Le patrimoine immobilier des collectivités locales SYNTHÈSE DES

Synthèse des échanges Le patrimoine immobilier des collectivités locales Un enjeu crucial au service du développement des territoires urbains 19 mars 2015 Paris, 8 septembre 2015 SYNTHÈSE DES ÉCHANGES 22, rue Joubert 75009 Paris 1
TABLE DES MATIÈRES
Ce document « synthèse des échanges » a été établi directement à partir de
prises de notes effectuées lors de la journée de travail ; il ne saurait être
assimilé à des actes. ........................................................................................ 2 
Gestion active du patrimoine : retours d’expérience ................................9  L’IPROP – Identifier, Planifier, Responsabiliser, Optimiser, Piloter ......10 6. Ville de Toulouse .........................................................................................10 Quels patrimoines pour quelle valorisation ? Revue du champ des possibles 3     2. Le cadre juridique : le droit de propriété des personnes publiques ............. 3 De la souveraineté à la propriété ............................................................ 3 De la conservation à la valorisation ........................................................ 4 Les droits réels sur le domaine public .................................................... 5 Les déclassements ................................................................................. 5 Questions et échanges ........................................................................... 5 Une organisation pour une feuille de route claire ..................................10 Un Monopoly local .................................................................................11 Quand la valorisation immobilière n’est pas le cœur de métier ............11 Pas de recettes sans dépenses ............................................................12 7. Métropole du Grand Lyon ...........................................................................12  Une stratégie pour les biens affectés ....................................................13  Une autre stratégie pour le patrimoine privé .........................................13  Les DIA source de foncier…..................................................................14 3. Éclairage financier : des instruments financiers permettant une gestion plus
souple et plus dynamique de la puissance publique locale. ............................ 5 8. Métropole de Nice .......................................................................................14  La stratégie immobilière est un levier de performance ........................... 6  Le DEA – Diagnostic, Évaluation, Arbitrage ........................................... 6  Questions et échanges ........................................................................... 7     4. Éclairage financier : la mise en pratique des outils du CG3P, retour
d’expérience sur le cadre opérationnel ............................................................ 7     Les facteurs clés de succès d’une valorisation patrimoniale ..................9 5. Ville de Rennes .............................................................................................9 1. Introduction de la journée ............................................................................. 3       Les procédures d’investissement ........................................................... 7 L’inventaire.............................................................................................. 8 Planifier et sortir de la logique d’opportunité .......................................... 8 Accompagner pour préparer l’avenir ...................................................... 8 Différentes natures de patrimoine .........................................................14 Des coûts, des recettes… .....................................................................15 … et des économies ..............................................................................15 Questions et échanges ..........................................................................16 Ce document « synthèse des échanges » a été établi directement à partir de
prises de notes effectuées lors de la journée de travail ; il ne saurait être assimilé
à des actes.
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Le patrimoine immobilier des collectivités locales
QUELS
PATRIMOINES POUR QUELLE VALORISATION
CHAMP DES POSSIBLES
1. INTRODUCTION DE LA JOURNEE
Olivier
LANDEL, délégué général de l’Association des Communautés
urbaines et Métropoles de France (ACUF), évoque en introduction les toutes
prochaines noces de cette association avec l’Association des Maires des
Grandes Villes de France : les deux associations n’en feront bientôt plus
qu’une ! Il s’en réjouit et ajoute que cette journée a d’ores et déjà été conçue
en commun. Il remercie à cette occasion tout particulièrement Eloïse
FOUCAULT pour son travail de préparation, ainsi que PBB, et chacune des
collectivités et institutions qui interviendront au cours de la journée.
2. LE CADRE JURIDIQUE
PUBLIQUES
? REVUE
DU
: LE DROIT DE PROPRIETE DES PERSONNES
Yves GAUDEMET, professeur agrégé de droit administratif à la faculté de
Droit de l’Université Paris II Panthéon Assas, Membre de l’Institut de France
est également contributeur au groupe de réflexion sur la codification du Code
général de la propriété des personnes publiques (CG3P). Il propose un rapide
retour historique pour introduire la question, avant d’aborder les
problématiques plus spécifiques des droits réels puis des déclassements.
Franck CLAEYS, directeur Economie et Finances Territoriales de
l’Association des Maires des Grandes Villes de France (AMGVF), introduit
cette journée de travail qui était dès le départ voulue comme particulièrement
interactive. Elle s’inscrit dans l’esprit de la précédente réunion organisée sur
le thème du mécénat et s’articulera autour d’exposés structurés sur des
thèmes transverses généralement peu abordés lors des groupes de travail de
l’AMGVF et de l’ACUF, suivis d’échanges éclairés par des expériences de
terrain.
Sous l’Ancien Régime déjà se pose la question des biens publics de l’État et
ce droit se construira d’ailleurs, jusqu’à l’élaboration du Code, exclusivement
autour des biens de l’État. Les « domanistes » publient beaucoup sur la
« prescription » ; leur propos n’étant alors pas du tout la valorisation des
biens, mais bien la construction d’un État moderne, avec, notamment,
l’affirmation du principe d’inaliénabilité des biens de la Couronne. Arrive la
Révolution et le propos change : on s’intéresse aux droits que l’État aura sur
ces biens explicitement distingués du domaine de la Couronne. Ceci ne sera
toutefois clarifié réellement qu’avec le Code de 2006 qui, confirmant la
propriété publique, introduira notamment cet objectif – qui est
vraisemblablement celui de l’assemblée réunie aujourd’hui : celui de la
valorisation.
En l’occurrence, les trois intervenants qui animeront la journée sont
considérés comme « les meilleurs » experts dans leur domaine à savoir la
gestion du patrimoine immobilier. Ils proposeront un décryptage de la boite à
outils, en deux temps, juridique puis financier, avant d’aborder la mise en
œuvre de ces outils. Après le déjeuner, quatre expériences seront abordées
plus spécifiquement : celle de Rennes puis celles des métropoles de
Toulouse, du Grand Lyon et de Nice.
 De la souveraineté à la propriété
Dans un premier temps, l’objectif est de distinguer le patrimoine personnel du
roi sans s’inquiéter du droit qui serait appliqué à ces biens. Le souverain n’est
ainsi pas le propriétaire des biens, il en est le dépositaire et ne peut pas
disposer comme il le souhaite du Domaine de la Couronne, un principe dirigé
« contre le roi » pour affirmer cette indisponibilité. Les aliénations qu’il
consentirait sont soumises à révocation et ce principe est alors
constitutionnel, une loi fondamentale du Royaume, qui est même reprise dans
le serment du sacre. Ainsi apparait l’État impersonnel, la « chose publique »
distincte du souverain, qui, sans être propriétaire, a des responsabilités sur
Dans le contexte actuel de l’exacerbation des contraintes financières,
conséquence de la baisse de dotations et de l’effort de participation des
collectivités aux redressements des finances publiques, les collectivités
locales s’attachent à trouver des leviers pour pouvoir continuer d’agir dans ce
nouveau paradigme financier. À cet égard, l’immobilier n’est pas un sujet
neuf, mais les enjeux financiers lui procurent une dimension nouvelle.
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Le patrimoine immobilier des collectivités locales
 De la conservation à la valorisation
les biens. Il est souligné que ceci ne concerne alors que les biens de la
Couronne et non pas ceux des bourgs, des collectivités, des corporations…
Pendant longtemps, la notion de propriété n’est jamais affirmée dans une
décision de principe ; elle se déduit de plusieurs décisions du Conseil d’État.
Désormais toutefois l’article L1 du CG3P dit que tous les biens des personnes
publiques sont objet de propriété et les régimes de domanialité publique ne
sont pas une alternative au régime de propriété, mais un régime
supplémentaire d’affectation qui s’applique à certains biens en raison de leur
utilité publique. Toutefois, la réforme du Code se situant dans le cadre d’une
loi d’habilitation, il n’a pas été possible d’aller aussi loin dans la clarification
qu’il lui semble qu’il aurait fallu le faire. Et si Yves GAUDEMET appelle de ces
vœux un acte 2 de cette évolution, la « propriété » est toutefois affirmée dans
le titre du Code « général » qui, en tant que tel, pose les principes. À cet
égard, il ajoute que le rapport au Président de la République, réalisé
concomitamment, est un outil de pédagogie résolument « propriétariste ». Et
cette propriété, désormais consacrée, va permettre d’aller vers la valorisation
réelle du patrimoine.
En 1790, le Code domanial ramène dans le domaine dit « de la Nation » les
droits corporels. Les droits incorporels – qui (droits fiscaux, droits de péages,
etc.) étaient l’essentiel du Domaine de la Couronne – passent dans la notion
de « finances publiques ». En parallèle, dans la Déclaration des droits de
1789, apparait – articles 1 et 17 – la « propriété » comme un droit inviolable et
sacré. Se pose alors une question nouvelle : quelle est la nature du droit que
la Nation – anciennement le souverain, demain peut-être l’État – exerce sur
ces biens ?
Ce Code déconstitutionnalise la matière et le principe d’inaliénabilité devient
législatif. Le Code civil, souvent sacralisé, et inchangé pendant deux siècles,
définit le domaine public. L’article 538 commence par une énumération
(chemins, routes, rivières…) récapitulée dans la formule « toutes les portions
du territoire français qui ne sont pas susceptibles d’une propriété privée ».
Avec ceci, le débat doctrinal change de voie. Puisqu’il y a désormais un
« domaine public », il doit y avoir un domaine privé… Cette distinction
apparait ainsi au début du XIXe siècle. Ce « domaine public » couvre des
biens définis par leur nature, mais aussi, chose nouvelle, par leur affectation.
M. Hauriou introduira une idée de « propriété administrative » ou publique,
mais la thèse ne prospère pas, car le Conseil d’État ne se juge pas
compétent. Or, sans recours contentieux possible devant le juge administratif,
il n’y a pas de propriété publique. Encore aujourd’hui, les questions sur la
propriété d’une personne publique sont renvoyées au juge judiciaire. La thèse
– qui sera finalement consacrée en 2006 – est celle de la propriété, la même
que celle des personnes privées avec toutefois le correctif suivant : dans le
domaine public, un régime supplémentaire s’applique, lié à l’affectation de
celui-ci à une utilité publique.
Alors que dominait l’idée de « conservation », désormais règne le souci de
« la valorisation » notamment parce que la grande richesse potentielle que
sont certains biens est apparue. C’est le cas notamment de certaines des
voies de passage, ports, etc. On estime ainsi que les seules collectivités
territoriales sont propriétaires de biens estimés aux environs de 250 milliards
d’euros. Or, si le gardien d’un bien n’est pas riche, le propriétaire l’est. Il peut
l’aliéner, mener une gestion patrimoniale active, consentir des suretés comme
support de financement, céder des droits réels démembrés, utiliser le créditbail, outre l’extension de la propriété par des théories civilistes comme
l’accession et la disposition des actions possessoires et pétitoires. La
propriété est ainsi l’outil qui permet d’aller vers une réelle valorisation des
biens publics.
Yves GAUDEMET conclut sur le fait que cette propriété publique, très proche
de la propriété privée, a toutefois quelques particularités – qui n’en sont
d’ailleurs peut-être pas toujours. Les biens publics ne peuvent être cédés à vil
prix – mais depuis 1902 au moins, il est déjà interdit aux personnes publiques
de faire des libéralités sous toutes leurs formes. Il précise que cela
n’empêche pas, dans le cadre de politiques publiques, de faire des choix
comme le « contrat à titre gratuit » ou « de bienfaisance », un contrat où
Le Professeur GAUDEMET alerte à cette occasion sur le fait que l’utilisation
continue d’un même vocabulaire au cours de ces trois siècles d’évolution du
droit peut expliquer certaines des difficultés d’interprétation actuelles.
Certains vocables changent ainsi radicalement de sens : l’imprescriptibilité,
jadis constitutionnelle, est par exemple désormais dans la main du législateur
et, de plus, confrontée à la Convention européenne des droits de l’homme.
4
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
anciens, d’aucuns considèrent que les « actes de déclassement » n’ayant pas
été faits formellement, les biens et parcelles ne sont finalement jamais sortis
du domaine public. Cette analyse n’est pas tenable : il faut en revenir à
l’esprit du Code qui demande que le déclassement soit constaté par un acte
sans qu’il s’agisse d’un acte obligatoirement intitulé « acte de
déclassement » ; dans les opérations menées de bonne foi, ceci existe
toujours. Il rappelle d’ailleurs à cette occasion que ce « déclassement » ne
protège pas l’utilité publique puisqu’elle a cessé, mais protège le propriétaire
public lui évitant de voir un bien passer dans le domaine privé sans qu’il s’en
rende compte. En cas de vente, il est toutefois évident que la personne
publique voulait se séparer du bien. Elle n’est donc pas prise par surprise…
l’objet lui-même (d’intérêt général) est la contrepartie. L’insaisissabilité –
récemment réaffirmée – est quant à elle une bizarrerie qui ne devrait pas tenir
longtemps du point de vue du droit communautaire. Ces spécificités n’en sont
donc pas réellement et ne sont, quoi qu’il en soit, pas plus importantes que
celles qui distinguent les différents régimes de propriété que sont notamment
la propriété commerciale ou intellectuelle ; les biens publics font donc bien
l’objet d’une simple propriété.
 Les droits réels sur le domaine public
Ces biens publics se distribuent en biens du domaine public et biens du
domaine privé ; quant à la domanialité publique c’est un régime fonctionnel lié
à l’affectation qui s’applique à certaines propriétés.
 Questions et échanges
Le principe de propriété étant affirmé, la personne publique dispose de tous
les attributs du propriétaire et notamment de la faculté de démembrer son
droit de propriété et de consentir des droits réels à des tiers. Cela pouvait
apparaitre comme contradictoire avec le principe d’inaliénabilité, mais n’était-il
pas temps d’une réflexion de fonds sur le cadre et les limites des droits
réels ? Yves GAUDEMET indique que le travail a abouti pour les servitudes
(article L21 22-4) et ce, au moment même où le Conseil d’État réaffirmait
l’impossibilité de la copropriété. Accorder des servitudes réelles a ainsi été
très utile et utilisé pour formaliser de nombreuses situations. Mais concernant
les droits réels de l’occupant, si le principe – repris de la loi de 1994 et de
l’ordonnance de 2004 – est que pour les biens du domaine artificiel de l’État,
sauf disposition contraire, le titre confère à l’occupant un droit réel, pour les
biens des collectivités locales, le titre « peut » seulement conférer un droit
réel à l’occupant et donc, sans affirmation de ce droit dans le titre, il n’y a pas
de droit réel. Cet illogisme n’a pas été levé. Reste également que la question
de l’inscription hypothécaire des droits réels n’a pu être résolue et il le
regrette.
Odile BASTIEN, de la mairie de Lille, confirme qu’il est arrivé que, trente ans
après une vente, un notaire vienne demander la déclaration de déclassement
qui n’est alors pas facile à trouver. Pourrait-on envisager une prescription sur
ces questions ?
Yves GAUDEMET précise qu’il est très défavorable à la solution qui
consisterait à passer systématiquement par une loi de validation pour un cas
particulier. Il propose plutôt de revenir à la réalité et de rappeler que le Code
exige une « reconnaissance du déclassement » et non pas un « acte de
déclassement ». Divers actes peuvent donc faire effet d’acte de
déclassement. Il ajoute qu’il n’y aura vraisemblablement pas de procédure
spécifique et, pour le reste, rappelle que le principe d’imprescriptibilité du
domaine public sautera inévitablement devant la jurisprudence de la Cour
européenne.
3.
 Les déclassements
FINANCIER : DES INSTRUMENTS FINANCIERS
PERMETTANT UNE GESTION PLUS SOUPLE ET PLUS DYNAMIQUE DE
LA PUISSANCE PUBLIQUE LOCALE.
Pour ce qui concerne les déclassements, il rappelle qu’on peut vendre un
bien public s’il est désaffecté d’une utilité publique et si un acte de
déclassement a constaté cette désaffectation. Cette condition était retenue
par la jurisprudence, mais n’est toutefois une disposition écrite et exigée
formellement que depuis le Code de 2006. Pourtant, sur des actes de vente
Jean CHRISTOPHE, directeur général de la succursale française de la
Banque allemande PBB et responsable Europe du Financement des
Investissements Publics de PBB, précise que la banque est spécialisée dans
le financement de grands projets immobiliers commerciaux et dans le
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ÉCLAIRAGE
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
mieux les céder ou les mettre à bail, plutôt que de vouloir continuer à
entretenir des « danseuses » sans en avoir les moyens. Comme un
patrimoine non-entretenu se dégrade vite et perd de la valeur, il est
nécessaire de se livrer à une analyse – en toute transparence - de l’usage et
du coût de chaque bâtiment. Valoriser le patrimoine permet en effet de
connaitre le coût réel des bâtiments. Cela répond au désir grandissant de
transparence exprimé par les citoyens.
financement des investissements publics. La valorisation du patrimoine est à
la croisée des chemins de ces deux métiers.
 La stratégie immobilière est un levier de performance
Pour lui, la stratégie immobilière est un levier de performance. Cela permet
de s’interroger sur le maintien dans le service public de bâtiments énergivores
et dont le coût d’accessibilité serait trop élevé pour justifier un maintien dans
le portefeuille de biens de la personne publique. Cela permet aussi de
repenser la localisation des services aux publics dans des bâtiments neufs ou
profondément rénovés afin d’améliorer les conditions d’accueil des usagers et
de confort de travail des personnels
 Le DEA – Diagnostic, Évaluation, Arbitrage
Il propose ensuite une méthodologie simple et rigoureuse pour s’atteler à la
valorisation immobilière d’un bien traduite en termes financiers. Cela se ferait
sous la forme d’un DEA (Diagnostic Évaluation Arbitrage).
Il ajoute, qu’en France, les discussions avec les collectivités sont souvent très
« budgétaires » et axées sur les capacités d’endettement et de
remboursement, alors qu’ailleurs, et par exemple en Suisse, les collectivités
travaillent sous l’angle du patrimoine, l’endettement étant alors contrebalancé
par la valeur des actifs et des biens de la collectivité. Cet angle d’analyse est
presque absent des discussions avec les collectivités françaises. Il ajoute
aussi que pour les élus, la « valorisation du patrimoine » est plus souvent
d’abord perçue comme « sa mise en lumière des richesses culturelles » plutôt
que comme la valorisation d’un actif immobilier. Les Anglo-saxons ont
d’ailleurs deux termes pour évoquer le patrimoine : Heritage pour ce qui est
de la richesse culturelle et Asset qui désigne la richesse économique.
-
-
La valorisation du patrimoine n’est pas un sujet neuf même si on l’évoque
davantage depuis quelques années où l’on a vu des opérations
emblématiques poser des questions autour de cette valorisation. Il cite ainsi
l’exemple de la vente du TGI de Nantes devenu un hôtel Radisson, la location
emphytéotique de l’Hôtel Dieu de Lyon dans le cadre d’une mise à bail de 99
ans ou encore la vente de prisons avec – par exemple - la reconversion du
quartier de la prison St-Joseph de Lyon.
-
Les critiques liées au fait que l’État ou les collectivités vendent « des bijoux
de famille » n’étant pas rares, il est nécessaire de tordre le cou à ces fausses
idées : dans un contexte de baisse des dotations, le patrimoine public doit
être bien géré. Il apparait ainsi que si certains biens ne peuvent plus être
entretenus et rénovés dans des conditions budgétaires acceptables, il vaut
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Le diagnostic se fait à trois niveaux et couvre le patrimoine propriété
de la personne publique, mais aussi le patrimoine loué par elle. Après
l’identification des biens ou « inventaire » (les entrées et sorties
n’étant formellement suivies que depuis 1996), la mise en cohérence
des systèmes d’information dans la collectivité est indispensable pour
pouvoir consolider les données. Enfin, une analyse de l’usage de ces
biens complète cette première étape.
L’évaluation porte sur une dimension fonctionnelle : « Les biens
remplissent-ils leur fonction ?, et sur une dimension technique :
« Dans quel état sont-ils ?.
L’arbitrage qui se fait généralement entre quatre options. Il est alors
en effet possible de choisir entre 1/ Conserver, 2/ Rénover, 3/
Restructurer ou 4/ Céder les biens.
C’est à partir de cette analyse « Diagnostic, Evaluation, Arbitrage »
que les préconisations faites aux élus permettent de retenir la
solution d’ingénierie financière la plus adaptée : Maitrise d’ouvrage
publique, BEA, AOT, Bail à construction de 99 ans, Contrat « marché
de partenariat », REM, CREM ou CPE, VEFA ou BEFA et, un outil de
plus en plus utilisé par l’État : le crédit-bail financier, qui est
particulièrement attractif dans un contexte de taux d’intérêt très bas.
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
 Questions et échanges
publique, une comptabilité aux normes privées IFRS, ce qui a permis « une
opération vérité », intégrant l’actif qui a rassuré les investisseurs et préteurs.
Dans des situations où les collectivités voient leur capacité d’autofinancement baisser, la valorisation du patrimoine peut en effet être un outil
performant pour préserver leur capacité d’investissement et de compétitivité.
Bruno CORDAT, Brest Métropole Océane, demandant des précisions sur le
BEFA, Jean CHRISTOPHE répond qu’il s’agit d’un Bail en État Futur
d’Achèvement et que comme la VEFA, il a pour avantage de rendre des
opérations possibles. Avec le BEFA, on introduit toutefois souvent un tiers : le
promoteur-vendeur vend à l’investisseur-bailleur et la personne publique
entre dans un bail plutôt que de devenir directement propriétaire.
4. ÉCLAIRAGE FINANCIER : LA MISE EN PRATIQUE DES OUTILS
CG3P, RETOUR D’EXPERIENCE SUR LE CADRE OPERATIONNEL
Olivier LANDEL insiste sur l’importance de faire un inventaire physique et
non pas simplement comptable. Jean CHRISTOPHE confirme qu’il s’agit d’un
exercice physique : il faut aller voir concrètement les bâtiments. Ceci permet
non seulement d’agir ensuite en connaissance de cause, mais également de
confronter valeur comptable et valeur de marché qui sont parfois bien
éloignées l’une de l’autre, avec des écarts allant dans un sens comme dans
l’autre d’ailleurs.
DU
Anabelle BILLY, senior manager au sein de l’ANAP (Agence Nationale
d’Appui à la Performance des établissements de santé et médico-sociaux) a
accompagné une vingtaine d’établissements hospitaliers dans leur gestion et
valorisation dynamique de leur patrimoine. L’agence pluridisciplinaire a été
créée en 2009 par fusion de trois structures de missions existant
préalablement, donnant un statut pérenne, sous forme de GIP, à cette
structure. Elle a pour mission d’aider au décloisonnement du secteur et
d’améliorer la performance du système de santé, ceci toutefois sans interférer
sur le geste médical, mais simplement en termes d’organisation. Son équipe
est plus particulièrement tournée vers les questions immobilières.
Yves GAUDEMET revenant sur la démarche « DEA » et notamment sur
l’arbitrage souligne que bien souvent c’est une combinaison des différentes
possibilités qui correspondra à une opération spécifique. Le contrat/marché
de partenariat est alors un bel outil à mettre en œuvre même s’il est parfois
décrié.
 Les procédures d’investissement
Jean CHRISTOPHE confirme que c’est une voie riche et flexible qui
fonctionne dans la plupart des cas. Il suggère même de réfléchir à mettre en
place de véritables partenariats capitalistiques entre les personnes publiques
et privées.
La méthodologie employée par l’ANAP consiste à faire remonter dans un
premier temps du terrain les problèmes et besoins des différents
établissements ; des recommandations sont ensuite formulées, les bonnes
pratiques sont partagées et puis certains établissements sont accompagnés
plus spécifiquement, notamment vers la valorisation de leur patrimoine et
parfois jusqu’au processus de mise en vente ou de mise à bail. Elle évoque
un récent rapport d’évaluation sur les procédures d’investissement dans le
champ sanitaire et médico-social – tous les documents évoqués sont
disponibles et téléchargeables sur le site www.anap.fr. Ce rapport compare –
à l’appui d’une petite centaine d’opérations – les trois grandes procédures
utilisables, et leurs implications en termes de maitrise des coûts, des délais et
de la qualité. Quelques enseignements et recommandations lui semblent
pouvoir être utiles à ceux qui voudraient s’y pencher. Les PPP notamment se
révèlent ainsi statistiquement le meilleur outil de maitrise des coûts et des
délais.
Arnaud MENGUY, DGA de la Métropole de Nice, évoque quant à lui les
angoisses de certains qui examinent les ratios financiers de leur collectivité.
Tout est fait pour les tenir, mais en effet, il n’y a pas de ratio en matière
d’actifs. Par ailleurs, les écarts entre valeur comptable et valeur de marché
peuvent également troubler. Quelle sont les perspectives pour mieux prendre
en compte l’actif dans les indicateurs de santé financière et comment faire
des progrès dans les calculs d’actifs ?
Jean CHRISTOPHE évoque alors une expérience du Canton de Genève qui
avait besoin de ressources externes et a publié, à côté de sa comptabilité
7
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
 L’inventaire
années avant de voir aboutir un dossier de valorisation. Elle ajoute qu’il est
utile de s’entourer de compétences, car valoriser et vendre est un métier qui
n’est pas celui de l’établissement. Elle ajoute que si les établissements et
l’Agence travaillent de concert, elles collaborent également avec les
collectivités, car il arrive que certaines ventes représentent impactent
directement le territoire de la collectivité.
En 2010, l’ANAP a participé à la conception d’un outil d’inventaire avec
l’appui du ministère : OPHELIE. Celui-ci est mis en œuvre depuis 2014 et
couvre un patrimoine de 930 établissements publics de santé, estimé à 60
millions de m² sachant qu’environ 50 % des établissements ont une DNA
(dotation non affectée ou domaine privé). La valeur comptable des actifs est
de plus de 60 milliards en 2015 et était de 40 milliards il y a trois ans ce qui
reflète l’effort d’investissement important de ces dernières années.
Ces dernières ont d’ailleurs davantage d’outils à leur disposition notamment
en matière de négociation.
 Planifier et sortir de la logique d’opportunité
 Accompagner pour préparer l’avenir
En termes de stratégie, au niveau national, il a semblé important de planifier
désormais les investissements différemment. En 2013, un plan de cadrage
général de la démarche a été fait au travers des SRIS (Schéma régional
d’investissement en santé) produits par chaque région. En 2014, a suivi la
mise en place de l’inventaire du patrimoine à travers OPHELIE, outil de
pilotage et base de données. Celui-ci est désormais déployé sur tout le
territoire pour faire un inventaire qui est loin de n’être que comptable.
Accompagner et co-piloter des études de reconversion est finalement ce qui
donne réellement de la valeur au projet. En effet, les discussions ne sont pas
uniquement financières. On constate ainsi qu’il y a souvent des modifications
de PLU à obtenir ou un bâti historique à caractère culturel fort à conserver.
Ce sont des éléments qu’il convient de prendre en compte. Elle intervient
aussi pour fiabiliser les produits de cession.
Anabelle BILLY évoque quelques exemples de réussites d’appui à des sites.
La valorisation des établissements de santé doit être réalisée dans le cadre
particulier de leur activité première, celle du soin. En effet, si les actifs
fonciers à valoriser sont particulièrement importants, il n’en demeure pas
moins que les fonds issus de telles opérations seront ensuite injectés dans le
budget de l’établissement et dédiés à l’offre de soin.
-
La stratégie immobilière d’un établissement de santé se décline alors dans un
schéma directeur qui ne prend pour l’instant souvent en compte que le
domaine public. Il faut dépasser cela et élargir la vision au domaine privé et
aller jusqu’à imaginer ce qui se passerait si le domaine public changeait
d’affectation. Cette vision, adossée au projet médical, permet alors d’arbitrer
et d’aboutir parfois à ce que des éléments inutilisés soient tout de même
conservés. Elle précise que les enjeux sont de taille, car, au cours des deux
dernières années, les produits de cession ont avoisiné les 200 millions
d’euros.
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Dans la stratégie de valorisation, il lui semble important de tendre vers
davantage de planification et de sortir de la logique d’opportunité. Elle
rappelle que les cycles sont longs : il ne faut pas moins de trois ou quatre
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À Lorient, en centre-ville, un site de plus de 7 hectares avec un PLU
à modifier a conduit à un programme de logements familiaux avec
une bonne densité après une étude de reconversion. La ville ne
souhaitait pas acquérir le site. L’Établissement public foncier de
Bretagne est intervenu pour l’acquérir et, très rapidement, en un an et
demi, le projet a été mis en œuvre. Cette rapidité a permis de faire
coïncider la libération des lieux et le nouveau projet sans création de
friche et d’inquiétudes pour les riverains. L’Agence a par ailleurs joué
un rôle rassurant auprès du directeur d’établissement sur le prix
obtenu.
À Saint-Nazaire, 7 hectares bien situés, proches du centre-ville et de
l’estuaire de la Loire, faisaient l’objet d’un projet mené par la
collectivité qui envisageait une programmation de 600 logements. Là
où il était envisagé de reprendre le site pour un euro symbolique, les
arguments de valorisation ont porté et le prix convenu a finalement
été de 4 millions d’euros.
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
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À Boulogne, pour rénover des unités de soin longue durée, il était
envisagé de vendre une parcelle composée partiellement d’un beau
site arboré et par ailleurs de logements en mauvais état qui n’étaient
presque plus habités. En élargissant la consultation, un montant de
cession de 20 millions d’euros a pu être obtenu ce qui permettra de
financer 90 % des travaux de rénovation prévue.
Enfin, à Lille, un bâtiment classé aux monuments historiques avec
des façades datant du XIIIe siècle a été vendu pour réaliser un projet
mixte de logements dans la partie historique et de création de
logements familiaux et sociaux dans la partie arborée, avec une
servitude qui oblige l’acquéreur à préserver un accès public au
cloître, à la salle des malades ou encore à la chapelle.
À Lyon, elle évoque non pas une vente, mais un bail. Cette solution a
été choisie pour respecter une forte volonté politique. La direction des
hospices civils de Lyon souhaitait en effet que les générations futures
puissent éventuellement réutiliser ce lieu alors que la communauté de
Lyon se faisait le porte-parole de la volonté des Lyonnais de voir ce
bien rester dans le domaine public. Le projet multi-usages est
constitué d’un hôtel, d’une cité internationale de la gastronomie, de
bureaux, de commerces, d’un centre de convention et de quelques
logements.
Franck CLAEYS remercie les intervenants et se réjouit que la matinée ait
d’ores et déjà pu être très concrète. Au cours de l’après-midi, des exemples
locaux seront présentés. Il annonce ainsi après les présentations thématiques
et transversales de la matinée des présentations monographiques.
GESTION ACTIVE DU PATRIMOINE : RETOURS D’EXPERIENCE
5. VILLE DE RENNES
Gilles SUIGNARD, Inspecteur général à la Ville et à la Métropole de Rennes
s’est vu confier, il y a six mois, une mission sur le patrimoine de la Ville de
Rennes par Mme la Maire à qui il a remis un rapport d’inspection en juillet.
Avec son regard de généraliste et d’opérationnel, il rappelle que le patrimoine
immobilier de la ville de Rennes est de 700 000 m². Il a le sentiment que cette
mission lui a été confiée parce que le patrimoine devient une préoccupation
de plus en plus importante pour tous. Ceci pour trois types de raisons
principales :
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 Les facteurs clés de succès d’une valorisation patrimoniale
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Une démarche partenariale doit être menée avec les collectivités
locales qui ont un rôle clé à jouer dans la valorisation de ce
patrimoine.
Pour qu’un projet réussisse, il faut pouvoir s’appuyer sur une forte
volonté de dynamiser le tissu local, car la seule vente et réhabilitation
d’un patrimoine n’y suffira pas.
Enfin, il faut des outils de valorisation stable. Les AOT simples et
constitutives de droits réels sont à cet égard fréquemment utilisées.
Anabelle BILLY regrette d’ailleurs la publication le 24 juillet de
l’ordonnance « Marchés » n°2015-899 » avec une rédaction de son
article 101 qui vise l’utilisation des BEA par les collectivités et des
AOT constitutives de droits réels par les établissements…. Peut-être
un front commun pourrait-il être mis en place pour viser son
amendement ?
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celles financières, déjà évoquées,
les raisons environnementales, car l’état des anciens bâtiments
interroge parfois sur leur obsolescence notamment pour cause de
déperditions énergétiques,
et puis enfin se pose la question de l’accessibilité. En effet à Rennes,
ces dernières années, le patrimoine a été systématiquement
maintenu alors que devrait peut-être se poser la question de sa
cession pour démolition.
La question de l’identification du patrimoine est majeure et si une ville comme
celle de Rennes, bien gérée, connait évidemment son patrimoine, parfois
c’est sans connaître suffisamment l’usage qui en est fait. C’est notamment le
cas quand le patrimoine est mis à disposition des associations.
Il propose alors une méthodologie pour compléter le DEA précédemment
évoqué : l’IPROP.
9
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
 L’IPROP – Identifier, Planifier, Responsabiliser, Optimiser, Piloter
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les questionnements sur la « localisation » du service immobilier :
doit-il être rattaché aux services généraux, au service foncier, à
l’urbanisme ? La question reste ouverte.
Après l’inventaire qui permet d’identifier le patrimoine vient la
nécessaire planification. En effet, les évolutions souhaitées doivent
être planifiées pour que puisse se déployer une stratégie
patrimoniale.
Il pose ensuite clairement la question de la responsabilité et
s’interroge de savoir si, dans toutes les collectivités, la question
patrimoniale est débattue lors des discussions budgétaires comme
cela se fait tout naturellement pour les autres leviers fonctionnels que
sont notamment les ressources humaines. À Rennes par exemple,
pour des raisons historiques, les tarifications accordées sont très
favorables aux associations et l’enjeu est alors la transparence. Il lui
semble important de veiller à ce que ressortent dans les discussions
budgétaires les véritables flux financiers et non financiers.
Le quatrième point est l’optimisation. Il évoque notamment l’utilisation
d’un bâtiment dont la gestion a été confiée à une association qui a eu
la capacité de mutualiser très fortement les salles de réunion et
d’accueil mises à disposition des petites associations et activités
locales. Il lui semble qu’il y a là un travail exemplaire qui mériterait
peut-être d’être généralisé. Organiser une gestion mutualisée qui ne
serait pas directement de la responsabilité de la Ville est une bonne
manière d’optimiser l’usage d’un bâtiment. À cela s’ajoute la gestion
de l’information, car le levier patrimonial est utilisé au bénéfice de
politiques diverses, et si beaucoup de personnes disposent d’une
partie de l’information, il manque très souvent un dispositif de collecte
central de l’information qui permet d’avoir une vue d’ensemble,
exhaustive et cohérente.
Le dernier point est le pilotage, précisant qu’il est indispensable de
distinguer pilotage politique et pilotage managérial. En effet, le
pilotage politique est de la responsabilité des élus et leurs
orientations doivent être connues pour permettre les arbitrages qui
s’imposeront entre différents secteurs. L’administration demande
donc une réelle clarification de la stratégie patrimoniale des élus, le
patrimoine étant, il le rappelle, centre de coûts, mais également
formidable potentiel à mettre en œuvre. Le pilotage managérial quant
à lui interroge les questions de coûts, d’organisation, de délais, de
tableaux de bord… une question qui s’incarne d’ailleurs parfois dans
6. VILLE DE TOULOUSE
Eric BRESSAND, directeur du patrimoine de la ville de Toulouse, propose de
revenir sur l’expérience toulousaine de la dernière année.
La direction du patrimoine est une direction mutualisée avec trois grands
domaines : l’immobilier et le foncier affectés aux institutionnels qui traite de la
valorisation immobilière des locaux affectés aux collectivités ; l’immobilier
affecté aux associations – étant souligné l’intérêt d’avoir un service qui
centralise l’ensemble des conventions passées avec les associations ; et
enfin, les entités affectées aux services privés. Le service support sert toutes
ces préoccupations avec un service comptable, ou encore une base
immobilière qui date de près de 25 ans. Même si elle a le mérite d’exister et si
elle a été régulièrement mise à jour, cette base immobilière va être
prochainement entièrement revue et refondue. « On repart à zéro » et la
direction est en plein questionnement sur ces sujets.
 Une organisation pour une feuille de route claire
Si la question « doit-on parler d’approche patrimoniale ou d’approche
financière ? » se pose, la mairie de Toulouse répond, depuis un an du moins,
avec une grande clarté : l’objectif est financier avec notamment une forte
propension à vendre.
Le foncier toulousain est de 2 300 hectares pour la ville de Toulouse dont
presque 1 000 sont en zone inondable. Le patrimoine de la mairie couvre 1
900 bâtiments, la surface hors œuvre brute est de 1 454 000 m², d’après la
base immobilière d’il y a 25 ans. Le foncier de la Métropole est de 4 270
hectares dont beaucoup ont été achetés récemment pour favoriser le
développement du parc d’exposition et de la zone aéroportuaire. La
collectivité était jeune, il y avait 336 bâtiments pour environ 616 000 m².
Avec cette feuille de route financière simple (il faut vendre et dégager trois
millions de recettes sur la durée du mandat !), il a fallu interroger la valeur
10
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
réelle du bien immobilier possédé. Une cellule a donc été dédiée pour faire
cet examen. Les propriétés ont été recensées, et un comité de valorisation a
été mis en place pour éviter les situations de blocage et valider les opérations
et projets avant de lancer les études approfondies. Dans la pratique cela est
très efficace.
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 Un Monopoly local
Après avoir fait la liste de biens potentiellement vendables, après avoir enlevé
les cas irréalisables, 150 études plus précises ont été faites et, à ce jour,
après que quelques cas ont été recalés, une trentaine d’études se traduisent
en opérations concrètes. Ceci se fait évidemment dans le temps, la
consultation des directions gestionnaires ayant permis de vérifier
préalablement s’il y avait risque de blocage pour cause d’éléments réservés
par exemple. Le plus souvent la commande des élus, exprimée comme une
volonté claire, permet de débloquer les situations.
Ont été analysés en priorité les bâtiments inutilisés – heureusement peu
nombreux –, les ensembles immobiliers coûteux et les opérations
emblématiques d’ensembles immobiliers à forte valeur. Il évoque à cette
occasion une forme « d’opération Monopoly » qui a consisté à estimer les
différents biens en allant voir des interlocuteurs et agences immobilières
locales et qui a pu conduire à envisager des scénarios alternatifs, par
exemple de déplacer une crèche de quelques mètres ou quelques postes de
travail pour pouvoir libérer et vendre un bâtiment que le simple tour dans une
agence immobilière a fait apparaitre comme ayant potentiellement une forte
valeur marchande.
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La vente par appel à projets intervient sur des dossiers
emblématiques le plus souvent pour des projets portés par la
commune comme c’est par exemple actuellement le cas d’un ancien
cinéma, en centre-ville qui pourrait être converti en centre hôtelier et
de conférences. La valorisation n’est alors pas uniquement – et pas
prioritairement – financière.
 Quand la valorisation immobilière n’est pas le cœur de métier
La valorisation immobilière n’est souvent pas le cœur de métier du
fonctionnaire, il a donc fallu se remettre au travail, et ce, différemment. Une
valorisation efficace dépend en effet beaucoup de la structuration de la
commune. À Toulouse, l’immobilier dépend de la direction générale des
finances et des moyens généraux avec une direction « bâtiments » qui
entretient et la direction du patrimoine qui gère les surfaces. Une récente
évolution fait que les services gestionnaires gèrent désormais « leur »
immobilier ce qui a été une révolution qui aboutira peut-être au fait que ces
directions puissent bientôt déclarer combien vaut leur patrimoine et peut-être
même aller vers une forme d’autogestion.
Les opérations peuvent alors être réalisées sous forme de vente
directe. Sollicitée par un voisin ou une personne intéressée par un
bien, la collectivité vend le plus souvent directement et obtient, dans
le cadre de la négociation, bien souvent un prix supérieur à ce
qu’avaient estimé les Domaines. Cela se fait alors rarement avec une
mise en concurrence.
La procédure de vente aux enchères a été utilisée, il y a quelques
années. Ceci fonctionne notamment pour des biens qui intéressent
des marchands de biens ou de petits promoteurs immobiliers. La
valorisation est alors également souvent supérieure à l’estimation
initiale. Les biens achetés dans ce cadre par les particuliers se
vendent quant à eux souvent au prix des Domaines.
La vente par soumission cachetée est une solution pour mettre en
concurrence les promoteurs immobiliers. Cette solution permet, dans
la pratique, d’obtenir, si le bien intéresse, un bien meilleur prix que ce
à quoi aurait pu aboutir une négociation directe. Récemment, un
foncier estimé à 2 100 000 € par les Domaines est parti pour 4
millions €.
Pour revenir sur la méthode, l’étude de faisabilité se fait avec les collègues de
l’urbanisme, les prescriptions des directions gestionnaires sont intégrées et
les actions de consultation sont lancées. Un peu de communication, pas
toujours positive, accompagne ces opérations, mais le site internet de la ville
a été augmenté d’une page spécifique qui explique pourquoi cette politique se
fait et il sera même à terme possible d’aller y visiter virtuellement les biens en
vente.
11
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
 Pas de recettes sans dépenses
Hervé RENUCCI rappelle que la Métropole est une nouvelle collectivité,
créée récemment et qui vient de prendre son essor (au 1er janvier de l’année).
Elle couvre l’ensemble des compétences de la communauté urbaine de Lyon
sur l’agglomération lyonnaise et celle du Conseil Général du Rhône sur le
même périmètre à savoir 1,3 million d’habitants et 59 communes. Le nouveau
département – le nouveau Rhône – garde ses compétences, mais sur un
périmètre extérieur à la métropole
Il ajoute que pour espérer des recettes, il faut prévoir des dépenses. Ceci a
été l’objet de négociations avec les élus. Il y a en effet des coûts liés
notamment aux opérations de réaménagement ou de relocalisation (des
associations qui sont dans les bâtiments par exemple). À ce jour, ceci se
passe plutôt bien. Il ajoute que les opérations immobilières ne se font presque
jamais sans relocalisation et cela ne va donc pas sans générer quelques
coûts
Le patrimoine évoqué est constitué de 555 bâtiments avec 73 collèges
publics, un patrimoine privé de 73 000 parcelles, bâties ou non, et 1 300
habitats de tout type. À Lyon, contrairement à ce qui a été évoqué
précédemment, le patrimoine est très peu affecté à des associations.
Gilles SUIGNARD souligne qu’en matière de relocalisation, il est en effet
important de sensibiliser les élus aux investissements qui s’imposent.
Il ajoute à ce propos qu’il y a un nouvel acteur qu’il convient de ne pas
négliger : les CRC (Chambres régionales des comptes) qui ont un œil très
attentif sur ces opérations.
Vincent ALLIX précise que le Conseil Général, anticipant la fusion avec la
Métropole, avait déjà réalisé un plan de cession l’année précédente et a
apporté beaucoup de patrimoine affecté et très peu de patrimoine privé.
Celui-ci vient plutôt de la communauté urbaine qui était essentiellement une
communauté de projet et qui a donc acheté du patrimoine privé en vue de
projets d’aménagement.
Il est par ailleurs étonné qu’on parle si souvent de vente et si rarement
d’achat ; le plan d‘achat qui a pourtant des conséquences stratégiques et
financières à très long terme mériterait, lui semble-t-il, au moins une égale
attention.
Hervé RENUCCI et Vincent ALLIX commentent l’organigramme de leur
organisation précisant que la DLPB (direction de la logistique et du patrimoine
et des bâtiments) est placée au sein du pôle ressources (ressources
humaine, finances, etc.). La direction du foncier et de l’immobilier est
rattachée à une délégation au développement urbain et cadre de vie. Elle agit
en prestation de service pour les politiques publiques et se rapproche à 80 %
de ses clients que sont les directions fonctionnelles qui travaillent à la
construction et l’entretien de la ville. Il est précisé que toutes les ventes
passent par cette direction centralisée qui est, pour tous, un centre de
ressources et d’expertise sur ces sujets.
Quant au pilotage, il lui semble que deux instances s’imposent : une instance
stratégique avec une vision à long terme et un groupe plus opérationnel pour
pouvoir aller vite dans la déclinaison des orientations stratégiques décidées.
Anne DELAUNE, de Grenoble, s’interroge sur la nature de l’interface « point
d’entrée » proposée pour mutualiser le lien avec les associations à Rennes,
ce à quoi Gilles SUIGNARD répond qu’il s’agit d’une association constituée
essentiellement d’institutionnels qui a, parmi ses missions, la coordination de
la gestion des locaux (appartenant à la ville, mais aussi aux bailleurs sociaux)
sous-loués aux petites associations.
Hervé RENUCCI indique que les opérations portées vont du CIRC (Centre
international de recherche sur le cancer), une opération de plus de 48 millions
d’euros, à la réalisation d’une aire d’accueil pour les gens du voyage, mais sa
direction assure aussi la maintenance du patrimoine, pilote la politique
d’achat d’énergie et du suivi du bilan énergétique des bâtiments, mais aussi
de la flotte automobile.
7. METROPOLE DU GRAND LYON
L’intervention se fait à deux voix avec Hervé RENUCCI, directeur en charge
de la logistique et du patrimoine et Vincent ALLIX, directeur du foncier.
12
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
 Une stratégie pour les biens affectés
quel point l’achat et la vente lui semblent préférables à la location qui est
souvent un choix fait pour ne pas impacter la PPI, mais pour lequel le retour
sur investissement est mauvais. Il précise que, vu le contexte général, la
Métropole ayant choisi de continuer à investir autour de 400 millions par an,
la stratégie de vente développée est un élément à ne pas négliger (avec
notamment 5 millions de cessions sur le parc privé par an) tout comme il faut
compter sur les démarches d’économies sur les loyers par exemple ou
encore sur la conception du montage le plus adapté possible pour chaque
projet.
Il indique que la stratégie sur les biens affectés est en place depuis une
dizaine d’années, que la motivation n’est pas avant tout financière et que tous
les deux ans, le schéma de stratégie patrimoniale est revisité. La version 6 a
intégré la stratégie de rationalisation énergétique des bâtiments qui était
auparavant menée par ailleurs. L’objectif premier et affiché de cette stratégie
patrimoniale est l’efficience des services.
Vincent ALLIX précise le fonctionnement des deux directions : la direction du
foncier DFI est « apporteur d’affaires », elle achète en fonction des besoins et
signifie cela à la direction de la logistique et du patrimoine qui prévoit ensuite
la gestion du bien en fonction notamment des durées de portage. Il précise
que dans le dialogue de gestion, il a été clairement défini qu’une part des
recettes issues du plan de cession est réinvestie et affectée à la réserve
foncière.
 Une autre stratégie pour le patrimoine privé
Vincent ALLIX aborde le patrimoine privé, hors patrimoine affecté, classifié
en trois catégories :
Hervé RENUCCI précise que le but premier étant d’optimiser le patrimoine
immobilier pour qu’il réponde aux besoins des directions en terme de
localisation ou encore d’adaptation des locaux, la valorisation a souvent pour
conséquence de déplacer des services très bien situés en ville en deuxième
couronne en proposant des locaux mieux adaptés, mieux configurés « au
juste besoin » pour réduire les frais de fonctionnement, et participer au plan
climat. Il insiste alors sur la mutualisation de la gestion qui doit pouvoir être
opérée entre les 73 collèges qui fonctionnent aux mêmes horaires et aux
mêmes dates et qui devraient pouvoir bénéficier des avancées permises par
les technologies collaboratives notamment en termes de gestion d’énergie.
La valorisation repose sur un programme écrit, résultat des rencontres avec
les directions utilisatrices qui sont entendues trois fois par an afin que leurs
besoins soient bien connus et qu’ils puissent être rationalisés, standardisés
en fonction des normes en vigueur et validés. Le contexte socio-urbain est
pris en compte notamment lorsqu’il y a libération d’espaces et relocalisation,
ceci dans une approche pluridisciplinaire qui permet de calibrer les opérations
en fonction des objectifs stratégiques, temporels et financiers.
-
les biens dits de la réserve foncière sur lesquels il convient de
sensibiliser les élus et qu’il faut parfois préserver malgré l’ambiance
plutôt « économe » ;
-
le patrimoine privé « en transition » qui représente environ 70 % du
patrimoine et qui correspond à ce qui est acheté en vue de la
réalisation d’un aménagent urbain. Le temps de portage est en
moyenne de 7 à 8 ans.
-
Viennent ensuite – nouveauté du mandat – une liste de biens dits du
« plan de cession » qui sont réputés orphelins de politique publique et
qui n’ont pas d’intérêt en termes de réserve foncière. Ces biens ne
sont malheureusement pas toujours ceux qui sont considérés comme
« des bijoux de famille » et n’excitant pas toujours franchement les
appétits et convoitises.
La stratégie sur ce patrimoine se décline en cinq axes.
-
Il ajoute l’importance des performances financières qui, régulièrement
analysées, permettent parfois de faire des choix et, il souligne d’ailleurs ici à
13
Il faut en premier lieu le connaitre. Il précise, si besoin était, que pour
un vendeur il est particulièrement important de bien connaitre ce que
l’on vend et l’inventaire doit donc être fiable et précis.
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
-
L’entretien et la sécurisation de ce patrimoine sont l’objet d’une
gestion différenciée de la maintenance en fonction notamment des
temps de portage.
-
La location de ce patrimoine n’est pas à négliger, car elle peut
rapporter – en l’occurrence entre 7 et 8 millions d’euros de loyers par
an.
-
Enfin, pour disposer de réserves demain, il faut créer des réserves
foncières aujourd’hui. Le message est parfois difficile à faire entendre
en temps de disette budgétaire, mais pour autant il est nécessaire de
ne pas perdre de vue l’avenir et donc de continuer à acheter. Il cite
quelques exemples de projets réalisés sur de la réserve foncière
constituée au cours des années précédentes sans toujours qu’il y ait
eu à l’époque d’objectif précis. Il souligne également que malgré les
contraintes financières, la Métropole continue de donner la priorité
aux politiques publiques, preuve en est la récente opération qui
aurait, si elle avait abouti à un projet de logement, rapporté beaucoup
d’argent et qui en coûte plutôt aujourd’hui, les élus ayant choisi d’en
faire une zone permettant d’accueillir des artisans en centre-ville.
Enfin, les 50 biens dits du plan de cession, des biens sans réelle sensibilité,
feront l’objet de vente par adjudication ou de vente en ligne.
Il insiste en conclusion sur l’intérêt du dialogue entre les deux directions
présentées afin de réussir à maintenir le précieux équilibre qui consiste à
dégager des recettes tout en préservant les politiques publiques, rappelant
qu’un appui politique fort et cohérent est un réel atout pour faire aboutir ces
stratégies à décliner.
8. METROPOLE DE NICE
Arnaud MENGUY, DGA ressources financières de la Ville de Nice indique
qu’il a le regard d’un financier qui convient, qu’évidemment la seule approche
financière de ce type de problématique ne peut suffire.
 Différentes natures de patrimoine
Dans une présentation empirique, il commence par préciser qu’à Nice,
lorsqu’on parle « patrimoine », on pense « patrimoine mondial de l’Unesco »,
car Nice s’est engagée dans une démarche pour y faire inscrire la promenade
des Anglais, un axe historique, touristique et un patrimoine immatériel
universellement reconnu ! Cette notion immatérielle pose d’ailleurs la
question de la valorisation, car à Nice le patrimoine peut rapporter gros, cela
peut aussi coûter très cher…
Les cessions se font par consultation d’opérateurs à 80 % ou par vente de
gré à gré en cas de remembrement par exemple.
 Les DIA source de foncier….
Il rappelle que la Métropole Nice Cote d’Azur est à peine adolescente et a
vécu son intégration à marche forcée. Le patrimoine transféré a ainsi dû être
complété par de nombreuses acquisitions. La Ville a, quant à elle, conservé
un patrimoine privé considérable de près de 900 logements. Le patrimoine est
parfois d’exception, il est également très émietté.
Donnant d’autres exemples de la mise au service des politiques publiques
d’une politique foncière dynamique, il raconte qu’afin d’accompagner la
production de logements sociaux dans les quartiers où cela n’émergerait pas
« naturellement » a été développé un système de bail emphytéotique.
Lorsqu’une DIA/préemption arrive, elle est étudiée et le cas échéant les
bailleurs sont consultés pour aboutir à une opération avec un bail longue
durée de 55 à 60 ans et un versement de 50 % du prix d’acquisition à la
signature du bail. Le reste sera versé au cours des quinze dernières années
du bail. Ainsi, les coûts du foncier ne grèvent pas la réhabilitation. Ce
patrimoine immobilier ne coûte rien pendant 50 ans, et ce, avant de revenir à
la Métropole. Le bien est ainsi utilisé tout en restant un actif.
Précisant à quel point il est important d’anticiper et de préserver des marges
de manœuvre, il évoque notamment la problématique à ne jamais oublier de
la possible « reprise en régie » des délégations de service public. Cela a par
exemple été le cas pour la restauration scolaire reprise par la ville qui
nécessite à présent la réalisation d’une nouvelle cuisine centrale, aux
normes. La Métropole a quant à elle repris en régie les transports urbains en
14
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
2012 et la gestion de l’eau en 2014, cette dernière étant déléguée depuis
1864.
-
 Des coûts, des recettes…
-
Évidemment, la gestion du patrimoine représente un coût important ; en
revanche le patrimoine peut aussi rapporter. À Nice, les loyers rapportent 9
millions d’euros par an ce qui représente 1,6 % des recettes totales de
fonctionnement et équivaut presque à la baisse de DGF.
Les recettes proviennent évidemment également de cessions. Pour la
Métropole, cela montera inéluctablement en puissance puisqu’une importante
partie des réserves va être valorisée dans le cadre de l’opération d’intérêt
national de valorisation de la plaine du Var.
-
Sur la Ville, 18 millions d’euros de ventes immobilières inscrites au budget
2015 sont le fruit d’une vraie stratégie de vente ; sur la métropole, la situation
est plus contrastée avec l’optimisation d’un patrimoine à rationaliser au
niveau des implantations.
-
 … et des économies
Au-delà de cet aspect budgétaire, il a interrogé le champ du patrimoine
immobilier dans le cadre des recherches d’économie et de valorisation.
-
-
Il évoque les apports de la loi NOTRe et plus précisément de son
article 107 qui porte sur la transparence financière et que l’on peut
voir comme apportant de nouvelles obligations, mais, aussi des
opportunités et notamment d‘intéressants éléments de clarification.
Ainsi, une obligation nouvelle conduira les instances délibérantes à
présenter dorénavant les incidences, en fonctionnement des grands
projets d’investissement. Ceci permettra d’examiner sur la durée le
plan de financement d’un investissement.
Les leviers activés par la Ville et la Métropole ont d’abord été
organisationnels : une troisième direction des ressources, en
l’occurrence « immobilières », a été créée après les élections de
2014. Précédemment l’immobilier, le patrimoine et la logistique
étaient disséminés dans diverses structures. Il évoque la constitution
-
d’un SIG mutualisé qui est en cours de sécurisation, mais qui permet
d’ores et déjà d’avoir une vision partagée du patrimoine immobilier.
Ensuite, une démarche de relocalisation des équipes a été initiée,
l’exercice est significatif et en cours.
Enfin, à Nice, un comité stratégique est constitué avec les élus,
l’opposition y étant associée au vu de la sensibilité de certains
dossiers. Parmi le patrimoine – hétéroclite du fait de l’histoire –, la
collectivité a d’abord vendu ce qui semblait facile à vendre. Ainsi, la
ville s’est par exemple séparée d’un restaurant en zone touristique
qu’elle possédait sans avoir la vocation d’en être propriétaire.
Sur le logement social, le niveau de 12 % est insuffisant et
l’investissement se poursuit à marche forcée. Le patrimoine est très
régulièrement mobilisé pour contribuer à cette politique. Les ventes
se font alors, en diffus ou de préférence par lots à des opérateurs
sociaux. Plus généralement, le patrimoine permet le développement.
Ainsi, le nouveau stade, inauguré il y a deux ans, porté par un contrat
de partenariat, est construit sur une réserve foncière et devient le
point de départ du projet évoqué sur la plaine du Var.
Enfin, le patrimoine peut contribuer à réviser des politiques publiques.
En jouant cartes sur table, connaitre et dévoiler l’état du patrimoine
sur lequel s’exercent les politiques publiques peut avoir
d’intéressantes conséquences. Ainsi, dans le domaine de la culture,
en fermant une seule classe d’art plastique, la ville est capable de
vider une villa qui va être vendue. La discussion n’est toutefois pas
close sur « l’affectation » de la recette de cette vente…
L’optimisation des coûts d’entretiens peut évidemment également
contribuer aux économies. Ainsi, à Nice, la facture d’électricité
annuelle est de 9 millions d’euros et le premier poste est celui d’un
complexe sportif qui porte une patinoire et une piscine olympique,
puis vient un théâtre. Un top 50 laisse apparaitre une liste
d’équipements qui coûtent très cher (hors les frais de personnel)…
Sa démarche empirique a des résultats concrets et il souligne le fait que des
informations qui précédemment n’étaient pas disponibles permettent
désormais d’agir et d’éclairer des possibilités d’arbitrage.
15
Le patrimoine immobilier des collectivités locales
rarement vraiment en compte des éléments comme les travaux de
valorisation à faire.
Abordant la question des « bijoux de famille », il montre cinq exemples – qui
sont également visibles sur le site internet de la ville. Une villa est en vente
dans le quartier Gambetta pour 1,5 million d’euros. Elle abritait encore
récemment des services municipaux. Un ancien logement de fonction est mis
en vente à bon prix, car transformer ceci en équipement municipal efficient
serait très cher. Une villa dégradée est mise en vente, mais aussi des biens
diffus qui ont été identifiés grâce – là encore - à la démarche de SIG
généralisée. Sont aussi vendus des biens moins prestigieux comme des
stationnements qui correspondent à des délaissés de voiries notamment.
Elle souligne par ailleurs combien lui semble intéressante l’idée de négocier
en interne et en amont la réaffectation des produits de vente ce qui pourrait
motiver et fluidifier de nombreux fonctionnements même si cela ne peut se
faire formellement d’un point de vue comptable.
Olivier LANDEL conclut en remerciant tous les intervenants et plus
particulièrement PBB qui a participé au montage de la journée.
 Questions et échanges
Il évoque ensuite des échanges ayant eu lieu au cours du déjeuner avec des
participants qui souhaitaient continuer à travailler sur ces sujets au-delà de
cette journée. Dans le cadre de la fusion à venir des associations, la tradition
du travail en commun sera préservée en « mariant le meilleur des deux
mondes » et des pratiques préalables. Il indique en l’occurrence qu’il sera
heureux de recueillir les souhaits et propositions de participation des uns et
des autres, ajoutant qu’il continuera d’être très vigilant à ce que les objectifs
des groupes de travail soient toujours larges et servent – au-delà de
l’échange de bonnes pratiques – à contribuer à des évolutions réglementaires
qui seront finalement utiles à tous les membres et à toutes les collectivités.
Florence LAVAUD, PBB, demande si dans le cadre de la constitution de la
réserve foncière, il ne serait pas intéressant de passer par un EPF.
Vincent ALLIX répond que la question se pose régulièrement, mais
qu’aujourd’hui à Lyon la direction est très bien structurée. Les coûts de
portage sont élevés, et l’EPF n’achète par ailleurs que pour un projet et ne
constitue donc pas de réserve foncière. Il ajoute que créer un EPF revient à
prendre le risque de ne pas garder entièrement la main sur ce qui se fait en
matière de foncier. Cette modalité semble a priori plus intéressante pour des
territoires périurbains ou moins bien structurés.
Nathalie ROBIN, Nantes Métropole, évoque l’existence d’un EPF régional
sans fiscalité spécifique qui peut faire du portage financier.
Globalement, les échanges dans la salle conduisent à conclure que les
situations sont diverses, il est donc difficile de généraliser la réponse.
Sandrine VOISIN, DGA Ressources du Grand Nancy, s’étonne que France
Domaine n’ait pas été évoqué alors qu’au quotidien leur intervention n’est pas
neutre et ne semble pas toujours aller dans le sens du soutien à une gestion
patrimoniale dynamique.
Marie-Sylvie LEDDA, qui a en charge la valorisation patrimoniale en Seine
Maritime, évoque la possibilité de nouer des partenariats avec France
Domaine qui désormais ne fait plus uniquement des évaluations par
comparaisons. Son expérience montre que la discussion est possible lorsque
les biens sont bien connus par la collectivité même si France Domaine prend
16