Une enquête sur le développement durable à Heidelberg

Résumé :
La mairie de Heidelberg a introduit, dès le début des années 90, différentes formes de participation démocratiques
pour la vie dans les quartiers. Le plan de développement urbain a été préparé ensuite dans un processus de
concertation impliquant un grand nombre d’habitants. Ce plan est considéré comme un Agenda 21 local, comme
un toit qui permet et favorise le développement de nombreuses activités innovantes.
Une enquête sur le développement durable à Heidelberg
La ville de Heidelberg (environ 140 000 habitants)1 a une superficie de 108,8 km2 dont environ 25%
sont actuellement urbanisés. L’urbanisation s’est développée d’abord dans la vallée du Neckar, en
bordure de la rivière, puis elle s’est ouverte à l’ouest sur la plaine du Rhin, enfin elle s’est étendue
en direction nord-sud le long de la « Bergstrasse » (route de montagne).
Vieille ville universitaire avec un beau centre qui date du Moyen Age, Heidelberg a une renommée
touristique internationale et elle est considérée comme une ville modèle pour le développement
durable depuis le début des années 90
Le développement des formes de démocratie participative à Heidelberg
Selon le responsable de l’office de l’agenda 21 local, Frank Zimmermann, le début d’une politique
conséquente en faveur d’un développement durable a été lié à la venue au pouvoir, en 1990, du
nouveau maire principal, Madame Beate Weber qui attachait une grande importance aux questions
écologiques et sociales. La participation des citoyens a été encouragée par une série de mesures
innovantes :
•
Introduction de l’institution des « comités consultatifs de quartier » (Bezirksbeirat)
composés de 10 à 13 personnes élues. Ces comités permettent de faciliter les contacts entre
les habitants et l’administration. Ils sont consultés avant toute prise de décision qui concerne
les quartiers
•
Election, par les membres de ces comités, de chargés de mission pour les enfants (souvent
des représentants des parents dans les écoles, parfois des couples)
•
Election, d’un comite consultatif de jeunes (Jugendgemeinderat), composé de jeunes entre
15 et 20 ans élus dans les différentes catégories d’écoles et d’institutions d’enseignement
•
Election d’un comité consultatif de personnes agées
Dès 1991, la municipalité décida de faire participer les habitants aux débats sur les transports et
invita à un grand forum de concertation pour le plan des déplacements urbains (Verkehrsforum)
Cette initiative était ressentie comme très audacieuse et se heurtait d’abord au scepticisme de
beaucoup d’habitants.
Le forum de concertation pour le plan des déplacements urbains a travaillé pendant près de trois ans.
Il était composé de 40 personnes, pour la plupart des délégués de groupes d'intérêt ou d'ONG (même
si l'invitation à la participation avait été adressée à tout le monde.) Sa tâche a été de commenter un
1
Chiffres de 2001. On distingue les habitants permanents (130 000) des habitants occasionnels, en majorité des étudiants
(18 300, en 2001.) Le plan des déplacements urbains 2005 – 2010 constate que le nombre d’habitants est resté assez
constant, depuis la fin des années 80.
1
plan de déplacements élaboré par un bureau d’études, de faire de nouvelles propositions, d’exprimer
les intérêts divergents et de chercher des compromis.
Toutes les réunions étaient préparées par un comité technique constitué par des représentants du
forum.
Parallèlement à ces travaux, il y avait régulièrement des réunions d’information et de débat
organisées dans les quartiers pour donner à tous les habitants l’occasion d’exprimer leurs opinions et
d’apporter leurs propositions.2
L’expérience s’est révélée positive : les membres du forum sont arrivés au constat « qu’il y avait une
nécessité impétueuse de repenser la mobilité. » L’expérience a prouvé qu’un long débat
démocratique permet d’arriver à un changement d’attitude et à un compromis sensé : le lobby proautomobile a accepté de mettre en question la priorité de la voiture privée, de respecter les besoins
des cyclistes et des piétons, de leur céder plus de place.
Les résultats du forum de concertation pour le plan des déplacements urbains
Le plan de déplacement (Verkehrsentwicklungsplan, VEP) construit sur la base du forum de
concertation et ratifié en 1994 préconise la priorité pour les transports en commun et les liaisons
douces. Les décisions centrales soulignent :
•
il faudra offrir aux habitants plus de mobilité avec moins de trafic motorisé,
•
Heidelberg sera une ville compacte, aux distances courtes
Le plan décrit quatre volets d’action :
•
le développement des transports en commun et des transports doux est une priorité,
•
tous les quartiers devront être accessibles par le tramway,
•
le trafic par automobile sera plus efficace et plus sûr,
•
les transports en voiture individuelle liés au travail et aux loisirs devront être réduits et
remplacés par des alternatives.
A noter pourtant que le conseil municipal de Heidelberg ne ratifia le Plan de déplacement (VEP)
qu’avec une petite minorité.3
Le plan a été reconduit en septembre 2001et en 2006, avec des définitions plus précises par rapport
aux objectifs écologiques, sociaux et urbains. Il a chaque fois suscité de nouveaux débats passionnés
et conflictuels.
Un plan de développement urbain préparé avec la participation des habitants
Nos interlocuteurs expliquent que dès les années 70 il y eut une prise de conscience d’un malaise par
rapport à la politique des transports, car l’idéal d'adapter la ville à la voiture commença à révéler ses
côtés d’ombre. Heureusement, d’ambitieux projets d'autoroutes nouvelles défendus à cette époque,
2
Il faut aussi souligner l’importance des associations de quartier (Stadtteilvereine) très actives dans le processus de
développement des plans cadres pour les quartiers (Stadtrahmenpläne)
3
Cette expérience illustre les vertus de la démocratie participative ainsi que les limites de la démocratie représentative.
Voir en bas : Les questions liées aux transports restent conflictuelles.
2
ne pouvaient être réalisés qu'en petite partie. La route le long le bord du Neckar est ressentie
aujourd'hui comme une plaie. L'abandon des lignes de tram devait être très regretté par la suite.
Le plan de développement urbain (STEP) de 1974 avait déjà exigé que la croissance urbaine et
économique se fasse uniquement dans la mesure où le trafic, les réserves d’espaces naturels et
l’équilibre social ne seraient pas mis en danger. Les STEP « Heidelberg en 2010 » et «Heidelberg en
2015 » prolongent ces objectifs et les précisent. L’originalité de ses plans de développement urbain
est de se présenter en même temps comme l’Agenda 21 local de la ville. Cette décision a été prise
après une préparation méthodique. D’une part, la Ville suivit ainsi le conseil d’un institut de
recherche auquel elle avait commandé un rapport sur « Heidelberg durable »4 D’autre part, la mairie
organisa, pour la préparation du plan nouveau (le STEP pour Heidelberg en 2010) un processus de
concertation qui a duré deux ans et demi, impliquant un grand nombre d’habitants. 5 Le STEP de
1997 met l’accent sur la solidarité entre tous les habitants de la ville ainsi que sur la solidarité
intergénérationnelle. Il souligne notamment l’importance de la participation des femmes. 6 Le plan
préconise que Heidelberg doit se développer vers une ville plus compacte, une « ville où les chemins
sont courts. » Il prône, entre autres, des mesures permettant de
•
favoriser la mixité des fonctions dans les quartiers (habiter, travailler, se détendre),
•
renforcer les centres locaux,
•
reconquérir les rues en tant qu’espaces de vie,
•
favoriser et sécuriser les déplacements doux,
•
trouver une relation harmonieuse entre l’espace privé et l’espace public,
•
rendre l’environnement des habitations agréables pour les familles avec enfants.
Pour concrétiser ces objectifs selon les besoins spécifiques des habitants, l organisation de
concertation a eu lieu dans tous les quartiers, depuis 1992.7 Les ateliers de travail, ouverts à tous,
invitaient à s’investir pour au moins deux ans pour apporter une coopération engagée.
Selon nos interlocuteurs, la grande majorité des membres de ces ateliers de quartier étaient engagés
dans une organisation ou une initiative citoyenne. Les contributions ont souvent été préparées au
niveau de ces associations, ce qui signifie que l’idée de « démocratie de base » se trouve un peu
affaiblie ; de l’autre côté, nous souligna-t-on, les membres des associations sont compétents et
assurent la continuité et l’efficacité du travail. L’Association pour la Protection de la Nature (BUND
BN) avait fourni un travail particulièrement important.
M. Zimmermann de l’office Agenda 21 local et M. Huge, directeur des services de la gestion des
transports, ont souligné que l’échange des savoirs et la coopération pratique (« learning by doing »)
ont augmenté les compétences aussi bien des habitants que des employés administratifs.
4
Ifeu – Institut für Energie und Umweltforschung Heidelberg, Institut de recherche sur l’énergie et l’environnement.
5
Les lignes de force du Step ont ensuite été préparées par un comité spécifique. 360 propositions de changements issues
du débat public ont été présentées de façon synoptique et partiellement acceptées
6
Au cours du processus de consultation, tous les quartiers ont organisé un « atelier de l’avenir » pour les femmes. Ces
ateliers qui proposaient des structures d'accueil pour les enfants ont permis de mieux cerner les intérêts et les demandes
des femmes. Concrètement, les réflexions ont abouti à la tenue de deux nouveaux marchés hebdomadaires, à la
promotion de produits régionaux, à la transformation de zones de circulation et de places de stationnement en terrains de
jeux pour les enfants, à des mesures permettant de faciliter la circulation des bicyclettes, ainsi qu'au renforcement de la
sécurité au niveau local et dans les quartiers.
7
Il s’agissait de solliciter l’expertise des habitants pour constituer des « plans cadres » pour les quartiers
(Stadtteilrahmenpläne)
3
Deux fois par an, des assemblées ouvertes au grand public ont permis à tous les habitants de
commenter les travaux des ateliers et de faire leurs propres propositions.
Le Plan de développement urbain et l’Agenda 21 local
Le plan de développement urbain ratifié en 1997 a donc été adopté comme un Agenda 21 local. « Le
chemin de Heidelberg » le conçoit comme un toit qui couvre tous les aspects du développement
durable de la ville.
En conséquence, l’office de l’AL 21, fondé en 1999 se trouve dans les services du maire principal.
Notre interlocuteur M. Zimmermann y coordonne « toutes les activités menées dans le cadre du plan
de développent urbain. » Son voisin de bureau, M. Huge dirige les services de la planification
urbaine et est en même temps responsable de la gestion du trafic « Vous voyez, nos relations de
travail sont étroites ! » Ces conditions de coopération favorisent une approche intégrative des
problèmes.
M. Zimmermann et M. Huge affirment que leur modèle de l’AL 21 correspond aux défis auxquels la
ville est confrontée. L’office de l’AL 21 s’efforce d’une part d’inciter tous les services urbains à
s’imprégner des critères de la durabilité. D’autre part, il coordonne les activités d’information et de
participation des habitants.
Entre décembre 03 et juillet 04, vingt fonctionnaires de l’administration urbaine représentant les
différents services et le bureau de l’AL 21 se sont réunis 6 fois pour réfléchir à la question de
savoir : quelles doivent être les qualités de l’administration dans une ville où les citoyens ont envie
de s’engager pour le bien public ?
Le résultat fut d’abord un texte, signé par tous les participants, adressé au conseil communal. Il
décrit les principales conditions favorables à l’engagement des habitants, propose une amélioration
des structures existantes ainsi que certains nouveaux projets. « Ce qui importe, c’est de faire entrer
le souci de la durabilité dans le travail de tous les jours », insiste M. Zimmermann.
Pour avancer en ce sens, le bureau de l’AL 21 proposa d’examiner tous les textes soumis au conseil
communal selon les critères de la durabilité. Un procédé adapté a été mis au point avec le soutien
des services d’urbanisme et les services de statistique. L’expérience a commencé en 2005.
Les résultats de la première phase de l’expérience laissent encore à désirer : « Nous avons constaté
que les rédacteurs des rapports ou des documents mettent l’accent sur les aspects positifs en
omettant de parler sur les aspects négatifs. Mais il est très important de tenir compte des deux » M.
Zimmermann espère que ce sera le cas au cours de la deuxième phase de l’expérience qui vient
d’être lancé.
Les questions liées aux transports restent conflictuelles et demandent beaucoup de temps et de
ténacité
Il s’est avéré que parmi les problèmes qu’il faut résoudre dans un processus de développement
durable ceux liés aux transports restent particulièrement difficiles à surmonter. La concertation pour
le plan des déplacements avait été une belle réussite. Mais quand le nouveau plan fut présenté au
conseil communal, les délégués communaux n’avaient guère évolué. « L’idée du forum de chercher
un équilibre entre les intérêts divergents n’est pas arrivée en politique » (M. Zimmermann) Les
supporteurs des stratégies politiques favorables et plutôt défavorables aux voitures continuent de
former deux camps qui ont tendance à s’affronter, quand il s’agit de prendre des décisions. Les
évolutions prennent du temps. « Dans le domaine de la mobilité, il faut garder patience et ténacité. »
Pourtant, il y a eu des avancées. Plusieurs décisions ont été prises dans le sens du Plan de
déplacement (VEP) :
4
•
les tramways et les bus ont été modernisés
•
plusieurs lignes de la S-Bahn et du tram ont été prolongées (en utilisant souvent des
anciennes voies abandonnées)
•
les arrêts de bus ont été modifiés en fonction de ces nouveaux trajets
•
des nouvelles lignes de bus ont été créées pour les quartiers situés en haut des pentes.
•
les offres ont été améliorées (moins de temps d’attente, prix plus bas pour les courtes
distances)
•
une dizaine de km de nouvelles pistes cyclables ont été aménagées
•
de nombreuses mesures dans les quartiers ont amélioré la sécurité des piétons et des cyclistes
•
une centrale de mobilité a été installée en centre ville
•
des « taxis à l’appel » subventionnés par la municipalité desservent des endroits difficilement
accessibles par les transports en commun.8
La Ville favorise une politique intelligente des prix. De nombreux habitants profitent du « jobticket » à 60 €/mois. Et les jeunes des environs qui aiment sortir le soir à Heidelberg ne paient que
24 € par mois en utilisant régulièrement les transports en commun qui fonctionnent jusqu’à trois
heures du matin. La gestion des parkings au centre ville contribue également à déconseiller la
voiture. L’agence de mobilité au centre-ville constitue un atout supplémentaire.
Le résultat de ces mesures est notamment une nette augmentation des usagers des transports en
commun. Mais encore trop peu d’automobilistes ont changé leurs habitudes (Nous n’avons pas pu
obtenir des chiffres actuels) La quasi-stabilisation des trajets en voiture individuelle est un vrai
succès si l’on considère l’augmentation du nombre de voitures enregistrées. Mais malgré les
avancées, on constate qu’il y a toujours beaucoup trop de voitures.
Notre interlocuteur de l’association pour la protection de la nature, M. Pucher affirme qu’il reste
encore beaucoup à faire pour les cyclistes, malgré certaines avancées « Prendre le vélo est toujours
dangereux pour les enfants ! » Il ajoute que les exigences du plan des transports de Heidelberg vont
encore bien au-delà des réalisations accomplies. « Il faut quand même constater que les décisions
prises par le conseil municipal ne sont pas à la hauteur des propositions élaborées lors du Forum de
concertation. »
Notre interlocuteur du « Club des transports alternatifs » (VCD), M. Reiher souligne « Ce qui
manque à Heidelberg, c’est un plan d’ensemble pour les vélos ». M. Reiher consacre beaucoup de
son temps libre à explorer les trajets et à formuler, avec d’autres bénévoles, des observations
adressées à la municipalité, aux services de planification ou à l’office de l’AL 21. Il admet que les
difficultés sont aussi liées à la situation géographique. Les rues dans la vieille ville sont étroites, la
vallée du Neckar n’offre pas beaucoup d’espaces. « Mais tout de même, on pourrait concevoir un
réseau assez sûr ! L’administration n’arrive pas à concevoir des plans concrets à l’horizon du long
terme. Son problème est de dépendre des exigences de 10 partis ! » Malgré ses remarques critiques,
M. Reiher concède « qu’il y a plus de choses réalisées grâce au STEP et à l’Agenda 21 local que
cela aurait été le cas sans lui. »
Le Club des transports alternatifs ainsi que les associations de cyclistes (notamment l’ADFC) et de
piétons se réunissent tous les 15 jours. Quatre à cinq fois par an, M. Huge, le responsable de la
gestion du trafic, participe à ces réunions.
8
Source : Plan des déplacements urbains 2005 – 2010
5
De nombreux petits projets sont issus de la coopération entre initiatives citoyennes et l’office
AL 21
Les processus lancés grâce aux forums de concertation repris par l’office de l’Agenda 21 local ont
permis de constituer des réseaux solides, des réseaux entre citoyens indépendants, associations,
personnes représentant la politique, l’administration, la Chambre de Commerce et de l’Industrie,
l’artisanat et des entreprises industrielles… Ces réseaux ont permis de réaliser de nombreux projets
pilotes.
Les projets ont plusieurs fonctions :
•
les citoyens doivent pouvoir réaliser leurs objectifs propres,
•
les projets permettent de communiquer concrètement ce qu'est que la durabilité,
•
ils permettent aux médias d’en parler,
•
ils apprennent à ceux qui y participent à travailler en réseaux et à pratiquer la durabilité dans
la vie quotidienne.
Construire un projet prend du temps. Le bureau de l’AL 21 supporte les initiateurs, en dialogue
constant. Il cherche ensuite l’appui politique et le financement. Il propose aussi des projets de sa
propre initiative.
« L’essentiel c’est de trouver des personnes prêtes à s’y investir. Si l’on veut vraiment faire quelque
chose, on y arrivera. Les hommes politiques sont en général d’accord, même si parfois ils craignent
qu’on leur enlève des compétences. La plupart des projets que nous aidons à réaliser, ne créent pas
de conflits. Bien sûr, nous avons aussi une fonction de filtre. Nous sentons vite si une expérience a
de bonnes chances de réussir ou non. » (M. Zimmermann)
Voici quelques exemples de projets :
•
« En route faites preuve d’intelligence ! (clever unterwegs- Kinder unterwegs) Entre avril et
décembre 2002, les enfants et les jeunes entre 12 et 16 ans étaient invités à réfléchir sur la
situation des transports dans leur environnement et de proposer des améliorations. Ils
devaient envoyer leurs idées à l’institut de formation des instituteurs. Lés résultats étaient
très intéressants. Plusieurs groupes étaient récompensés par des prix.
•
Ce projet avait été élaboré par« L’initiative enfants et transports » un groupe de travail qui
réunit des représentants d’associations et d’initiatives citoyennes. Sont représentés : les
« chargés des affaires concernant les enfants » des quartiers, l’inspection académique, des
autorités de la Ville (notamment les services des transports), des compagnies des transports
en commun, la police, une association culturelle et l’institut de formation des instituteurs.
L’office AL 21 soutient le travail de ce groupe. « Nous invitons des hommes politiques et la
presse selon la devise : « do good things and talk about it ! » Et c’est aux écoles de continuer.
Certaines le font très bien. » (M.Zimmermann)
•
« Je marche avec plaisir » : une action ludique conçue pour transmettre le message : il est
bon de marcher, cela rend plus intelligent.
•
La journée : aller à pied à l’école de 2004 : tous les enfants qui sont venus à pied ont mis une
feuille en papier vert sur un arbre dessiné. Les autres y ont posé une feuille marron. Plus de
50% des enfants ont choisi la feuille verte.
•
D’autres actions sont préparées notamment pour les manifestations publiques (par exemple
la journée mondiale des enfants, la journée « mobile sans ma voiture ») – occasion de
6
montrer des films réalisés avec les enfants. Plusieurs publications proposent aux enseignants
d’intégrer l’éducation à la mobilité de façon plus ou moins ludique.
•
Information personnalisée sur les transports en commun pour les familles qui viennent de
déménager : le projet a commencé en 2003.Tous les ans, 14 000 à 15 000 ménages changent
d’appartement et souvent de quartier - c’est une occasion pour changer les habitudes.
Coopération avec l’université : les étudiants ont contacté 5000 ménages et cherché pour eux
la meilleure façon d’utiliser les transports en commun. L’enquête menée ensuite a montré un
franc succès : les familles contactées utilisaient plus souvent les transports en commun
qu’avant. Le projet continue. Mais entre-temps, un logiciel a été développé facilitant
grandement le travail.
•
Partager entre voisins : L’idée centrale de ce projet a été de créer un « centre de services
durables » en se basant sur la coopération d’organisations sociales, économiques et
environnementales. C’est ainsi qu’à partir de 2001, il existait, dans le quartier de Bergheim,
un système d’échanges de services et de biens de consommation de haute qualité. Le bureau
AL 21 avait été un des principaux animateurs du projet, avec différentes associations, les
églises et les services de logement pour les personnes âgés. Il s’avérait cependant que la
résonance positive auprès des habitants n’était pas suivie d’engagements concrets. Les offres
étaient peu utilisées.
•
La « carte environnement plus » (Umweltkarte plus ) est née de cette expérience décrite en
haut (expérience qualifiée de demi-échec, mais qui a permis d’inventer mieux en impliquant
un nombre plus important de partenaires.) Parmi les nouveaux venus : l'Institut de recherche
pour une économie écologique (IÖW) et une agence de communication. Avec la carte
« Umwelt plus » (environnement plus) qui coûte 15 €, on obtient des rabais sur de nombreux
produits ou services offerts par des entreprises qui correspondent aux critères de la durabilité
fixés par l’office AL 21. Parmi les 40 adresses, on trouve des magasins qui vendent de
l'alimentation issue de la culture biologique et du commerce équitable, des magasins pour
cyclistes, des « copy shop », une menuiserie, des cours de danse orientale et bien plus... Le
lancement de cette carte a été un franc succès.
•
L’éco-audit pour les petites et moyennes entreprises est une initiative développée par le
« forum pour une économie durable »: cet audit a été mis au point par des scientifiques de
l’Université, par l’association pour la protection de la nature (BUND) et par les entreprises
elles-mêmes, conseillées par le responsable de l’environnement de HENKEL (important
groupe industriel pour les produits d’entretien ménager) qui a accepté de communiquer aux
entreprises disposant de moyens plus modestes les expériences faites avec la norme
européenne ISO 14001, norme exigeante et coûteuse.
•
•
Le label de l’éco-audit est conféré par une « commission de projets. » Celle-ci
recommande et accompagne également des changements de gestion. En ce qui
concerne le volet mobilité, le label tient compte du pourcentage des personnes
utilisant le vélo, des qualités environnementales des véhicules de l’entreprise et du
savoir-faire des automobilistes : ceux-ci sont invités à participer à une formation de
conduite économique. Les entreprises « labellisées » participent aussi au « jobticket » permettant aux employés d’utiliser les transports en commun à bon prix.
La construction du nouveau quartier de Bahnstadt : Il s’agit du projet le plus ambitieux de
l’Agenda 21 de Heidelberg : de la construction d’un quartier écologique modèle. Ce projet
suscite déjà beaucoup d’intérêt en Allemagne pour les réalisations prévues dans les domaines
de l’aménagement de l’espace, de la construction écologique, de l’utilisation de sources
locales d’énergie et de la mobilité douce. A moyen terme, l’approvisionnement en chaleur et
7
électricité du quartier devra être fourni à cent pour cent par des énergies renouvelables.
(Site : http://www.heidelberg-freiraum.de)
Nos interlocuteurs :
Frank Zimmermmann, responsable du bureau AL 21, tél. + 00 6221 58 21210
[email protected]
Klaus Detlef Huge, Abteilungsleiter Verkehrsmanagement, Stadtplanungsamt
Tél.: + 00 6221 58 23300
Herr Bermich, Umweltamt Heidelberg:
Dr. Raino Winkler, responsable de l'éco-budget, Amt für Umweltschutz, Gewerbeaufsicht und
Energie der Stadt Heidelberg
Tél.: + 00 6221 58 18240, [email protected]
Enquête réalisée par Cyria Emilianoff et Ina Ranson.
Rédaction : Ina Ranson
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