verwaltung in österreich de administration in

VERWALTUNG
IN ÖSTERREICH
DE
ADMINISTRATION
IN AUSTRIA
EN
L’ADMINISTRATION
EN AUTRICHE
FR
VERWALTUNG
IN ÖSTERREICH
DE
Die Österreichische Verwaltungsorganisation
Die organisatorische Vielfalt der Österreichischen Verwaltung leitet sich von
zwei Grundsätzen ab:
•
vom verfassungsrechtlichen Grundprinzip der Bundesstaatlichkeit
•
und
dem
Prinzip
der
kommunalen
Selbstverwaltung
der
österreichischen Gemeinden
Aus diesen Prinzipien resultiert eine Verwaltungsstruktur, die aus drei
Ebenen
von
Gebietskörperschaften
mit
jeweils
entsprechenden
Verwaltungsorganisationen besteht:
•
auf zentralstaatlicher Ebene die Bundesverwaltung
•
auf föderaler Ebene die Landesverwaltungen der neun Länder
Burgenland, Kärnten, Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg,
Steiermark, Tirol, Vorarlberg und Wien
•
sowie
auf
Ebene
der
kommunalen
Selbstverwaltung
die
Gemeindeverwaltungen von 2.358 österreichischen Gemeinden
Über ganz Österreich ist weiters ein Netz von 99 Verwaltungsbezirken
gelegt, die keine selbständigen Gebietskörperschaften darstellen sondern
organisatorisch in die Landesverwaltungen (als Bezirkshauptmannschaften)
bzw. in die größeren Städte integriert sind. Somit kann in Österreich von
einem
flächendeckenden
vierstufigen
Verwaltungsaufbau
werden: Bund – Länder – Bezirke – Gemeinden
-3-
gesprochen
Die Bundesverwaltung
Das Ressortprinzip
Die Bundesverwaltung ist die größte Verwaltungsorganisation in Österreich.
Sie steht unter der Leitung der Bundesministerinnen und Bundesminister,
die als monokratische Organe jeweils einem Sachressort vorstehen. Die
Zahl der Bundesministerinnen und Bundesminister und damit auch die der
Ressorts ist variabel – derzeit sind es vierzehn. Zur politischen
Unterstützung bzw. zur Vertretung im Parlament oder auf europäischer
Ebene können Staatssekretärinnen und Staatssekretäre ernannt werden.
Neben dem Bundeskanzler, dem auch ein eigener Ressortbereich
untersteht, gibt es Bundesministerinnen bzw. Bundesminister für Finanzen,
für Frauen, Medien und Regionalpolitik, für europäische und internationale
Angelegenheiten, für Gesundheit, Familie und Jugend, für Inneres, für
Justiz, für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, für
Landesverteidigung, für Soziales und Konsumentenschutz, für Unterricht,
-4-
Kunst und Kultur, für Verkehr, Innovation und Technologie, für Wirtschaft
und Arbeit und für Wissenschaft und Forschung. In fünf Ministerien sind
derzeit insgesamt sechs Staatssekretärinnen und Staatssekretäre tätig.
In ihrer Gesamtheit bilden die Bundesministerinnen und Bundesminister die
Bundesregierung. Der Bundeskanzler ist der Vorsitzende der Bundesregierung und übt in dieser Funktion die zentrale Funktion aus. Als
Ressortverantwortlicher über das Bundeskanzleramt steht er aber im
gleichen formalen Rang wie alle anderen Bundesministerinnen und
Bundesminister. Damit kommt das in der Bundesverwaltung herrschende
ausgeprägte „Ressortprinzip“ der Bundesverwaltung deutlich zum Ausdruck.
Bundesministerien und nachgeordnete Dienststellen
Das Ressort einer Bundesministerin bzw. eines Bundesministers besteht
aus einem Bundesministerium (auch Zentralstelle genannt), wo die
strategischen Entscheidungen wie auch die Gesetzesvorlagen vorbereitet
werden
und
den
nachgeordneten
Dienststellen.
Letzteres
ist
eine
Sammelbezeichnung für organisatorische Einrichtungen aller Art: So sind
Finanzämter genauso nachgeordnete Dienststellen, wie Polizeiinspektionen
oder auch einzelne Schulen.
Die Größe der einzelnen Ressorts ist demgemäß sehr unterschiedlich.
Traditionell große Ressorts sind naturgemäß jene, die sich mit Bildungs- und
Sicherheitsagenden
befassen.
Im
Größenverhältnisse folgendermaßen dar:
-5-
Einzelnen
stellen
sich
die
Personelle Dimension der Ressorts des Bundes (31. 12. 2007)
Zentralstelle
(Ministerium)
Ressort
704
1.655
706
291
396
476
525
209
1.076
734
879
1.027
632
Bundeskanzleramt *
Inneres
Unterricht, Kunst und Kultur
Wissenschaft und Forschung
Soziales und Konsumentenschutz
Gesundheit, Familie und Jugend
Europäische und internationale Angelegenheiten
Justiz
Landesverteidigung
Finanzen
Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft
Wirtschaft und Arbeit
Verkehr, Innovation und Technologie
Sonstige "oberste Organe" **
Summe
9.312
sonstiger
gesamter
(nachgeordneter)
Ressortbereich
Bereich
136
840
30.028
31.683
42.879
43.585
488
779
637
1.033
14
490
731
1.256
10.732
10.941
22.485
23.561
10.332
11.066
1.776
2.655
1.896
2.923
273
905
1.014
123.419
132.731
* Das von der Bundesministerin für Frauen, Medien und Regionalpolitik geleitete Ressort ist im Bundeskanzleramt angesiedelt.
** Hier werden die Dienststellen des Bundespräsidenten, des Rechnungshofes, der Volksanwaltschaft, der Parlamentsdirektion sowie
des Verfassungs- und Verwaltungsgerichtshofes zusammengefasst.
(Personaldaten auf Basis von Vollzeitäquivalenten)
Die Struktur eines Ministeriums
Die
österreichischen
Bundesministerien
(unter
Einschluss
des
Bundeskanzleramtes) unterliegen einheitlichen Organisationsgrundsätzen.
Sie sind in Sektionen unterteilt, die zumeist zwischen 50 und 150
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aufweisen. Die Sektionen gliedern sich
wiederum in Abteilungen. Fallweise können mehrere Abteilungen zu
Gruppen oder Bereichen zusammengefasst werden. Auch die Unterteilung
von Abteilungen in Referate ist möglich. Zusätzlich sind in einigen Ressorts
Generalsekretärinnen und Generalsekretäre eingerichtet sowie rund um die
politische
Führung
ministerinnen
und
eines
Ministeriums
Bundesminister
eigene
bzw.
Büros
der
Bundes-
Staatssekretärinnen
und
Staatssekretäre. Die konkrete Aufbauorganisation und Aufgabenverteilung
(Geschäftseinteilung) legt die jeweilige Bundesministerin bzw. der jeweilige
Bundesminister per interner Anordnung fest. Die Ablauforganisation erfolgt
-6-
einheitlich in allen Ministerien über ein elektronisches Aktensystem (ELAK),
das den „Papierakt“ mittlerweile völlig abgelöst hat.
„Ausgliederung“ aus der Bundesverwaltung
In den letzten Jahrzehnten wurden verschiedene rechtlich selbstständige
Einrichtungen außerhalb der Bundesverwaltung gegründet. Dies erfolgte
durch so genannte „Ausgliederungen“, in denen auf Grundlage eines
speziellen Gesetzes eine Einrichtung des Bundes in eine rechtlich
selbstständige Anstalt oder in eine Gesellschaft nach allgemeinem
Gesellschaftsrecht umgewandelt wurde. Im Zuge eines Ausgliederungsprozesses wird auch das Personal – unter Beibehaltung seiner Rechte – an
die ausgegliederte Einrichtung mit übergeben. Ebenso werden die
Finanzmittel vom Budget des Bundes getrennt ausgewiesen. Finanzierungsund
Steuerungsbeziehungen
zum
jeweiligen
fachlich
zuständigen
Bundesministerium bleiben freilich weiter bestehen.
Der Ausgliederungsprozess begann 1969 mit der Ausgliederung der
staatlichen Postsparkasse und umfasst nach Ausgliederung der Post, der
Museen
und
Theater
Bankenaufsichtsbehörde,
des
aller
Bundes,
Universitäten
der
Arbeitsämter,
und
vieler
der
weiterer
Einrichtungen des Bundes derzeit etwa 100 Gesellschaften und Anstalten.
Die Landesverwaltungen
Im Gegensatz zur Bundesverwaltung sind die Verwaltungsapparate der
neun Länder nicht nach dem Ressortsystem organisiert. Die Landesregierung als Leitungsorgan der Landesverwaltung wird hier grundsätzlich
als Kollegium tätig, wenngleich viele Agenden dennoch an einzelne
Mitglieder
zur
Entscheidung
delegiert
werden.
Als
administrativer
Hilfsapparat sind keine separierten Landes-Fachministerien oder ähnliches
-7-
eingerichtet, sondern ein gemeinsames Amt der Landesregierung. Zur
Leitung der inneren Angelegenheiten des Amtes sind die Landeshauptfrau
als
Vorsitzende
bzw.
der
Landeshauptmann
als
Vorsitzender
der
Landesregierung (auf politischer Ebene) und die Landesamtsdirektorin bzw.
der Landesamtsdirektor (auf Verwaltungsebene) berufen.
Teil der Landesverwaltung ist auch der Großteil der 99 Verwaltungsbezirke.
Außerhalb der 15 größeren Städte, die auch als Verwaltungsbezirke
fungieren, sind in ganz Österreich 84 Bezirkshauptmannschaften als
Verwaltungsbezirke eingerichtet, die insbesondere in der Hoheitsverwaltung
eine tragende Rolle spielen. Geleitet wird eine Bezirkshauptmannschaft von
einer von der Landesregierung ernannten Bezirkshauptfrau bzw. von einem
von der Landesregierung ernannten Bezirkshauptmann.
Weiters gibt es auch in den Landesverwaltungen nachgeordnete Dienststellen und haben zahlreiche Ausgliederungen aus der Landesverwaltung
stattgefunden. Insbesondere die Landeskrankenhäuser wurden in den
letzten Jahren rechtlich verselbständigt.
Die Gemeindeverwaltungen
Von den 2.358 Gemeinden haben nur 72 (Stand: 1.1.2008) Städte mehr als
10.000 Einwohnerinnen und Einwohner und in rund 80 Prozent aller
Gemeinden leben weniger als 3.000 Einwohnerinnen und Einwohner. Da
von der Aufgabenstellung her grundsätzlich nicht auf die Größe und
Leistungsfähigkeit einer Gemeinde Bedacht genommen wird, hat sich in
Österreichs Gemeinden eine ausgeprägte Kooperationskultur entwickelt. So
werden
insbesondere
Angelegenheiten
in
zahlreiche
den
investitions-
Gemeindeverbände
und
arbeitsintensiven
gegründet,
um
eine
effiziente Gestion zu ermöglichen. 15 der größten österreichischen Städte
-8-
nehmen eine besondere Rolle unter den Gemeinden ein: Sie sind Städte mit
eigenem Statut. Das bedeutet, dass sie zusätzlich zu ihren Gemeindeaufgaben auch noch die Funktion eines Verwaltungsbezirks innehaben.
Die
Gemeindeämter
stehen
unter
der
politischen
Führung
der
Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters, die bzw. der vom Repräsentativorgan Gemeinderat oder direkt von den Gemeindebürgerinnen und
Gemeindebürgern gewählt wird. Ein/e meist als Gemeindesekretär/in oder
Stadtamtsdirektor/in bezeichnete/r Amtsleiter/in sorgt für die administrative
Leitung (Magistratsdirektor/in in Städten mit eigenem Statut). Viele
Gemeindeaufgaben fallen in den Bereich der so genannten Daseinsvorsorge
und betreffen die Schaffung etwa von Bildungs-, Sozial-, Umwelt- und
Kulturinfrastrukturen.
Die Aufgaben der Verwaltung
Der moderne Verwaltungsstaat ist längst kein reiner Hoheitsstaat mehr, der
mit Befehls- und Zwangsakten staatliche Aufgaben wahrnimmt. Die
österreichische Verwaltung ist vielmehr eine (Dienst-) Leistungsverwaltung
mit ausgeprägten Tätigkeitsfeldern etwa im Sozial-, Gesundheits-, Bildungsund Kulturbereich sowie auch eine Förderverwaltung geworden. Die
klassische Unterscheidung in Hoheitsverwaltung und nicht-hoheitliche
Verwaltung ist daher im Kontext einer materiellen Aufgabenanalyse von
immer geringer werdender Bedeutung.
Aufgabenverteilung
Bei der Verteilung der Verwaltungsaufgaben auf die Gebietskörperschaften
spielen
jedoch
bestimmende
die
Rolle.
Handlungsformen
Denn
nur
für
die
der
Hoheitsverwaltung
Hoheitsverwaltung
gilt
eine
die
Kompetenzverteilung der österreichischen Verfassung. Agenden, die in den
-9-
Rechtsformen außerhalb der Hoheitsverwaltung wahrgenommen werden,
unterliegen nicht diesem strikten Zuteilungsregime. Man spricht in diesem
Zusammenhang auch von der so genannten „Privatwirtschaftsverwaltung“,
weil der Staat bei diesen Angelegenheiten wie ein Privater agiert. Alle
Angelegenheiten außerhalb der Hoheitsverwaltung können somit von allen
Gebietskörperschaften wahrgenommen werden, was in der Praxis zu
gewissen Doppelgleisigkeiten in der Leistungs- und Förderungsverwaltung
führen kann. Die Aufgabenverteilung innerhalb der Gebietskörperschaften
erfolgt beim Bund insbesondere durch das Bundesministeriengesetz, sonst
durch
die
Geschäftseinteilungen
der
Landesregierungen
bzw.
der
Gemeinderäte.
Mittelbare und unmittelbare Bundesverwaltung
Eine besondere Form der Aufgabenwahrnehmung im Rahmen der
Hoheitsverwaltung stellt das die Effizienz fördernde Prinzip der mittelbaren
Bundesverwaltung dar: Dieses besagt, dass hoheitliche Angelegenheiten
der Bundesverwaltung grundsätzlich von Organen der Landesverwaltung –
zumeist
in
den
Verwaltungsbezirken
–
wahrzunehmen
sind;
die
Landesbehörde Bezirkshauptmannschaft wird damit sowohl für das Land
wie auch für den Bund tätig. Weisungen der zuständigen Bundesministerin
bzw. des zuständigen Bundesministers sind freilich auch in der mittelbaren
Bundesverwaltung maßgeblich. Ausnahmen von diesem Prinzip bestehen
nur für gewisse Zuständigkeiten: So werden etwa Angelegenheiten der
Finanzverwaltung, der Sicherheitspolizei sowie militärische und äußere
Angelegenheiten unmittelbar von (nachgeordneten) Dienststellen des
Bundes wahrgenommen.
- 10 -
Die Reform der Verwaltung
Die Verwaltungsreform hat in den letzten Jahren verstärkte Aktivitäten
entfaltet. Im Bundesbereich wurde dafür ein strategischer Ansatz gewählt,
der zuerst eine umfassende Evaluierung der Staatsaufgaben vorsah. Zu
diesem Zweck wurde eine Runde von Expertinnen und Experten beauftragt,
eine Sichtung der bestehenden Aufgaben der Verwaltung vorzunehmen und
sie kritisch zu hinterfragen (Bericht der Aufgabenreformkommission 2001).
Im
Anschluss
wurden
gezielt
Maßnahmen
der
Struktur-
und
Serviceoptimierungen gesetzt, die von der Zielvorstellung getragen waren,
Personal- und Budgeteinsparungspotenziale zu lukrieren, aber gleichzeitig
auch die Qualität und Leistungsfähigkeit der Verwaltung zu gewährleisten.
Einen
Reformschwerpunkt
bildet
die
verstärkte
Nutzung
moderner
Technologien zum Vorteil der Bürger und Bürgerinnen sowie zur Erzielung
von Kosteneinsparungen. Ein spezielles E-Government-Gesetz schafft die
Grundlage für eine weite Verbreitung von E-Government-Angeboten.
Sowohl bürgerorientierte Anwendungen wie etwa „Finanz-Online“ als
Kommunikationsebene in Steuerangelegenheiten wie auch die Einführung
des elektronischen Aktes (ELAK) sind exemplarische Beispiele.
Zur
Optimierung
der
Verwaltungsorganisation
wurden
deutliche
Dezentralisierungsmaßnahmen ergriffen. So wird durch Flexibilisierung des
strikten
Regimes
des
Haushaltsrechts
Organisationseinheiten
(durch
die
betriebswirtschaftlich
orientiertes
so
für
genannte
Agieren
operativ
tätige
„Flexi-Klausel“)
erleichtert.
ein
Durch
„Ausgliederungen“ aus der staatlichen Verwaltungsorganisation werden
darüber
hinaus
„Unternehmen“
rechtlich
geschaffen,
selbständige
deren
und
öffentliche
eigenverantwortliche
Leistungen
effizienter
produziert werden. In den Jahren 2000 bis 2006 wurden rund 130
- 11 -
Reformprojekte
umgesetzt.
Diese
Reformmaßnahmen
zusammen-
genommen ergeben bereits ein kumuliertes Einsparungsvolumen von
mehreren Milliarden Euro.
Seit dem Jahr 2007 werden die Bemühungen unter den Stichworten
Effizienz
–
KundInnenorientierung
–
Tempo
fortgesetzt.
Eine
Qualitätsoffensive fasst rund 40 Reformprojekte zusammen, die einerseits
die
Qualität
der
Verwaltungsleistungen
erhöhen
und
andererseits
Einsparungen bewirken. Mehrere E-Governmentprojekte, die Einrichtung
von One-Stop-Shops und Reorganisationen sollen dazu beitragen, dass die
österreichische Verwaltung weiterhin den Bürgerinnen und Bürgern den
bestmöglichen Service bietet.
- 12 -
Der Öffentliche Dienst in Österreich
Das Personal der Verwaltung – der öffentliche Dienst – setzt sich aus den
Personen
zusammen,
die
in
einem
Dienstverhältnis
zu
einer
österreichischen Gebietskörperschaft stehen. Die Erfüllung staatlicher Aufgaben hat naturgemäß eine hohe gesellschaftliche Bedeutung. Damit
werden auch an die öffentlich Bediensteten besondere Anforderungen
gestellt, um zu gewährleisten, dass Unparteilichkeit, Leistungsfähigkeit und
Gesetzestreue weiterhin zu den Hauptmerkmalen des öffentlichen Dienstes
in Österreich zählen genauso wie die Effizienz der Verwaltung und ihre
Korruptionsfreiheit.
Dimensionen des öffentlichen Dienstes
Rein quantitativ betrachtet gibt es – umgerechnet auf Vollzeitbeschäftigte –
in Österreich insgesamt 347.031 öffentlich Bedienstete. Lediglich 38 Prozent
der öffentlich Bediensteten sind beim Bund beschäftigt (Bundesdienst). 62
Prozent sind Bedienstete der Länder und Gemeinden (Landes- und
Gemeindedienst).
Öffentlich Bedienstete aller Gebietskörperschaften
-----------------------------------------------------------------------Bund
132.731
Länder (inkl. Wien)
140.900
Gemeinden
73.400
Gesamt
347.031
(Bund: 31.12.2007 in Vollzeitäquvalenten, Länder, Gemeinden: 2006,
ausgegliederte Einrichtungen und Betriebe sind nicht enthalten)
- 13 -
Bei den Ländern sind auch die rund 70.000 Lehrerinnen und Lehrer der
Pflichtschulen beschäftigt (so genannte „Landeslehrerinnen und Landeslehrer“), deren Entlohnung nicht von den einzelnen Ländern, sondern vom
Bund getragen wird.
Beamtinnen bzw. Beamte und Vertragsbedienstete
Es gibt zwei Arten von öffentlichen Dienstverhältnissen: das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis als Beamtin bzw. Beamter, das per Hoheitsakt
begründet wird und eine grundsätzlich unkündbare Stellung bedeutet, sowie
das privatrechtliche (vertragliche) Dienstverhältnis als Vertragsbedienstete
bzw. Vertragsbediensteter, das auf einem Dienstvertrag beruht und inhaltlich
den Arbeitsverhältnissen der Angestellten nachgebildet ist. In vielen
Bereichen bestehen aber bereits heute keine großen Unterschiede zwischen
dem Dienstrecht der Beamtinnen bzw. Beamten und dem der Vertragsbediensteten.
Der Beamtenstatus war nach dem historischen Verständnis der Prototyp des
öffentlich Bediensteten, zwischenzeitig sind aber bereits mehr als die Hälfte
aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter als Vertragsbedienstete beschäftigt.
Strukturen des öffentlichen Dienstes
Für den gesamten öffentlichen Dienst sind detaillierte Angaben zu den
berufs-, ausbildungs- und einkommensspezifischen Strukturen derzeit noch
nicht möglich, da eine entsprechende standardisierte Analyse erst im Aufbau
begriffen ist. Die vorliegenden Daten zum Bundesdienst lassen aber einen
gewissen allgemeinen Aussagewert erkennen.
- 14 -
Die fünf größten Berufsgruppen im Bundesdienst (31. 12. 2007)
-------------------------------------------------------------------------------------Verwaltungsdienst
48.305
LehrerInnen (Bund)
37.140
Exekutivdienst
29.614
Militärischer Dienst
14.631
RichterInnen und StaatsanwältInnen
2.379
Mittleres Pro-Kopf-Bruttojahreseinkommen der
Bundesbediensteten nach Berufsgruppen
-------------------------------------------------------------------------RichterInnen und StaatsanwältInnen
65.284 €
LehrerInnen (Bund)
47.867 €
Exekutivdienst
43.548 €
Militärischer Dienst
35.494 €
Verwaltungsdienst
28.702 €
(Die Einkommensdaten sind Medianwerte 2007, Bruttojahreseinkommen gem. § 25 EStG)
AkademikerInnen- und MaturantInnenanteil (2007)
---------------------------------------------------------------------------------------Bund
Privater Sektor
Männer
Frauen
Männer
Frauen
38,8 %
59,7 %
24,6 %
28,7 %
Im
Bundesdienst
nimmt
die
Ausbildung
von
Lehrlingen
in
den
verschiedensten Berufsgruppen einen hohen Stellenwert ein, ebenso die
Beschäftigung der Behinderten.
- 15 -
Die öffentlichen Dienstgeber
Die
öffentlichen
Dienstgeber
im
formalen
Sinn
sind
die
Gebiets-
körperschaften. Grundlage der öffentlichen Dienstverhältnisse sind spezielle
dienstrechtliche Gesetze sowohl für die öffentlich-rechtlichen wie auch für
die privatrechtlichen Dienstverhältnisse, die in einer gewissen Detailliertheit
alle relevanten Umstände regeln. Sowohl für den Bundesdienst, als auch für
die Landesdienste und die Gemeindedienste jedes Landes gibt es eigene
rechtliche Grundlagen, die von einander unabhängig vom jeweiligen
parlamentarischen Bundes- oder Landesgesetzgeber erlassen werden. Das
führt zu zahlreichen dienstrechtlichen Normensystemen in Österreich.
Die Personalverantwortung des Bundes liegt bei den einzelnen Bundesministerinnen und Bundesministern. Die Koordination des Personalmanagements sowie die Vorbereitung der dienstrechtlichen Gesetze und
sonstigen Normen ist im Bundeskanzleramt angesiedelt.
Personalbewirtschaftung und Personalcontrolling
Die für die Personalbewirtschaftung im öffentlichen Dienst maßgeblichen
Instrumentarien sind die Stellenpläne. In diesem Zahlenwerk, das als
formaler Teil des jährlichen gesetzlichen Haushaltsplanes („Budget“)
wirksam wird, wird durch Festlegung von Planstellen die zulässige Höchstzahl
von
Bediensteten
ausgewiesen
und
einzelnen
Einrichtungen
zugeordnet. Sowohl Neuaufnahmen als auch Umbesetzungen sind nur nach
der Maßgabe einer freien Planstelle möglich. Überdies muss die Einhaltung
des budgetierten finanziellen Personalaufwandes gewährleistet sein.
Die Aufgabe im Personalcontrolling besteht in der möglichst zeitnahen
Beobachtung ausgabenwirksamer Entwicklungen auf dem Personalsektor,
um verschiedenste personalrelevante Erkenntnisse gewinnen zu können
bzw. um Personal steuernde Maßnahmen gezielt treffen zu können. Die im
- 16 -
Zuge des Personalcontrolling erzielten Daten erlauben eine Orientierung an
internationalen Kenndaten und sind eine gute Grundlage für die Personalbedarfsplanung.
Sozialpartnerschaft im öffentlichen Dienst
Die für das gesamte Wirtschafts- und Sozialleben in Österreich maßgebliche
Sozialpartnerschaft findet genauso im öffentlichen Dienst ihre Ausprägung.
Sie basiert auf partnerschaftlicher Problemlösung und reicht von den
jährlichen Gehaltsverhandlungen bis zu Verhandlungen dienstrechtlicher
Vorhaben.
Als
Gewerkschaften
des
öffentlichen
Dienstes
bestehen,
als
Teil-
gewerkschaften des Österreichischen Gewerkschaftsbundes (ÖGB), die
Gewerkschaft Öffentlicher Dienst (GÖD) mit rund 230.000 Mitgliedern
(Bund-
und
Landesbedienstete
einschließlich
Pensionistinnen
und
Pensionisten dieser Bereiche – ohne Wien) und die Gewerkschaft der
Gemeindebediensteten
mit
150.000
Mitgliedern
(ausgegliederte
Einrichtungen und Betriebe einschließlich Pensionistinnen und Pensionisten
dieser Bereiche).
In den einzelnen Organisationsbereichen der Verwaltung ist ein ausdifferenziertes System der Personalvertretung gleichsam als „innerbetriebliches“
ArbeitnehmerInnen-Vertretungssystem
etabliert,
das
mit
vielfältigen gesetzlichen Informations- und Mitbestimmungsrechten der
Personalvertretung
ausgestaltet
ist.
Die
Ergebnisse
der
Personal-
vertretungswahlen sind maßgeblich für das politische Kräfteverhältnis in den
Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes.
- 17 -
Aufnahme in den öffentlichen Dienst
Die Personalauswahl im öffentlichen Dienst hat zwei Kriterien zu erfüllen:
Die Gewährleistung einer objektiven Personalaufnahme und die Sicherstellung einer hohen Qualität. Neuaufnahmen erfolgen daher regelmäßig
erst
nach
öffentlichen
Ausschreibungen
und
sehen
entsprechende
Eignungsprüfungen vor. Lediglich bei Spezialanforderungen, die nur von
wenigen Bewerberinnen bzw. Bewerbern erbracht werden können, reicht ein
umfassendes Aufnahmegespräch aus. Das traditionell im öffentlichen Dienst
geltende strikte Vorbildungsprinzip wird heute – zumindest bei den Vertragsbediensteten – deutlich flexibler angewandt.
Karrieren und Funktionen im öffentlichen Dienst
In Österreich sind lang andauernde und lebenslange Karriereverläufe
innerhalb des öffentlichen Dienstes noch immer sehr häufig – die Durchlässigkeit zur Arbeitswelt der Privatwirtschaft wird allerdings höher. Bei der
Besetzung einer hohen Führungsfunktion findet nicht nur eine öffentliche
Ausschreibung statt, sondern wird überdies ein Auswahlvorschlag einer
unabhängigen
Begutachtungskommission
der
Personalentscheidung
zugrunde gelegt. Spitzenfunktionen in der öffentlichen Verwaltung, etwa die
Leitung einer Ministerialsektion, werden nur mehr befristet auf fünf Jahre
vergeben. Im öffentlichen Dienst besteht ein ausdrückliches Gebot, die
beruflichen Karrieren von Frauen zu fördern. Ebenso wird auf internationale
Erfahrung Wert gelegt, um eine Karriere in europäischen und internationalen
Institutionen zu ermöglichen.
- 18 -
Personalentwicklung
Seit über 10 Jahren hat sich auch im öffentlichen Dienst eine moderne
Personalentwicklung etabliert. Folgende Ziele stehen dabei im Mittelpunkt:
•
Steigerung der Qualifikation aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
•
Förderung von Führung und Motivation
•
Unterstützung der Persönlichkeitsentwicklung
•
Verbesserung der kommunikativen Unternehmenskultur
Zur Umsetzung dieser Ziele werden vielfältige Maßnahmen getroffen. Neben
der Verbesserung und Ausweitung der Aus- und Weiterbildung kommen
neue Instrumente der Personalentwicklung wie etwa das MitarbeiterInnengespräch inklusive MbO, die MitarbeiterInnenbefragung,
das Mentoring,
verwaltungsinterne „Job-Börsen“, Corporate-Identity-Maßnahmen bis hin zu
einer modernen Gestaltung des Arbeitsplatzes zum Einsatz.
Entlohnung
Es gibt eine große Vielfalt an Entlohnungssystemen für die Bediensteten der
verschiedenen österreichischen Gebietskörperschaften. Derzeit ist für den
Großteil des Bundesdienstes ein System in Geltung, in dem garantierte Vorrückungen mit funktionsabhängigen Zulagen für die konkret ausgeübte
Tätigkeit verbunden sind. Weitere Zulagen oder so genannte „Nebengebühren“ sollen besondere dienstliche Umstände berücksichtigen. Dieses
Entlohnungssystem basiert auf einer breiten arbeitswissenschaftlichen
Analyse der einzelnen Arbeitsplätze hinsichtlich ihrer Wertigkeit (Arbeitsplatzbewertung).
Altersversorgung
Das im Vergleich zum allgemeinen System der Altersversorgung anders
konzipierte Pensionssystem der Beamtinnen und Beamten wurde im Jahre
2005 für den Bundesdienst im Zuge der so genannten „Pensions- 19 -
harmonisierung“ vereinheitlicht, sodass erstmals und Österreich weit die
Grundlage für ein einheitliches Pensionssystem geschaffen wurde. Lediglich
für die Beamtinnen und Beamten der Länder und Gemeinden erfolgte die
Annäherung an das allgemeine Regime der Altersversorgung bisher in
einem unterschiedlichen Ausmaß.
- 20 -
ADMINISTRATION
IN AUSTRIA
EN
The Organisation of Austrian Administration
The organisational variety of the Austrian administration is derived from two
principles:
•
from the constitutional basic principle of the Federation
•
and from the principle of local self-administration of Austrian
municipalities
These two principles result to an administrative structure consisting of three
levels of subdivisions each with corresponding administrative organisations:
•
at central government level the Federal Government
•
at federal level, the federal state administrations of the nine States of
Burgenland, Carinthia, Lower Austria, Upper Austria, Salzburg, Styria,
Tyrol, Vorarlberg and Vienna
•
and at local self-administration the municipal administrations of 2,358
Austrian municipalities
All over Austria there is also a network of 99 administrative districts, which
are not independent territorial authorities but are rather organisationally
integrated in the federal state administration (as district authorities) or within
the greater city. As such, Austria can be said to have a four-tiered
administrative structure throughout: Federal Government – Federal States –
Districts - Municipalities
- 23 -
The Federal Government
The Department Principle
The Federal government is the largest administrative organisation in Austria.
It is under the leadership of the Federal Ministers, who preside as
monocratic organs of a particular department. The number of Federal
Ministers and consequently of the departments is variable – currently there
are fourteen. State Secretaries can be appointed for political support and for
representation in parliament or at European level.
Other than the Federal Chancellor, who is also supported by his own
department, there are Federal Ministers of Finance, for Women, Media and
Regional Policy, for European and International Affairs, for Health, Family
and Youth, of the Interior, of Justice, for Agriculture, Forestry, Environment
and Water Management, for Defence, of Social Affairs and Consumer
Protection, for Education, Arts and Culture, for Transport, Innovation and
Technology, for Economics and Labour and of Science and Research.
Currently there are six State Secretaries active in five ministries.
- 24 -
As a whole, the Federal Ministers make up the Federal Government. The
Federal Chancellor is the chairman of the Federal Government and as such,
exercises the central function. As heads of the Federal Chancellery, he has
the same rank as all other Federal Ministers. This clearly demonstrates the
prevailing distinct “department principle” of the Federal Administration.
Federal Ministries and subordinate agencies
A Federal Minister’s department consists of a Federal Ministry (also called
Central Offices), where strategic decisions such as draft bills are prepared,
and the subordinate agencies. The latter is a collective name for all kinds of
organisational establishments. In this way, finance offices are subordinate
agencies just as police inspectorates or even individual schools are. The
size
of
individual
departments
varies
greatly
as
a
consequence.
Traditionally, large departments are the ones concerned with education and
security agendas. In particular, the dimensions are as follows:
- 25 -
Staff size of federal departments (31.12.2007)
704
1.655
706
291
396
476
525
209
1.076
734
879
1.027
632
Other
(subordinate)
Ministerial area
136
30.028
42.879
488
637
14
731
10.732
22.485
10.332
1.776
1.896
273
9.312
123.419
Central Office
(Ministry)
Department
Federal Chancellery *
Interior
Education, Arts and Culture
Science and Research
Social Affairs and Consumer Protection
Health, Family and Youth
European and International Affairs
Justice
Defence
Finance
Agriculture, Forestry, Environment and Water Managment
Economics and Labour
Transport, Innovation and Technologie
Others **
Total
Whole
Ministerial
area
840
31.683
43.585
779
1.033
490
1.256
10.941
23.561
11.066
2.655
2.923
905
1.014
132.731
* The department for Women, Media and Regional Policy resides in the Federal Chancellery.
** Here the principal institutions as the Federal President’s Office, the Parliamentary Administration, the Constitutional Court, the
Administrative Court, the Obudsman Board and the Court of Audit are summed up.
(Number of persons in full-time equivalents)
The structure of a ministry
The Austrian Federal Ministries (including the Federal Chancellery) are
subject to standard organisational basic principles. They are divided into
divisions, and for the most part have between 50 and 150 employees. The
divisions are themselves divided into departments. Depending on the case,
several departments can be combined into groups or areas. Subdivision of
departments into sections is also possible. Additionally, Secretaries General
are established in some areas as are personal offices of Federal Ministers or
State Secretaries around the political leadership of a ministry. The actual
structure of the organisation and distribution of responsibilities (division of
tasks) is laid down by each individual Federal Minister internally. The
running of the organisation occurs in all ministries through an electronic file
system (ELAK), which has completely replaced the “paper file”.
- 26 -
“Disincorporation” from the Federal Government
In the last decades, various legally independent establishments were
founded outside of the Federal administration. This occurred through socalled “disincorporation”, in which a governmental establishment was
converted into a legally independent institution or a company under
company law on the basis of a special law. In the course of a
disincorporation process, the staff – while maintaining its rights – is also
transferred to the disincorporated establishment. Also, financial funds are
separated from the government budget. Financing and control relationships
with the relevant Federal Ministry continue to exist, of course. The spin-off
process began in 1969 with the disincorporation of the government owned
Postal Savings Bank and currently includes around 100 companies and
institutions following the disincorporation of the postal service, museums and
theatres,
employments
offices,
banking
supervisory
authorities,
all
universities and many other government establishments.
Federal State Administration
In contrast to the Federal Administration, the administrative apparatus of the
nine Federal States are not organised according to the branch system. The
state government as a leadership organ of the state administration basically
acts as a committee, although many aspects are still delegated to individual
members for decision. There are no separate State Ministers with or without
portfolios as administrative assistance, but rather a common State
Government Office. Internal affairs of the Office are led by the State
Governor as chairman of the State Government (at political level) and the
Head of the State Government Office (at administrative level).
Most of the 99 District Administrations are also part of the State
Administration. Outside the 15 larger cities, which act as administrative
- 27 -
districts, there are 84 District Authorities established as administrative
districts throughout Austria, and which play a leading role especially in
national administration. District authorities are led by one of the persons
nominated as District Governor by the State Government. Furthermore,
State Administrations also have subordinate agencies and numerous
disincorporations from State administration have taken place. State hospitals
especially have been going through a process of legal independence over
the last few years.
Municipalities
From the 2,358 municipalities, only 72 (1.1.2008) towns have more than
10,000 inhabitants and about 80 % of all municipalities have less then 3,000
inhabitants. Since the size and capacity of a municipality is not considered in
task setting, a distinct structure of cooperation has developed amongst
Austria’s municipalities. As such, many municipal associations are founded
especially when concerning high investment and employment opportunities,
in order to enable more efficient management. 15 of the largest Austrian
cities play a very specific role among the municipalities: they are cities with
their own statute. This means that on top of their municipal responsibilities,
they also hold the function of administrative district.
The municipal offices are under the leadership of the Mayor, who is elected
by the Municipal Council representative organ or directly by the citizens of
the municipality. An office leader generally referred to as Municipal
Secretary or City Office Director takes care of the administrative leadership
(Chief Magistrate in cities with their own statute). Many municipal
responsibilities fall under the provision of subsistence and concern the
creation of educational, social, environmental and cultural infrastructure.
- 28 -
Public Administration tasks
The modern administrative state is long past being a simple sovereign state
which administers state tasks with commands and force. The Austrian
administration is more an administration of services with distinct fields of
activity such as in the social, health, education and cultural areas as well as
a support administration. The classic differentiation between a sovereign
administration and non-sovereign administration is therefore in a context of a
material analysis of tasks with continually reduced significance.
Task distribution
In the distribution of administration tasks to territorial authorities, the way in
which the state administration acts plays a determining role. This is because
the division of competencies of the Austrian constitution only applies to the
state administration. Aspects observed in the legal entities outside the state
administration are not subject to this strict distribution regime. It is
sometimes referred to as the “private sector administration”, because the
State acts like a private company in this context. All non-state administration
affairs can therefore be come under the jurisdiction of territorial authorities,
which in practice could lead to double-tracking in the administration of
services and support. The distribution of tasks within territorial authorities is
something undertaken mainly by Federal Ministry law or by classification by
State governments or Municipal Councils.
Indirect and direct administration
A special form of fulfilling tasks within the scope of the State Administration
is that efficiency is the main principle of indirect administration. This means
that state affairs of the state administration are basically under the
jurisdiction of provincial State Administration organs – mainly district
authorities; The Federal State District Authority therefore acts for the
provincial Federal State as well as the central government. Instructions from
- 29 -
the responsible Federal Minister are of course also authoritative in indirect
state administration. Exceptions to this principle only exist for certain
responsibilities: financial administration affairs, the security police as well as
military and foreign affairs are dealt with directly by the (subordinate) state
agency.
Public Administration reform
In the last few years, administrative reform has reinforced activities. Within
the central administration, a strategic approach was chosen, which would
initially provide for an evaluation of tasks. To this purpose, a group of
experts was commissioned with examining existing administrative tasks and
to scrutinize them critically (Report by the Task Reform Commission 2001).
Consequently, targeted measures to optimise structure and services were
proposed, based on objectives of benefiting from potential staff and budget
cuts, but at the same time ensuring the quality and efficiency of
administrative services. A reform focus brings increased use of modern
technologies to the advantage of citizens as well as of achieving the savings
objectives. A special e-government law creates the foundation for
widespread e-government services. Both citizen-oriented applications such
as “finance online” as a communication level for tax issues and the
introduction of the electronic file (ELAK) are prime examples of this. In order
to
optimise
the
administrative
organisation,
distinct
decentralisation
measures were taken. In this way, making the strict regime of budget law
more flexible for operatively active organisational units (through the so-called
flexi-clause) will facilitate management. Through “disincorporations” from the
government
administration
organisation,
legally
independent
and
responsible “companies” are created, whose public services are produced
more efficiently.From the year 2000 to 2006 about 130 reform projects have
- 30 -
been executed. The reform measures put together have already yielded
cumulative savings of several billion Euros.
Starting from 2007 these efforts continue under the key words Efficiency,
Costumer focus and Speed. The new Quality initiative consists of 40 reform
projects, in order to raise the quality of administrative services as well as
lead to savings. E-Government-Projects, the establishment of one-stopshops and reorganisations contribute to the goal that the Austrian Public
Administration offers the best possible service to its citizens.
- 31 -
The Public Service in Austria
Administration staff – the public service – consists of the persons who are
employed by an Austrian territorial authority. Fulfilling government tasks
naturally has high social significance. Civil servants have the special
requirement to ensure that impartiality, efficiency and abidance to laws count
as the main characteristics of the public service in Austria, just as the
efficiency of the administration and its freedom from corruption.
Dimensions of the public service
Quantitatively speaking there are – calculated as full time employees – a
total of 347,031 public servants in Austria. Only 38 % of public servants are
employed by the Federation (Federal Service). 62 % are Federal State and
Municipal employees (State and Municipal Service).
Public service employees in all territorial authorities
-----------------------------------------------------------------------------Federal level
132,731
Federal Province level (incl. Vienna)
140,900
Municipalities
73,400
Total
347,031
(Federal level: 31.12.2007, in full time equivalents; Federal Provinces, municipalities: 2006;
not including independent agencies and enterprises)
Around 70,000 teachers of the compulsory education system are also
employed by the Federal States (State teacher), whose salaries are not paid
by the relevant State but by the Federation.
- 32 -
Officials and contractual staff
There are two types of public employment: employment under public law as
officials based on a government act and basically designates a permanent
position, as well as employment under private law (contractual) as
contractual employees, based on a service contract and is the similar as that
of a private sector employee. In many areas though, there are no great
differences between the service regulations for officials and those for
contractual employees.
The status of official comes from the historical prototype of a civil servant,
but nowadays more than half of all employees are contractual employees.
Structures of the public service
Detailed information on specific work, training, income and gender specific
structures for the whole public service is not possible since a corresponding
standard analysis is still in progress. The data provided below on the Federal
Administration does provide a certain general idea.
The five major occupational groups in the Federal civil service (31. 12. 2007)
---------------------------------------------------------------------------------------------Administration
48,305
Teachers (Federal)
37,140
Police
29,614
Military
14,631
Judges and Public Prosecutors
2,379
- 33 -
Middle Federal Employee gross income according to occupational groups
--------------------------------------------------------------------------------------------------Judges and Public Prosecutors
65,284 €
Teachers (Federal)
47,867 €
Police
43,548 €
Military
35,494 €
Administration
28,702 €
(yearly salary in Euro, income data as median values from 2007,
gross yearly income according to Art. 25 Income Tax Act)
Academic – employment (31. 12. 2007)
---------------------------------------------------------------------------------------Federation
Private sector
Men
Women
Men
Women
38,8 %
59,7 %
24,6 %
28,7 %
Training trainees in the various occupational groups rates very highly in the
civil service, just as privileged employment of disabled persons.
The public employer
The public employers in the formal sense are the territorial authorities. The
basis of public employment is formed by special service regulation laws for
employment both under public law and private law and govern all relevant
conditions in great detail. Both for the government service and the State and
Municipal services of each Federal State, there are specific legal
foundations that are independent of each other’s relevant parliament
government or state legislator. This leads to numerous service regulatory
systems in Austria.
- 34 -
Personal responsibility in the government belongs to the individual Federal
Ministers. The coordination of staff management and the preparation of
service regulation laws and other standards is based in the Federal
Chancellery.
Personnel management and controlling
Post diagrams are the instrumental tools for personnel management in the
public service. In this set of figures, which is very effective as a formal part of
the yearly official budget, the highest permissible number of employees and
individual institutions are assigned through the setting of permanent posts.
Both new recruits and reassignments are only possible provided there is a
vacant permanent post. Also, the maintenance of budgeted financial staff
expenses must be ensured.
The task of personnel controlling consists of the most up-to-date observation
of developments resulting in extra costs in the staff sector, in order to gain
personnel relevant knowledge and to be able to take targeted measures to
steer the staff. Data collected in the course of personnel controlling allow an
orientation to international data and form a good basis for staff demand
planning.
Social partnership in the public service
The social partnership that is decisive throughout economic and social levels
is moulded in the public service itself. It is based on problem solving in
partnership and ranges from yearly salary negotiations to the review of
diverse relevant standards.
As trade unions of the public service part of the Austrian Trade Union
Federation (ÖGB), the Union of Public Services (GÖD) has 230,000
members (inclunding the public employees and the retired employees of the
Federal Administration and of the Administration of the Federal Provinces –
- 35 -
not including Vienna) and the Union of Municipal Employees has 150,000
members (including the independent agencies and enterprises and the
retired employees).
In each organisational area of the administration, there is a fully
differentiated system of personnel representation concurrent to the “inservice” employee representation system, which has varied legal information
and codetermination rights of personnel representation. The results of
personnel representation elections are decisive for the political power
relations within the trade unions of the public service.
Admission into the public service
Staff selection in the public service has two criteria that must be fulfilled: To
guarantee objective staff recruitment and ensuring high quality. New recruits
therefore usually have to go through public invitation to competitions and
take corresponding suitability examinations. Only for special requirements,
which can only be provided by a small number of applicants, does a full
recruitment interview suffice. The strict education principle traditional in the
public service is today – at least for contractual employees – much more
flexible.
Careers and functions in the public service
In Austria, long and life-long careers within the public service are still very
common – but leaks to private sector employment are becoming more
common. For high leadership functions, not only does a public competition
take place, but a selection recommendation by an independent appraisal
commission also forms the basis of the personnel selection. Top official
positions in the public administration, such as the lead of a Ministerial
Division, are only assigned for a maximum of five years.
- 36 -
In the public service, there is an express requirement to promote the careers
of women. Also, international experience is valued when pursuing a career
in European and international institutions.
Personnel development
For over 10 years, the public service has established modern personnel
development. The following objectives are the focus of this:
•
Increasing the qualification level of all employees
•
Supporting leadership and motivation
•
Supporting personality development
•
Improving the communicative company culture
In order to implement these objectives, different measures have been
applied. Other than improving and expanding education and further training,
new personnel development instruments have been created, such as
performance appraisal interview including the MbO, employee attitude
survey, mentoring, internal “job exchanges”, corporate identity measures up
to modern organisation of the workplace.
Salaries
There is a great variety of salary systems for employees of different Austrian
territorial authorities. Currently, for most of the government service, there is a
system with guaranteed advantages combined with job-related bonuses for
well-performed functions. Further allowances or so-called “extra-pay” must
take special service conditions into consideration. This salary system is
based on a widespread analysis of employment in individual positions
regarding their valency (job valuation).
- 37 -
Retirement
The pension system for federal officials with a different concept than that of
the general system of retirement was standardised in 2005 in the course of
the so-called “pension harmonising”, so that for the first time and throughout
Austria, the foundation for a standard pension system was created. The
reconciliation of the retirement provisions previously under other dimensions
to the general regime was carried out only for Federal State and Municipal
officials.
- 38 -
L’ADMINISTRATION
EN AUTRICHE
FR
L’administration autrichienne
La diversité organisationnelle de l’administration autrichienne s’articule
autour de deux principes:
•
le principe fondamental constitutionnel du fédéralisme
•
le principe d’autogestion des communes autrichiennes
De ces principes découle une structure administrative qui se compose de
trois niveaux de collectivités territoriales dotées de leurs organisations
administratives correspondantes:
•
au niveau central, l’administration fédérale
•
au niveau fédéré, les administrations régionales des neuf Länder, le
Burgenland, la Carinthie, la Basse-Autriche, la Haute-Autriche, le
Salzbourg, la Styrie, le Tyrol, le Vorarlberg et Vienne
•
et au niveau de l’autogestion communale, les administrations
communales de 2.358 communes autrichiennes
En outre, l’Autriche est couverte d’un réseau de 99 districts administratifs qui
ne constituent pas de collectivités territoriales autonomes mais qui, au plan
de l’organisation, sont intégrés dans les administrations régionales des
Länder (en tant que services administratifs de cercle) ou dans les villes de
taille plus importante. Ainsi, l’on peut parler en Autriche d’une structure
administrative à quatre niveaux généralisée: Etat fédéral – Länder – Districts
– Communes
- 41 -
L’administration fédérale
Le principe des départements ministériels
L’administration fédérale est la plus grande organisation administrative de
l’Autriche. Elle est sous la direction des ministres fédéraux qui dirigent
chacun un département ministériel en tant qu’organe monocratique. Le
nombre des ministres est par conséquent, celui des ministères est variable.
Actuellement, ils sont au nombre de quatorze. Des secrétaires d’état
peuvent être nommés à des fins de soutien politique, de délégation au
parlement ou au niveau européen.
Aux côtés du Chancelier fédéral, de qui dépend un département ministériel
propre, il y a les ministres fédéraux, femmes ou hommes, chargés des
finances, des femmes, des médias et de la politique régionale, de l’extérieur,
de la santé, de la famille et de la jeunesse, de l’intérieur, de la justice, de
l’agriculture, de la sylviculture, de l’environnement et des eaux, de la
- 42 -
défence nationale, des affaires sociales et de la protection des
consommateurs, de l’éducation, des arts et de la culture, des transports, des
innovations et de la technologie, de l’économie et du travail et de la science
et de la recherche. Six secrétaires d’état au total travaillent actuellement
dans cinq ministères.
Globalement, les ministres fédéraux forment le gouvernement fédéral. Le
chancelier fédéral est le chef du gouvernement fédéral et exerce à ce titre la
fonction centrale. En tant que responsable d’un département ministériel, soit
la Chancellerie fédérale, il se trouve cependant au même rang formel que
tous les autres ministres fédéraux. Ainsi s’exprime clairement le « principe
des départements ministériels » qui règne dans l’administration fédérale.
Les ministères fédéraux et les services en aval
Un département ministériel d’un ministre fédéral est composé d’un ministère
fédéral (appelé également département central), dans lequel les décisions
stratégiques et les projets de loi sont préparés et des services en aval
relevant de son autorité. Ce dernier est un terme collectif désignant des
unités organisationnelles de toute sorte. Ainsi les hôtels des impôts sont tout
autant des services en aval que les inspections générales de la police ou
des écoles.
De ce fait, la taille des départements ministériels est très diverse. Les
départements de taille traditionnellement importante sont naturellement ceux
chargés de l’éducation et de la sécurité. Ces rapports de grandeur
s’illustrent en détail comme suit:
- 43 -
Dimension des départements ministériels de l’état fédéral en ressources
humaines (31.12.2007)
Département ministériel
Chancellerie fédérale *
Intérieur
Education, arts et culture
Science et recherche
Affaires sociales et protection des consommateurs
Santé, famille et jeunesse
Exterieur
Justice
Défence nationale
Finances
Agriculture, sylviculture, environnement et eaux
Economie et travail
Transports, innovations et technologie
Autre organe suprême **
Total
Département
central
(ministère)
704
1.655
706
291
396
476
525
209
1.076
734
879
1.027
632
9.312
Autre domaine
(en aval)
136
30.028
42.879
488
637
14
731
10.732
22.485
10.332
1.776
1.896
273
123.419
Total du
département
ministériel
840
31.683
43.585
779
1.033
490
1.256
10.941
23.561
11.066
2.655
2.923
905
1.014
132.731
* Le département des femmes, des médias et de la politique régionale s’établi dans la chancellerie fédérale.
** Sont réuni ici les services du président fédéral, da la direction parlementaire, de la Cour des comptes entre autre.
(Donnés sur les ressources humaines sur la base d’équivalents temps plein)
La structure d’un ministère
Les ministères fédéraux autrichiens (y compris Chancellerie fédérale) sont
soumis à des principes organisationnels homogènes. Ils sont divisés en
sections constituées la plupart du temps de 50 à 150 collaboratrices et
collaborateurs. Ces sections se divisent elles-mêmes en directions. Dans
certains cas, plusieurs directions peuvent être réunies en groupes ou
domaines. Les directions peuvent être également subdivisées en bureaux.
En
outre,
des
secrétaires
généraux
sont
installés
dans
certains
départements ministériels tout comme des bureaux propres aux ministres
fédéraux ou aux secrétaires d’état s’articulant autour de la conduite politique
d’un ministère. L’organisation concrète de la structure et la répartition des
missions (répartition des affaires) est déterminée par le ministre fédéral
concerné par arrêté interne. L’organisation des processus a lieu de manière
uniforme dans tous les ministères grâce à un système de dossiers
- 44 -
électroniques (ELAK), qui entre-temps, a entièrement remplacé le « dossier
sur papier ».
Organes « détachés » de l’administration fédérale
Ces dernières décennies, divers organes juridiquement autonomes ont été
créés en dehors de l’administration fédérale. Cela a été effectué par ce que
l’on appelle des « détachements » dans lesquels un organe de l’Etat fédéral
est transformé au titre d’une loi spéciale en un institut juridiquement
autonome ou en une société au terme du droit général des sociétés. Suite à
un processus de détachement, le personnel est également transféré dans
l’organe détaché en conservant ses droits. De la même manière, les moyens
financiers du budget de l’Etat fédéral sont indiqués séparément. Les
relations de financement et de conduite avec le ministère fédéral compétent
restent naturellement les mêmes.
Le processus de détachement, commencé en 1969 avec le détachement de
la caisse d’épargne nationalisée de la poste, comprend actuellement après
le détachement de la poste, des musées et du théâtre national, des agences
pour l’emploi, de l’autorité de surveillance des banques, de toutes les
universités et de nombre d’autres organes de l’Etat fédéral, une centaine de
sociétés et d’instituts.
L’administration des Länder
Contrairement à l’administration fédérale, les appareils administratifs des
neufs Länder ne sont pas organisés selon le principe des ressorts
ministériels. Le gouvernement régional, en tant qu’organe de direction de
l’administration du Land, agit fondamentalement en collège même si de
nombreux agendas sont cependant délégués à des membres individuels à
des fins de prise de décision. En tant qu’appareil administratif auxiliaire, il n’y
- 45 -
a pas de ministères régionaux spécialisés ou de structure semblable mais
un Office du gouvernement du Land commun. Le gouverneur du Land, en
tant que chef du gouvernement du Land (au niveau politique) et le directeur
de l’Office du Land (au niveau administratif), sont appelés à diriger les
affaires intérieures de l’Office.
L’administration du Land compte également la majeure partie des 99
districts administratifs. En dehors des 15 villes les plus importantes en taille
faisant également office de districts administratifs, 84 services administratifs
de cercle ont été installés dans toute l’Autriche comme districts
administratifs qui jouent un rôle porteur notamment dans l’administration
territoriale. Le service administratif de cercle est dirigé par un ou une chef de
l’administration du cercle nommé(e) par le gouvernement du Land. Puis, il y
a également des services en aval dans les administrations du Land et de
nombreux organes ont été détachés de l’administration du Land. Ces
dernières années notamment, les hôpitaux régionaux ont acquis une
autonomie juridique.
L’administration des communes
Des 2.358 communes, seules 72 (1.1.2008) villes enregistrent plus de
10.000 habitants et environ 80 % de toutes les communes affichent moins
de 3.000 habitants. Comme la taille et les performances d’une commune ne
sont fondamentalement pas prises en considération dans leurs missions, les
communes autrichiennes ont développé une culture coopérative marquée.
Ainsi, dans les affaires réclamant un travail et des investissements intensifs,
elles créent des syndicats communaux afin de permettre une gestion
efficace. 15 des villes autrichiennes les plus importantes par la taille
assument un rôle particulier entre les communes. Il s’agit de villes avec un
- 46 -
statut propre. Cela signifie qu’elles occupent en plus de leur missions
communales, la fonction d’un district administratif.
Les mairies sont sous la direction politique du maire qui est élu par l’organe
représentatif qu’est le conseil communal ou directement par les citoyens de
la municipalité. Un chef de mairie, appelé la plupart du temps secrétaire
communal ou directeur du conseil municipal veille à la direction
administrative (directeur de la municipalité dans les villes dotées d’un statut
propre).
De nombreuses missions communales sont du ressort de ce que l’on
appelle
l’Etat-providence
et
concernent
la
création
d’infrastructures
éducationnelles, sociales, environnementales et culturelles.
Les tâches de l’administration
Depuis longtemps, l’état administratif moderne n’est plus seulement une
puissance
publique
exerçant
ses
prérogatives
par
des
actes
de
commandement et de contrainte. L’administration autrichienne est plutôt
devenue une administration de services dotée de champs d’activité bien
définis tels que les affaires sociales, la santé, l’éducation, la culture ainsi
qu’une administration promotionnelle. La distinction classique entre
administration territoriale et administration non territoriale est donc d’une
importance en constante régression dans le contexte d’une analyse des
tâches matérielles.
Répartition des tâches
Toutefois, les formes d’action de l’administration territoriale joue un rôle
déterminé dans la répartition des tâches administratives entre les
collectivités territoriales, la répartition des compétences entérinée dans la
- 47 -
constitution autrichienne ne s’appliquant qu’à l’administration territoriale. Les
agendas repris dans les formes juridiques extérieures à l’administration
territoriale ne sont pas soumis à ce strict régime d’affectation. Dans ce
contexte, on parle de ce que l’on appelle l’ « administration du secteur
privé », l’Etat agissant comme une entité privée dans ces domaines. Toutes
les affaires n’étant pas du ressort de l’administration territoriale peuvent ainsi
être assumées par toutes les collectivités locales ce qui, dans la pratique,
peut mener à certains double-emplois dans l’administration des services et
l’administration financière. La répartition des tâches au sein des collectivités
locales est effectuée par l’Etat fédéral, notamment par la loi relative aux
ministères
fédéraux
ou
sinon,
par
l’affectation
des
affaires
des
gouvernements régionaux et des conseils communaux.
Administration fédérale directe et indirecte
Une forme particulière de prise en charge des tâches dans le cadre de
l’administration territoriale est constituée par le principe d’encouragement de
l’efficience de l’administration fédérale directe. Ce principe signifie que les
affaires de territorialité de l’administration fédérale doivent être fondamentalement assumées par des organes de l’administration régionale, la plupart
du temps dans les districts administratifs; l’administration du cercle, en tant
qu’autorité régionale, agit ainsi pour le Land comme pour l’Etat fédéral. Les
instructions du ministre fédéral compétent sont également déterminantes
dans l’administration fédérale directe. Des exceptions existent uniquement
pour certaines compétences. Ainsi, les affaires de l’administration des
finances, de la Sûreté, ainsi que les affaires militaires et étrangères sont
assumées indirectement par des services (en aval) de l’Etat fédéral.
- 48 -
La réforme de l’administration
Ces dernières années , la réforme administrative a déployé des activités
renforcées. Dans le domaine fédéral, il a été choisi une approche
stratégique qui prévoyait en premier lieu une vaste évaluation des missions
de l’Etat. A cette fin, un groupe d’experts a été chargé de procéder à un
examen des missions existantes de l’administration et à les remettre en
question de manière critique (rapport de la commission de la réforme des
tâches 2001). Suite à cela, il a été pris des mesures ciblées d’optimisation
de la structure et des services, portées par l’idée de créer des potentiels
d’économie en ressources humaines et budgétaire tout en assurant
simultanément la qualité et la performance des services administratifs.
Une des priorités de la réforme est constituée par l’utilisation renforcée des
technologies modernes au bénéfice des citoyennes et des citoyens ainsi que
pour obtenir des économies de coûts. Une loi spéciale sur le gouvernement
électronique crée la base d’une vaste diffusion des offres du gouvernement
électronique. A titre d’exemple, on peut citer des applications orientées vers
les citoyens telles que « Finanz-Online » (Les impôts en ligne) en tant que
niveau de communication dans les affaires fiscales ou l’introduction du
dossier électronique (ELAK).
De nettes mesures de décentralisation ont été prises afin d’optimiser
l’organisation administrative. Ainsi, la flexibilisation du régime strict du droit
budgétaire pour les unités organisationnelles opératives (par ce que l’on
appelle la « clause de flexibilité ») facilite des actions orientées vers
l’économie
entrepreneuriale.
Les
«
détachements
»
d’organes
de
l’organisation administrative créent en outre des « entreprises » autonomes
juridiquement et responsables dont les services publics sont produits avec
plus d’efficience. Depuis l’an 2000 et jusqu’en 2006, plus de 130 projets de
- 49 -
réformes ont été réalisés. Dans leur ensemble, ces mesures ont permis
d’économiser plusieurs milliards d’Euros.
Depuis 2007, nous continuons de déployer nos efforts sous les mots clés de
la efficacité, de l’orientation client et de la rapidité. L’offensive pour la qualité
comprend environ 40 projets de réformes dont l’objectif est autant
d’améliorer la qualité des services administratifs que de générer des
économies. Plusieurs projets de gouvernement électronique de même que
l’introduction de centres d’appel et d'espaces de services (one-stop-shop)
ainsi que des mesures de réorganisation ont pour but de contribuer à ce que
l'administration autrichienne puisse continuer à offrir aux citoyennes et
citoyens un maximum de services de qualité.
- 50 -
Le service public en Autriche
Le personnel administratif, ou service public, se compose des personnes au
service d’une collectivité territoriale autrichienne. Par nature, l’exécution de
tâches de l’Etat a une signification sociale élevée. Ainsi, les employés de
l’Etat sont soumis à des exigences particulières afin d’assurer que
l’impartialité, la performance et le respect des lois comptent toujours parmi
les caractéristiques principales du service public en Autriche de même que
l’efficience de l’administration et son incorruptibilité.
Dimensions du service public
Sous un angle purement quantitatif, il y a au total en Autriche 347.031
employés de l’Etat, comptés en salariés temps plein. Seuls 38 % des
employés de l’Etat travaillent au niveau fédéral (service fédéral). 62 % sont
des employés des Länder et des communes (service du Land et des
communes).
Employés publics de toutes les collectivités territoriales
-------------------------------------------------------------------------Etat fédéral
132.731
Länder (y compris Vienne)
140.900
Communes
73.400
Total
347.031
(Etat fédéral: 31.12.2007, sur la base d’équivalents temps plein, Länder, Communes: 2006;
ne pas y compris les administrations et les entreprises indépendantes)
Les pays emploient également les 70.000 enseignants des écoles
obligatoires (appelés « professeur des Länder »), dont la rémunération n’est
pas assumée par les différents Länder mais par l’Etat fédéral.
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Fonctionnaires et agents contractuels
On compte deux types de rapport de travail dans la fonction publique: le
rapport de droit public en tant que fonctionnaire, fondé par acte d’autorité et
qui signifie une place ne pouvant faire l’objet d’un licenciement et le rapport
de droit privé (contractuel) comme agent contractuel reposant sur un contrat
de travail assimilé aux conditions de travail des employés du privé. Dans de
nombreux domaine, il n’existe déjà plus aujourd’hui de grandes différences
entre le droit de la fonction publique relatif aux fonctionnaires et celui relatif
aux agents contractuels.
Selon la conception historique, le statut de fonctionnaire était le prototype de
l’employé de la fonction publique, entre-temps cependant, plus de la moitié
des tous les collaborateurs travaillent comme agents contractuels.
Structure de la fonction publique
Actuellement, des indications détaillées sur les structures professionnelles,
la formation, les revenus, la répartition hommes/femmes sont encore
impossibles à donner pour l’ensemble de la fonction publique car une
analyse standardisée correspondante est en voie de réalisation. Les
données présentes sur la fonction publique nationale permettent cependant
de tirer certaines conclusions d’ordre général.
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Les cinq plus grands secteurs professionnels de
l’Etat fédérale (31. 12. 2007)
-----------------------------------------------------------------------------Service administratif
48,305
Enseignants de l’Etat
37,140
Police
29,614
Militaire
14,631
Juges et magistrats
2,379
Revenu des employés de l’Etat fédéral par groupe
professionnel (Salaire annuel brut en euros)
-------------------------------------------------------------------------Juges et magistrats
65.284 €
Enseignants de l’Etat
47.867 €
Police
43.548 €
Militaire
35.494 €
Service administratif
28.702 €
(Ø les revenus sont des valeurs moyennes de 2007,
salaire annuel brut en vertu § 25 loi relative à impôt sur le revenu)
Emploi de diplômés universitaires (31. 12. 2007)
-----------------------------------------------------------------------------------------Etat fédéral
Secteur privé
Hommes
Femmes
Hommes
Femmes
38,8 %
59,7 %
24,6 %
28,7 %
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Dans la fonction publique fédérale, la formation d’apprentis dans les divers
secteurs professionnels joue un rôle important de même que l’emploi des
handicapés.
L’employeur public
Au sens formel du terme, les employeurs publics sont les collectivités
territoriales. La base des rapports de travail de la fonction publique est
constituée par des lois de travail spéciales que ce soit pour les postes de
droit public ou pour ceux de droit privé règlementant avec un certain degré
de détail toutes les circonstances concernées. Que ce soit pour la fonction
publique de l’Etat fédéral, des Länder ou des communes de chaque Land, il
existe des bases juridiques propres décrétées par par le législateur
parlementaire fédéral ou régional indépendamment les uns des autres. Cela
conduit à de nombreux systèmes normalisés de droit de travail dans la
fonction publique en Autriche.
La responsabilité en ressources humaines de l’Etat fédéral est assumée par
les différents ministères fédéraux. La coordination de la gestion du
personnel et la préparation des lois de travail dans la fonction publique et les
autres normes sont du ressort de la Chancellerie fédérale.
Gestion et contrôle des ressources humaines
Les plans d’emploi sont les instruments déterminants pour la gestion des
ressources humaines dans la fonction publique. Ce tableau chiffré qui prend
effet en tant que partie formelle dans le plan budgétaire légal annuel
(« budget »), indique le nombre maximum autorisé d’employés par la
détermination de postes budgétaires et en les affectant aux différents
organes. Les nouvelles embauches comme les réaffectations ne sont
possibles qu’en fonction des postes budgétaires vacants. De plus, il convient
d’assurer le respect des charges financières de personnel budgétisées.
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La tâche du contrôle des ressources humaines réside dans l’observation
aussi rapide dans le temps que possible des développements se répercutant
sur les dépenses dans le secteur des ressources humaines afin de pouvoir
en tirer les conclusions les plus diverses concernant le personnel et pouvoir
prendre des mesures de contrôle ciblées. Les données obtenues au cours
du contrôle des ressources humaines permettent de s’orienter en fonction
des données caractéristiques internationales et constituent une bonne base
pour la planification des besoins en ressources humaines.
Partenariat social dans le service public
Le partenariat social, déterminant dans toute la vie économique et sociale
en Autriche, imprègne également la fonction publique. Il a pour principe de
résoudre les problèmes en partenariat et s’étend des négociations salariales
annuelles aux discussions sur diverses normes.
Les syndicats de la fonction publique faisant partie de la Confédération des
syndicats autrichiens (ÖGB) sont le Syndicat de la fonction publique (GÖD)
composé d’environ 230.000 membres (y compris les employés et les
pensionnés de l’Etat fédéral et des Länder – sans Vienne) et le Syndicat des
employés communaux regroupant 150.000 membres (y compris les
administrations et les entreprises indépendantes et les pensionnés).
Dans les différents domaines organisationnels de l’administration, il a été
établi un système différencié de représentation du personnel en tant que
système de représentation des salariés « interne à l’entreprise » pour ainsi
dire, muni de divers droits d’information et de codétermination légaux de
représentation du personnel. Les résultats des élections de la représentation
du personnel sont déterminants pour le rapport des forces politiques au sein
des syndicats de la fonction publique.
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Embauche dans la fonction publique
La sélection du personnel dans la fonction publique doit remplir deux
critères: assurer une embauche objective du personnel et une qualité
élevée. Par conséquent, les nouvelles embauches n’ont régulièrement lieu
qu’à la suite d’un avis de concours public et prévoient les examens
d’aptitude correspondants. Une entrevue d’embauche complète ne suffit
simplement que dans le cas d’exigences spéciales ne pouvant être réunies
que par peu de candidats. Le principe strict d’avancement interne en vigueur
traditionnellement dans la fonction publique est appliqué aujourd’hui de
manière nettement plus flexible, du moins chez les agents contractuels.
Carrières et fonction dans le service public
En Autriche, les carrières de longue durée et à vie au sein de la fonction
publique sont toujours très fréquentes. Cependant. la perméabilité en
direction du monde du travail du secteur privé s’accroît. Lorsqu’il s’agit
d’occuper une fonction d’encadrement élevée, la décision tient compte non
seulement d’un avis de concours public mais aussi d’une proposition de
sélection émise par une commission d’expertise indépendante. Les plus
hautes fonctions de l’administration publique telle que la direction d’une
section ministérielle ne sont plus attribuées que pour une durée limitée à
cinq ans. Dans la fonction publique, il est impératif de promouvoir la carrière
professionnelle des femmes. De la même manière, on accorde de
l’importance à l’expérience internationale pour permettre une carrière dans
les institutions européennes et internationales.
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Développement du personnel
Depuis plus de 10 ans, il a été établi dans la fonction publique un
développement moderne du personnel qui s’articule autour des objectifs
suivants:
•
l’augmentation de la qualification des collaboratrices et collaborateurs
•
l’encouragement du leaderschip et de la motivation
•
le soutien du développement de la personnalité
•
l’amélioration de la culture communicative de l’entreprise
Des mesures diverses sont prises pour mettre en œuvre ces objectifs. Outre
l’amélioration et l’extension de la formation initiale et continue, de nouveaux
instruments du développement du personnel sont créés tels que l’entretien
d’évaluation, l’interrogation du collaborateur inclu le MbO, le mentoring, les «
bourses d’emploi » internes à l’administration, les mesures concernant
l’identité visuelle allant jusqu’à l’aménagement moderne du poste de travail.
Rémunération
Il existe une grande diversité de systèmes de rémunération pour les
employés des diverses collectivités territoriales en Autriche. Actuellement, le
système en vigueur pour la majeure partie des employés de l’Etat prévoit
des avancements garantis liés à des primes dépendant de l’activité
concrètement exercée. D’autres primes ou « taxes accessoires » prennent
en compte des circonstances de service particulières. Ce système de
rémunération repose sur une large analyse scientifique du travail des
différents postes par rapport à leur valence (évaluation du poste de travail).
Régime des retraites
Le système des retraites des fonctionnaires, de conception différente du
régime général des retraites, a été uniformisé en 2005 pour la fonction
publique au cours d’une « harmonisation de la retraite », créant ainsi la base
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d’un système de retraite uniforme pour la première fois et dans toute
l’Autriche. Pour les fonctionnaires des Länder et des communes, ce
rapprochement du régime général de la retraite n’a eu lieu jusqu’à présent
qu’à des degrés divers.
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Bundeskanzleramt
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Stand: Juli 2008