LA GESTION DU CONTENTIEUX DU RECOUVREMENT

Cycle des Cadres Supérieurs de Sécurité Sociale
14ème promotion : 2012-2013
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ETUDE DE STAGE
Auvergne
LA GESTION DU CONTENTIEUX DU
RECOUVREMENT DES COTISATIONS
SOCIALES
Etude réalisée par :
Apollinaire Ahlonko CADETE TCHINTCHIN
Maître de stage :
Madame Marie-Josée Gombert
Directeur du site Puy de Dôme,
Pilote production, informatique de production et flux entrants
Apollinaire Ahlonko CADETE TCHINTCHIN
LA GESTION DU CONTENTIEUX DU
RECOUVREMENT DES COTISATIONS
SOCIALES
‘’Les opinions exprimées dans cette étude
n’engagent que leurs auteurs’’
Conformément à la décision du Directeur de l’organisme, le rapport peut faire l’objet
d’une diffusion ou publication extérieure.
4 décembre 2013
Sommaire
Remerciements ........................................................................................................ III
Liste des sigles et abréviations .............................................................................. IV
Synthèse de l’étude .................................................................................................. V
Introduction............................................................................................................... 1
1.
L’organisation du contentieux du recouvrement des cotisations sociales
à la CNSS-Bénin ....................................................................................................... 3
1.1.
La base légale du contentieux du recouvrement ........................................... 3
1.2.
Les faiblesses de l’organisation du contentieux du recouvrement ................. 4
1.2.1.
Les faiblesses d’ordre légal..................................................................... 4
1.2.2.
Les faiblesses d’ordre organisationnel .................................................... 5
1.3.
2.
Le système d’information et de gestion ......................................................... 7
Les préconisations d’optimisation du contentieux du recouvrement des
cotisations sociales à la CNSS-Bénin..................................................................... 8
2.1.
L’optimisation du recouvrement spontané ..................................................... 8
2.1.1. La mise en place d’un paiement simultané des cotisations sociales et
des impôts sur salaires ........................................................................................ 8
2.1.2.
L’offre de services spécialisés pour certains cotisants .......................... 10
2.1.3.
L’intensification de la lutte contre la fraude et le travail dissimulé ......... 12
2.2.
La nécessité du recouvrement amiable ....................................................... 13
2.2.1.
Les relances amiables par tous moyens ............................................... 14
2.2.2.
La voie amiable après commencement du recouvrement forcé ............ 15
2.2.3.
La remise de majorations de retard ...................................................... 15
2.2.4. Le renforcement du rôle de la Commission permanente du Conseil
d’Administration en tant qu’organe compétent pour connaître des contestations
en matière de recouvrement .............................................................................. 17
2.2.5.
2.3.
La prévention et le traitement des entreprises en difficulté ................... 18
Le réaménagement du cadre juridique du recouvrement forcé ................... 20
2.3.1.
L’institution de la prescription de la créance de cotisations sociales..... 20
2.3.2.
La suppression de la formalité du visa judiciaire de la contrainte ......... 20
I
2.3.3. La définition d’une pénalité pour non production des documents de
régularisation, liquidée et recouvrée dans les mêmes conditions que les
cotisations .......................................................................................................... 21
2.3.4. La suppression de la possibilité légale d’interruption du recouvrement
forcé des taxations d’office ................................................................................. 21
Conclusion .............................................................................................................. 27
Bibliographie............................................................................................................. V
Table des annexes ................................................................................................... VI
II
Remerciements
Je souhaite, en premier lieu, exprimer mes plus vifs remerciements à Madame
Christine LOPPIN Directrice régionale de l’Union pour le recouvrement des
cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales (Urssaf)d’Auvergne et à
travers sa personne toute l’équipe de direction, pour m’avoir accueilli et favorisé mon
intégration dans l’organisme, par ma participation à des instances et rencontres
importantescomme le comité de direction et le séminaire des cadres sur les pratiques
managériales.
Je remercie Madame Marie-Josée GOMBERT Directeur départemental du site Puy
de Dôme pour avoir bien voulu accepter d’assurer le tutorat de mon stage.
Mes remerciements vont aussi à :
-
Monsieur Philippe FERRE, Directeur du centre PAJEMPLOI et tout le
personnel du Centre ;
-
Monsieur Jean-Claude KUBIAK, Directeur départemental du site de Moulins et
ses collaborateurs ;
-
Madame Marlène DUCHAMP SILVA, Attachée de direction à l’Urssaf
d’Auvergne pour son accompagnement tout au long du stage ;
-
tout le personnel de l’Urssaf d’Auvergne ;
-
l’équipe des relations internationales de l’EN3S, Mesdames Françoise
MAYER, Julie KAMAL, Fathia BENAÏNI et particulièrement à mon référent
Madame Sophie VERLET ;
-
mes collègues de la 14ème promotion pour les échanges fructueux que nous
avons eus sur nos différentes thématiques d’étude.
Enfin, merci plus généralement à tous ceux que j’ai rencontrés dans le cadre de mon
stage et qui ont pris le temps de me faire partager leur expérience. Ces échanges,
richesd’enseignement, ont contribué à nourrir le présent rapport.
III
Liste des sigles et abréviations
AISS
: Association internationale de la sécurité sociale
Cesu
: Chèque emploi service universel
CFA (franc) : Unité monétaire de la Communauté financière africaine
CIFOCSS
: Centre Ivoirien de Formation des Cadres de Sécurité Sociale
CIPRES
: Conférence interafricaine de prévoyance sociale
CNPAJE
: Centre national Pajemploi
CNPS
: Caisse nationale de prévoyance sociale
CNSS
: Caisse nationale de sécurité sociale
CSS
: Code de sécurité sociale
DNTS
: Déclaration nominative trimestrielle des salaires
EN3S
: Ecole nationale supérieure de sécurité sociale
OHADA
: Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires
RAR
: Restes à recouvrer
RCCM
: Registre du commerce et du crédit mobilier
TVA
: Taxe sur la valeur ajoutée
Urssaf
: Union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et
d’allocations familiales
IV
Synthèse de l’étude
La gestion du contentieux du recouvrement des cotisations sociales à la Caisse
Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) du Bénin présente de nombreuses
insuffisances. Les unes découlent du cadre juridique. Les autres sont liées au mode
d’organisation et au système d’information de l’organisme.
La principale préoccupation de cette étude est de proposer des pistes de réponses
réalistes au regard de l’environnement socioculturel, juridique et politique dans lequel
évolue la Caisse et devant lui permettre d’être en capacité d’atteindre les niveaux de
performance nécessaires pour garantir la pérennité financière du régime général de
sécurité sociale au Bénin.
Les enseignements reçus dans le cadre de la formation de cadre supérieur de
sécurité sociale tant au CIFOCSS qu’à l’EN3S, les expériences de pays africains
francophones confrontés aux mêmes enjeux dans un environnement similaire et les
pratiques en cours à l’Urssaf d’Auvergnefondées sur la nécessité de maintenir un
haut niveau de recouvrement dans le respect des engagements de la branche et des
spécificités locales ont nourri nos préconisations.Elles empruntent trois (3) axes :
D’abord, il nous parait nécessaire voir indispensable d’optimiser le recouvrement
spontané. En effet, le contentieux du recouvrement est en bout de chaine. Il faut faire
en sorte d’améliorer le taux de couverture immédiate pour éviter l’engorgement du
contentieux par des masses importantes de cotisations. Pour ce faire, nous
proposons : la mutualisation des procédures d’encaissement des cotisations sociales
et des impôts sur salaires, la mise en place d’offres de services spécialisées aux
cotisants et l’intensification de la lutte contre la fraude et le travail dissimulé.
Ensuite, il nous parait fondamental de mettre en place une organisation structurée de
recouvrement amiable. Cela participe de l’amélioration des relations avec les
usagers, gage de leur confiance dans le système. De la politique de recouvrement
amiable développée par l’Urssaf d’Auvergne, nous extrayons des procédures
transposables à la CNSS qu’il faut inscrire dans une vision partagée au niveau de
toute l’institution avec ses incidences sur l’organisation et le système d’information.
Enfin, le renforcement du cadre juridique des poursuites nous semble être une piste
de progrès dans le contexte de la CNSS au vu des dysfonctionnements actuels de la
procédure de la contrainte.
V
Introduction
La viabilité d’un régime de sécurité sociale dépend de plusieurs conditions dont
nécessairement un recouvrement fiable des recettes nécessaires au financement
des prestations sociales. La mise en œuvre du système déclaratif exige une
organisation rigoureuse du paiement spontané attendu des employeurs et une
promptitude à déclencher le processus du contentieux du recouvrement en cas de
non paiement.
La CNSS du Bénin dispose de plusieurs moyens de recouvrement : l’action civile de
droit commun, l’action publique devant les tribunaux répressifs en vue d’obtenirà la
fois, la condamnation de l’employeur débiteur au versement des cotisations et
majorations de retard dues, au paiement de dommages-intérêts et aux sanctions
pénales (amende et emprisonnement) 1 . En tant qu’organisme délégataire d’une
mission de service public, elle dispose de moyens plus énergiques empreints de
prérogatives de puissance publique pour le recouvrement des cotisations : la
contrainte, l’avis à tiers détenteur.
En dépit de tous ces moyens juridiques importants, l’action en recouvrement donne
des résultats peu satisfaisants. Le montant des cotisations sociales non recouvrées
s’accroit d’une année à l’autre. De fin 2005 à fin 2009, les restes à recouvrer sont
passés de 10 535 119 097 francs CFA (soit environ 16 042 392 euros
2
) à
17 076 438 525 francs CFA (soit environ 26 032 863 euros) soit un taux
d’accroissement d’environ 62% Le recouvrement contentieux est très faible. Il est
d’environ 5%3 des créances contentieuses. Avec ces résultats, la CNSS s’éloigne
des ratios de gestion fixés par la Conférence Interafricaine de la Prévoyance Sociale
(CIPRES). Ces ratios de recouvrement sont 3% de restes à recouvrer (RAR), 90%
au minimum de recouvrement précontentieux et 25% de recouvrement forcé.
Ces contreperformances dans un environnement où la culture du paiement spontané
n’est pas suffisamment ancrée, sont préoccupantes. Elles sont de nature à impacter
négativement l’équilibre financier et la pérennité du régime général de sécurité
sociale au Bénin. Consciente de cette situation, la direction générale de l’institution a
amorcé la réorganisation de toute la chaine du recouvrement. Cette réorganisation
1
Sont considérées comme une infraction à la législation sur la sécurité sociale, le non paiement des cotisations
de sécurité sociale art. 139 du code béninois de sécurité sociale.
2
Calcul établi sur la base de la parité fixe CFA/Euro (1 Euro équivalent à 655,957 FCFA)
3
Ces données sont tirées des rapports d’activités de la CNSS exercices 2005, 2006, 2007, 2008, 2009
1
porte sur l’assainissement du fichier employeurs et de celui des travailleurs, la
constitution de portefeuilles de comptes cotisants pour assurer leur gestion optimale
en vue d’une bonne maîtrise des restes à recouvrer ; la définition d’un plan de
contrôle employeur, la mise en place d’une commission de recouvrement cadre de
concertation et de synergie d’action entre la direction du recouvrement et la cellule
des affaires juridiques pour une gestion coordonnée de l’ensemble du processus du
recouvrement.
En vue d’accompagner la CNSS du Bénin dans cette dynamique, nous avons choisi
de nous interroger au cours de ce stage professionnel sur les dispositifs appropriés
pour :
-
mettre en place une organisation efficiente de recouvrement amiable avec une
attention particulière à la définition de conditions d’octroi des délais de
paiement et des garanties associées ;
-
asseoir dans l’organisation du recouvrement une démarche de traitement des
entreprises en difficulté ;
-
organiser la lutte efficace contre le travail illégal ;
-
vaincre l’inertie des cotisants quant à la production des déclarations
nominatives trimestrielles des salaires (DNTS) versés à leur personnel.
Pour atteindre ces objectifs, le terrain d’observation que nous offre l’Urssaf
d’Auvergne, nous permet de recueillir les bonnes pratiques et d’analyser les
conditions de leur adaptabilité dans le contexte de notre organisme.
Ainsi, la première partie de cette étude présente l’état des lieux sommaire du
dispositif du contentieux du recouvrement à la CNSS du Bénin. Sur la base des
apports du stage, la seconde partie expose les outils que nous estimons devant
contribuer à l’amélioration des performances de ce dispositif.
2
1. L’organisation du contentieux du recouvrement des
cotisations sociales à la CNSS-Bénin
Le dispositif du contentieux du recouvrement des cotisations sociales est présenté à
travers son fondement juridique et ses principales faiblesses. A ce niveau, il nous
paraît également nécessaire d’évoquer l’état du système d’information et de gestion
qui sert de support à l’activité.
1.1.
La base légale du contentieux du recouvrement
Le contentieux du recouvrement est organisé par l’article 27 du code de sécurité
sociale (CSS) en ses alinéas 3 et 4.
L’alinéa 3 pose le principe du précontentieux en ces termes : « Avant d’engager une
action en recouvrement de cotisations ou de majorations de retard, le directeur
général de la Caisse doit adresser, par lettre recommandée avec accusé de
réception, une mise en demeure invitant l’employeur à régulariser sa situation dans
un délai de 15 jours ».
L’alinéa 4 décline la phase du recouvrement forcé en ces termes : « Si la mise en
demeure reste sans effet, le directeur général de la Caisse peut délivrer une
contrainte qui est visée et rendue exécutoire par le président du tribunal compétent,
laquelle contrainte comportant tous les effets d’un jugement est signifiée par lettre
recommandée avec accusé de réception, par les agents assermentés de la Caisse
ou par exploit d’huissier dont les frais sont à la charge du débiteur. Toutefois,
l’exécution de la contrainte peut être interrompue par le recours introduit par le
débiteur devant le tribunal compétent pour contester la réalité ou le montant de la
dette dans un délai de huit jours ».
Dans l’organisation des services de l’institution, le précontentieux relève des
attributions de la direction du recouvrement par le service du contrôle employeur
tandis que le recouvrement forcé relève du ressort de la cellule des affaires
juridiques. Cette organisation porte les germes d’une mauvaise maitrise du
contentieux du recouvrement.
3
1.2.
Les faiblesses de l’organisation du contentieux du
recouvrement
Les faiblesses du dispositif du contentieux du contentieux à la CNSS sont d’ordre
légal et organisationnel.
1.2.1. Les faiblesses d’ordre légal
-
L’inexistence de dispositions sur la prescription de la créance de
cotisations sociales
Le législateur béninois est resté muet sur la question de la prescription de la créance
de cotisation de sécurité sociale et de l’action en recouvrement. Cette situation laisse
penser que la prescription de droit commun4 est applicable en matière de sécurité
sociale. Cette vision à première vue favorable à la CNSS qui dans le silence de la loi
poursuit aujourd’hui le recouvrement des créances de cotisations vieilles de plus de
20 voire 30 ans et plus, n’est pas de nature à favoriser un recouvrement prompt. Elle
est source d’insécurité juridique tant pour les cotisants que pour la Caisse.
-
La contrainte voie de droit exceptionnelle qui n’échappe pas à la
lenteur judiciaire
La procédure de la contrainte n’est pas suffisamment encadrée et par conséquent,
n’échappe pas à la lenteur judiciaire. Le code de sécurité sociale de la République
du Bénin ne fixe aucun délai au juge social pour délivrer la contrainte exécutoire
contrairement à d’autres législations 5 . Le délai moyen d’obtention du visa du
président du tribunal qui rend la contrainte exécutoire est de trois (3) mois. De
même, le contentieux des oppositions à contraintes est long.
-
La non répression de la rétention du précompte
L’employeur est débiteur vis-à-vis de la Caisse de la cotisation totale y compris la
part mise à la charge du travailleur qui est précomptée sur la rémunération de celuici lors de chaque paie. Il arrive bien souvent que l’employeur ne reverse pas à la
Caisse, la cotisation retenue sur les rémunérations de ses salariés. Il commet alors
ce qu’on peut qualifier de rétention indue de précompte. Le code de sécurité sociale
est resté muet sur la question de la rétention indue de précompte. Il s’est borné à
4
La prescription trentenaire des dettes civiles
L’article 34 du code ivoirien de la prévoyance sociale dispose que la contrainte délivré par le directeur général
de la CNPS est visée et rendue exécutoire dans un délai de cinq (5) jours par le président du tribunal du travail.
5
4
définir les sanctions pénales applicables à tout employeur qui aura contrevenu à ses
prescriptions. Or, la rétention indue de précompte est en soi une aggravation du non
versement des cotisations. Ce qui doit normalement correspondre à une aggravation
de la sanction.
1.2.2. Les faiblesses d’ordre organisationnel
Elles se caractérisent par :
-
L’absence d’une véritable politique intégrée de recouvrement
L’une des conséquences de l’absence de politique intégrée de recouvrement est le
manque de coordination entre la direction du recouvrement en charge du
précontentieux et la cellule des affaires juridiques en charge du recouvrement forcé.
Les objectifs globaux du recouvrement n’intègrent pas suffisamment le contentieux
du recouvrement. La cellule des affaires juridiques n’a pas accès aux comptes
cotisants.
-
L’inexistence d’une véritable organisation de recouvrement amiable
Le recouvrement amiable n’est pas expressément prévu par le CSS. Mais il se
pratique à toute hauteur du contentieux du recouvrement. Il se justifie par une
certaine présomption de bonne foi du débiteur. En effet, on peut comprendre une
démarche de rappel envers un employeur qui a oublié d’accomplir ses obligations
vis-à-vis de l’organisme de sécurité sociale. On peut appliquer des mesures de
traitement amiable à l’égard d’un débiteur qui connaît des difficultés financières
passagères et dont la situation plaide en faveur de telles mesures.
Cependant l’inexistence de règles de gestion des échéanciers de paiement en
termes de procédures de travail et d’une démarche spécifique de traitement des
entreprises en difficulté rendent cette activité improductive.
-
L’inexistence d’une démarche de traitement des entreprises en difficulté
Le non paiement des cotisations à l’échéance est le signe avant-coureur de
difficultés de trésorerie pour une entreprise. Dans un contexte de gel des dépenses
publiques qui fragilise la situation financière de nombreuses entreprises prestataires
de services à l’Etat, une approche globale de la situation des entreprises est
nécessaire dans la mise en œuvre du contentieux de recouvrement.
5
-
La mise en œuvre peu rigoureuse des mécanismes indirects de
recouvrement
Les mécanismes indirects de recouvrement encore qualifiés de voies de
recouvrement par ricochet sont des mesures de nature administrative destinées à
permettre le recouvrement en dehors de la voie judiciaire ou sans exercer une
contrainte particulière sur le cotisant 6 . Le CSS prévoit en son article 30 aux
paragraphes 4 et 5 que le renouvellement des licences et patentes des commerçants
et transporteurs de personnes ou de marchandises ne peut être effectué que sur
présentation d’une attestation de la Caisse indiquant qu’ils sont à jour de leurs
obligations vis-à-vis de la sécurité sociale. La même formalité est requise des
soumissionnaires de marchés publics et de leurs sous-traitants. La mise en œuvre
de cette disposition est entachée de failles. Des irrégularités sont observées dans la
délivrance des attestations d’immatriculation et de paiement de cotisations à la
Caisse.L’irrégularité la plus fréquente est la délivrance d’attestations valant quitus
aux employeurs non à jour de leurs cotisations. Il y a également la délivrance
d’attestations mentionnant le montant des dettes de l’employeur vis-à-vis de la
sécurité sociale. Cette dernière pratique contraire à la lettre et à l’esprit de la loi est
souvent justifiée par la nécessité de favoriser la participation des entreprises aux
marchés devant leur procurer les moyens substantiels de régulariser leur situation
vis-à-vis de la sécurité sociale.
-
L’inexistence d’une démarche de prise de garanties pour sécuriser la
créance de cotisations sociales.
L’organisation actuelle du contentieux du recouvrement de la CNSS est caractérisée
par la méconnaissance totale des privilèges attachés à la créance de cotisations de
sécurité sociale tels que définis par les dispositions le droit des sûretés de
l’Organisation pour l’Harmonisation en Afrique du Droit des Affaires (OHADA). La
mise en œuvre diligente de ces privilèges nécessite que l’organisation du
contentieux du recouvrement soit au fait du fonctionnement du registre du commerce
et du crédit mobilier (RCCM) notamment les règles de publicité et la communication
des informations aux tiers.
6
Il s’agit des événements à l’occasion desquels, le cotisant doit prouver la régularité de sa situation cotisante visà-vis de l’institution de sécurité sociale.
6
-
Le rôle mineur de la commission permanente du conseil d’administration
siégeant en recours gracieux dans le contentieux du recouvrement
L’intervention de la commission permanente du conseil d’administration de la Caisse
en matière de recouvrement se limite à l’étude des demandes gracieuses de remise
de majorations de retard.Selon l’article 29 alinéa 2 du CSS, il ne peut être statué sur
la requête du cotisant qui n’est d’ailleurs recevable, qu’après règlement de la totalité
des cotisations ayant donné lieu auxdites majorations. Dans les faits, cette dernière
disposition n’est pas toujours respectée. Cette commission permanente n’est
souvent pas saisie des contestations des cotisants.
1.3.
Le système d’information et de gestion
Le système d’information a permis d’automatiser certains processus et de
transformer le mode de fonctionnement des structures de la Caisse. Mais il présente
encore de nombreuses insuffisances sur les aspects suivants :
-
l’enchainement et l'automatisation complète de certaines tâches. Les
utilisateurs interviennent parfois pour compléter le traitement par la saisie de
données supplémentaires, élaborées manuellement à partir d'autres éléments.
-
l'élaboration des statistiques : Compte tenu du niveau d’informatisation de
l’institution qui n’est pas encore complet et de la qualité des données du
système d’information, l’exploitation des données reste semi manuelle. Les
données ainsi obtenues à partir de différentes sources sont compilées sous
forme d’annuaire statistique.
-
le manque d'intégration entre les applications.
En effet, beaucoup d'applications ont été développées ou acquises de manière
indépendante pour répondre essentiellement aux besoins de chaque activité mais
sans avoir le souci de la vision globale et intégrée du système d’information. Chaque
application utilise ainsi sa propre base de données indépendante des autres. Ce qui
explique l'instabilité de quelques applications et du réseau informatique et le faible
degré de satisfaction des utilisateurs.
Au regard de tout ce qui précède, quelles préconisations pouvons-nous dégager de
notre expérience à l’Urssaf d’Auvergne?
7
2. Les préconisations d’optimisation du contentieux du
recouvrement des cotisations sociales à la CNSS-Bénin
Il convient d’indiquer que le contentieux du recouvrement de l’Urssaf d’Auvergne
porte sur environ 5% des cotisations sociales non recouvrées à l’échéance. A titre
indicatif, le taux de couverture immédiate à fin septembre 2013 est de 93,26%7. Or
dans le contexte de la CNSS, des efforts sont encore à faire pour améliorer le
recouvrement spontané.
Ainsi nos préconisations se déploient autour de trois axes : l’optimisation du
recouvrement spontané, la mise en place d’un recouvrement amiable et le
renforcement du cadre juridique du recouvrement forcé.
2.1.
L’optimisation du recouvrement spontané
Le contentieux est en bout de processus. Plus le rendement du recouvrement à
l’échéance est important, moins le contentieux doit traiter de grosses sommes ; d’où
l’importance de rendre le recouvrement spontané plus incisif. Pour ce faire, nous
proposons la mise en place d’un système de paiement simultané des cotisations
sociales et des impôts sur salaires inspiré du dispositif du recouvrement des
cotisations sociales en vigueur au Cameroun.
Il est aussi souhaitable que ce mécanisme de simplification de démarches
administratives soit intégré à une politique d’offre de services spécialisésà certaines
catégories de cotisants pour les aider dans l’accomplissement de leurs obligations
sociales.Enfin, une politique de lutte contre la fraude et le travail dissimulé est
nécessaire pour consolider le recouvrement spontané.
2.1.1. La mise en place d’un paiement simultané des cotisations sociales
et des impôts sur salaires
Cette préconisation s’appuie sur l’observation que dans le même environnement le
système de collecte du fisc est plus efficace que celui de la sécurité sociale. De
même, les échanges de fichiers réalisés avec l’administration fiscale à l’occasion de
divers contrôles de suspicion de fraude ont révélé que les contribuables sont plus
prompts à payer les impôts à l’échéance que les cotisations de la sécurité sociale.
Sa mise en œuvre nous semble ne pas poser de problèmes de fond dans la mesure
7
Donnée recueillie au niveau de la Cellule Statistiques de l’Urssaf d’Auvergne
8
où en l’état actuel des législations sociale et fiscale, tout employeur d’une main
d’œuvre salariée à quelque titre que ce soit au Bénin est redevable à la fois des
impôts sur salaires 8 et des cotisations sociales sans différenciation de taux. De
même,
l’assiette
des
cotisations
sociales
constituée
par
l’ensemble
des
rémunérations perçues par le salarié est la même en matière fiscale. Le code de
sécurité sociale précise au surplus que l’évaluation des avantages en nature est faite
conformément aux règles prescrites par le code général des impôts 9 . Il est
également important de souligner que l’assiette des cotisations n’est pas plafonnée.
Sur la base de ces considérations, la CNSS qui n’a que six (6) agences régionales, a
tout intérêt à s’appuyer sur l’outil de production de l’administration fiscale, un réseau
plus dense couvrant tout le territoire national.
Pour y parvenir, il faut une formalisation juridique de la mutualisation des procédures
d’encaissement entre les deux structures et une phase d’organisation technique.
 La
formalisation
juridique
de
la
mutualisation
des
procédures
d’encaissement des cotisations et des impôts sur salaires
La formalisation juridique du partenariat de recouvrement entre la CNSS et
l’administration fiscale est un acte de politique au niveau des autorités ministérielles
de tutelle des deux institutions qui précise les conditions techniques de réalisation.
 La phase technique d’organisation de la mise en œuvre
Cette phase va permettre de régler les questions d’alignement des échéances, de
formulaire de déclaration, les modalités de participation des agents des impôts dans
le processus de recouvrement des cotisations et le maintien des règles spécifiques
de recouvrement des cotisations sociales.
L’alignement des échéances de paiement des cotisations sociales et des
impôts sur salaires.
Les impôts sur salaires sont payés au plus tard le 10 du mois suivant celui au titre
duquel ils sont dus. Quant aux échéances des cotisations sociales, elles sont
actuellement fixées au 15 du mois suivant le mois ou le trimestre au titre duquel les
cotisations sont dues. Un alignement de ces échéances est nécessaire pour
8
Les Impôts sur salaires sont constitués de l’impôt progressif sur traitements et salaires à la charge du salarié et
du versement patronal sur salaire à la charge de l’employeur.
9
Article 22 du CSS
9
opérationnaliser le dispositif proposé. Il implique des concertations entre les pouvoirs
publics, la Caisse, l’administration fiscale et les partenaires sociaux.
La définition des modalités de participation de l’administration fiscale
dans le recouvrement des cotisations sociales
Au-delà des relations d’échange de fichiers amorcées entre les deux institutions, le
partenariat en matière de recouvrement vise à permettre la possibilité de la
participation des structures de l’administration fiscale aux côtés de celles de la CNSS
au processus de recouvrement des cotisations sociales.
Le maintien des règles spécifiques de traitement des créances de
cotisations sociales
Le directeur général de la CNSS reste l’ordonnateur principal et unique des créances
de cotisations sociales. A ce titre, il est le seul gestionnaire des créances de
cotisations sociales et la seule autorité compétente en matière d’immatriculation,
d’ordonnancement, de réalisation des contrôles employeurs, du traitement des
demandes de moratoires, de remises gracieuses de majorations de retard formulées
par les cotisants.
Le maintien des règles spécifiques de traitement des créances de cotisations
sociales porte également sur la prise en charge directe des encaissements par la
CNSS à travers son propre réseau comptable différent de celui du fisc. A cet effet,
les titres de paiement des cotisations sociales sont libellés exclusivement au nom de
la CNSS.
La nouvelle organisation du recouvrement spontané appelle une démarche
d’accompagnement des cotisants à travers une offre de services spécialisés.
2.1.2. L’offre de services spécialisés pourcertains cotisants
L’offre de service proposée est bâtie sur l’expérience des Urssaf en matière de
services spécialisés comme le Chèque emploi service universel (Cesu)ou le
dispositif du Centre national PAJEMPLOI.
L’intérêt de ces différents services pour l’offre proposée dans le contexte du Bénin
est de fournir une assistance à l’accomplissement des obligations déclaratives et de
paiement à une catégorie de cotisants qui pourraient avoir des difficultés à se
conformer à la législation en matière de sécurité sociale. Sa mise en œuvre suppose
10
la définition du profil du cotisant cible, l’information des cotisants, le développement
de la bancarisation des cotisants et les mesures internes d’organisation et de
renforcement des capacités du personnel de la CNSS.
 La définition du profil de cotisant cible
La définition du profil de cotisant permet d’identifier ceux des cotisants qui peuvent
avoir des difficultés d’organisation interne pour remplir leurs obligations vis-à-vis de
la sécurité sociale et pour qui cette offre peut être pertinente. Cette offre peut
concerner globalement les employeurs de gens de maison qui éprouvent par
expérience des difficultés pour remplir les déclarations de cotisations. Cette offre de
service peut intéresser aussi les entreprises de petites tailles qui occupent au plus 10
salariés. Celles-ci au plan fiscal au regard de l’imposition de leur revenu et de la
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA), relèvent souvent du régime du forfait et sont
soumises à l’obligation de tenir une comptabilité de caisse.
 L’information des cotisants
L’offre de service ne suffit pas à elle seule pour atteindre l’objectif visé. L’information
de la cible concernée est primordiale. Elle doit emprunter tous les canaux possibles :
le site de la CNSS, la presse écrite et audiovisuelle, les dépliants thématiques.
 Les politiques incitatives de bancarisation des cotisants et de
développement des paiements de cotisations via la téléphonie mobile
Le taux de bancarisation est d’environ 5% au Bénin 10 . Les mesures de politique
générale dépassant le cadre de la CNSS sont nécessaires pour améliorer cet état de
choses. Par contre, la CNSS peut mettre en place avec les opérateurs de téléphonie
mobile qui ont déjà développé des mécanismes de transfert d’argent, les modes de
paiement des cotisations sociales par ce canal.
 Les mesures d’organisation interne et de renforcement des capacités du
personnel de la CNSS
Au titre des mesures d’organisation interne, nous pensons à la mise en place d’une
structure de gestion de l’offre de service simplifiée aux cotisants au sein des
différentes agences régionales de la Caisse. Mais cette mise en place doit être
10
Dans ‘’Afrique de l’ouest : Encore plus de bancarisation’’ le Griot.info, quotidien panafricain d’informations
générales du 13 février 2012, http://www.legriot.info/5447-afrique-de-louest-encore-plus-de-bancarisation/
11
progressive. Une expérience pilote peut débuter dans l’agence de Cotonou qui
concentre aujourd’hui presque 60% de l’activité de recouvrement de la CNSS.
La création d’un nouveau service aux cotisants dont la philosophie est presque en
rupture avec la pratique attentiste qu’induit la portabilité de la créance de cotisations
sociales, nécessite un accompagnement du personnel en vue de leur adhésion au
projet et du renforcement de leurs capacités.
2.1.3. L’intensification de la lutte contre la fraude et le travail dissimulé
Si la lutte contre la fraude entendue au sens de la détection des cas de sousdéclaration ou de minoration des éléments de l’assiette des cotisations est plus ou
moins une réalité à la CNSS, la recherche prospective d’employeurs sur le terrain et
la
lutte
contre
le
travail
dissimulé
constituent
encore
des
axes
de
progrès. L’intensification de la lutte contre la fraude et le travail dissimulé nous parait
primordiale dans un système déclaratif et doit être le cœur de métier du service du
contrôle employeur. Elle suppose la définition d’un plan d’action comportant un volet
axé sur la communication et devant aboutir à la mise en œuvre effective des
sanctions civiles et pénales.
 Une politique de lutte contre le travail dissimulé soutenue par des plans
d’actions
La lutte contre la fraude et le travail dissimulé pour être efficace doit s’inscrire dans
une démarche de projet d’entreprise pour la CNSS. Pour ce faire, un plan d’action
nous parait indiqué. Ce plan d’action doit intégrer un important volet de
communication pour atteindre une meilleure responsabilisation des employeurs et
même des salariés. Cette communication doit emprunter tous les outils et canaux
possibles notamment le dépliant thématique sur les risques du travail dissimulé
comme celui élaboré par le réseau des Urssaf. Il est également souhaitable que la
mise en œuvre du plan aboutisse à l’application effective et exemplaire des
sanctions civiles et pénales prévues par les textes en cas de fraude avérée.
 La définition de sanction civile pécuniaire du travail dissimulé liquidée et
recouvrée dans les mêmes conditions que les cotisations.
Il ressort de la lecture croisée des articles 87 et 142 du CSS, qu’en dehors des
sanctions civiles (remboursement des prestations versées à l’assuré et des frais
occasionnés par l’accident du travail ou de maladie professionnelle), la sanction
12
pénale encourue par un employeur convaincu de travail dissimulé est une amende
de 5 000 francs (7,62 euros) à 50 000 francs (76,22 euros). Il nous semble que ces
montants ne sont pas suffisants pour constituer une forte dissuasion aux éventuels
contrevenants. Il est donc souhaitable qu’une sanction civile pécuniaire soit
définie en termes de pénalité pour travail dissimulé liquidée et recouvrée dans
les
mêmes
conditions
que
les
cotisations.
Dans
la
même
logique,
l’impossibilité de remise de majorations de retard sur des cotisations
afférentes à des rémunérations réintégrées dans l’assiette des cotisations à la
suite du constat de travail dissimulé peut être une piste intéressante de
sanction. Ces sanctions préservent l’autonomie d’action de la CNSS
contrairement à la sanction pénale. Cela emporte la modification du CSS.

Le développement de partenariat entre la CNSS et d’autres organes de
l’Etat
Il est essentiel que l’action de la CNSS en matière de lutte contre le travail dissimulé
soit inscrite dans un partenariat actif avec divers organes d’Etat comme l’Inspection
de travail, la police, la gendarmerie et les départements. Les instances de
coordination de la lutte contre le travail illégal et la fraude aux prestations sociales en
France peuvent servir d’exemple à suivre.
2.2.
La nécessité du recouvrement amiable
L’organisation du recouvrement amiable répond à la double nécessité de sortir de la
logique de l’automatisme du recouvrement forcé en cas de non paiement des
cotisations à leur date d’exigibilité et d’améliorer la relation CNSS-Cotisants sur la
base de la présomption de bonne foi de ces derniers. Dans le contexte de la CNSS,
elle présente aussi l’intérêt de contribuer à assurer la certitude la créance avant le
recouvrement forcé.
Dans le cadre de la politique régionale de recouvrement amiable, l’Urssaf
d’Auvergne met en œuvre une palette d’actions susceptibles de transposition
adaptée à la CNSS du Bénin au regard des enjeux ci-dessus indiqués. Les actions
qui retiennent notre attention sont regroupées en 4 catégories : les relances
amiables par tous moyens, la voie amiable après commencement du recouvrement
forcé, la remise de majorations de retard et la gestion des entreprises en difficulté.
13
Toujours dans le cadre du recouvrement amiable, il nous semble important de
renforcer le positionnement du recours gracieux par l’affirmation du rôle de la
Commission permanente du conseil d’administration en tant qu’organe compétent
pour connaître des contestations en matière de recouvrement.
2.2.1. Les relances amiables par tous moyens
Au niveau des relances amiables, les outils suivants : les relances téléphoniques, la
visite sur place, l’avis amiable avant mise en demeure, le dernier avis avant
poursuite nous paraissent intéressants.
Les relances téléphoniques
Elles permettent de faire un rappel d’obligation au cotisant débiteur tout en assurant
un contact personnalisé avec lui. Comme à l’Urssaf d’Auvergne, des différents
niveaux de relance téléphonique doivent être définis en fonction du profil du cotisant
débiteur, de son historique dans les fichiers de la Caisse et de la nature de l’incident
constaté. Cet outil peut bien être intégré à une démarche de visite à l’employeur.
La visite sur place
La visite sur place nous parait indiquée en complément des relances téléphoniques
notamment pour la récupération des déclarations de cotisations sociales. L’intérêt est
de régulariser dans un court délai les taxations d’office positionnées sur les comptes
et qui constituent d’ailleurs un motif légal d’interruption de poursuite à toute hauteur
de procédure.
L’avis amiable avant mise en demeure
L’avis amiable avant mise en demeure comme en Urssaf doit être un écrit sans
formalisme particulier. Dans le dispositif proposé, il peut être une étape intermédiaire
ou le point de commencement du recouvrement amiable en fonction de la politique
amiable à définir.
Le dernier avis avant poursuite
Comme l’indique clairement la politique amiable de l’Urssaf d’Auvergne, le dernier
avis avant poursuites est « une lettre de rappel, généralement envoyée en courrier
simple au cotisant qui ne peut ignorer qu’à défaut de réaction de sa part, des
poursuites contentieuses vont être engagées ». Comme les outils précédents, ses
conditions d’envoi sont à fixer dans le cadre d’une politique globale de l’amiable.
14
2.2.2. La voie amiable après commencement du recouvrement forcé
Deux actions sont possibles à ce niveau :
La suspension de procédure qui marque la survenance d’un fait objectif
incompatible avec la poursuite de la procédure contentieuse
Le sursis à poursuite suite à une demande de délai après commencement du
recouvrement forcé.
Le périmètre de ces outils, les conditions de mise en œuvre ainsi que leurs
traitements y associés sont à déterminer.
2.2.3. La remise de majorations de retard
La remise de majorations de retard est prévue par le CSS. Mais elle n’est pas encore
utilisée par l’organisme comme un outil de recouvrement amiable dans le sens
d’encourager le cotisant débiteur à faire un effort de paiement avec une certaine
garantie d’avoir un allègement de sa dette à travers la remise des majorations de
retard à la fin d’un plan d’apurement.
L’organisation du recouvrement amiable est une approche nouvelle de gestion du
contentieux du recouvrement à la CNSS. C’est un édifice à construire sur la base
d’une politique de recouvrement amiable soutenue par des plans d’actions
annuels et des modes opératoiresbien définis et des traitements appropriés intégrés
au système d’information. Sa mise en œuvre appelle également l’accompagnement
du personnel à entrer dans cette nouvelle démarche, la mise en place des
mécanismes de contrôle interne. Enfin, dans le cadre de la réorganisation en cours
des fonctions à la CNSS, la mise en place d’une fonction recouvrement amiable et
forcé peut présenter un certain intérêt pour la maîtrise de l’activité.
 Une politique qui marque une orientation vers le recouvrement amiable
Elle marque l’option de l’institution vers une démarche organisée de recouvrement
l’amiable. Cette politique définit les principes de la nouvelle démarche, les acteurs,
les procédures, les objectifs et les indicateurs associés. Elle définit les catégories de
débiteurs et les différentes actions de recouvrement amiable.
 Les modes opératoires
Il s’agit des modes opératoires de réalisation de la relance téléphonique et de l’avis
amiable avant mise en demeure. Ils doivent être suffisamment documentés pour
15
éclairer les acteurs sur les critères, le processus de réalisation, les délais ainsi que
les modalités de suivi et évaluation.
 La définition des modalités de négociation d’échéanciers ainsi que la
sécurisation juridique des échéanciers
Comme il est de règle à l’Urssaf d’Auvergne, la conclusion des échéanciers doit être
assortie de conditions strictes à savoir le paiement de la part salariale des cotisations
en jeu et l’étalement dans le temps de manière à éviter le chevauchement de
plusieurs échéances. Néanmoins, il n’est pas exclu que la prise en compte de la
situation particulière du cotisant puisse justifier l’observation d’une tolérance dans
l’application de ces conditions. Mais cette tolérance doit faire l’objet d’habilitation à
un niveau de responsabilité hiérarchique donné.
 Le renforcement des capacités du personnel
La mise en place d’une politique de recouvrement amiable étant un fait nouveau
dans l’organisation du contentieux du recouvrement, il va falloir procéder au
renforcement des capacités du personnel par des formations sur des thématiques en
lien avec la gestion du contact téléphonique personnalisé avec le cotisant, la relation
de service et l’accueil du cotisant, la négociation d’échéancier de paiement.
 L’évolution du système d’information
Pour assurer la gestion efficace possible du recouvrement amiable, le système
d’information doit être corrigé au regard de ses dysfonctionnements actuels relevés
plus haut mais aussi intégrer les paramètres de la nouvelle activité.
De façon concrète, la réactivité du système pour permettre des requêtes en vue de la
remontée automatique des comptes cotisants non mouvementés à l’échéance doit
être assurée. Il doit être paramétré par rapport aux modes opérateurs rédigés et
validés pour le positionnement des différentes actions amiables et la gestion des
délais.
La remontée automatique des comptes cotisants non mouvementés à
l’échéance
Le volume des comptes cotisants et l’importance des données à y positionner,
rendent fastidieux leur traitement manuel. A l’instar du système national version 2
(SNV2) du réseau des Urssaf, il est indiqué que le système actuel d’édition des
16
liasses de comptes à vérifier par pointage soit progressivement remplacé par une
gestion automatisée permettant par requête de ressortir à la fin de la journée
d’échéance, les comptes non mouvementés.
La mise en place de module gestion du recouvrement amiable et des
délais
Le module gestion des délais permet d’automatiser les délais accordés et les
conditions d’octroi. Ainsi, comme dans le système d’information des Urssaf, le
paramétrage de la condition de paiement de la part salariale des cotisations rend
impossible dans le système, tout octroi de délai si cette condition n’est pas satisfaite.
 Un contrôle interne renforcé
Un contrôle interne renforcé est nécessaire pour garantir l’efficacité de la politique de
recouvrement amiable. Il permet d’assurer l’application correcte des modes
opératoires et le respect des délais d’action. Il permet aussi de vérifier la réalité de
l’exécution des opérations par les gestionnaires. A ce niveau également, il est
souhaitable que ce contrôle s’appuie sur des outils automatisés comme c’est le cas à
l’Urssaf d’Auvergne.
 La mise en place de la fonction recouvrement amiable et forcé
L’efficacité de la politique du recouvrement amiable passe également par la mise en
place d’une fonction recouvrement amiable et forcé sous l’angle d’un processus.
L’intérêt est de mettre fin au cloisonnent actuel entre la direction du recouvrement et
la cellule des affaires juridiques qui se partagent les compétences en matière de
contentieux du recouvrement. Une redéfinition des missions de ces deux entités
nous semble nécessaire pour créer cette fonction recouvrement amiable et forcé.
2.2.4. Le renforcement du rôle de la Commission permanente du Conseil
d’Administration en tant qu’organe compétent pour connaître des
contestations en matière de recouvrement
Le recours exercé devant la commission permanente du conseil d’administration est
un levier de protection de l’exercice du droit de la défense des cotisants et du respect
de la procédure contradictoire. Comme en matière de prestations sociales, il peut
être l’occasion de trouver des solutions justes et équitables aux litiges nés du
recouvrement.
17
Il est souhaitable de renforcer ce mode de règlement du contentieux de
recouvrement jusqu’à présent peu utilisé par les cotisants.
 L’information des cotisants
La mise en œuvre de cette préconisation nécessite l’information des cotisants par
plusieurs canaux dont les dépliants thématiques mais surtout par l’inscription de
l’existence de cette voie de recours sur les mises en demeure.
 L’harmonisation des délais de recours amiable et de délivrance de
contrainte
Le renforcement du recours gracieux appelle également une réflexion sur les
différents délais d’action en présence. Dans le respect du délai de droit commun en
matière de recours gracieux prévu à l’article 128 du CSS, le cotisant dispose de trois
(3) mois pour contester la mise en demeure devant la commission permanente du
conseil d’administration. Or la procédure de la contrainte est déclenchée si la mise
en demeure n’est pas exécutée ou contestée dans les quinze jours. La définition d’un
délai unique s’impose pour donner du sens au recours gracieux. Cela constitue
également un point de modification du CSS.
 La définition des conditions de fond de recours amiable
Il nous parait essentiel d’éviter que le recours gracieux soit utilisé par les cotisants
comme un moyen de retarder au maximum le déclenchement du recouvrement
forcé. A cet effet, son exercice doit être conditionné par la mise en place de garanties
financières comme la fourniture d’une caution bancaire à hauteur d’un pourcentage
des créances de cotisations sociales en jeu en cas de contestation totale ou le
paiement de la partie non contestée de la mise en demeure, le cas échéant. La mise
en place de ces dispositions va impacter le code de sécurité sociale.
2.2.5. La prévention et le traitement des entreprises en difficulté
La nécessité d’une organisation de recouvrement adaptée aux difficultés des
entreprises s’impose. Un extrait du rapport sur l’amélioration des relations entre les
Urssaf et les usagers est à ce sujet, très illustratif. Il y est indiqué que :« le nonrespect des échéances est plus souvent que dans le passé le signe d’une situation
18
qui se dégrade et qui appelle une réponse adaptée, conciliant les impératifs du
recouvrement et les contraintes de la vie économique… »11.
Dans le contexte de la CNSS, il peut être intéressant de s’interroger sur la pertinence
du dispositif actuel de recouvrement face aux entreprises habituellement à jour de
leurs cotisations et qui commencent à accuser des retards d’échéances.
La mise en place d’un dispositif de traitement des entreprises requiert le
renforcement du personnel de la CNSS en vue d’une analyse objective de la
situation financière des entreprises car il faut éviter les inégalités de traitement des
cotisants qui peuvent nuire à l’image de l’institution. A terme, il serait souhaitable que
la collaboration envisagée entre l’administration fiscale et la CNSS prenne en charge
cette problématique dans le cadre d’une instance paritaire de gestion des créances
publiques découlant des prélèvements obligatoires sur les entreprises.
 Le renforcement des capacités du personnel de la CNSS
Le renforcement des capacités du personnel envisagé à ce niveau porte d’une part
sur l’analyse financière des entreprises et d’autre sur les sûretés en général et les
privilèges attachés à la créance de cotisation sociale.
Le renforcement des capacités en matière d’analyse financière concerne les agents
du corps de contrôle et ceux du contentieux pour les rendre aptes à la lecture des
documents comptables et financiers des entreprises afin de permettre à la Caisse de
mieux apprécier leurs impacts des décisions qu’elle pourrait prendre (activation des
procédures collectives d’apurement du passif, sursis à poursuites) sur les chances
d’assainissement et de survie de ces entreprises.
En ce qui concerne le renforcement des capacités en matière de sûretés, il vise à
familiariser les agents chargés du contentieux de recouvrement aux règles de
constitution des garanties, de fonctionnement du RCCM notamment les règles de
publicité et d’informations des tiers.
 Une collaboration renforcée entre la CNSS et l’administration fiscale
Le partenariat souhaité plus haut en matière de recouvrement doit s’étendre
progressivement à la gestion des entreprises en difficulté dans le cadre d’approche
globale des dettes publiques des entreprises résultant des prélèvements obligatoires.
11
Page 104 du rapport
19
Il s’agit là des prémices d’une institution comparable à la Commission des Chefs de
Services Financiers instituée en France pour le traitement des entreprises en
difficulté.
2.3.
Le réaménagement du cadre juridique du recouvrement
forcé
Le recouvrement forcé est la phase terminale du processus de recouvrement. Tout
dysfonctionnement au niveau de cette activité peut asphyxier l’ensemble du système.
Il est donc impérieux que sa gestion soit performante. A cet effet, il nous semble
nécessaire de fixer la prescription de la créance de cotisation, d’améliorer l’efficacité
de la procédure de la contrainte, d’instituer une pénalité pour non production de la
DNTS et surtout de supprimer la possibilité légale d’interruption du recouvrement
forcé des taxations d’office.
2.3.1. L’institution de la prescription de la créance de cotisations
sociales
Il nous paraît indiqué de lever les incertitudes à ce niveau en procédant à une
clarification de la législation nationale sur la question de la prescription. Dans cette
optique, il peut être envisagé de soumettre la dette de cotisation de sécurité sociale à
une prescription particulière différente de celle de l’action en recouvrement comme
dans la législation française 12 . Un tel aménagement va sans doute inciter les
services chargés du recouvrement de la CNSS à plus de diligence en même temps
qu’il contribue à assurer la sécurité juridique du cotisant.
La mise en œuvre de cette préconisation est conditionnée par la modification du
code de sécurité sociale.
2.3.2. La suppression de la formalité du visa judiciaire de la contrainte
Il s’agit d’octroyer à la créance de cotisation sociale le privilège du préalable comme
en matière fiscale en permettant au directeur général de la CNSS d’émettre une
contrainte exécutoire. Il convient de rappeler que c’est le cas en France, depuis la loi
du 25 juillet 1985 portant modification du code de sécurité sociale, l’efficacité de la
12
En France, la dette de cotisation se prescrit par trois (3) ans. En application de la prescription triennale, une
mise en demeure ou un avertissement ne peut valablement porter que sur les cotisations exigibles dans les trois
années qui précèdent leur envoi. Quant à l’action en recouvrement, elle se prescrit par cinq (5) ans à compter de
la venue à expiration du délai imparti au redevable par la mise en demeure ou par l’avertissement pour
régulariser sa situation. PRETOT (X) dans Les grands arrêts de la jurisprudence de la sécurité sociale pages 220
– 221.
20
contrainte délivrée par le directeur de l’Urssaf n’est plus subordonnée à un visa du
président du tribunal des affaires de sécurité sociale. L’objectif est de rendre le
recouvrement des cotisations de sécurité sociale plus léger et donc plus efficace.
Comme la précédente préconisation, la mise en œuvre de celle-ci appelle la
modification du code de sécurité sociale sur la base d’une forte volonté politique de
concession au service public plus de prérogative de puissance publique. Sur le
principe, cette mesure ne semble pas soulever de difficultés de fond. En effet, le
CSS en son article 27 alinéas 2 précise que la Caisse dispose d’un privilège
analogue à celui du trésor pour le recouvrement de ses créances.
2.3.3. La définition d’une pénalité pour non production des documents
de régularisation, liquidée et recouvrée dans les mêmes conditions
que les cotisations
L’article 28 du CSS impose aux employeurs de fournir en justification de leurs
versements de cotisations, une DNTS. La sanction du non respect de cette
disposition est le paiement d’une astreinte prononcée par le juge des référés.
L’intervention de l’administration judiciaire dans la mise en œuvre de cette
disposition est source de lourdeur et donc inefficace. Il est souhaitable que la
sanction soit une pénalité exprimée en pourcentage des cotisations déclarées et
payées liquidée et recouvrée dans les mêmes conditions que les cotisations
sociales. A ce niveau également, la modification du code de sécurité sociale
s’impose.
2.3.4. La
suppression
de
la
possibilité
légale
d’interruption
du
recouvrement forcé des taxations d’office
Le CSS prévoit en son article 27 alinéas 5 l’interruption des poursuites engagées
pour le recouvrement des taxations d’office lorsqu’en cours de procédure le cotisant
produit les déclarations des salaires réellement versés pendant les périodes visées
par la contrainte. Cette possibilité légale d’interruption de poursuite nous semble
paralysante pour le recouvrement forcé. Il convient d’y mettre fin au regard de
l’activité importante de récupération des déclarations mensuels ou trimestriels qui
doit être déployée dans le cadre du recouvrement amiable. Les cas marginaux de
taxations d’office mises en recouvrement forcé traduiraient la mauvaise foi du
cotisant ; ce qui mérite d’être sanctionné.
21
Tableau récapitulatif des préconisations et conditions de mise en œuvre
Axe 1 : Optimisation du recouvrement spontané
Situation actuelle : Taux de couverture immédiate d’environ 50%
Objectif : Atteindre un taux de couverture immédiate d’environ 90%*
Préconisations
1
La mise en place
d’un paiement
simultané des
cotisations
sociales et des
impôts sur
salaires
Conditions de mise en œuvre
La formalisation juridique de la mutualisation
des procédures d’encaissement des impôts
sur salaires et des cotisations sociales
La phase technique de mise en œuvre

L’alignement des échéances de
paiement des cotisations sociales et
des impôts sur salaires.

La définition des modalités de
participation de l’administration fiscale
au processus de recouvrement des
cotisations sociales

Le maintien des règles spécifiques de
traitement des créances de cotisations
sociales
Echéance
Résultats attendus
Possibilité de mise en
œuvre immédiate

Arrêté interministériel des ministres chargés
de la sécurité sociale et des finances
Possibilité de mise en
œuvre immédiate

Arrêté du ministre de la sécurité sociale
fixant les dates d’échéance de paiement des
cotisations sociales

Note conjointe de l’administration fiscale et
de la direction générale de la CNSS sur les
modalités de recouvrement des cotisations
sociales
22
Préconisations
2
La création d’offre
de services
spécialisés aux
cotisants
Conditions de mise en œuvre
La définition du profil de cotisant cible
L’information des cotisants
Echéance
Mise en œuvre
immédiate possible
Mise en œuvre
immédiate possible
Résultats attendus

Etude réalisée sur la perception par les
différentes catégories de cotisants sur les
difficultés à remplir les obligations
déclaratives

Services mis en place en fonction des
résultats de l’étude


Dépliant d’information
Emissions radiodiffusées et télévisées
réalisées
Journées portes ouvertes réalisées

Les politiques incitatives de bancarisation des
cotisants et de développement des paiements
de cotisations via mobile
Mise en œuvre à moyen
et long termes

Mise en place de services bancaires ou de
paiement par téléphonie mobile
Les mesures d’organisation interne et de
renforcement des capacités du personnel de la
CNSS
Mise en œuvre
immédiate possible

Modules de formation conçus et dispensés
sur les nouveaux services CNSS
NB : Evaluation périodique du service
3
L’intensification
de la lutte contre
la fraude et le
travail dissimulé
La définition d’un plan d’action de lutte contre
le travail dissimulé
La définition de sanction civile pécuniaire du
travail dissimulé liquidée et recouvrée dans les
mêmes conditions que les cotisations.
Le développement de partenariat entre la
CNSS et d’autres organes de l’Etat
Mise en œuvre
immédiate possible

Plan de lutte annuel
Mise en œuvre à plus
ou moins longue
échéance (processus
législatif)

Projet de communication en conseil des
ministres relatives aux modifications à
apporter au CSS
Mise en œuvre à plus
ou moins longue
échéance

Arrêté interministériel
*Taux de couverture à date d’exigibilité fixé par la CIPRES (Fiche technique relative aux ratios économiques et de gestion)
23
Axe 2 : Mise en place d’une organisation de recouvrement amiable
Situation actuelle : Inexistant
Objectif : Mettre en place une politique et des outils de recouvrement amiable
Préconisations
1
2
Les relances
amiables par tous
moyens
La voie amiable
après
commencement
du recouvrement
forcé
3
La remise de
majorations de
retard
4
Le renforcement
du rôle de la
commission
permanente du
conseil
d’administration
en tant qu’organe
compétent en
matière de
contentieux du
recouvrement
Conditions de mise en œuvre










Echéance
Orientation déclinée dans une
politique du recouvrement amiable
Elaboration de plan d’actions annuel
Evolution du système d’information
Création de la fonction recouvrement
amiable et forcé
Rédaction des modes opératoires
Accompagnement et renforcement des
capacités du personnel
Renforcement du contrôle interne dans
le cadre la maîtrise d’activité
Mise en œuvre
immédiate possible
L’information des cotisants
L’harmonisation des délais de recours
gracieux et de délivrance de
contrainte ; entrainant la modification
du CSS
La définition des conditions de fond de
recours amiable
Mise en œuvre
immédiate possible
Résultats attendus










Document de politique de recouvrement
amiable
Modes opératoires élaborés et validés
Plan d’actions annuel
Plan de formation du personnel
Schéma directeur d’évolution du système
d’information
Organigramme de la fonction recouvrement
amiable et forcé
Tableau de bord de gestion du recouvrement
amiable
Dépliant d’information,
Voie de recours inscrite sur tous documents
adressés aux cotisants notamment les mises
en demeure
Note circulaire du directeur général de la
CNSS fixant les conditions de fond du
recours amiable
24
Préconisations
5
La prévention et le
traitement des
entreprises en
difficulté
Conditions de mise en œuvre


Le renforcement des compétences et
délégations du personnel de la CNSS
Une collaboration renforcée entre la
CNSS et l’administration fiscale
Echéance
Mise en œuvre
immédiate possible
Résultats attendus

Personnel du contrôle employeur formé en
analyse financière

Note conjointe Administration fiscale/CNSS
préfigurant une organisation commune de
prévention et de gestion des difficultés des
entreprises au regard des prélèvements
obligatoires
25
Axe 3 : Renforcement du cadre juridique du recouvrement forcé
Situation actuelle : Inefficace et présentant des lourdeurs
Objectif : Alléger les procédures de recouvrement forcé
Préconisations
Conditions de mise en œuvre
Echéance
Résultats attendus
1
L’institution de la
prescription de la
créance de
cotisations sociales

Modification du CSS

Document de propositions de modification du
CSS, base de travail avec les partenaires
sociaux
2
La suppression de
la formalité du visa
judiciaire de la
contrainte

Négociation avec l’Etat et les
partenaires sociaux notamment les
employeurs

Procès-verbaux et comptes rendus des
négociations avec les partenaires sociaux

Projet de communication en conseil des
ministres relatif aux modifications à apporter
au CSS

Modification du CSS
3
La définition d’une
pénalité pour non
production des
documents de
régularisation,
liquidée et
recouvrée dans les
mêmes conditions
que les cotisations

Modification du CSS
4
La suppression de
la possibilité légale
d’interruption du
recouvrement forcé
des taxations
d’office

Modification du CSS
Mise en œuvre à plus
ou moins longue
échéance eu égard au
processus législatif
26
Conclusion
A ce stade de l’étude, une chose nous parait évidente. Même si la maîtrise des
dépenses de sécurité sociale est un thème actuellement en vogue dans toutes les
parties du monde pour contenir le déficit des régimes, l’efficacité du recouvrement
des ressources de la sécurité sociale reste une préoccupation récurrente notamment
pour les organismes des pays africains francophones à économie en transition
comme le Bénin. Les enjeux du recouvrement des cotisations sociales dans ces
pays semblent toucher des questions importantes comme le consentement des
populations à l’impôt et aux prélèvements obligatoires et l’encadrement du principe
de portabilité des cotisations sociales.
La recherche de solutions aux dysfonctionnements du contentieux du
recouvrement des cotisations sociales au Bénin à partir de l’expérience de
l’Urssaf d’Auvergne nous conduit à préconiser la mise en place d’une politique
structurée de recouvrement amiable avec une traduction concrète dans le
système d’information de l’organisme, tout en améliorant le cadre juridique du
recouvrement forcé. L’ensemble du dispositif doit être bâti sur un bon niveau
de recouvrement spontané. Ce qui appelle une nouvelle approche de
l’organisation du recouvrement orientée vers la simplification de démarches,
l’offre de service aux cotisants et la redéfinition des missions du contrôle.
L’organisation du contentieux du recouvrement doit trouver le compromis idéal entre
la nécessité d’accompagner les cotisants dans l’accomplissement de leurs
obligations sociales et l’emploi de mesures énergiques en vue de garantir la
pérennité des ressources de la sécurité sociale.
27
Bibliographie
Ouvrage

PRETOT (X), Les Grands Arrêts du Droit de la Sécurité Sociale, 2ème édition
1998, Dalloz, 707 pages.
Mémoires et rapports d’étude

Optimisation de la chaîne du recouvrement : Opportunité et modalités d’un
rapprochement des services recouvrement amiable et contentieux, François
BERRY, 51e promotion – Mars 2013

Le recouvrement amiable au sein de l’Urssaf d'ORLÉANS, Rachid EL KAMEL
, CESGOS, 17ème promotion 2010

Optimisation des circuits d’information du réseau Recouvrement, Maria
GRIMAULT, 46e Promotion, Rapport publié le 28 mars 2008
Documentation technique



Rapport annuel 2012 de l’URSSAF AUVERGNE, 110 pages
Rapport sur l’amélioration des relations entre les Urssaf et les usagers, 110
pages
Rapport du Cameroun sur le recouvrement des cotisations de sécurité sociale
en Afrique francophone, Colloque de l’AISS, novembre 2006, 12 pages

Fiche technique de la CIPRES relative aux ratios économiques et de gestion
Lois


Code de sécurité sociale du Bénin
Code de prévoyance sociale de la Côte d’Ivoire
Sites web


URSSAF, La procédure de recouvrement, PDF, disponible sur Le
recouvrement amiable et forcé 2010, rapport d’activité thématique disponible
surhttp://www.acoss.fr/dmdocuments/acoss/Rapport2010_Recouvrement_ami
able.pdf, consulté le 28 octobre 2013
Bonnes pratiques en sécurité sociale Le recouvrement des cotisations
sociales en Afrique Francophone, le rapport du Cameroun, disponible sur
www.issa.int/content/download/55346/.../file/1Cameroun-CNPS-2.pdf,
consulté le 28 octobre 2013
V
Table des annexes
Annexe I: Présentation de la CNSS du Bénin
Annexe II : Organigramme de la CNSS du Bénin
Annexe III : Organigramme de direction de l’Urssaf d’Auvergne
AnnexeIV : Organigramme de la fonction Recouvrement Amiable et Forcéde
l’Urssaf d’Auvergne
Annexe V : Planning du stage à l’Urssaf d’Auvergne
VI
Annexe I : PRESENTATION DE LA CNSS
La Caisse nationale de Sécurité Sociale (CNSS) est un Etablissement Public à
caractère sociale chargé de la gestion du régime général de sécurité sociale mis en
place pour les travailleurs du secteur privé et parapublic relevant du code du travail
en République du Bénin, pays d’Afrique Occidentale d’une superficie de112 622 km²
avec une population de 9 900 000 habitants selon le recensement général de la
population de mars 2013. Son activité couvre 5% environ de la population.
Gouvernance de la CNSS
• Ministère chargé de la sécurité sociale pour la tutelle technique
DOUBLE • Minsitère chargé des finances pour la tutelle financière
TUTELLE
• Conseil d'Administration à composition tripartite (9 membres) :
Employeurs-Travailleurs-Etat
ADMINIS • Présidence rotative entre les Employeurs et les Travailleurs
TRATION
• Directeur Général nommé par décret pris en conseil des Ministres
assisté d’un Directeur Général Adjoint nommé par Arrêté du Ministre
chargé de la sécurité sociale sur proposition du Directeur Général
GESTION
Les autres instances de pilotage sont :
Le comité des directeurs composé du directeur général, son adjoint et les directeurs
centraux à savoir :
-
Le directeur des ressources humaines ;
-
Le directeur de l’audit interne et de l’inspection ;
-
Le directeur du budget et du patrimoine ;
-
Le directeur du recouvrement ;
-
Le directeur des prestations ;
-
Le directeur financier et comptable.
Le comité de gestion composé du comité des directeurs, les chefs des six (6)
agences régionales de l’institution et des institutions représentatives du personnel.
Il convient de préciser que le Bénin est membre de la CIPRES. A ce titre, la CNSS
est soumise au contrôle de la commission de surveillance de cette institution.
VII
Missions de la CNSS
Organisme prestataire, elle gère trois (3) branches de prestations :
-
Branche des pensions : retraite, invalidité, prestations de survivants veuve,
veuf et orphelin
-
Branche des prestations familiales : allocations prénatales, allocations
familiales, indemnités journalières de la femme salariée bénéficiaire de congé
de maternité.
-
Branche des accidents du travail et des maladies professionnelles.
Le code de sécurité sociale a prévu l’extension du régime à des prestations
d’assurance maladie et la mise en place d’un régime spécial en faveur des
travailleurs indépendants, agricoles et du secteur informel.
Organisme recouvreur, elle exerce cette activité, suivantes les modalités ci-après :
-
Assiette de cotisation non plafonnée
-
Taux de cotisation :

de la branche pension : 10% dont 6,4% à la charge de l’employeur et 3,6% à
la charge du salarié ;

branche des prestations familiales : 9%

branche des accidents du travail et maladies professionnelles : 1 à 4% selon
la nature de l’activité.
La CNSS en quelques chiffres
Données
Grandeur
Observations
Effectif
263
Toutes catégories
Cotisants
26 540
Assurés
Encaissement
de Cotisations
216 863
86 517 171
euros
Entreprises
Employeurs de Gens
de maison
Assurance
volontaire*
Période de
référence
Fin 2012
24 083
1 577
Fin 2012
880
Fin 2012
Exercice 2012
*Salarié ayant été affilié au régime et qui perd son emploi. Il a la faculté de demeurer volontairement
affilié pour la branche des pensions.
VIII
Agences régionales
Service de la gestion de la carrière
destravailleurs
Direction du
Recouvrement
Service de la prévention des risques
professionnels
Direction Générale
Service des prestations
Service du Contrôle Employeur
Direction du Budget et
duPatrimoine
Service de la gestion des comptes
Cotisants et relance
Service des Immatriculation
Service du patrimoine et dumatériel
Service des approvisionnements
Direction des
RessourcesHumaines
Service des Immeubles de rapport
Secrétariat Particulier
Service du budget
Cellule Etudes et Statistiques
Service des archives
Service de la Formation
professionnelle et du
perfectionnement
et de la solde
Direction
Financière et
Comptable
Service de la gestion du personnel
Service Administratif
Service de la Trésorerie et de Gestion
des Placements
Direction de
l’Audit Interne et
de l’Inspection
Service de la Comptabilité
Service de l4inspection Générale
Service de l’Audit Interne
Service du contrôle à priori
Annexe II : ORGANIGRAMME DE LA CAISSE NATIONALE DE SECURITE SOCIALE DU BENIN
Attaché du Directeur Général
Cellule du Médecin Conseil
Cellule des Affaires Juridiques
Cellule des Relations Publiques et
de la Communication
Direction Générale Adjointe
Cellule Informatique
Direction des
Prestations
IX
Annexe III : ORGANIGRAMME DE DIRECTION DE L’URSSAF D’AUVERGNE
Directeur régional
Agent comptable
régional
Attachée de
direction
Directeur
départemental(0
3)
Assistante
de direction
Assistantes de
direction
Cellule de pilotage
Directeur
départemental
(15)
Directeur
départemental
(43)
Directeur
départemental
(CPE)
Assistante de
direction
Attachée
de
direction/
Assistante
de
direction
Assistante
de direction
Centre national
de validation
Sous directeur
CPE
Directeur
départemental
(63)
Recouvrement
amiable et
forcé
Maîtrise des
risques
Dématérialisation
Sécurisation
juridique
Communication
Sous
directeuradjoi
nt à
laproduction
Attachée de
direction
Production
Relation de
service
Directeur
régional adjoint
Informatique de
production
Flux entrant
Informatique
technique
Ressources
humaines
Trésorerie &
Gestion
comptable
Contrôle
Budget
Logistique
rialisation
X
Annexe IV : ORGANIGRAMME DE LA FONCTION RECOUVREMENT AMIABLE & FORCE DE L’URSSAF
D’AUVERGNE
Pilote Recouvrement amiable et forcé
Directeur départemental Site 03
Expert régional gestion du risque
Site 03
Responsable de service
Site 03
Responsable de service
Responsable adjoint
Site 43
Responsable d’unité
Site 15
Responsable d’unité
Gestionnaires référents
Gestionnaires référents
Gestionnaires
Responsable de service
Site 63
Référents
Rédacteurs juridiques
Gestionnaires
Gestionnaires référents
Direction régionale
Directeur de site – sous directeur
Assistant/Attaché de direction
Fonction
Pilote
Responsable/Coordonnateur
Sites/Pôles
Lien hiérarchique
Lien fonctionnel
Cellule
juridictionnelle
Site 03
Site 15
Site 43
Site 63
Site CPE
Correspondant
XI
Annexe V : PLANNING DU STAGE A L’URSSAF D’AUVERGNE
Stage EN3S Relations internationales 2013
Semaine 1 : du 28 octobre au jeudi 31 octobre
Dates
Horaires
9h – 9h30
9h30 – 10h30
Lundi 28
octobre
Mardi 29
octobre
Service

Attachée de Direction

Direction régionale
10h30 – 11h30


CODIR
Statistiques
8h – 9h

11h – 12h

Salle
Accueil
Marlène Duchamp Silva
Christine Loppin
B1.15
Présentation de l’organisme
B1.18
B1.4
Pascal Rolland / Carine
Le Cosquer
Présentation de la cellule
statistique régionale, le travail en
réseau, les partenaires locaux
Image et qualité
Olivier Chabeaudy
Présentation du process
d’intégration des flux et du service
Maîtrise d’activité
Dominique Boulay/
Cédric Sartout
Présentation de la maîtrise des
risques
A 0.8
Présentation du service et de
l'organisation du système de
production
A 0.9
Présentation des différents pôles et
leurs missions
A1.6 bis
14h – 15h

Informatique de production
9h – 10h

Relation de services/ communication/
documentation

Pôle recouvrement / cellule mixte
10h – 11h30
Objet
Installation
15h30 – 16h30
Mercredi 30
octobre
Intervenant
Pierre Secrétant /
François Combris
Gaël Drillon
Anne Saint Joanis ou
Myriam Boutin
Présentation du pôle et ses
missions
B1.13
A1.8
(CFE, RG, TI, CTX, Accueil, Praj)
XII
Prévoir une présentation
spécifique du CTX
Jeudi 31
octobre
14h- 15h

Agence comptable
Emmanuel Carissimi
10h – 11h

Direction départementale
Marie Josée Gombert
Les flux comptables et financiers
A 0.7
Présentation du process de
validation
B 0.6
er
Vendredi 1
novembre
Lundi 4
novembre
Férié
10h30 – 11h30

CNV
David Moret
Semaine 2 : du lundi 4 au vendredi 8 novembre
Lundi 4 : cf planning ci-dessus
Jeudi 7 et vendredi 8 : participation au séminaire cadre au Puy en Velay sur le thème : Les pratiques managériales
Semaine 3 : du mardi 12 au vendredi 15 novembre
Visite CPE
Thème : les fraudes
13/11 matin : introduction Philippe Ferré, Directeur du Centre Pajemploi
14/11 : intégration au service fraude, Claudine Remondeau, responsable de service
Semaine 4 : du lundi 18 au vendredi 22 novembre
Déplacement site 03
Thème : présentation du recouvrement amiable et forcé
18/11 10h-16h : Présentation du RAF, Jean Claude Kubiak, Directeur de site et Sylviane Busset, expert RAF
Participation à l’instance de coordination des métiers
19/11 10h-16h : Service contentieux RAF, site 03, Corinne Grilhaut
XIII
Site 63
Thèmes : les actions de contrôle, la LCTI-Présentation mission et fonctionnement CCA,
Interlocuteurs privilégiés : X.Demeuleanere, Référent régional LCTI et Gilles Endrivet,
Gilles Endrivet, Responsable adjoint service contrôle
Site 63
Présentation de la Cellule juridictionnelle : Nina Meyzonnade
Semaine 5 et 6 : du lundi 25 novembre au vendredi 6 décembre
Lundi 25 /11 : CRA (à confirmer vendredi 25.10 par JCK)
Jeudi 28/11 : Isabelle Guillard, Correspondante juridique régionale (Sécurisation juridique)
Mardi 3/12 : Marie-Laure Salesse, Responsable CFE/séance publique du conseil d’administration de l’Urssaf d’Auvergne
XIV