LA QUESTION DU « ROAMING » EN EUROPE

INSTITUT DE RECHERCHE ET D'ETUDES EN DROIT DE L'INFORMATION ET DE LA COMMUNICATION
LA QUESTION DU « ROAMING »
EN EUROPE
Chronique Télécommunications réalisée par
Ann-Maël GOULVESTRE
13 mai 2007
Master Recherche « Droit des médias »
Faculté de droit et de science
politique d’Aix-Marseille
Aix-en-Provence
2006-2007
Université Paul Cézanne
U III
2
La question du « roaming » en Europe
par Ann-Maël Goulvestre, le 13 mai 2007
S
elon un sondage européen, 81% des personnes interrogées estiment que le coût
élevé des appels à l'étranger est un facteur dissuasif. Qui n’est jamais parti en
vacances à l’étranger en emportant son mobile, sans redouter à son retour une
facture téléphonique douloureuse ? De ce fait, la plupart des touristes préfèrent se garder de passer
des communications ou ne les réservent qu’aux cas d’urgences.
La possibilité d’utiliser son portable à l’étranger pour pouvoir appeler ou être appelé
s’appelle la fonction d’« itinérance internationale» appelée plus communément itinérance, ou
« roaming ». Elle résulte d’accords passés entre les opérateurs des différents pays, qui prennent le
relais des opérateurs nationaux, et offrent ainsi la capacité pour les clients d’accéder à leurs services
de téléphonie mobile (voix ou données) depuis des réseaux visités.
Les opérateurs de téléphonie mobile s’accordant entre eux sur les prix à facturer aux
clients, les tarifs se révèlent très élevés et peu transparents, ce qui ne favorise pas l’usage du mobile
en cas de déplacement.
147 millions d’européens voyagent et utilisent leur téléphone portable depuis l’étranger. Il
est avéré qu’une réduction des tarifs d’itinérance est nécessaire pour la compétitivité de l'Union
européenne1. La Commission européenne s’est donc posée la question d’une régulation européenne
pour faire baisser les coûts du roaming et a proposé un règlement qui modifierait la directive
2002/21/CE relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de
communications électroniques. Cette proposition a préalablement été acceptée par le Parlement
européen ; malgré cela, elle affronte de fortes réticences du coté du Conseil des ministres qui
cherche à défendre les intérêts de leurs opérateurs nationaux. Les trois institutions européennes,
vont à présent devoir s’entendre sur un compromis quant aux modalités de la réduction des frais
d'itinérance.
Avant de s’intéresser au nouveau règlement proposé, le contexte ayant amené à cette
réglementation sera étudié (I). Puis les enjeux de ce nouveau règlement seront appréciés au travers
des différents points de vue en présence (II).
I- La nécessité d’une réglementation commune
Le service même d’itinérance entraîne des conséquences à plusieurs niveaux (A), et confère un
pouvoir certain aux opérateurs (B).
A- Le roaming en question
1-Un facteur important de la réussite des portables
Lors d’un déplacement à l’étranger, l’utilisateur d’un téléphone mobile peut continuer
d’émettre et de recevoir des appels vocaux ou des messages écrits (sms) sans problème. Un
1
D’après le Conseil européen du 24 mars 2006.
3
opérateur hôte s’occupe de la fourniture de services et en répercute les coûts auprès de l’opérateur
du pays d’origine par la suite. Cette fonction a permis à la norme GSM2 de se développer fortement.
En effet, l’utilisateur ne ressent pas de contrainte particulière pour passer des appels comme la
souscription d’un abonnement dans le pays visité par exemple. Le service d’itinérance, ou
« roaming » est automatiquement activé via la carte sim3. Cela permet ainsi une utilisation libre du
téléphone. En revanche, la contrepartie sera une tarification bien au delà des tarifs nationaux
habituels, et ce coût d'utilisation demeure souvent trop élevé pour beaucoup d'entreprises et de
particuliers en déplacements en Europe.
2-Des consommateurs abusés
Le service d’itinérance dépend d’accords entre opérateurs mobiles. Il leur fournit
l’occasion de réaliser des marges confortables qui ne sont en aucun cas justifiées par les coûts sousjacents engendrés par la livraison du service.
Quand l’utilisateur est en déplacement dans un autre pays et qu’il passe un appel, il dépend
4.
du tarif international du réseau visité qui peut être majoré de frais de gestion Quand il reçoit un
appel, le tarif correspondant au transfert de la communication entre son réseau d'origine et le réseau
visité, majoré également de frais de gestion est appliqué. Les tarifs de détail sur l'itinérance peuvent
s’élever jusqu’à quatre fois plus que les tarifs nationaux.
Suite à plusieurs plaintes auprès de la Commission européenne, cette dernière avait
constaté après enquête en décembre 2000 que les tarifs de roaming sont « opaques pour les
consommateurs, rigides et à des niveaux sans rapport avec leur coût réel ». Bien que de nombreux
accords entre opérateurs aient été conclu et continuent de l’être, la Commission européenne a
observé que les opérateurs mobiles ont tendance à pratiquer des prix quasiment identiques en ce qui
concerne les prix de détail (appliqué aux consommateurs) et ceux de gros ( pratiqué entre
opérateurs).
B- Les opérateurs tout puissants
Le marché de l'itinérance est jusqu’ici estimé à rien de moins que 8,5 milliards d'euros.
Il représente 5% des revenus des compagnies de téléphonie mobile.
1-La difficile action des pouvoirs publics
Les utilisateurs européens de téléphones mobiles sont toujours confrontés à d'importantes
disparités de prix en fonction de leur opérateur d'origine, des pays traversés ou encore du moment
où sont passés et reçus les appels.
La nature transfrontalière des services d'itinérance internationale ne facilite pas la tâche des
États membres qui consiste à réglementer ces services au niveau national, puisque les opérateurs qui
fournissent ce service se situent dans des États membres autres que celui des consommateurs qui les
utilisent. Une harmonisation au niveau européen est donc nécessaire afin d’éviter des résultats
divergents au sein de la Communauté.
2
Le système mondial de communications mobiles (GSM) est la norme la plus couramment utilisée pour les téléphones
portables à l’échelle mondiale: cette norme est utilisée par plus d’un milliard de personnes dans plus de 200 pays. Elle
est née de recherches financées par l’Union et a été adoptée dans toute l’Europe grâce à la législation et aux
réglementations communautaires. Elle a permis de transformer les entreprises européennes en leaders mondiaux de la
téléphonie mobile tout en rendant les portables et les appels sur ces derniers accessibles à tous. Source : site de la
Commission européenne.
3
Le module d’identification de l’abonné (SIM) est une petite carte contenant un microprocesseur (une «puce»
informatique), qui contient elle-même un code permettant d’identifier l’abonné d’un téléphone portable. Les cartes SIM
sont généralement utilisées dans les téléphones portables de la norme GSM. Elles contiennent également une mémoire
pour les informations personnelles, telles que les SMS, les fonctions de calendrier ou les numéros de téléphone. Source :
site de la Commission européenne.
4
Ceux-ci peuvent atteindre 15% du coût d'un appel.
4
2- L’existence de pratiques collusoires au niveau tarifaire
La question soulevée ici est de savoir s’il y a un cartel des prix au niveau du marché des
tarifs de détails. En effet, comme la relevé la Commission européenne, il s’agit d'un marché de
nature oligopolistique où l’on constate une absence d'incitation à une baisse des prix. Cette situation
d'oligopole est néfaste pour le consommateur, mais bénéfique pour les opérateurs.
Par ailleurs, la Commission a également constaté des refus de vente, liés d’après elle à la
conclusion de certains accords exclusifs. Elle mène ainsi une enquête, avec la Direction Générale de
la Concurrence depuis 2000. Elles cherchent à démontrer d'éventuelles pratiques anticoncurrentielles en infraction à l’article 82 du traité; il s’agirait essentiellement d’ententes tarifaires
aboutissant à des prix anormalement élevés pour le domaine du roaming. Ces distorsions de
concurrence sur le marché européen des communications mobiles sont préjudiciables tant pour les
entreprises que pour le consommateur final.
En conséquence, la Commission européenne a voulu réagir sur ce dossier. Les difficultés
actuelles ne pouvant être résolues par des procédés réglementaires existants, elle a donc lancé
l’année dernière deux phases de consultation sur l'itinérance internationale, pour ouvrir le débat
entre les différents acteurs et établir une régulation européenne spécifique à ce sujet.
Les opérateurs sont hostiles à toute forme de régulation spécifique du marché de
l'itinérance internationale. Ceux-ci considèrent qu'il convient de ne pas alourdir les contraintes qui
pèsent déjà sur eux et proposent une baisse graduelle des tarifs de l’itinérance par le biais d'accords
commerciaux. Ils ont cependant réagi aux menaces de réglementation de la Commission, et proposé
5
des offres spéciales pour baisser les prix du roaming, cependant la Commission considère qu’elles
n’avantagent pas suffisamment les consommateurs, comme ils le sont à l’échelon national.
Toutefois, quelques améliorations ont eu lieu dans certains Etats membres où le niveau des tarifs
standard a baissé. Mais cela ne suffit pas.
«Si nous voulons construire le marché européen intérieur des télécoms, il faut orienter le
6
prix du roaming vers les prix nationaux», déclare Joël Dufour . «Les baisses que l'on propose
paraissent énormes, mais c'est parce que les prix actuels sont absolument délirants», renchérit Julien
7
Dourgnon .
II- Les enjeux du nouveau règlement européen
8
La Commision a présenté en juillet 2006 une proposition de règlement (A) visant à limiter
ces frais d'itinérance, cependant elle est loin d’obtenir l’approbation générale (B).
A-La proposition de règlement européen
Les trois institutions européennes, qui souhaitent favoriser l'usage du mobile en cas de
déplacement dans l'Union, sont en désaccord sur les modalités de la réduction des frais d'itinérance.
1- la position pro-consommateurs du Parlement européen et de la Commission européenne
Le règlement européen proposé repose sur plusieurs dispositions: il vise à instaurer des
plafonds tarifaires sur les prix de gros (les tarifs pratiqués entre opérateurs) et de détail (facturés
5
Des offres spéciales visant à introduire des avantages majeurs auprès des consommateurs ont été annoncées par les
plus grands opérateurs tels que Vodafone, T-Mobile, Telefonica Moviles España, O2, Orange et TIM.
6
Il est l’administrateur national de l'association de consommateurs UFC-Que Choisir
7
Il est le directeur des études et de la communication pour l'association de consommateurs UFC-Que Choisir.
8
voir la proposition de Règlement du Parlement Européen et du Conseil concernant l’itinérance sur les réseaux publics
de téléphonie mobile à l’intérieur de la Communauté et modifiant la directive 2002/21/CE relative à un cadre
réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques, COM(2006) 382 final.
Disponible sur http://ec.europa.eu/information_society/activities/roaming/docs/regulation/regulation_fr.pdf
5
9
directement au client par l'opérateur national). Il porte sur les prix de gros , en interdisant aux
opérateurs nationaux de demander aux opérateurs d'autres pays des frais sensiblement plus élevés
que le coût réel. Les gains ainsi réalisés au niveau de la vente en gros seront répercutés sur le
10
consommateur final par le prix de détail demandé, l’eurotarif . Ceci impose une intervention
réglementaire de l'exécutif européen au niveau des tarifs de détail. D’autre part, la marge réalisée
par les opérateurs ne pourra pas dépasser la marge maximale autorisée sur les appels téléphoniques
11
nationaux .
Le règlement propose également d’éliminer l'ensemble des frais de roaming liés à la
réception d'un appel vocal lors d'un séjour du consommateur dans un Etat européen différent de son
Etat d'origine. Pour les appels effectués depuis un pays de l’Union européenne, la proposition de
règlement souhaite introduire le principe dit du "pays d'origine", où le consommateur se verra
seulement imposer le tarif de son pays de résidence.
En outre, les opérateurs doivent faire preuve de transparence à l’égard des consommateurs
en leur fournissant des informations complètes et personnalisées sur les services d'itinérance. La
tarification devra donc être transparente et automatique, ne nécessitant pas de la part du
12
consommateur l’activation d’une option . La Commission propose également d’imposer aux
fournisseurs d'origine l'envoi d'un message pour signaler les tarifs d'itinérance en vigueur au
« visiteur » chaque fois qu'il entre dans un autre État membre.
Le rapport relatif à "l'itinérance sur les réseaux publics de téléphonie mobile" a été adopté
13
par la commission parlementaire . Elle propose un encadrement tarifaire plus poussé que les
recommandations exprimées par la Commission européenne, qui avait proposé un plafond de 44
centimes pour les appels passés et de 15 centimes pour les appels reçus, la proposition de la
Commission parlementaire va plus loin en proposant 40 centimes d'euro hors taxes, et 15 centimes
HT.
14
D’après Madame Reding , « la Commission et le Parlement européen, émanations des
peuples européens négocient dans le sens du consommateur et dans le sens des PME. Tandis que les
gouvernements ont commencé à négocier dans le sens des opérateurs. D'où le conflit entre les
deux ».
2- La position pro – opérateurs du Conseil des ministres de l’UE
Les gouvernements des Vingt-sept ont recommandé des limites plus flexibles pour
défendre les intérêts des opérateurs télécoms qui s'opposent à une baisse drastique des tarifs de
communication en itinérance. Ils souhaitent fixer à 60 centimes d'euro hors taxes la minute pour
passer un appel avec un mobile à partir de l'étranger et 30 centimes d'euro HT la minute en cas de
réception d'un appel sur un mobile lors de déplacement dans la zone UE.
Pour le Parlement européen, il était question de 40 centimes d'euro hors taxes la minute
pour passer un appel avec un mobile à partir de l'étranger et 15 centimes HT la minute pour la
seconde pour la réception.
9
Il prévoit leur plafonnement
Le coût maximum à la minute que les opérateurs seraient autorisés à réclamer à leurs clients utilisant l'itinérance
internationale ou roaming
11
A savoir 30 % du prix de gros
12
Régime de l’opt out. Tous les consommateurs doivent se voir appliquer l'eurotarif par défaut sans en faire la demande
expressément comme dans le régime de l’opt in. De même, la Commission a décidé que les clients pourraient passer à
l'eurotarif ou l'abandonner sans frais dans un délai de 30 jours à compter de leur demande.
13
Les membres de la commission de l'Industrie, de la Recherche et de l'Energie (ITRE) du Parlement européen
14
Commissaire en charge de la société de l’information et des médias.
10
6
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De plus, ils proposent que les consommateurs souscrivent à des abonnements spéciaux .
16
Le BEUC qui rassemble une quarantaine d'associations de consommateurs y voit la
marque d'un lobby appuyé de la part des opérateurs mobiles et de la GSM Association.
La France, par l’intermédiaire de son ministre délégué à l'Industrie, François Loos, se
range elle aussi du coté des opérateurs. Il déclare dans un communiqué que le projet de la
Commission européenne «pourrait représenter un manque à gagner annuel de l'ordre de 400
millions d'euros pour les opérateurs français et avoir des répercussions sur les autres tarifs de
communications nationales, mais aussi sur l'emploi et sur la capacité d'investissement des
opérateurs ». Cependant les associations de consommateurs assurent qu’une baisse des tarifs de
l’itinérance internationale entraînerait une augmentation des volumes de consommation depuis
l'étranger, qui viendrait compenser en partie la baisse des revenus.
B- Un compromis entre les intérêts de l’industrie et ceux du consommateur
1- Les efforts nécessaires de part et d’autre
Pour le vice-président du groupe socialiste (PSE) au Parlement européen, le
luxembourgeois Robert Goebbels, l’accord trouvé au Parlement européen le 12 avril dernier est
« une importante victoire, qui améliore considérablement les droits des consommateurs, pour les
années à venir ».
Les tarifs seront plafonnés dans toute l’Europe. Cependant cet accord doit encore être
adopté en séance plénière, puis être entériné en juin par les ministres des Vingt-Sept. L’adoption
d’une législation avant l’été semble donc être mal amorcée. De plus, les Etats membres devront
ensuite transposer les directives au niveau national et les publier au Journal Officiel. Des clauses
conditionnelles pourraient également se rajouter et rallonger le délai d'application des nouvelles
règles à quelques mois, de manière à ce que les opérateurs adoptent les nouvelles tarifications.
Les députés européens sont prêts à accorder aux opérateurs un délai de trois mois pour
appliquer les nouveaux tarifs après l'adoption du compromis, ce qui signifie que durant cette
période, les consommateurs devront souscrire par eux-mêmes à des offres s’ils partent à l’étranger
cet été, l’opérateur n’étant tenu que de les informer de l’existence de ces offres. Cependant, passé ce
délai, l’eurotarif devra être appliqué de manière automatique à tous les clients. En ce qui concerne
les plafonds de ces nouveaux tarifs, le Parlement européen se dit prêt à les revoir à la hausse, un
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plafond de 45 centimes pour les appels passés en situation de roaming et de 20 centimes pour les
appels internationaux reçus.
Ces montants restent toutefois trop bas pour les opérateurs. Le président de France
Télécom, Didier Lombard, les a notamment comparés à une « planification communiste ». Les
opérateurs ont menacé d'augmenter les commandes de terminaux et d'équipements aux fabricants
asiatiques dans le but de réduire leurs coûts et de compenser cette régulation des tarifs.
Pour Madame Reding, les opérateurs ne seront pas desservis puisqu’ils continueront « à
faire des bénéfices parce que les marges sont encore de plus de 50 % par rapport au coût ».
2- Les questions encore en suspens
Enfin, des questions subsidiaires ne sont pas abordées par ce règlement.
*régulation commune sur les sms ?
Le nouveau règlement européen ne couvrira pas les communications de données, SMS et MMS.
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Ce qui s’assimile à un régime de l’opt in.
Bureau européen des unions de consommateurs
17
Soit 5 centimes de plus que ce qui avait été proposé.
16
7
Cependant sur avis des parlementaires, la Commission européenne devrait se prononcer sur l’utilité
d’un règlement dans ce secteur.
*convergence Internet
Par ailleurs, les revenus des opérateurs devraient également être affectés par la convergence du
secteur mobile avec l’Internet. La possibilité d’utiliser son compte Skype sur n'importe quel
18
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téléphone GPRS par exemple , représente une menace directe sur les revenus que les opérateurs
tirent du roaming.
La difficile mise en place de cette réglementation, témoigne de la « relative faiblesse » de
l’autorité politique européenne face aux intérêts des grands groupes industriels et financiers, comme
les opérateurs. Si le règlement devait être adopté, les députés se sont mis d'accord sur une clause de
limitation dans le temps qui prévoit qu’il expirera dans un délai de trois ans, sauf si la Commission
présente dans cet intervalle une proposition de prorogation au Parlement européen et au Conseil.
Par ailleurs, des campagnes publicitaires devront être lancées par les autorités nationales de
régulation pour sensibiliser les clients à l’eurotarif ; ces campagnes dans les médias correspondant
à l’entrée en vigueur du règlement ; de même, des « simulateurs de prix » devraient être mis à
disposition pour comparer les tarifs des différents opérateurs.
Réponse le 21 mai prochain, lors d’un nouveau vote au niveau des instances européennes.
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GPRS (Global Packet Radio Services). Le protocole GPRS est un support de transmission de données par paquets
utilisant la technologie GSM. Le débit de transmission peut atteindre 115 kbps
19
Grace à des solutions « 3rd Party » proposées par des société issues du WEB 2.0, comme EQO ou Soonr.
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SOURCES :
- BEKY (A.), « Roaming : Loos refuse une baisse radicale des tarifs »,
http://www.mobinaute.com/70476-roaming-francois-loos.html, le 1er Mars 2007
- BEKY (A.), « Roaming : Les eurodéputés veulent plafonner les tarifs »,
http://www.mobinaute.com/72350-roaming-parlement-europeen-plafonne-tarifs.html, le 13 Avril
2007
- BEKY (A.), « Roaming: L'Europe retarde la révision des tarifs »,
http://www.mobinaute.com/73248-roaming-europe-retarde-revision-tarifs.html, le 3 Mai 2007
- DUMOUT (E.), « Roaming: les associations de consommateurs européennes exigent des baisses
drastiques », ZDNet France, http://www.zdnet.fr/actualites/telecoms/0,39040748,39367238,00.htm,
le 20 février 2007
- MAUSSION (C.), « Cet été, le portable voyage, et la note s’allège... un peu »,
http://www.ecrans.fr/spip.php?article1259, le 3 mai 2007
- « Appels à l'étranger : une prochaine baisse des prix ? »,
http://www.lesmobiles.com/actualite/2994-appels-a-l-etranger-une-prochaine-baisse-des-prix.html,
posté le 11 mai 2007.
- « Statu quo sur la baisse des tarifs d'appels GSM à l'étranger »
http://www.echosdunet.net/news/breve_4069_statu+quo+sur+baisse+des+tarifs+appels+gsm+etran
ger+.html, le 4 mai 2007
« Baisse du coût du roaming : doit-on encore y croire », http://www.generation-nt.com/baisse-coutroaming-itinerance-echec-actualite-24152.html, le 26 avril 2007
- Site de la Commission européenne spécialisé sur les frais d’itinérance internationale :
http://ec.europa.eu/information_society/activities/roaming/index_fr.htm
- Site du Parlement européen : http://www.europarl.europa.eu/news/public/default_fr.htm
- Site de l’ARCEP, grand dossier sur l’itinérance internationale, intéressant pour l’historique mais
pas très actualisé, http://www.art-telecom.fr/index.php?id=8710