besoin d’accompagnement de l’appropriation des espaces rénovés reste
important, on constate, dans ces quartiers rénovés, un respect des aménagements
réalisés et le souci exprimé par les habitants que toutes les mesures soient mobilisées pour préserver la qualité apportée par les PRU. La crainte d’un redémarrage de
la spirale des incivilités et des dégradations préoccupent tant les habitants que les
gestionnaires.
Dans quelques quartiers, un durcissement de la délinquance
et des violences urbaines
Dans les sites touchés par les problèmes de trafic de drogue, les chantiers de rénovation urbaine sont venus perturber les appropriations déviantes des espaces, avec
dans certains cas des situations de tensions qui ont exigé des mesures de sécurisation très coûteuses et une gestion de conflits violents autour de la maîtrise du fonctionnement du territoire.
Les phénomènes se sont la plupart du temps déplacés dans les parties du quartier
moins concernés par les opérations de transformation urbaine ou ont pu se diffuser
dans des sites voisins.
Dans ces quartiers, même si les projets parviennent à être menés à leur terme, les
résultats sont très compromis. Ce constat amène certains opérateurs à s’interroger
sur l’efficacité et l’utilité de leurs investissements en l’absence d’un traitement préalable des problèmes de délinquance visant à réintégrer ces sites dans le fonctionnement de la république.
Certains de ces sites connaissent un durcissement de la situation avec un changement de nature des phénomènes : amplification des trafics, réseaux de plus en plus
organisés et structurés, usage d’armes à feu, dérives criminelles….
Il s’y manifeste une tension quotidienne latente avec des explosions de violences
urbaines qui se traduisent par :
> la prégnance des règles de fonctionnement du trafic dans les différents lieux du quartier investis (horaires, lieux surveillés, contrôle des entrées dans les immeubles…).
> l’usage déviant des espaces publics ;
> des incendies volontaires et dégradations de véhicules et sur les espaces bâtis.
> le détournement de l’usage de halls d’immeuble et des parties communes gênant
les accès aux ascenseurs et aux logements avec une mise en échec de la résidentialisation ; des espaces ou partie de bâtiments devenant ainsi inaccessibles
aux gestionnaires et aux entreprises ;
> des manifestations hostiles envers les représentants institutionnels dont les personnels de proximité des bailleurs ;
> les affrontements entre bandes ou groupes…
Ce niveau élevé d’insécurité perturbe la vie quotidienne des habitants qui, face aux
règles imposées par le trafic installé, se voient contraints d’adapter, spatialement et
temporellement, leurs déplacements dans le quartier et leurs usages des espaces.
Il crée des conditions de travail éprouvantes pour les personnels de proximité des
organismes qui sont exposés à des agressions verbales, voire physiques et qui, se
retrouvant parfois en danger, sont amenés à faire valoir leur droit de retrait.
Face à la complexité de ces situations, les bailleurs sociaux ont de plus en plus de mal
à assumer leur rôle de gestionnaire social et d’assurer la tranquillité résidentielle
de leur locataire et la sécurité de leurs salariés. Confrontés à la difficulté de pourvoir
les postes, ils peinent à maintenir une présence de proximité.
Il est urgent de reprendre en main ces situations complexes qui mettent à mal les
modes d’intervention des différents acteurs.
Ceci exige des stratégies globales très coordonnées, impliquant tous les acteurs
concernés.
Il est impératif d’y développer des politiques de prévention sociale, éducatives et de
l’emploi, avec des moyens et dispositifs adaptés.
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CONCLUSION
Si les PRU ont permis d’impulser une dynamique d’évolution positive dans bon nombre de quartiers traités, les situations restent instables. Elles appellent à un maintien
d’une mobilisation large sur la gestion et le fonctionnement de ces quartiers.
De véritables “stratégies locales de la tranquillité-sécurité” à l’échelle de chaque site
méritent d’être construites collectivement avec l’ensemble des acteurs de la vie de
quartier, y compris de la vie économique.
Ceci suppose que toutes les démarches, actions et dispositifs concourant à la tranquillité-sécurité dans les différents domaines et champs de responsabilité des
acteurs soient menées en cohérence et de façon concomitante, notamment dans le
cadre des CLSPD, des CUCS et des conventions de GUP. Cela implique également
une grande réactivité dans la mobilisation des outils de gestion de crise (GLTD...).
L’accompagnement des habitants dans la reconstruction “du vivre ensemble” après
tous les bouleversements engendrés par la phase de rénovation urbaine est également essentielle.
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Document réalisé par l’Union sociale pour l’habitat - septembre 2011
Béatrix Mora, Directrice du service des politiques urbaines
Isabelle Sery, Responsable du département gestion urbaine et sociale
des quartiers
Contribution de Claire Thieffry, Responsable du département sécurité.
Photo couverture : les Mureaux ©Frédéric Achdou.