Cadastre et systèmes d`information géographique en Europe

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Cadastre et systèmes d’information géographique en Europe
Présentation thématique
I.
Introduction
1. Objectifs
Cette conférence réunissait des géographes et des responsables de cadastre issus de différents pays
européens et leur a permis d’évoquer les transformations de leur métier suite à la révolution
informatique. Les nouvelles technologies, qui ont changé la façon dont on conçoit, organise et gère
l’information, ont également entraîné des changements importants dans la nature de l’Etat, ses rôles
et sa relation avec le secteur privé et le marché de la production de l’information. Le choix des
intervenants s’est volontairement porté sur des personnes provenant de tous les pays européens pour
que puisse se développer, à plus long terme, une infrastructure pour l’information géographique à
l’échelle européenne, unique mais respectueuse des différents contextes nationaux. Les organisateurs
ont souhaité que les participants puissent concevoir leur travail dans un contexte transnational, bien
plus large que le contexte national ou local auquel le cadastre est souvent contraint.
Les participants ont expliqué, dans ce cadre élargi, que les technologies de l’information les ont
conduits à redéfinir et à réorganiser leur travail. A travers les différentes interventions, l’on a pu
comprendre les différents contextes culturels et historiques et déceler les ramifications de ces
contextes dans les domaines de l’information et des infrastructures d’information géographique. Les
débats ont porté sur deux thèmes principaux. Le premier, plus proche de la thématique annoncée
pour la journée, était l’état d’avancement des différents pays dans l’informatisation des activités
cadastrales. Le second, plus proche des préoccupations des organisateurs et participants français,
était les ramifications des transformations actuelles pour le secteur public.
2. Contextes nationaux
Les intervenants, issus d’Allemagne (Westphalie), de Belgique, de France, de Hongrie et des PaysBas, ont décrit le passé, le présent et l’avenir des interactions entre la géographie, la technologie et le
cadastre. Chaque intervenant a situé sa présentation dans un contexte historique, culturel,
informatique et cadastral. Les présentations ont insisté, d’une part, sur la nécessité de développer et
d’élargir les infrastructures d’information géographique et, d’autre part, sur les problèmes
qu’engendre l’absence de politique formelle au niveau européen. Par exemple, alors que la politique
européenne en matière de subventions aux agriculteurs s’appuie en grande partie sur des
informations cadastrales, aucune directive ne prévoit de mettre en place un cadastre à l’échelle
européenne.
3. Technologie et information
Les participants ont également pu aborder des sujets d’actualité importants, dont le changement
radical dans la façon dont on conçoit la géographie depuis les avancées technologiques importantes
que sont l’identification à distance et le passage de l’analogique au numérique. Ces changements ont
bien évidemment eu un impact considérable sur le rôle et l’organisation du cadastre. Les participants
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ont cité les nouvelles possibilités en matière de production, de conservation, d’accès et d’intégration
(l’association de cartes, de textes et d’images à l’information géographique traditionnelle) comme
étant parmi les évolutions les plus enthousiasmantes.
L’apparition dans certains pays de packages d’informations, de bases de données et de moteurs de
recherche, entre autres, ont témoigné du renouveau du cadastre et de sa relation avec d’autres
organismes d’Etat, ainsi qu’un changement dans la relation entre l’Etat et le marché. Pour que ces
récentes évolutions puissent prendre toute leur envergure, la mise en place d’une infrastructure
d’information européenne est essentielle. Les modalités selon lesquelles cette infrastructure serait
conçue et créée figurent parmi les principales préoccupations des organisateurs.
II.
Les rôles traditionnels du cadastre
1. Des termes communs…
Le cadastre a pour rôles principaux d’enregistrer la propriété foncière, de conserver les titres et les
hypothèques et de recueillir des informations sur droits fonciers. Depuis ses origines, le cadastre fixe
et lève les impôts fonciers. En somme, le cadastre est le dépositaire de l’ensemble des documents
administratifs que génèrent les transactions foncières. Dans certains contextes, l’information
cadastrale est utilisée à des fins de contrôle des opérations et d’application de la loi (France) ou
d’élaboration de la politique (subventions européennes).
Etant donné que la définition des parcelles fait partie intégrante du travail du cadastre, celui-ci
s’occupe également de produire l’information géographique. Les cartes qu’il produit font figurer
davantage de détails que les cartes élaborées par d’autres organismes publics et sont donc une
source d’informations géographiques précieuses. Ces informations, initialement diffusées sous forme
de cartes, sont aujourd’hui intégrées à des présentations multimédias pouvant allier données
nationales, régionales et locales, et ce sous différents formats et en différentes combinaisons.
2. … mais des conceptions différentes
Alors que les attributions décrites ci-dessus peuvent paraître univoques, la conférence a démontré
que, selon les pays, les termes les plus simples (par exemple, « terres agricoles ») et les types
d’information requis par le cadastre pour remplir son rôle peuvent varier du tout au tout. En effet,
certains pays ont élaboré différentes sortes de titres de propriété selon la manière dont les terres sont
cultivées. D’autres ont défini le rôle du cadastre dans la fiscalité de façon assez étroite. Le cas de la
France démontre à quel point ces variations influent sur les types de données recherchées et
recueillies. Les critères de sélection des informations influent à leur tour sur les produits que peut
proposer le cadastre (notamment les cartes), ainsi que sur la conversion des données papier en
données numériques compatibles avec d’autres types d’information géographique.
La diversité des approches choisies par les Etats illustre l’impact que peuvent avoir l’histoire et
l’organisation administrative sur la constitution de la réalité à l’intérieur d’un espace social donné.
Cette diversité persiste dans la façon dont les Etats ont conduit la numérisation de l’information.
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3. Le contexte actuel
Le « cadastre » moderne peut être entendu de deux façons. La première, commune à la Westphalie,
la Belgique et les Pays-Bas, consiste à vouloir découvrir et exploiter les nouvelles possibilités que
font naître les nouvelles technologies. Les représentants de ces pays ont présenté un contexte où les
activités traditionnelles du cadastre avaient déjà été informatisées et où la recherche portait avant
tout sur les nouvelles applications pouvant enrichir la production de l’information et élargir le
marché électronique. La participation d’organismes d’Etat à des projets de cofinancement publicprivé soulève différentes questions sur la nature et le rôle de l’Etat.
La deuxième grande tendance était décelable dans la présentation hongroise et se retrouve dans les
initiatives du Centre commun de recherche (ISPRA). Il s’agit de l’élargissement des attributions
classiques du cadastre aux domaines de l’agriculture, de l’environnement et de l’urbanisme. Ces
nouvelles missions sont les signes tangibles de l’importance croissante du cadastre au sein de l’Etat.
La situation de la France, qui n’a pas encore atteint le niveau de numérisation de ses partenaires
d’Europe du Nord, nous permet de prendre pleinement connaissance des ramifications de chaque
nouvelle évolution. La présentation du cadastre français a traduit l’intérêt égal de ce pays pour
l’automatisation des processus et de ses conséquences (dématérialisation de la carte, etc.) d’une part,
et les problèmes que soulève la disparition progressive de la frontière entre secteurs public et privé
dans ce domaine.
III. Le cadastre devenu entreprise
Les pays qui disposaient déjà d’un réseau cadastral numérique ont fait part de préoccupations
semblables. Cependant, il est à noter que la façon dont ces préoccupations étaient exprimées
dépendait en grande partie des contextes administratif et historique de chaque pays.
L’Allemagne (Westphalie du Nord), les Pays-Bas et la Belgique ont une conception commune des
activités cadastrales, qui leur permet dans l’immédiat de convertir plus facilement les données
recueillies à des fins fiscales en information purement géographique. Il semble donc que ces pays
aient pu passer du travail traditionnel du cadastre à celui de producteur d’information géographique,
de bases de données et d’applications de gestion avec plus d’aisance que leurs voisins européens.
Les présentations de ces intervenants se sont concentrées sur les façons dont l’information
technologique a permis à leurs instances publiques de se réorganiser et de concevoir leur rôle
différemment. Leur regard sur l’avenir s’articule autour de deux objectifs : garantir l’accès à
l’information cadastrale sous toutes ses formes grâce à des applications puissantes pouvant relier et
intégrer des bases de données compatibles ; produire de nouveaux types d’applications pour les
commercialiser en packages.
Ils se heurtent à deux types de barrières : l’absence de normes en matière de production de données
et de systèmes ; le fait de se présenter non plus comme un organisme d’Etat classique, mais
quasiment comme une start-up informatique dont le système de financement serait seulement un peu
inhabituel.
Les grandes évolutions qu’ont décrites ces trois intervenants ne pourront se prolonger sans que
l’ensemble des données cadastrales soit numérisé. Il faudra non seulement rentrer les données
existantes dans une base de données, mais également élaborer des processus automatiques ou semi-
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automatiques selon lesquels de nouvelles informations peuvent être recueillies, référencées et
stockées dans les bases de données idoines. Ce travail suppose l’existence d’une bureaucratie
performante, des ressources humaines et financières suffisantes et un engagement formel en faveur
de ce type de dispositif numérique.
IV. Le rôle de l’informatique
La numérisation des cartes cadastrales s’effectue parallèlement aux autres évolutions décrites.
Jusqu’à très récemment, il aurait été impossible de franchir cette étape car les outils informatiques
ayant la vitesse et la mémoire requises étaient proposés à un prix trop élevé. L’outil de base le plus
important est le scanner. Cette informatisation est accompagnée d’avancées dans la création
d’images géographiques, même si ces dernières ont suivi un chemin historique différent. Il est
désormais possible d’obtenir les vues aériennes d’hier à une résolution nettement supérieure grâce au
satellite. Ces images sont ensuite intégrées aux nouvelles bases de données sous forme numérique et
peuvent être traitées comme n’importe quelle donnée informatique.
Dans le même temps, les techniques de géoréférencement et de mesure sur le terrain ont progressé.
Alliées à la technologie informatique portable (le « pen computer »), ces techniques de collecte
d’information permettent de réduire de façon significative le coût de production de l’information
géographique au niveau cadastral.
Ces nouvelles possibilités ont été réunies et canalisées pour produire de nouvelles cartes dans le
cadre de dispositifs cadastraux eux-mêmes numérisés. Les nouvelles cartes peuvent être assimilées à
des applications informatiques très performantes puisqu’elles permettent aux utilisateurs d’exploiter
l’information de façon très évoluée et personnalisée. Les cartes traditionnelles ont pris un sens
nouveau depuis l’intégration de types d’information très diversifiée. L’information géographique
peut être analysée, représentée ou découpée très facilement selon les besoins des utilisateurs. De la
géographie pure à la planification urbaine et à la modélisation, les possibilités sont très nombreuses.
Les seules limites sont l’état présent de l’infrastructure d’information géographique, la compatibilité
entre les différentes composantes du réseau et les types de données disponibles. Hormis ces
contraintes globales, la plupart des systèmes peut être adaptée aux besoins des utilisateurs.
Les intervenants de la Westphalie du Nord, de la Belgique et des Pays-Bas ont décrit les différentes
applications informatiques en cours de développement pour accueillir ces nouveaux formats. Les
deux thèmes les plus souvent cités étaient l’accès et la commercialisation des applications. Tout
d’abord, il faut garantir l’accès le plus large possible aux citoyens, qui peuvent avoir besoin de
nombreux types d’information cadastrale. Il s’ensuit un besoin de présenter l’information sous
différentes formes, tout en continuant de mettre à la disposition du public des informations plus
classiques sur le découpage des parcelles, les droits, les transactions et la fiscalité.
Dans certains pays, la présence de ces informations sur Internet ouvre des perspectives de marché
très prometteuses. Cette information dit « intelligente » est très utile dans le domaine de la
modélisation car les vecteurs peuvent servir de base à des simulations de processus temporels.
L’association de ces capacités de modélisation et de l’information géographique très précise dont
nous disposons aujourd’hui attire d’ores et déjà de nombreux utilisateurs privés et publics
(urbanistes, services publics, etc.).
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L’avenir du cadastre : enjeux
1. Le développement de l’informatique
Tous les intervenants s’accordaient pour affirmer que les freins les plus importants au
développement des applications étaient la progression inégale des différents cadastres nationaux et
l’absence de normes de production pour harmoniser les bases de données des différents organismes
contribuant à l’information géographique. Les activités cadastrales sont réalisées à différents niveaux
de l’administration et peuvent avoir plus ou moins d’autonomie. Ces niveaux n’ont pas la même
progression en matière d’automatisation car leurs objectifs, leur définition de l’information et les
outils dont ils disposent ne sont pas identiques.
L’évolution extrêmement rapide des logiciels de traitement des données se greffe sur cette situation
pour entraver encore plus la communication et le partage d’informations, que ce soit à l’intérieur
d’un même organisme, entre les différentes strates du gouvernement, ou entre les Etats.
L’élaboration et la mise en œ uvre de normes européennes est donc un élément crucial pour le
développement d’une infrastructure d’information géographique européenne.
La problématique plus générale de la définition et de la création de cette infrastructure fait l’objet de
nombreuses initiatives européennes, soit à l’instigation des pays, soit sous l’impulsion des ONG. On
peut citer, entre autres, la mise en place de groupes de travail en Allemagne au niveau régional, de
même que les projets européens entrepris par EUROGI et le Centre commun de recherches
d'ISPRA, à travers leurs organisations membres.
2. Information et liberté
A également été évoquée la question de l’interpénétration des secteurs public et privé dans ce cadre.
L’utilisation de l’Internet pour générer des revenus plus importants rend nécessaire un
approfondissement de la notion des droits d’auteur et pose la question difficile de la définition de la
propriété intellectuelle. Ce sont des barrières auxquelles se sont heurtées de nombreuses entreprises
en ligne. Les intervenants ont proposé des stratégies différentes pour aborder ces problèmes. L’on
pourrait envisager, par exemple, de distinguer nettement les applications développées en interne de
celles développées par le biais de coopérations public-privé, de répartir les tâches génératrices de
revenus entre les secteurs, ou d’appliquer des droits d’auteur. Dans cette même problématique, l’on
trouve l’impossibilité de proposer l’accès intégral à l’information tout en garantissant la
confidentialité des individus. Il faut donc nuancer la définition de l’information publique.
3. Le rôle de l’Etat
En évoquant ces questions, les participants ont été amenés à réfléchir à la transformation du
cadastre, instrument de l’Etat et donc organisme public. Tout d’abord, il importait de faire la
distinction entre public et privé, Etat et entreprise. Par exemple, les mêmes informations peuvent être
exploitées simultanément par les services publics et par des organismes à but lucratif. Pour l’instant,
l’attente semble la meilleure solution : au fur et à mesure que se déploieront les partenariats publicprivé, les différentes strates du problème se révéleront et donneront une indication de la bonne voie à
suivre.
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En deuxième lieu, les participants ont débattu de ce qui constitue le domaine public et de ce qu’est la
citoyenneté. Ces distinctions sont particulièrement pertinentes en France, où les débats se
concentrent sur la nature et le rôle du cadastre comme de l’information géographique en général,
d’autant que la production de l’information est confiée essentiellement à l’Etat. Il s’agit de savoir si
des informations jugées essentielles pour tout citoyen doivent être mises à la disposition de
l’ensemble du public et, le cas échéant, si cette nécessité exclurait d’éventuels partenariats entre
secteurs public et privé pour la production de l’information et d’applications informatiques.
Cette partie du débat est l’élément le plus intéressant pour les non-géographes. La transformation du
cadastre est en quelque sorte le symbole de la fragmentation et de la reconstitution des éléments qui
constituaient jusqu’à présent l’Etat. Le problème de l’organisation et de la formation internes est
symptomatique de ce que signifie l’abandon de la bureaucratie « top-down », des administrations
massives, dont le support préféré est le papier. Ces évolutions pourraient avoir des conséquences
importantes pour l’Etat en tant qu’employeur d’une part et en tant qu’entité juridique d’autre part.
D’autres répercussions sont à signaler. La révolution informatique a entraîné une baisse significative
des coûts liés aux systèmes d’information géographique. Nous ne savons pas encore ce que cela
signifiera pour l’Etat et son monopole sur la production de certains types de représentations
géographiques. La vision néo-libérale d’un Etat cédant ses droits face à une vague informatique,
elle-même accélérée par un marché incontrôlable était rééquilibrée par des présentations soulignant
un rôle différent pour l’Etat.
VI. Cadastre et législation
La conférence a permis à différents pays européens de présenter leur infrastructure d’information
géographique et d’indiquer la façon dont le contexte actuel pouvait ouvrir la voie à la numérisation
ou, dans certains cas, la renforcer. Ces considérations concernaient aussi bien l’information
géographique en général que le cadastre. L’état d’avancement des différents pays pouvait diverger
de façon importante, tout comme leurs préoccupations. L’Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas
étant assez avancés en matière de numérisation et d’informatisation, ils pouvaient se préoccuper des
marchés potentiels que leur ouvrait l’Internet et leur pénétration dans ces marchés. Leur cadastre
n’est pas uniquement un outil de collecte d’informations servant à fixer l’impôt foncier, mais un
organisme faisant partie de la tradition nationale, au sein de laquelle la production de l’information
géographique avait son importance propre. Il s’agit probablement d’un choix politique, ces pays
considérant que l’un des rôles de l’Etat est de connaître et de présenter son territoire.
La situation de la Hongrie, différente, est représentative de celle des pays d’Europe centrale et
d’Europe de l’Est après la chute du régime socialiste à la fin des années 80. La Hongrie doit relever
le double défi de l’intégration au monde capitaliste et de l’entrée dans l’Union européenne. Dans ce
contexte, le cadastre donne un aperçu passionnant du processus de développement national,
notamment dans le secteur agricole. Il se charge de nombreuses missions en dehors de ses
attributions classiques (levée des impôts, contrôle des transactions et élaboration de cartes à grande
échelle indiquant le découpage des différentes parcelles).
Le cadastre s’appuie sur l’information géographique à sa disposition pour jouer un rôle dans des
domaines tels que : la répartition des subventions aux agriculteurs ; la mise en application de la
législation relative à l’environnement ; la conception et la mise en œ uvre de plans d’urgence. Cette
vision de ce qu’est et de ce que doit être le cadastre correspond assez bien celle décrite par le
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représentant du Centre de recherche commun d'ISPRA. L’Etat continue de jouer son rôle historique,
bien qu’il doive s’adapter aux technologies de l’information. Dans ce cas précis, il sera le moteur de
l’intégration à l’Union européenne et pourra jouer un rôle important dans le développement et
l’entretien des infrastructures d’information géographique.
Les autorités européennes se déclarent favorables à l’élaboration de normes et à l’harmonisation,
rappelant la complexité des problématiques des différents pays. Les évolutions en cours conduiront à
la numérisation intensive des activités cadastrales et à la création d’un modèle de développement
dans lequel la géographie sera un corpus de connaissances scientifiques essentiel. Compte tenu de
cette finalité, l’association de l’Etat et des partenariats public-privé semble prometteuse. L’Union
européenne ne propose pour l’instant aucune aide aux Etats qui tentent de mettre en place un
système d’information ou de réorganiser celui déjà existant. De telles aides seront justifiées dès que
l’Union aura entériné la création d’une infrastructure d’information géographique à l’échelle
européenne. Malheureusement, étant donné qu’une infrastructure européenne suppose une
harmonisation des objectifs en dépit de préoccupations historiques et culturelles différentes, il est
impossible de prendre une décision rapide.
VII. Conclusion
Cette conférence a donné une vue d’ensemble de la géographie en général et du cadastre en
particulier, tous deux pris dans une vague de transformations radicales. Les intervenants étaient
pleinement conscients des types de changements propres aux situations nationales ou régionales dans
lesquelles ils travaillaient. La conférence leur a donné l’occasion d’aborder les conséquences
majeures de ces changements, d’échanger leurs points de vue et des informations.
A l’issue de la manifestation, le besoin de normes ou de protocoles nationaux ou transnationaux en
matière de production et de diffusion de l’information était évident pour la progression des
infrastructures d’information géographique. En effet, il faut une infrastructure solide et bien conçue
pour que les évolutions dans les domaines de la collecte, du référencement et de la gestion de
l’information par l’outil informatique deviennent des aides et non des freins. L’avenir reste à
construire : en élaborant sa politique de développement des infrastructures, chaque pays européen
pourra décider de l’ampleur que doivent prendre les nouvelles technologies, de leur utilité, de leur
mise en œ uvre et de leurs publics.
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