l`espace de décision de la gestion des ressources humaines

Transcription

ROYAUME DU MAROC
MINISTERE DE LA SANTE
L’ESPACE DE DÉCISION DE LA GESTION DES
RESSOURCES HUMAINES SANITAIRES
AU MAROC
RAPPORT DE RECHERCHE
A. Belghiti Alaoui, N. Boffin & V. Debrouwere
Rabat, avril 2004
Table des matières
Page
1. INTRODUCTION
3
2. PROBLEMATIQUE ET QUESTION DE RECHERCHE
5
2.1. Définition du problème et justification de l’étude
5
2.2. Contexte favorable à la décentralisation
6
2.3. Objectifs et cadre de référence
7
3. MATERIELS ET METHODES
11
3.1. Organisation de l’étude
11
3.2. Limites de l’étude
15
3.3. Calendrier de réalisation de l’étude
16
4. RESULTATS ET DISCUSSIONS
17
4.1. Domaines de décision en GRH
17
4.2. Distribution de l’espace de décision
23
4.3. Appréciation des éventails de choix par DD/GRH
26
5. L’espace de décision souhaité
31
5.1. Tâches à développer au niveau déconcentré
31
5.2. Espace de décision optimal
32
6. Conclusion et recommandations
33
6.1. Zones de tension de l’exercice de la GRH
33
6.2. Perception de l’éventail des choix en GRH
33
6.3. Intérêt du modèle de l’espace de décision
33
6.4. Recommandations
34
Principales références bibliographiques
35
Annexes
36
1
Espace de décision de la GRH sanitaires au Maroc / Rapport de recherche
Liste des abréviations
BIRD
DD
DHSA
DPRF
DRC
DRH
DT
GRH
MS
RH
SEGMA
Banque Internationale de Reconstruction pour le Développement
Domaine de Décision
Direction des Hôpitaux et des Soins Ambulatoires
Direction de la Planification et des Ressources Financières
Direction de la Réglementation et du Contentieux
Direction des Ressources Humaines
Décisions et Tâches
Gestion des Ressources Humaines
Ministère de la Santé
Ressources humaines
Services d’Etat Gérés de Manière Autonome
2
1. Introduction :
Le débat sur la décentralisation1 des systèmes de santé est assez récent (Ref). Avec l’avènement de la déclaration d’Alma-Ata (1978) et de la politique des soins de santé primaires, l’organisation décentralisée a été
identifiée comme moyen de réalisation de la stratégie de santé pour tous (Ref). Dans ce sens, un intérêt particulier a été accordé au renforcement du « district » sanitaire en tant que cadre organisationnel décentralisé
pouvant faciliter la mise en œuvre de cette stratégie mondiale (Mills et al. 1990). La déclaration de Hararé
(1987) est venue consolider cette orientation et promouvoir le District sanitaire en tant que modèle de système
de santé décentralisé.
Par ailleurs, avec le développement du discours sur la gouvernance et sur le rôle de l’état en tant que responsable de l’organisation de la « chose publique », certains principes comme celui de la participation,
l’imputabilité, la subsidiarité et la transparence ont été mis en évidence comme critères d’appréciation de la
bonne gouvernance. Dans ce cadre, Lemieux (1997) considère que le principe de la subsidiarité accorde à la
décentralisation un rôle de régulation des affaires publiques puisqu’il suppose une décision près de l’action
et un recours limité et motivé à l’autorité centrale (quand la compétence locale n’est pas disponible). Ainsi, un
rapprochement entre les justifications politiques (bonne gouvernance) et techniques (réalisation des objectifs
de santé) de la décentralisation devient de plus en plus manifeste notamment à travers les mouvements de réforme de santé.
Cette évolution permet d’identifier trois impératifs sous-tendant le recours à la décentralisation (Ref) : (i) un
impératif politique qui vise la participation des citoyens et des collectivités à la gestion de la chose publique;
(ii) un impératif de rationalité qui vise l’amélioration de l’efficacité de l’action publique et (iii) un impératif de
« bonne gouvernance » qui cherche une meilleure coordination et régulation entre les acteurs intervenant
dans le domaine de la santé (société civile, secteur privé et secteurs du gouvernement). Ces trois impératifs
constituent les principaux fondements de la politique de décentralisation et la source d’inspiration de ses
avantages théoriques2.
Ces avantages restent, toutefois, des « a priori » théoriques qui manquent souvent d’évidence. En effet,
comme l’a précisé Mills (1990), bien que la décentralisation présente des avantages, un système décentralisé
peut être aussi une source d’iniquité accrue, rendre plus difficile la promotion des politiques, priorités et normes nationales, renforcer l’actuelle pénurie de cadres bien formés et être moins efficace. La décentralisation,
en effet, peut parfois simplement renforcer la position du gouvernement au niveau local, avec tout ce que cela
peut signifier en termes d’iniquité pour les plus pauvres (Walt 1994).
Dans le même sens certaines études confirment qu’une décentralisation mal conçue et effectuée hâtivement
peut avoir de mauvaises conséquences sur l’offre des services de santé (Gilson et al 1994 ; KolehmainenAitken et al. 1997).
Le rôle de la décentralisation dans l’amélioration des services de santé paraît donc manquer de preuves bien
établies. C’est ce qui a amené Mills (1990) à considérer la décentralisation d’un système de santé comme
« un problème complexe ». Concilier entre les impératifs politiques et la recherche d’une meilleure perfor-
1 La notion de décentralisation est utilisée dans sa conception large telle que rapportée par Mills et al. (1990) et elle
comprend habituellement la décentralisation administrative ou déconcentration, la décentralisation fonctionnelle ou délégation, la décentralisation politique ou dévolution, et la privatisation (Rondinelli 1983).
2
Les avantages théoriques de la décentralisation selon Mills (1990) sont : Axer l’attention sur la collectivité, promouvoir la participation communautaire, encourager l’équité dans la prestation des soins de santé, renforcer la motivation
du personnel local, accélérer la mise en œuvre des programmes de développement et promouvoir la collaboration intersectorielle.
3
mance du secteur de santé doit donc être un souci majeur pour un pays qui s’engage dans le renforcement de
la politique de décentralisation de son système de santé.
Au Maroc, la décentralisation correspond à un choix politique qui s’inscrit dans un processus de réforme de
l’administration publique. L’avènement de la loi sur la régionalisation de 1996 et la création du conseil régional
comme collectivité territoriale, lui a donné une nouvelle impulsion et a amené les différents secteurs du
gouvernement à engager certaines initiatives d’organisation régionale dans l’attente de la création de la région
administrative. Toutefois, dans le domaine de la santé, la régionalisation s’est limitée à la création d’une fonction de coordination régionale (délégué du Ministère de la Santé coordonnateur de région) dont le contenu est
jusqu’à présent mal défini. La création de cette fonction de coordination ne s’est pas accompagnée d’une redistribution des pouvoirs entre le niveau central et les niveaux déconcentrés. En effet, le pouvoir des délégués
provinciaux et des directeurs centraux n’a pas connu de changement.
La « création » de ce palier régional en l’absence d’une redistribution des rôles ou de délégation de responsabilités n’a fait que prolonger la ligne hiérarchique entre l’administration locale et l’administration centrale (province; willaya et région) avec même un risque de prolongation des délais de prise de décision sans parler des
conflits de responsabilité. Les avantages théoriques de la décentralisation ne sont pas identifiables dans ce
contexte.
Il y a donc au Maroc une disproportion entre le fort engagement politique en faveur de la décentralisation, qui
va jusqu’à l’élaboration d’un cadre réglementaire et la mise en place d’organes de gestion, et le faible impact
au niveau opérationnel (efficacité autonomie ? des services de santé). Cette disproportion pourrait s’expliquer
par la primauté accordée dans la mise en œuvre de la politique de décentralisation à l’impératif politique (ou
démocratique) aux dépens de l’impératif d’efficacité dans la réalisation des objectifs de santé. Cette primauté
rend le secteur de la santé subordonné, dans ses motivations et ses approches de la décentralisation, à la logique d’administration publique et ne peut, par conséquent, mettre en évidence ses justifications propres, essentiellement orientées vers la performance du système de santé.
Pour appréhender ce dysfonctionnement, cette recherche se propose d’analyser la problématique de la décentralisation du système de santé marocain à travers une approche alternative à l’approche d’administration
publique qui permet de concilier entre l’impératif politique et le souci d’amélioration de la performance. Il s’agit
de l’approche de la théorie de l’agence qui met l’accent sur l’obligation des résultats eu égard au niveau de
responsabilité des acteurs. Cette approche, appliquée dans le domaine de la santé par Bossert (1998), a déjà
été utilisée pour analyser le processus de déconcentration au Maroc (Bossert 2001 ; Bossert et al 2003).
Dans cette étude, il est question d’explorer l’éventail de choix en matière de gestion des ressources humaines
entre l’administration centrale et les services extérieurs du Ministère de la santé. Le choix porté sur la fonction
de gestion des ressources humaines se justifie par le fait qu’elle constitue la fonction la plus concernée par le
processus de décentralisation et parce que le transfert de pouvoir de décision y est plus manifeste.
4
2. PROBLÉMATIQUE ET QUESTIONS DE RECHERCHE
2.1. Définition du problème et justifications de l’étude
2.1.1. Contraste entre une forte décentralisation structurelle et une insuffisance de décentralisation
gestionnaire3
La mise en œuvre de la politique de décentralisation au Maroc remonte au milieu des années 1970. La création des Wilayas (groupes de provinces et/ou de préfectures) au milieu des années 1980 et la promulgation de
la loi sur la régionalisation en 1996 sont venues consolider ce processus et pousser les différents secteurs du
gouvernement à la recherche de formes organisationnelles décentralisées qui leur permettent de maintenir
une cohérence dans leurs organisations. Dans tous les cas, le secteur de la santé n’était concerné que par la
déconcentration (décentralisation administrative) et par la délégation (décentralisation fonctionnelle ou technique).
Le renforcement de ce processus a poussé également les délégués du Ministère de la Santé aux provinces et
préfectures4, qui représentent l’entité déconcentrée du Ministère de la santé, à repenser leurs rôles et attributions en vue d’accompagner ce processus et saisir les opportunités qu’il offre pour améliorer le fonctionnement des services de santé. Ils restent, toutefois, soumis à des contraintes en rapport avec leur faible participation à ce processus et leur faible maîtrise de ses implications sur le système de soins. Les justifications et
les modalités de mise en œuvre de la décentralisation sont toujours décidées en dehors du Ministère de la
santé. Ils n’ont donc que le choix d’appréhender la décentralisation comme un processus administratif sans
lien avec la dynamique interne du système de santé ou avec l’amélioration de sa performance. Cette situation
ne permet ni la mise en évidence, ni la réalisation des avantages théoriques de la décentralisation dans le
système de santé. La décentralisation n’est donc pas perçue comme une opportunité de transformation du
système de santé.
Par ailleurs, le rapprochement de l’administration sanitaire vers la population engendre, par la force des choses, l’expression de nouveaux besoins (extension de l’infrastructure sanitaire, renforcement en ressources
humaines, dotation en médicaments, partenariat, …) auxquels les représentants de l’administration ne peuvent répondre par manque d’information et de ressources ou par limite de mandat.
Hypothèse de travail 1
Le processus de décentralisation administrative (déconcentration) sans transfert de pouvoir de décision est source de dysfonctionnements organisationnels et gestionnaires des services déconcentrés.
Ces dysfonctionnements sont dus à l’inadéquation de l’approche utilisée comme cadre de mise en
oeuvre de la décentralisation qui ne met pas l’accent sur la recherche de la performance. Cette approche, d’administration publique, est soumise à la lourdeur bureaucratique et accorde la primauté au
souci politique (aléas) aux dépens de l’impératif de performance.
Cette distinction entre décentralisation structurelle et gestionnaire a été introduite par Mills (1990).
Le Délégué du Ministère de la santé est le représentant du Ministre de la santé au niveau de l’entité territoriale administrative la plus déconcentrée que représente la province et la préfecture qui est dirigée par un gouverneur.
3
4
5
2.1.2. Absence d’une stratégie de gestion des ressources humaines (GRH)
Au Maroc, les fonctions managériales comme la gestion financière, la gestion des ressources humaines,
l’organisation des services et la planification, sont peu développées dans un système déconcentré5. Avec
l’augmentation de la taille des organisations de santé et le renforcement du souci d’efficacité, certaines décisions relevant de ces fonctions se sont vues progressivement déléguées, parfois de façon indépendante du
processus de décentralisation proprement dit. En matière de gestion financière, il y a eu renforcement de
l’autonomie financière des hôpitaux à travers l’extension du statut SEGMA, globalisation des dépenses et lancement du processus de contractualisation dans le cadre de la réforme des dépenses publiques. Les services
extérieurs du Ministère de la santé disposent également d’une grande marge de manœuvre en matière
d’organisation de services et de planification de l’offre de soins. Cette dynamique émergente reste limitée
dans le domaine de GRH qui est une fonction éclatée entre plusieurs ministères et fortement centralisée. Ses
principales activités6 sont assurées par au moins trois ministères7 qui manquent souvent de coordination.
La forte dépendance des pouvoirs publics et la forte centralisation de la fonction de GRH contrastent avec la
tendance annoncée d’autonomie des services extérieurs de l’état8 et avec la modernisation de la gestion que
suppose la réforme de l’administration publique engagée au Maroc. Elles contrastent également avec la nécessité de rationaliser l’utilisation des ressources rares représentées par les professionnels de la santé.
L’établissement de lien fonctionnel entre la décentralisation et ses objectifs liés à la GRH permet
d’identifier des potentiels d’amélioration de la GRH et de donner un contenu empirique au processus
de décentralisation.
2.2. Un contexte favorable à la décentralisation : la réforme du secteur de la santé
Depuis 1998, le Maroc s’est engagé dans un processus de réforme du secteur de la santé. Ses principales
motivations sont: (i) Le renforcement de la décentralisation dans le cadre de la régionalisation et l’amélioration
de la gestion des ressources humaines (ii) l’amélioration du financement de la santé et (iii) l’augmentation de
l’autonomie hospitalière.
Dans le cadre de cette réforme, la politique de régionalisation est appréhendée comme une opportunité de
transformation du système de santé puisqu’elle prévoit la création de structures régionales de santé dotées
d’attributions stratégiques (planification de l’offre, organisation de la filière, contrôle de l’utilisation des ressources, …). Il est également envisagé d’accorder aux hôpitaux un statut d’autonomie pour leur permettre de faire
face aux défis de rationalisation des dépenses et d’amélioration de la qualité des soins.
En matière de ressources humaines, il est prévu la création d’une fonction de GRH dans les structures régionales (délégation et hôpitaux régionaux). Cette orientation s’accompagnera d’une étude sur la planification
des ressources humaines qui constituera l’assise pour l’élaboration d’une stratégie nationale des ressources
humaines de santé.
Le financement de cette réforme est assuré par le Budget Général, un prêt de la BIRD et un don de la Commission Européenne.
5
Dans les sciences administratives classiques ces fonctions étaient considérées comme des fonctions auxiliaires.
Recrutement, sélection, affectation, rémunération, formation, évaluation, développement …
7
Ministère de la fonction publique, Ministère des Finances et de la Privatisation et Ministère de la Santé
8
Dans le secteur de la santé, les services extérieurs sont représentés par les délégations (en tant qu’entités administratives), les centres hospitaliers (CHU) et les hôpitaux SEGMA en tant qu’établissements de prestation de soins.
6
6
2.3. Objectifs et cadre de référence de l’étude
2.3.1. Objectifs de l’étude
L’enjeu fondamental du processus de décentralisation est de trouver un équilibre entre centralisation et décentralisation. Quel pouvoir de décision décentraliser et pour quelle valeur ajoutée au niveau central et décentralisé ? Cette valeur ajoutée doit nécessairement se rapporter, directement ou indirectement, à la raison d’être du
système de santé.
Pour répondre à ce souci, un inventaire descriptif des domaines de décision et de distribution des choix qui s’y
rapportent est nécessaire. Cela permet d’identifier les incohérences et les dysfonctionnements dans l’exercice
de pouvoir et d’orienter la décision politique.
Pour des raisons de commodité, cette recherche explorera la fonction de GRH comme principale fonction
concernée par la décentralisation. Elle vise deux objectifs interdépendants :
(1) L’identification et la documentation des domaines de décisions (DD) relatifs à la gestion des ressources humaines de santé. Dans ce cadre, il est question de faire l’inventaire des décisions/tâches
touchant les ressources humaines qui sont exercées par les services de l’administration centrale et
les services déconcentrés (Délégations provinciales et préfectorales). Nous entendons par domaine
de décision un ensemble de décisions cohérentes de par leur nature ou leur lien fonctionnel.
(2) la distribution de l’espace de décision de gestion des ressources humaines entre le niveau central et
les échelons déconcentrés. Cette distribution sera envisagée sur la base des domaines de décision
identifiés.
2.3.2. Cadre de référence : modèle de l’espace de décision
Le cadre de référence de l’étude est représenté par le modèle de l’espace de décision proposé par Thomas
Bossert (1998). Ce modèle est avant tout un outil de description du transfert de compétence ou du pouvoir de
décision qui constitue la principale conséquence de toute décentralisation. Il correspond à un cadre d’analyse
du processus de décentralisation fondé sur la théorie de l’agence (theory of the firm ou principal agent approach) développée par des économistes (Jensen et Meckling 1976) pour apprécier la distribution du pouvoir
dans les entreprises entre le principal ou le mandant (actionnaires) et l’agent ou le mandaté (directeur général). Cette théorie appréhende une organisation comme un nœud de contrats au sein duquel s’organisent et
se régulent les relations entre les différents détenteurs d’enjeux (ou stakeholders).
Selon cette approche, il y a une relation d’agence chaque fois qu’une personne a recours aux services d’une
autre personne en vue d’accomplir en son nom une tâche quelconque (Jensen et Meckling 1976). Appliquée
au système national de santé, cette théorie permet d’envisager :
• le Ministère de la Santé comme un principal (ou mandant) qui est chargé de l’élaboration de la politique et des objectifs de santé ;
• et les services extérieurs (entités décentralisées) comme des agents (ou des mandatés) chargés, au
nom du Ministre de la Santé, de la mise en œuvre de cette politique et de la réalisation des objectifs
de santé.
Ainsi, la théorie de l’agence devient un cadre avec lequel peut être analysé le processus de décentralisation.
Dans ce sens, Bossert (1998) considère l’approche de la théorie de l’agence comme une alternative à
l’approche classique d’administration publique développée par Cheema & Rondinelli (1983) et appliquée par
7
Mills et al. (1990) pour l’analyse de la décentralisation des systèmes de santé. Cette dernière se limite à décrire la distribution du pouvoir et n’est pas orientée vers la recherche d’une valeur ajoutée en rapport avec la
réalisation des objectifs de santé (performance). Bossert a utilisé la théorie de l’agence pour analyser la mise
en œuvre de la décentralisation dans le domaine de la santé. C’est ainsi qu’il a pu dégager un modèle qu’il a
appelé « modèle de l’espace de décision ».
Le modèle de l’espace de décision permet de décrire le niveau de discrétion ou de choix accordé à l’agent
(entité décentralisée) pour la réalisation des objectifs de santé. Il a l’avantage, comme l’illustre la figure 1,
d’envisager la distribution du pouvoir, appelée dans ce cas éventail des choix, entre l’administration centrale et
les services extérieurs eu égard aux possibilités de changement ou d’amélioration de la performance qu’elle
suscite. Il permet donc d’explorer la relation entre l’administration centrale et les services déconcentrés sur
une base dynamique. Chaque fois qu’il y a un changement dans l’éventail des choix, on doit s’attendre à un
changement dans la dynamique globale du système (repositionnement des acteurs et réorganisation des services) ou à une amélioration de l’efficacité des actions de santé. Selon la théorie de l’agence, la réalisation de
la performance n’est pas conditionnée uniquement par la nature de la relation entre le principal (Etat) et les
agents (entités décentralisées), mais elle l’est également par le système d’incitation qui encadre cette relation
(voir
Figure 1).
Ainsi, par le biais de son augmentation de l’éventail des choix au niveau décentralisé et l’ajustement du rôle
de l’administration centrale, la décentralisation est conçue comme un moyen de renforcement de la performance du système de santé.
Dans le modèle de l’espace de décision, la décentralisation a deux conséquences :
1. une redistribution de l’espace de décision entre l’administration centrale et les services décentralisés
qui se traduit par une augmentation de l’éventail des choix des services déconcentrés et un recentrage dans le rôle de l’administration centrale;
2. L’amélioration de la performance du système de santé qui constitue une conséquence indirecte du
renforcement de la décentralisation (valeur ajoutée). L’amélioration de la performance n’est toutefois
pas automatique, elle demande une prise de conscience de l’opportunité offerte par l’éventail des
choix et un effort pour son exploitation pour améliorer les objectifs de santé (changement).
Vu la difficulté de mesurer le changement du niveau de réalisation des objectifs de santé suite à la décentralisation par manque de support de monitorage, cette étude se limitera à mesurer la distribution de l’espace de
décision (conséquence directe de la décentralisation) et la prise de conscience des différents acteurs de
l’éventail des choix que permet cette décentralisation (perception).
8
Figure 1. Approche de l’espace de décision
(Adapté de Bossert,1998)
Décentralisation
(Transfert ou délégation de pouvoir)
Changement dans
l’Espace de Décision
des agents
(services extérieurs)
Caractéristiques du
service extérieur
Système de contrôle
et d’incitation
Changement dans le
rôle du principal
(administration centrale)
Augmentation de
l’éventail des choix au
niveau décentralisé
Changement intervenu
suite à l’augmentation
de l’éventail des choix
Encadrement par
l’administration
centrale
NIVEAU DE REALISATION
DES OBJECTIFS DE SANTE
(PERFORMANCE)
9
L’autre apport du modèle de l’espace de décision se rapporte à sa nature fonctionnelle puisqu’il s’applique à
des fonctions managériales. Ce qui permet la description de la variation de l’espace de décision de façon différenciée selon les domaines d’attribution ou les fonctions ciblés par la décentralisation. Bossert (1998) a envisagé l’exploration de l’espace de décision par rapport à cinq fonctions (finance, organisation de services,
ressources humaines, règles d’accès, gouvernance). Il décline chaque fonction en composantes et définit pour
chaque composante trois niveaux dans l’éventail des choix (court, modéré et large). Ce qui permet de tracer
une carte d’espace de décision (voir Tableau 1).
Tableau 1. Carte d’espace de décision (selon Bossert 1998)
Fonctions
Eventail des choix
Indicateurs
Court
1. Financement et
Dépenses
2. Organisation
des services
3. Ressources
Humaines
4. Fonctions
d’accès
5. Gouvernance
modéré
large
Sources de revenu
Allocation des dépenses
Tarification/ participations
Autonomie hospitalière
Plans d’assurance
Mécanismes de paiement
Contrat avec producteurs privés
Normes des services
Salaires
Recrutement de vacataires
Recrutement de contractuels
Règles d’accès
Règles de gouvernance
Participation communautaire
Cette approche a déjà été appliquée au système de santé marocain pour étudier le processus de décentralisation dans son ensemble (Bossert et al, 2003). Nous pensons que la diversité des fonctions explorées et
l’absence de cadre formel ou consensuel des sous-fonctions identifiées par Bossert (1998) a limité l’étude aux
dimensions descriptives que le modèle cherche à dépasser.
Dans ce travail, seule la fonction « ressources humaines » sera explorée. Ce choix se justifie par l’absence
d’une codification formalisée des différentes sous-fonctions des ressources humaines au Maroc et le caractère
limité des composantes de la fonction ressources humaines dans ce modèle qui réduit la fonction de gestion
des ressources humaines à deux sous fonctions : définition des niveaux de salaires ou des primes et la possibilité de recrutement ou de licenciement. D’où le double objectif de cette recherche qui vise la codification de
la fonction de ressources humaines au Ministère de la santé par la définition de ses domaines de décisions et
la documentation de leur carte d’espace de décision.
10
3. MATERIEL ET METHODES
3.1. Organisation de l’étude
L’étude est organisée en cinq étapes :
a) Etape 1 : Définition des domaines de décision de gestion des ressources humaines de santé au Maroc
Méthode utilisée: Méthode de groupe nominal regroupant 13 personnes ressources concernées par la
gestion des ressources humaines. Au delà de leur implication dans la GRH, le choix des participants veille
à la représentativité des différentes structures impliquées dans le processus de GRH.
Ce choix méthodologique vise en plus de l’identification des DD, une exploration des activités de la fonction de
GRH telle qu’elle se fait dans le domaine de la santé au Maroc.
La réunion du groupe nominal a eu lieu le samedi 27 septembre 03 à Rabat. Elle a regroupé treize personnes
ressources concernées par la gestion des ressources humaines dans le domaine de la santé. Leur désignation a été faite sur la base d’un choix raisonné qui se réfère essentiellement leur positionnement dans
l’organisation formelle du processus de GRH. Parmi ces participants dix relevaient de l'administration centrale
et trois des services extérieurs. Deux délégués du Ministère de la Santé invités n'ont pas participé à l'atelier
ainsi qu'un représentant du ministère de finances et privatisation et un chef de la division financière du MS.
Les objectifs de la réunion du groupe nominal étaient de :
−
Faire l’inventaire des Décisions/Tâches (DT) actuelles qui touchent les ressources humaines, exercées
par les services de l’administration centrale et des services décentralisés. On entend par DT la formulation la plus simple d’un travail (tâche) ou d’une action (décision) découlant d’une activité.
−
Identifier les Domaines de Décision (DD) relatifs à la gestion des ressources humaines dans le domaine
de la santé.
−
Attribuer les DT identifiées aux DD retenus.
La réunion s'est déroulée en quatre étapes:
1. Une présentation introductive pour la mise en contexte et l’explicitation des justifications de la recherche et des objectifs de la rencontre (en annexe). Le cadre de référence de la recherche a été
présenté puisqu’il fait le lien avec les objectifs de la réunion et les étapes de réalisation de l’atelier.
2. Puis les participants ont identifié chacun pour soi, toutes les décisions et tâches actuelles concernant les ressources humaines au sein du Ministère de la Santé. Les décisions et tâches ont été
discutées de façon systématique pour finalisation et suppression des doubles formulations.
3. En troisième étape, le même exercice a été mené pour l’identification des DD. Les participants ont
identifié chacun pour soi les DD en rapport avec la gestion des ressources humaines.
4. La dernière étape de l’atelier consistait à attribuer les DT aux DD. Les participants ont rattaché sur
papier, chacun pour soi, toutes les DT aux DD duquel ils pensent qu’ils doivent relever. Les résultats ont été rassemblés par les chercheurs.
11
b) Etape 2 :
Préparation de la collecte des données.
Sur la base des domaines de décision de gestion des ressources humaines (DD/GRH) retenus dans
l’étape 1, la matrice d’analyse des niveaux de décision (Tableau 2) est finalisée pour constituer le
support d’élaboration des questionnaires.
Tableau 2. Matrice d’analyse des niveaux de décision
Domaine de
Inventaire
Situation exdécision
des décisions
plorée
Décideurs/Gestionnaires des ressources humaines
Administration centrale
(F : formelle ;
R : réelle;
S : souhaitée)
Ministère de
la fonction
publique
DD1
D1.1
D1.2.
…
D2.1
DD2
Ministère des Finances
et de la privati- DRH
sation
Ministère
de la santé
DPRF
DRC
Services extérieurs
Délégation
de santé
DHSA
F
R
S
F
R
S
…
F
R
S
…
…
DRH : Direction des ressources humaines ; DPRF : Direction de la planification et des ressources financières ; DHSA : Direction des
hôpitaux et des soins ambulatoires ; DRC : Direction de la réglementation et du contentieux.
L’objectif de cette étape est de :
o Remplir et finaliser le Tableau 2 qui constitue le premier produit de cette étude ;
o Faire le choix (et le justifier) des décisions (ou DD/GRH) sur lesquelles va porter l’exploration de
l’espace de décision. Le but n’étant pas de viser l’exhaustivité mais plutôt de mettre en évidence
les dysfonctionnements de la distribution des rôles et de l’éventail des choix GRH.
o Elaborer le questionnaire de l’enquête postale
L’élaboration du questionnaire pour l’enquête postale a été faite en 4 temps :
•
Temps 1 : Délimitation du champ d’investigation de l’enquête. Deux choix ont été faits à ce niveau :
(i) le choix des domaines à couvrir par le questionnaire. Trois options étaient offertes : tous
les DD identifiés par le groupe nominal, une partie des DD identifiés par le groupe nominal,
les DD rapportés par la littérature ou les DD identifiés par le groupe nominal complétés par
des DT rapportés par la littérature. Notre choix s’est porté en faveur de la dernière option pour
la simple raison qu’elle permet de disposer de questions en rapport avec le développement
éventuellement souhaité des DD.
(ii) le choix d’orienter les questions sur les catégories de personnel ou sur le processus de
gestion des ressources humaines. Puisque nous sommes dans une logique fonctionnaliste,
nous avons opté pour la documentation du processus à travers une catégorie de personnel
12
dont la différenciation est quasi-universelle, en l’occurrence le personnel médical (généraliste
et spécialiste). Cette limitation ne peut avoir des limites sur l’étude que si il existe, dans le
processus de GRH, des domaines ou des décisions spécifiques aux autres personnels de
santé. Ce que la littérature n’a pas permis de mettre en évidence. Il s’agit donc ici d’un choix
de commodité.
•
Temps 2 : L’élaboration du questionnaire a pris deux semaines de travail. Le premier draft a été soumis à l’avis des chercheurs et une première finalisation entre le chercheur principal et le consultant
avant de faire l’objet d’un pré-test.
•
Temps 3 : Pré-Test et finalisation du questionnaire
Le questionnaire a été administré, à titre de pré-test, au Délégué de la préfecture de Salé, qui après
s’être soumis à l’exercice a accepté de nous faire part de ses commentaires sur le questionnaire et
sur les difficultés qu’il a rencontrées lors de son remplissage. Une dernière réunion de travail nous a
permis de finaliser le questionnaire. La dernière version figure en annexe 5. Le questionnaire comprend 11 items de 71 questions principales. Parmi les 11 items 9 correspondent aux DD identifiés par
le groupe nominal (les questions relatives aux 2 DD manquants ont été intégrées), un item correspond
à l’identification du profil du répondant et un item de synthèse. Aux 71 questions s’ajoutent des questions secondaires pour compléter les réponses.
c) Etape 3 : Collecte des données
Recherche documentaire
Recherche documentaire sur les textes réglementant la fonction de gestion des ressources humaines au Maroc pour définir la distribution formelle de l’espace de décision. Pour chaque Décision/GRH identifiée, il est question de savoir si elle a un support juridique qui la définit et qui précise de qui elle relève. Cette analyse documentaire permet de tracer la carte formelle de distribution de l’espace de décision (Lignes Fo de la matrice du tableau 1). Cette recherche documentaire
a été organisée comme suit :
•
•
•
•
•
Elaboration d’une nomenclature des actes de gestion du personnel de la santé depuis
l’entrée au service (recrutement) jusqu’à sa sortie de service.
Inventaire et groupement des textes réglementant les actes de gestion (Dahirs, Décrets,
Arrêtés, Circulaires).
Classement des textes par nature d’acte de gestion et par ordre chronologique
Identification de certains actes et textes relatifs à la décentralisation de la gestion des
ressources humaines.
Notification du niveau effectif de l’exécution des actes compte tenu de la réglementation
en vigueur.
Enquête postale auprès des responsables des services déconcentrés
Le questionnaire élaboré et testé dans l’étape précédente a été administré par enquête postale
auprès de tous les délégués du Ministère de la Santé (68). Cette enquête permet de tracer la
carte factuelle et souhaitable de l’espace de décision GRH (lignes Fa et S de la matrice du
13
Tableau 2). Pour chaque décision relevant d’un DD/GRH donné, le répondant précise où elle est
prise actuellement et où il serait souhaitable qu’elle soit prise.
Nous avons veillé à faire distinguer le courrier de l’enquête pour inciter les délégués à activer la
réponse. Une lettre de présentation a été jointe avec l’enveloppe de réponse. Le questionnaire a
été également envoyé par courrier électronique comme voie alternative de réponse.
Enquête par interview de responsables de la GRH au niveau central
Le même questionnaire a été administré à 7 responsables de la gestion des ressources humaines
au niveau de l’administration centrale du Ministère de la Santé. Etant donné que la majorité de
ses questions concernent les services déconcentrés, le questionnaire a été revu et simplifié à des
fins d’adaptation.
d) Etape 4 : synthèse et analyse des données
Les données recueillies sont analysées selon les matrices des Tableau 2 et
Tableau 3.
L’exploitation des données dans le Tableau 2 est donc envisagée par rapport à ce qui est prévu par les textes
réglementaires, par rapport à l’exercice et aux attentes des gestionnaires des services déconcentrés.
La matrice du
Tableau 3 permet d’orienter l’analyse de la carte de l’éventail des décisions relatives au DD/GRH. Ce tableau
sera revu et l’échelle utilisée (réduit/Modéré/Large) sera adaptée, codifiée, selon les résultats des étapes précédentes pour mieux traduire les résultats de l’enquête.
Tableau 3. Carte d’espace de décision de la gestion des ressources humaines9
Domaine de décision
Réduit
Etendue des choix
Modéré
Observation
large
DD1
DD2
DD3
DD4
…
9
Tiré et adapté de Bossert (1988),p. 1518
14
e) Etape 5 : Présentation et validation des résultats
Cette étape a été réalisée dans le cadre d’un focus group. Les dysfonctionnements en rapport avec
chaque situation explorée (formelle, factuelle, souhaitée) ont été relevés et discutés. De cette analyse
et discussion des résultats, des formulations sur la distribution du pouvoir de décision en GRH entre le
central et le décentralisé sont formulés. La comparaison entre l’éventail des choix factuels et souhaités est analysée eu égard aux orientations politique en matière de régionalisation pour faire des recommandations pour la mise en œuvre de la régionalisation dans le domaine de la santé.
Les objectifs du focus group étaient de :
Discuter les résultats de la recherche documentaire et de l’enquête postale
Discuter la perception de l’espace de décision entre différents les gestionnaires centraux et
les gestionnaires décentralisés,
Comparer les choix actuels/choix souhaités
Identifier des « zones de tension » dans la distribution de l’éventail des choix en GRH
20 cadres et gestionnaires ont participé au focus group comprenant en majorité les membres ayant
contribué à la réalisation du groupe nominal.
3.2. Limites de l’étude
10
Par commodité, l’étude s’est limitée aux délégations du Ministère de la santé, bien qu’elles ne constituent pas les seuls services extérieurs à ce Ministère. Signalons à cette occasion que la majorité des
hôpitaux publics ne contrôlent pas les ressources humaines (hôpitaux en régie et hôpitaux SEGMA10).
Seuls les établissements publics, représentés par les Centres Hospitaliers Universitaires, ont une
large marge de manœuvre en matière de GRH (18 Hôpitaux sur 122).
Pour des raisons de contrainte de temps, l’exploration de la relation entre le changement dans
l’éventail des choix de GRH et l’efficacité des services offerts n’est pas abordée dans la présente
étude. Les discussions du focus group visent à pallier à cette limite.
La typologie de l’éventail des choix proposée par Bossert limite les possibilités d’analyse de la distribution de l’espace de décision. En effet, elle ne prévoit que trois positions dans ce choix (réduit, modéré et large). Pour pallier à cette limite, nous avons préconisé dans le travail du focus group une typologie à 5 positions (choix nul, réduit, modéré, large ou total). Cet élargissement à cinq catégories
vise à permettre plus de nuance dans l’expression du choix des participants. Le consensus est la méthode retenue pour trancher sur le niveau de l’éventail des choix à retenir. Quand les discussions du
groupe ne traduisent pas le consensus, les discussions sont différées et reprises quelques minutes
plus tard jusqu’à trouver la formulation qui bénéficie de l’adhésion de l’ensemble du groupe.
Le Nombre de décisions et tâches (DT) retenues (78 DT) a rendu difficile l’élaboration du questionnaire. Puisqu’il fallait être plus précis dans la formulation de la question que dans la formulation de la
tâche et apporter des questions sur l’éventail des choix souhaités par les gestionnaires. Ceci supposait d’élaboration de plusieurs questions par DT quand cela était possible, avec le risque d’alourdir
davantage le questionnaire. Pour pallier à cette limite nous n’avons pas cherché à couvrir toutes les
DT par des questions. En contrepartie nous avons ajouté au questionnaire trois questions de synthèse
Service d’état géré de manière autonome
15
(DDS). Puis nous avons limité les questions portant sur l’administration du personnel aux médecins et
ceci pour éviter de reprendre les mêmes questions pour les autres catégories de personnel.
Tableau 4. Appréciation des domaines de choix élargie à cinq catégories
Nul
DD1
DD2
Réduit
Eventail de choix
Modéré
Large
Total
Réel
Souhaité
Réel
souhaité
DD3
…
Le temps réservé à l’analyse et à la discussion des résultats n’était pas suffisant. Les résultats de ce
rapport ne reflètent donc pas la totalité des enseignements que la richesse du matériel et des données recueillies le permettraient.
L’innombrable possibilité de croisements de données a rendu certaines voies d’exploration difficiles à
analyser. Nous considérons que les résultats de cette recherche ne constituent qu’une des façon
d’appréhender les résultats des différentes enquêtes réalisées.
3.3. Calendrier de réalisation de l’étude
Tableau 5. Calendrier de réalisation de l’étude
ETAPES
ANNEE 2003
7
8
9
10
11
12
Rédaction du protocole
Etape 1 : réunion du groupe nominal et
définition des DD/GRH
Etape 2 : Préparation de la collecte des
données (questionnaire et pré-test)
Etape 3 :
Analyse documentaire (textes réglementant GRH)
Etape 3 : Réalisation de l’enquête postale et des interviews
Etape 4 : Analyse de l'enquête postale
Etape 5 : réunion et analyse du focus
groupe
Rapportage
16
4. RÉSULTATS ET DISCUSSIONS
4.1. Domaines de décision en gestion des ressources humaines (DD/GRH)
En absence de référentiel national formel sur la conception et la pratique de la gestion des ressources humaines dans le domaine de la santé et vu l’éclatement de l’exercice de cette fonction entre différents secteurs et
niveaux d’activités, la définition des DD/GRH a été appréhendée à partir de trois sources :
L’inventaire et le regroupement des tâches et décisions assurées de facto par les gestionnaires.
Cette activité a été réalisée par le biais du travail du groupe nominal.
L’état de connaissance sur les activités de la GRH figurant dans la revue de la littérature sur la
GRH.
L’inventaire et le regroupement des actes administratifs figurant dans les textes régissant la GRH.
Ce travail a été réalisé à travers la recherche documentaire portant sur les textes réglementant la
GRH au Maroc.
Cette approche multiple est dicté par le souci de confronter l’espace de décision réel à celui autorisé et de situer ce résultat par rapport à ce que préconise la littérature comme activités dans l’exercice de la fonction des
ressources humaines.
a) les DD/GRH identifiés par le groupe nominal
Le travail du groupe nominal a permis la production de trois résultats interdépendants :
•
Une liste de DT en GRH
•
Une liste de DD/GRH
•
Une matrice d’attribution des DT aux DD correspondants
93 DT ont été identifiées par les différents participants (Annexe 1). Ces décisions et tâches ont été discutées
de façon systématique pour finalisation et suppression des doubles formulations. Le résultat est une liste de
74 DT retenues par le groupe (annexe 2).
Le même exercice a été mené pour l’identification des DD/GRH. 25 DD ont été identifiés et projetés pour
l’ensemble du groupe (annexe 3). Après discussion et finalisation les 11 DD suivants ont été retenus.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences
Gestion administrative du personnel
Formation, développement des compétences et motivation
Santé sécurité au travail
Évaluation des compétences et des rendements
Communication interne et gestion des conflits
Communication externe et relation publiques
Réglementation et procédures
Sélection et recrutement
Gestion de l’information des ressources humaines
Œuvres sociales
17
La dernière étape de l’atelier consistait à attribuer les DT aux DD identifiés. Les participants ont rattaché sur
papier, chacun pour soi, les 74 DT aux DD desquels ils pensaient qu’ils devaient relever. Les résultats ont été
rassemblés sur une matrice d’attribution des DT au DD/GRH (annexe 4).
Les listes avec le classement des 74 tâches/décisions en 11 domaines ont été entrées dans un fichier afin
d'examiner l'attribution des tâches/décisions aux domaines. La valeur médiane des domaines a été retenue
lorsque au moins 9 participants ont nommé le même domaine.
Les résultats montrent que les 13 participants ont montré un consensus sur le classement de 46 tâches/décisions dans 9 domaines. 2/3 des tâches/décisions retenues (29/46), ont été classées dans le domaine de « gestion administrative du personnel », ce qui traduit la nature de la pratique de la GRH au Maroc.
Il faut noter qu’aucune tâche/décision n’a été classée (par neuf participants ou plus) dans les domaines de
"Santé et sécurité au travail" et de "Gestion de l'information des ressources humaines".
Les participants ont montré un désaccord sur le classement de 29 tâches/décisions (annexe 5). Ceci peut
s’expliquer soit par l’incomplétude des domaines de décision ou l’inadaptation de leur formulation, comme il
peut traduire une perception différente des domaines et des tâches par les participants.
La question se pose si on peut ventiler toutes les fonctions actuelles concernant la gestion des ressources
humaines par l'inventaire des tâches/décisions, c’est-à-dire des activités dont les inputs et outputs sont
(pré)visibles. Réciproquement, on peut se demander si la somme des toutes les tâches et décisions qui sont
exécutées par des gestionnaires des ressources humaines constituent les fonctions de la gestion d'une façon
inclusive. N'est-ce pas une caractéristique des fonctions cadres qu'on leur demande et on leur attribue un profil de fonction au lieu d'une description des tâches à exécuter? Ou bien est-ce une caractéristique du système
de santé marocain que la fonction de gestion des ressources humaines se traduit par des tâches standardisées?
b) Domaines de décision en gestion des ressources humaines dans la revue de la littérature de management des ressources humaines
Eu égard au profil gestionnaire des participants du groupe nominal, on peut dire que les domaines de décision
identifiés par le groupe nominal sont définis de facto. Ils ne couvrent pas nécessairement toutes les fonctions
de gestion des ressources humaines. Il est donc utile de confronter les résultats des travaux du groupe nominal à la revue de la littérature. Ceci permet d’une part d’identifier les DD et les DT « manquants » et de relativiser l’importance des domaines, et d’autre part d’orienter les questions relatives aux DT ou DD dont le développement est souhaité par les gestionnaires de proximité (Enquête postale).
Cette revue de la littérature ne porte pas sur la mesure de l’espace de décision dans d’autres études.
L’objectif, dans cette partie se limite la recherche d’un référentiel sur les activités de GRH (management).
La revue de la littérature montre que l’évolution de la fonction ressources humaines a été fortement influencée
par le développement du management moderne depuis la fin du 19e siècle. Elle s’est donc accompagnée d’un
profond renouvellement de son champ d’action et ses domaines ont été largement modifiés au fil des années
(Peretti, 2002).
La littérature permet de distinguer dans le champ des ressources humaines trois principales thématiques :
• Le management stratégique des ressources humaines : qui se rapporte à la définition des politiques et
des stratégies ainsi que des modalités de leur mise en œuvre ;
• La gestion des ressources humaines qui recouvre tous les aspects liés au processus administratif, à
la rémunération, aux effectifs et aux conditions de travail ;
18
•
Le développement des outils et méthodes de gestion des ressources humaines : qui comprend les
aspects en rapport avec la décentralisation et l’externalisation de la GRH, le système d’information,
les méthodes de gestion prévisionnelle etc.
Ces thématiques recouvrent plusieurs composantes qu’il est possible de synthétiser en 13 domaines11 :
1. Analyse et conception des postes,
2. Prévision des besoins quantitatifs et qualitatifs des emplois encore appelée « gestion prévisionnelle des emplois et des compétences »
3. Recrutement, sélection et affectation
4. Orientation et intégration
5. Formation et développement
6. Evaluation des rendements
7. Administration du personnel ou gestion de l’emploi
8. Régulation sociale et relation avec les syndicats
9. Système de rémunération
10. Organisation du travail et communication
11. Conditions de travail
12. Système d’information en gestion des ressources humaines
13. Santé sécurité au travail
La confrontation de ces domaines à ceux identifiés par le groupe nominal montre qu’au delà des dénominations, trois domaines n’ont pas de correspondances dans les résultats du travail du groupe nominal :
•
•
•
Analyse et conception des postes,
Orientation et intégration,
Système de rémunération.
Le DD « réglementation et procédures », qui a été identifié par le groupe nominal, ne figure pas dans la littérature comme domaine à part entière. Il est parfois mis en évidence dans le domaine de gestion administrative
comme chez Werther et al. (1990) dans « l’encadrement juridique des relations de travail » ou chez Weiss
(2000) dans « Gestion juridique de l’emploi et du travail ».
11
Les formulations des fonctions sont tirés de d’au moins quatre ouvrages : Weiss et al 2000 ; Werther et al
1990 ; Derenne & Lucas 2002 ; Peretti, J-M. 2002.
19
Tableau 6. Rapprochement entre DD/GRH définis par le groupe nominal
et ceux rapportés dans la littérature
DD/GRH identifiés par
le groupe nominal
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences
Sélection et recrutement
Formation, développement des compétences et motivation
Évaluation des compétences et des rendements
Communication interne et gestion des conflits
Communication externe et relation publiques
Réglementation et procédures
Gestion de l’information des ressources humaines
Œuvres sociales
DD/GRH rapportés par
la littérature
Analyse et conception des postes,
Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
Recrutement, sélection et affectation
Orientation et intégration
Système de rémunération
Gestion de l’emploi et du travail
Formation et développement
santé sécurité au travail (+ protection sociale)
évaluation des rendements
Organisation du travail et communication
Régulation sociale et relation avec les syndicats
Système d’information ressources humaines
conditions de travail
Ce tableau traduit un rapprochement entre domaines de décision et non un appariement ou une équivalence.
La revue de la littérature sur les activités de la fonction de gestion des ressources humaines avait également
pour objectif de compléter l’inventaire des tâches et d’ajuster leurs attributions aux différents domaines dans la
perspective d’élaborer un cadre assez large de DT pour orienter le choix des questions de l’enquête postale.
En plus de compléter les DT et DD, la revue de la littérature nous a permis également de reformuler les DD,
de les intégrer et de les organiser de façon chronologique à l’exercice de la GRH (Voir Tableau 7).
Ainsi à partir de la liste d’attribution des tâches aux DD élaborés à partir du groupe nominal et de la littérature,
une nouvelle matrice de concordance a été élaborée (annexe 6).
La matrice revue comprend 78 DT regroupées en 11 domaines. Sur les 78 DT, 32 n’ont pas été identifiées par
les gestionnaires du groupe nominal et proviennent de la revue de la littérature (41 %). La matrice montre également que dans quatre domaines, les DT ont essentiellement été identifiées à travers la revue de la littérature. Il s’agit des domaines de la « Gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences (DD1) », de la
« Sélection et Recrutement (DD9) », de la « Formation développement des compétences et motivation
(DD3 ) » et de la « Santé, sécurité au travail (DD4) ».
Est ce que cela signifie que les 32 DT et les 4 DD ne sont pas exercés par les gestionnaires des ressources
humaines du ministère de la santé, ou est-ce un biais de la méthode ? L’enquête postale devrait apporter un
éclairage sur cette question. De toutes les façons, la revue de la littérature a permis de nuancer et de finaliser
le travail du groupe nominal. La matrice des DT et DD élaborée constitue désormais un outil d’analyse fonctionnelle de la GRH aussi bien au niveau central qu’au niveau périphérique. C’est pour cela qu’elle a été retenue comme support de base pour l’élaboration du questionnaire.
20
Tableau 7. Matrice d’analyse fonctionnelle de la GRH (voir détail en annexes)
DD/GRH
reformulés
Gestion prévisionnelle
des effectifs et des compétences (DD1)
Sélection et Recrutement (DD9)
Gestion Administrative
du Personnel (DD2)
Formation développement des compétences et motivation (DD3)
Santé, sécurité au travail (DD4)
Evaluation du rendement et des compétences (DD5)
Communication interne et gestion des conflits (DD6)
Communication externe et relations publiques (DD7)
Réglementation et procédures (DD8)
Gestion de l’information RH (DD10)
Œuvres sociales (DD11)
Total
Nombre de DT
identifiées par le
groupe nominal
Nombre de DT complémentaires identifiées dans la littérature
Total des DT
retenues
par domaine
2
5
7
2
29
8
-
10
29
4
11
15
0
2
1
1
3
6
2
32
6
4
1
1
3
2
46
2
78
Le DD 10 relatif à la gestion de l’information a été identifié comme domaine de décision, mais le groupe nominal n’a pas identifié de DT s’y rapportant.
c) Les actes administratifs formels en gestion des ressources humaines au Ministère de la santé
La notion « d’acte administratif » traduit d’une part le caractère formel des DT qui réfèrent à une décision telle
qu’elle est formulée dans les textes administratifs, et d’autre part la tradition des services de gestion de ressources humaines qui est focalisée sur les textes et les formulaires.
L’analyse documentaire sur les textes réglementant la fonction de gestion des ressources humaines au Maroc
a permis la production de trois résultats :
•
•
•
Une liste d’actes administratifs de gestion des ressources humaines ;
Un inventaire des textes réglementaires régissant la fonction des ressources humaines au Maroc ;
Une identification du niveau d’exécution des actes.
226 actes administratifs ont été identifiés et regroupés en 14 types . Deux types d’actes regroupent près de 65
% de l’ensemble des actes colligés et plus de 52 % des textes. Il s’agit des actes liés au recrutement et à
l’avancement de grade et d’échelon (voir tableau 7).
La recherche documentaire a permis également d’inventorier 345 articles (de loi, de décret et d’arrêtés, et des
circulaires) régissant la GRH en santé. Ces articles sont stipulés par 314 textes.
21
Tableau 8. Actes administratifs liés à la GRH en santé
Type
d’acte
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Enoncé des actes administratifs de gestion des ressources humaines
liés à (au)
Recrutement (par voie de concours, sur titre, par convention)
Validation des services antérieurs (civil, militaire)
Avancements (grade, échelon, bonification d’échelon…)
Titularisation
Nomination et fin de nomination aux fonctions supérieures
Indemnisation
Acte relevant du régime disciplinaire
Actes de positions sous les drapeaux
Actes de mobilité du personnel
Absences
Départs ou sorties de service
Stage et perfectionnement
Accidents de service
Commission administrative paritaire
Total
Nbre
d’actes
40
2
106
2
10
8
14
11
1
21
8
1
1
1
226
L’exploitation de ces textes par rapport aux DD/GRH identifiés montre que :
•
93% des textes se rapportent au cadrage réglementaire de deux domaines :
le domaine de « la gestion administrative du personnel (DD2) » qui est encadré par 75%
des textes colligés (235 textes).
Le domaine de « sélection et recrutement (DD9) » qui est encadré par 18% des textes
(56 textes).
Tableau 9. Encadrement des DD/GRH par les textes réglementaires
DD/GRH
reformulés
Nombre d’articles de textes réglementaires
des effectifs et des compétences (DD1)
Sélection et Recrutement (DD9)
du Personnel (DD2)
Formation développement des compétences et motivation (DD3)
Evaluation du rendement et des compétences (DD5)
Communication interne et gestion des conflits (DD6)
Réglementation et procédures (DD8)
Gestion de l’information RH (DD10)
Total
1
56
235
9
0
4
6
3
0
3
317
NB. Certains textes sont relatifs à plusieurs domaines à la fois.
22
4.2. DISTRIBUTION DE L’ESPACE DE DECISION
a) Selon les textes en vigueur
De façon générale, sur les 314 textes, 62 % concernent la gestion centralisée des ressources humaines et 6
% la gestion décentralisée des RH. 103 textes concernent la gestion partagée des ressources humaines entre
l’administration centrale et les services déconcentrés (soit 32,80%).
Si on rapporte cette analyse aux DD retenus, il ressort que l’espace de décision formel des services déconcentrés est important (large) pour 3 DD : Titularisation, les absences et la commission administrative paritaire. Cet espace de décision formel est modéré en matière de gestion des actes relevant du régime disciplinaire et des avancements (grade, échelon, bonification d’échelon…). Il est cependant quasi nul pour la gestion
du recrutement, de l’indemnisation et des stages de perfectionnement
Tableau 10. Distribution de l’espace de décision
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
Actes administratifs de gestion des ressources humaines liés à
(au)
Recrutement (par voie de concours, sur titre, par convention)
Validation des services antérieurs (civil, militaire)
Avancements (grade, échelon, bonification d’échelon…)
Titularisation
Nomination et fin de nomination aux fonctions supérieures
Indemnisation
Acte relevant du régime disciplinaire
Actes de positions sous les drapeaux
Actes de mobilité du personnel
Absences
Départs ou sorties de service
Stage et perfectionnement
Accidents de service
Commission administrative paritaire
Niveau de décision
Central
déconcentré
+++
+++
+
++
+
+++
+++
+++
++
++
++
+
+++
+
+
+++
+++
+++
+++
+
+++
b) selon l’appréciation des services déconcentrés
Une lecture synthétique de la perception des répondants de l’enquête postale (délégués du ministère de la
santé) montre que (
Tableau 11):
L’espace de décision n’est jugé réduit que pour 4 DD/GRH dans plus de 56 % des cas. Ces domaines sont parmi les plus sensibles :
- sélection recrutement (81 % des répondants),
- motivation (67 % des répondants),
- œuvres sociales (58 % des répondants)
- et réglementation (56 % des répondants).
91 % des répondants jugent leur espace de décision modéré ou large dans le DD prédominant en
GRH au Maroc (gestion administrative du personnel).
Plus du quart des répondants jugent leur espace de décision large en matière de communication
externe, de gestion des conflits et d’évaluation du rendement.
23
Tableau 11. Distribution de l’espace de décision des actes administratifs formels
Domaines de décision
Gestion prévisionnelle des RH (DD1)
Gestion administrative du personnel (DD2)
Formation (DD3)
Développement des compétences (DD3)
Motivation (DD3)
Evaluation du rendement (DD5)
Gestion des conflits (DD6)
Réglementation et administration (DD8)
Sélection et recrutement (DD9)
Gestion de l'information des RH (DD10)
Réduit
Modéré
45%
41%
9%
72%
45%
41%
44%
44%
67%
17%
42%
41%
27%
45%
6%
69%
17%
48%
56%
36%
81%
13%
23%
55%
58%
31%
Large
14%
19%
13%
11%
16%
16%
25%
25%
34%
6%
5%
17%
11%
c) selon l’appréciation des services centraux
Selon l’avis des gestionnaires des ressources humaines de l’administration centrale, l’espace de décision des
services déconcentrés est jugé réduit pour 9 DD sur 13, soit près de 70 % de l’éventail des choix en GRH (le
DD3 a été divisé en 3 parties dans le questionnaire). Il n’est jugé large pour aucun domaine. Il reste que c’est
pour les domaines de la gestion administrative du personnel et de la gestion des conflits que le central reconnaît l’existence d’une marge de choix modéré (voir tableau 12).
Tableau 12. Distribution de l’espace de décision par DD/GRH selon les responsables de l’administration centrale
DD/GRH
Gestion administrative du personnel (DD2)
Formation (DD3)
Développement des compétences (DD3)
Motivation (DD3)
Réglementation et administration (DD8)
Gestion de l'information des RH (DD10)
réduit
57%
71%
29%
71%
86%
86%
86%
71%
29%
29%
86%
86%
43%
modéré
14%
0%
57%
14%
14%
0%
14%
14%
57%
29%
14%
14%
43%
large
29%
0%
14%
15%
0%
0%
0%
15%
14%
43%
0%
0%
14%
24
La comparaison de l’éventail des choix selon la source de recueil des données permet de noter qu’il existe
une divergence dans l’appréciation de l’éventail des choix entre l’administration central et les services déconcentrés.
C’est le cas pour les DD2 (gestion administrative du personnel) où l’administration central considère que les
services déconcentrés n’ont pas suffisamment d’autonomie (71 %) alors que les services déconcentrés jugent
l’éventail modéré (72 %), ce qui est conforté par les textes réglementaires. C’est le cas également du DD3,
DD5, DD6, DD8 et DD10 (voir tableau n° 14). Ce constat montre l’existence d’un potentiel d’éventail de choix
non exploité par les services déconcentrés en raison de sa non perception. D’où l’intérêt de susciter la recherche de la performance par le biais du renforcement du processus de décentralisation.
Dans tous les cas, l’éventail des choix bascule entre le « réduit » et le « modéré » avec une tendance non encore prononcée vers son élargissement.
Tableau n° 14. Comparaison de la distribution de l’espace de décision des actes administratifs formels
Source de recueil des données
Eventail de choix
Réduit
Enquête postale auprès des services déconcentrés
Gestion
(DD1)
prévisionnelle
des
RH Interviews auprès des services centraux
Développement des compétences
(DD3)
Motivation (DD3)
57%
14%
29%
9%
72%
19%
71%
0%
0%
partagé
45%
41%
13%
Interviews auprès des services centraux
29%
57%
14%
44%
44%
11%
71%
14%
15%
67%
17%
16%
86%
14%
0%
42%
41%
16%
86%
Non couvert
+++
0%
0%
27%
45%
25%
86%
14%
0%
6%
69%
25%
71%
14%
15%
Analyse documentaire
14%
+++
41%
45%
Analyse documentaire Non couvert
Gestion administrative du personnel Interviews auprès des services centraux
(DD2)
Formation (DD3)
Modéré Large
25
Communication externe et
relations publiques (DD7)
Réglementation et administration
(DD8)
Gestion de l'information des RH
(DD10)
17%
48%
34%
29%
57%
14%
56%
36%
6%
29%
29%
43%
81%
13%
5%
86%
14%
0%
+++
23%
55%
17%
86%
Non couvert
+++
14%
0%
58%
31%
11%
43%
43%
14%
4.3. Appréciation des éventails de choix par domaine de décision
L’exploitation de l’enquête postale et des interviews a permis également l’analyse comparative des résultats
par niveau administratif (central, régional et provincial). En effet, en plus du central et des délégations provinciales, nous avons pu regrouper les résultats des questionnaires provenant des délégués qui assurent le rôle
de coordination régionale pour voir dans quelle mesure ce positionnement influencerait l’appréciation de
l’éventail des choix en GRH. 15 délégués coordonnateurs de région, sur 16, étaient concernés (1 coordonnateur régional n’a pas répondu à l’enquête postale). L’analyse comparative a été faite pour chaque DD/GRH.
a) DD1 : Gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences
Niveau
Eventail
d’appartenance des des choix
répondants
Central
Réduit
Modéré
Large
Régional
Réduit
Modéré
Large
Provincial
Réduit
Modéré
Large
Général
Réduit
Modéré
Large
%
71%
0%
0%
36%
36%
29%
48%
42%
10%
48%
37%
13%
Selon l’ensemble des personnes questionnées et interviewées, l’éventail des choix en gestion prévisionnelle des
RH est plutôt réduit. La réduction de cette espace de décision est beaucoup plus importante pour l’administration
centrale que pour les autres niveaux administratifs. Cette
différence pourrait s’expliquer par le fait que
l’administration centrale est beaucoup plus confrontée et
sensible à ce domaine. En effet parmi les 95% des délégués qui ont affirmé avoir un manque de personnel, la
conduite consiste à formuler une demande d’affectation de
personnel à l’administration centrale ou à procéder à un
redéploiement quand il est possible.
26
b) DD2 : Gestion administrative du personnel
Niveau d’appartenance Eventail des
des répondants
choix
Central
Réduit
Modéré
Large
Régional
Réduit
Modéré
Large
Provincial
Réduit
Modéré
Large
Général
Réduit
Modéré
Large
%
29%
57%
14%
0%
57%
43%
12%
76%
12%
11%
70%
18%
L’éventail de choix au niveau des provinces
dans ce domaine de décision est jugé entre
modéré et large par tous les répondants et les
interviewés. Toutefois, la majorité des répondants souhait renforcer ce domaine par la décentralisation des supports de gestion et
l’implication des délégations dans la désignation des responsables.
c) DD3 : Formation, développement des compétence et motivation
Composante formation
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
71%
14%
15%
36%
29%
29%
48%
44%
8%
48%
38%
13%
Composante développement des compétences
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
86%
14%
0%
29%
29%
36%
48%
48%
4%
48%
41%
10%
Composante motivation
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
86%
0%
0%
43%
14%
43%
74%
18%
8%
69%
16%
14%
Les avis paraissent partagés en ce qui
concerne la marge de manœuvre des services
déconcentrés en matière de formation. Au
moment où les services centraux la considèrent réduite (71 %), ceux du niveau déconcentré la considèrent comme modérée ou large
(58 % pour le niveau régional et 52 % pour le
niveau provincia)l. L’éclatement de cette composante entre formation de base et formation
continue permet de comprendre la divergence
des points de vue.
La même divergence ressort dans la composante développement des compétences.
L’exploitation des questionnaires montre que
les gestionnaires du niveau déconcentré comprennent par cette composante la formation
continue et la supervision.
Quant à la dimension de motivation, tous les
répondants sont unanimes sur l’étroitesse de
l’éventail de choix à ce niveau malgré son importance dans la recherche de la performance.
27
d) DD4 : Santé, sécurité au travail
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
86%
14%
0%
29%
43%
29%
40%
46%
12%
47%
38%
14%
Le contraste qui existe entre les avis des différents niveaux laisse prévoir une compréhension différente du contenu du DD relatif à
la santé, sécurité au travail. Cette explication
est confortée par le fait que lors du group nominal d’identification des domaines de décision, le groupe avait du mal à définir des tâches s’y rapportant.
e) DD5 : évaluation des rendements
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
71%
14%
14%
14%
57%
29%
30%
42%
24%
31%
42%
24%
Les avis sont également partagés concernant
l’existence d’un système d’évaluation des rendements au niveau déconcentré.
La productivité du personnel et les rapports de
supervision sont les deux principaux outils utilisés
par les services déconcentrés pour l’évaluation
des rendements. Le niveau central considère ces
outils non systématisés et non réglementés.
Pourquoi ?
f) DD6 : Gestion des conflits
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
29%
57%
14%
0%
57%
43%
8%
72%
20%
9%
68%
24%
C’est l’une des rares compétences reconnues aux services extérieurs (tu veux dire ‘périphériques’ ?) de l’état.
Les avis sont partagés sur la disponibilité d’une marge
de manœuvre significative pour la communication interne et la gestion des conflits. Ceci pourrait s’expliquer
par la coexistence au niveau déconcentré des différentes organisations syndicales et représentants des associations professionnelles. En matière de conflit, il est difficile d’identifier ce qui revient à la réglementation de ce
qui revient au management. Ces résultats laisse penser
qu’il est plus question de management.
g) DD7 : communication externe et relations publiques
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
29%
29%
43%
21%
57%
21%
16%
46%
38
18%
47%
35%
La communication externe paraît bénéficier des
mêmes avis et pour les mêmes raisons. La nature intersectorielle de l’action sanitaire oriente
et facilite le développement de ce domaine au
niveau déconcentré.
28
h) DD8 : réglementation et administration
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
86%
14%
0%
50%
36%
14%
58%
36%
4%
59%
34%
6%
La réglementation est l’une des compétences de l’administration centrale. C’est ce qui
explique la réduction de l’espace de décision des services déconcentrés dans ce
domaine. Les 36 % des avis qui jugent
l’espace modéré se rapportent aux aspects
plutôt d’administration et non de réglementation.
i) DD9 : sélection et recrutement
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
86%
14%
0%
64%
21%
14%
86%
10%
2%
82%
13%
4%
Unanimité sur le caractère centralisé de
la fonction de sélection et de recrutement et la quasi-absence de marge de
manœuvre des services déconcentrés.
j) DD10 : Gestion de l’information en GRH
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
43%
43%
14%
14%
64%
21%
26%
52%
16%
25%
54%
17%
C’est l’un des DD pour lequel le groupe nominal
n’a pas identifié de tâches spécifiques (DT). Les
délégués régionaux et provinciaux considèrent
qu’ils disposent d’un éventail de choix modéré à
ce niveau. Ces deux constats permettent de
conclure ( ?) à l’absence d’un sous-système
d’information codifié sur les ressources humaines sanitaires. Ce qui rend difficile
l’identification de DT spécifiques.
57%
14%
29%
50%
21%
29%
60%
34%
6%
58%
30%
13%
Malgré la faible diversité des DT dans ce
DD, les répondants des différents niveaux
considèrent l’éventail de choix du niveau
déconcentré variant entre le « réduit » et le
« modéré ».
k) DD11 : œuvres sociales
Central
Régional
Provincial
Général
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
Réduit
Modéré
Large
29
Une lecture des données centrée sur l’éventail « large » des choix par domaine de décision permet de noter
que les DD7 (communication externe et relations publiques), DD5 (évaluation des rendements), DD6 (gestion
des conflits) et DD10 (gestion de l’information) sont les DD/GRH où la marge de manœuvre est la plus importante, soit un autre potentiel à saisir.
FIGURE 2 : DOMAINES DE DÉCISION À LARGE ÉVENTAIL DE CHOIX
35%
24%
24%
18%
17%
14%
13%
13%
12%
6%
4%
DD/GRH
DD1
DD2
DD3
DD3
DD5
DD6
DD7
DD8
DD9
DD10 DD11
30
5. L’ESPACE DE DÉCISION SOUHAITÉ
L’espace de décision souhaité a été appréhendé dans le cadre de l’enquête postale et du focus group.
5.1. Tâches à développer au niveau déconcentré
Concernant l’enquête postale, le questionnaire prévoit pour chaque DD/GRH une ou plusieurs questions
concernant les décisions et tâches (DT) que les délégués souhaiteraient réaliser à leur niveau. Le tableau suivant fait l’inventaire par DD de ces DT.
Tableau 15 : Inventaire des DT dont le développement est souhaité par les délégués
DD/GRH
(DD2)
Formation, Développement des compétences, Motivation (DD3)
DT souhaitées
-
Communication externe et relations publiques (DD7)
Réglementation et administration (DD8) Sélection et recrutement (DD9)
-
Gestion de l'information RH (DD10)
RAS
-
Formation du personnel en GRH
Recrutement de cadres qualifiés dans le domaine
Disposition de toute l’information concernant le personnel
Avoir un avis déterminant pour la nomination des responsables
Avoir la possibilité de délivrer localement l’ensemble des attestations administratives
Avoir plus de manœuvre pour l’aménagement des horaires administratifs
Elaboration de supports de notification d’absence adaptés
Avoir la possibilité de redéployer le personnel au sein de la région
Décider de toutes les mesures disciplinaires (rayer, radier…)
Avoir une rubrique budgétaire destinée à la formation continue du personnel
Avoir la possibilité de motiver le personnel par des indemnités
Avoir la possibilité d’envoyer le personnel en stage de formation
Développer le service de médecine de travail
AmélioreR les conditions de travail dans les hôpitaux
Actualiser les normes de sécurité de travail
Développement d’un système d’évaluation de rendement
Développement des supports précisant les tâches incombant au personnel sous
forme de textes
Faire les études des postes
Assurer une meilleure coordination entre les différents niveaux
Créer un comité chargé de la communication externe
Encourager le partenariat pour mieux répondre aux attentes de la population
Information régulière sur les textes réglementaires élaborés
Implication dans l’élaboration des textes GRH
Réception d’une mise à jour régulière des textes relatifs à la GRH
Recruter au sein de la province pour mieux répondre aux besoins en personnel,
Avoir la possibilité d’identifier les postes à pourvoir
Avoir la possibilité de sélectionner les candidats
Renforcer les compétences du service du personnel et recruter de nouveaux cadres experts dans le domaine
Créer une subvention pour les œuvres sociales au niveau provincial
31
Les compétences (choix) supplémentaires souhaitées par les services déconcentrés restent réalistes et peu
ambitieuses. Elles peuvent constituer une plate-forme de recommandations pour le développement de la GRH
au niveau déconcentré.
5.2. Espace de décision optimal
La dimension de l’espace de décision souhaité a été également discutée dans le cadre du focus group. Dans
ce cas l’exercice a pris la forme d’une recherche de compromis sur la carte idéale de distribution de l’éventail
des choix. L’annexe 7 traduit le résultat détaillé de cet exercice. Ainsi sur les 76 DT analysées, les membres
du focus group considèrent que l’éventail des choix en GRH doit être :
nul ou réduit pour 24 DT (32 %), cela concerne essentiellement DD2, DD3 et DD4
modéré pour 23 DT (30 %) : cela concerne essentiellement DD2, DD3 et DD9
Large ou total pour 29 DT (38 %) : cela concerne essentiellement DD2 et DD3
Les DD2 et DD3, qui sont les domaines prédominants dans la fonction de GRH, se répartissent entre les différents niveaux administratifs. C’est dans le DD2 où les différents acteurs demandent à décider entièrement de
certaines DT. Il s’avère que c’est le DD pour lequel les services extérieurs ont de l’expérience (voir résumé de
l’annexe 7 dans le tableau n° 16).
Ainsi aucun DD ne paraît être exclusif pour un niveau de décision, c’est la nature de la tâche/décision qui
permet d’orienter le choix du niveau d’exercice de la compétence. Ce constat vient renforcer le choix du modèle de l’espace de décision qui permet justement d’orienter le transfert de compétence selon sa nature et la
capacité des services déconcentrés de l’assumer (subsidiarité).
Tableau n° 16 : Eventail de choix souhaité par le focus group
Domaines de décision en GRH
DD1 : Gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences (7DT)
DD2 : Gestion Administrative du personnel (27 DT).
DD3 : Formation développement des compétences et motivation (15
DT)
DD4 : Santé, sécurité au travail (6DT)
DD5 : Evaluation du rendement et des compétences (4DT)
DD6 : Communication interne et gestion des conflits (1DT)
DD7 : Communication externe et relations publiques (1DT)
DD8 : Réglementation et procédures (3DT)
DD9 : Sélection et Recrutement (10 DT)
DD10 : Gestion de l’information des RH (0 DT)
DD11 : Œuvres sociales (2DT)
76 DT
Eventail de choix
Nul réduit
modéré large
1
1
2
2
8
4
4
6
8
4
5
1
1
1
1
2
1
2
2
6
2
23
2
21
1
total
1
7
1
22
2
8
32
6. CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
6.1. Zones de tension dans l’exercice de la GRH
On entend par zone de tension, la zone de l’espace de décision qui n’est couverte par aucune compétence
administrative, ou celle où s’exercent à la fois la compétence de l’administration centrale et des services déconcentrés.
A travers l’analyse des différents résultats, il ressort que le DD3 (Formation, développement de compétence et
motivation), DD6 (communication et gestion des conflits) et DD10 (gestion de l’information) correspondent à
des zones de tension en GRH au Maroc.
L’absence de stratégie nationale et de structures de GRH au niveau déconcentré renforce cette tension et
empêche l’organisation des relations entre l’administration centrale et les services déconcentrés. Il existe une
sorte de détachement entre les deux niveaux de pratique de la GRH.
6.2. Perception de l’éventail des choix
L’analyse des résultats a permis de mettre en évidence une différence de perception de l’éventail des choix en
GRH. Ceci traduit l’existence dans la situation actuelle d’une marge de manœuvre non encore exploitée dans
l’espace de décision de GRH, soit parce qu’elle n’est pas connue soit parce qu’elle n’est pas perçue soit encore parce qu’elle est mal interprétée. D’où l’intérêt de renforcer la communication en GRH entre les différents
niveaux administratifs. Cette communication doit porter sur la nature de l’espace de décision formelle et sur la
fonctionnalité qu’il permet avant d’engager un débat sur l’élargissement de l’éventail des choix des services
déconcentrés. A ce titre cette recherche fournit une bonne base de discussion grâce à l’inventaire des textes
réglementant les ressources humaines qu’elle a produit et parce qu’elle a permis l’identification des divergences d’appréciation de l’espace de décision en GRH entre le niveau central et le niveau déconcentré.
6.3. Intérêt du modèle de l’espace de décision
L’analyse des résultats de l’étude vient également renforcer la pertinence du modèle de l’espace de décision
comme moyen de description, d’analyse et d’orientation du processus de décentralisation. Nous avons remarqué qu’aucun DD ne fait l’apanage de la compétence d’un niveau administratif aussi bien dans l’analyse de la
situation formelle que dans la situation réelle ou souhaitée. C’est la nature de la DT et du DD qui dicte
l’éventail des choix des services décentralisés. Ce constat vient renforcer le modèle qui est justement fondé
sur la déclinaison des fonctions principales du système de santé12 en sous-fonctions (ou fonctions secondaires)13. Dans cette recherche, 11 Domaines de Décision (ou sous-fonctions) ont été identifiés comme composantes de la fonction ressources humaines. Chacun des domaines a été décliné en tâches ce qui permet une
grande précision dans le diagnostic du niveau de décentralisation de la GRH. Cette plate-forme peut constituer une base pour orienter la décentralisation de la GRH prévue dans la cadre de la réforme du système de
santé marocain.
La même approche peut s’appliquer aux autres fonctions du système de santé préconisées par Bossert (1998)
ou par l’OMS (2000)14.
12
Bossert en a identifié 5 : financement, organisation des services, ressources humaines, accès aux soins et
gouvernance.
13
Pour la fonction ressources humaines, Bossert a identifié 3 sous-fonctions : salaires, recrutement de vacataires, recrutement de contractuels.
14
L’OMS a identifié dans son rapport sur la santé dans le monde 4 fonctions au système de santé : prestation de soins et services, financement, génération de ressources et administration générale ou stewardship.
33
6.4. Recommandations
Le focus group a été également une occasion de formuler des recommandations sur le développement de la
GRH de santé au Maroc. Dans ce cadre les recommandations suivantes ont été proposées :
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Renforcer les domaines de décision pour lesquels peu ou pas de tâches ont pu être identifiées en
raison soit de leur absence de pratique ou des nuances qu’elles exigent. C’est le cas des domaines de « gestion prévisionnelle des emplois et des compétences », « Santé, sécurité au travail »
et « gestion de l’information des ressources humaines ».
Mettre à la disposition des gestionnaires l’inventaire des textes réglementant la GRH en santé (en
format électronique) ;
Finaliser la documentation des DD/GRH et la diffuser à travers un guide qui précise en plus la signification des différents concepts ;
Renforcer la communication entre les différents niveaux administratifs sur la GRH à travers la clarification des dispositions réglementaires et le développement de supports d’information ;
Impliquer les organes de contrôle relevant du Ministère des Finances et de la Privatisation dans le
processus de décentralisation et dans sa mise en place ;
Investir dans la formation de base et la formation continue en GRH.
Explorer et démystifier le domaine de la motivation des RH ;
Veiller à la progressivité dans la décentralisation de la GRH ;
Créer une cellule pour le suivi des résultats de la présente étude et tenir compte des autres inputs
dans le pôle GRH notamment celui de la réforme.
Ces différentes recommandations traduisent l’intérêt accordé par les différents membres du focus group, dont
font partie les gestionnaires centraux des ressources humaines, aux résultats de l’étude. Il nous paraît utile de
diffuser le rapport de recherche pour permettre une plus grande exploitation de ses résultats.
34
Principales références Bibliographiques
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Bossert, T. (2001) Proposition pour une décentralisation du système de santé au Maroc, Rapport de
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Bossert, T. & Beauvais, J.C. (2002) Decentralization of health systems in Ghana, Zambia, Uganda
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Cheema G S & Rondinelli D A. (1983) Decentralization and Development: Policy Implementation in
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Derenne, O & Lucas A. (2002) Le développement des ressources humaines. Editions ENSP, Rennes.
Gilson L, Kilima P & Tanner M (1994); Local government decentralization and the health sector in
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Jensen M. et Meckkling W. (1976), Theory of the firm, managerial behavior, agency costs, and capital
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Family Planning Programs. Executive Summary, pages vii-xiv. Lessons from FPMD Monograph Series. Management Sciences for Health. Boston, 1997.
Lemieux V (1997) La décentralisation. Les éditions de l’IQRC
Mills, A. et al. (1991) La décentralisation des systèmes de santé : concepts, problèmes et expérience
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Peretti, J-M. (2002) Ressources humaines. Edition Vuibert, Paris
Rondinelli (1983) Decentralization in developing countries, Staff Working Paper 581, World Bank :
Washington DC.
Weiss et coll. (2000) Les ressources humaines. Editions d’organisation
Werther, W.B., Davis K. & Lee-Gosselin H. (1990) La gestion des ressources humaines, Ed. Chenelière/McGraw-Hill, Montréal
35
Annexe 1
Inventaire des décisions / tâches (DT) en gestion des ressources humaines: résultats des réflexions
individuelles du groupe nominal
dt
Énoncés
dt1
dt2
dt3
dt4
dt5
dt6
dt7
dt8
dt9
dt10
dt11
dt12
dt13
dt14
dt15
dt16
dt17
dt18
dt19
dt20
dt21
dt22
dt23
dt24
dt25
dt26
dt27
dt28
dt29
dt30
dt31
dt32
dt33
dt34
dt35
dt36
dt37
dt38
dt39
dt40
dt41
dt42
dt43
dt44
dt45
La nomination aux postes de responsabilité
La nomination aux postes de cabinet
Fixer les équivalences des diplômes
Arrêter les indemnités d’utilisation de véhicules
Contrôle étude de la régularité des dépenses (personnel)
Suivi des crédits budgétaires
Suivi des la gestion des postes budgétaires
Élaboration des situations mensuelles au rapport avec les postes budgétaires
Assistance de l’ordonnateur aux matières des ressources humaines
Description des postes et des profiles
Planification de recrutement
Recrutement
Titularisation
Allocation
Élaboration et révision des statuts
Participation aux négociations avec les syndicats
Émission d’avis
Mutation personnel
Avancement dans
Envoi au stage, formation
Interruptions de travail : Retraites, congé, accident de travail etc.
Organisations des concours
Nominations de responsables aux services extérieurs
Délivrance d’attestations adm
Participation à l’élaboration de textes réglementaires
Instruction de dossier (préparation d’information)
Affectation interne (L)
Mutation interne (L)
Traduction devant la commission d’enquêtes et disciplinaires (L)
Délivrance d’actes administrative (L)
Décision de congé (L)
Notations du personnel (L)
Organisation de formation continue (L)
Transmissions du courrier (L)
Tenue de commission paritaire
Allocation d’indemnités de t
Encadrement et supervision des ressources humaines
Résolutions des conflits
Émission d’avis
Négociations partenaires sociaux
Organisation de concours
Élaboration des critères de sélection de recrutement personnel
… et sélection
Élaboration des critères de sélection instituts et formation
Recrutement et sélection
36
dt46
dt47
dt48
dt49
dt50
dt51
dt52
dt53
dt54
dt55
dt56
dt57
dt58
dt59
dt60
dt61
dt62
dt63
dt64
dt65
dt66
dt67
dt68
dt69
dt70
dt71
dt72
dt73
dt74
dt75
dt76
dt77
dt78
dt79
dt80
dt81
dt82
dt83
dt84
dt85
dt86
dt87
dt88
dt89
dt90
dt91
dt92
dt93
Correction des épreuves
Encadrement académique
Participation aux choix des affectations
Estimation besoins personnel
Redéploiement
Représentant personnel
Assurer la fonction CAP
Appréciation de personnel
Affectations initiales
Décisions disciplinaires
Réaffectation
Sanctions (Justice)
Discussion Retraite anticipée
Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
Recyclage
Mise à disposition
Démissions
Positions sous les drapeaux (service militaire)
Détermination des besoins
Créations des nouveaux postes de responsabilité
Affectations des étudiants en stage + F.F.I.
Avis sur demande de congé
Autorisation des absences
Demande d’explications
Ordonner une contre-visite médicale
Gestion des dossiers de. Personnel
Tenue des registres des effectives
Gestion des salaires des ATNP
Organisation des colonies de vacances
Propositions aux décorations
Envoi au pèlerinage
Encadrement des stagiaires
Accueil et orientation du public
Organisation des gardes de permanence
Mise à la reforme : capacités permanentes
Gestion des horaires de travail, et des absences
Avis pour permutations
Gestion des fichiers des personnes
Révocations et radiations des cadres
Licenciement
Mise en demeure
Promotion
Cessation et reprise de service
Traduction devant la commission médicale
Détachement
Préparation du tableau de besoins en personnel
Préparation et organisation des examens d’aptitude professionnelle
Provocation des réunions de CAP
37
Annexe 2
Inventaire des décisions/tâches (DT):
résultats des discussions du groupe nominal
dt
dt1
dt2
dt3
dt4
dt5
dt6
dt7
dt8
dt9
dt10
dt11
dt12
dt13
dt14
dt15
dt16
dt17
dt18
dt19
dt20
dt21
dt22
dt23
dt24
dt25
dt26
dt27
dt28
dt29
dt30
dt31
dt32
dt33
dt34
dt35
dt36
dt37
dt38
dt39
dt40
dt41
dt42
dt43
Énoncés
Nommer aux postes de responsabilité
Nommer aux postes de cabinet
Proposer aux fonctions de responsabilité
Attribuer les indemnités d’utilisation de véhicules
Contrôler et étudier la régularité des dépenses (personnel)
Suivre l’exécution des crédits budgétaires (personnel)
Suivre la gestion des postes budgétaires
Gérer les postes budgétaires (détermination des postes, affectations, transformations, suppressions, etc.)
Élaborer les situations mensuelles en rapport avec les postes budgétaires
Assister l’ordonnateur en matière des ressources humaines
Identifier les besoins en effectifs
Recruter
Repartir les effectifs
Titulariser le personnel
Gérer les allocations familiales
Élaborer et réviser les statuts
Participer aux négociations / dialoguer avec les partenaires sociaux/syndicats
Émettre des avis sur les textes relatifs à la gestion des ressources humaines
Muter le personnel
Procéder à l’avancement du personnel (échelons et grades)
Envoyer en stage, formation
Gérer les interruptions provisoires de travail
Gérer les interruptions définitives de travail
Organiser des concours et corriger les épreuves
Délivrer des attestations administratives
Élaborer et participer à l’élaboration de textes réglementaires
Instruire les dossiers (préparation d’information)
Affecter à l’interne (L)
Muter à l’interne (L)
Traduire devant la commission d’enquêtes et conseils de discipline (L)
Délivrer les attestations administratives (L)
Décider de congé administratif (L)
Noter et apprécier le personnel (L)
Organiser les formations continues (L)
Transmettre les courriers administratifs (L)
Gérer les commissions paritaires (provoquer, tenir, suivre etc. les réunions)
Allouer les indemnités
Encadrer et superviser
Résoudre les conflits
Sélectionner des candidats des instituts de formation (critères, organisation des concours)
Participer aux choix des affectations
Estimer les besoins en personnel
38
dt44
dt45
dt46
dt47
dt48
dt49
dt50
dt51
dt52
dt53
dt54
dt55
dt56
dt57
dt58
dt59
dt60
dt61
dt62
dt63
dt64
dt65
dt66
dt67
dt68
dt69
dt70
dt71
dt72
dt73
dt74
Redéployer / mobiliser le personnel
Sanctionner le personnel
Mettre à la disposition
Mettre en position sous les drapeaux (service militaire)
Créer des nouveaux postes de responsabilité
Affecter les étudiants en stage (médecine, IFCS)
Autoriser les absences
Demander des explications
Attribuer les compléments bruts de rémunérations
Gérer les dossiers de. personnel
Tenir les registres des effectifs
Gérer les salaires des ATNP
Organiser les colonies de vacances
Proposer aux décorations
Gérer les missions sanitaires
Proposer et envoyer au pèlerinage
Encadrer les stagiaires
Accueillir et orienter (le public)
Organiser les gardes de permanence
Mettre à la reforme : capacités permanentes
Gérer les horaires de travail et les absences
Gestion des fichiers les personnes
Révoquer et rayer les cadres
Licencier
Mettre en demeure
Procéder à la promotion
Établir les cessations et les reprises de service
Traduire devant la commission médicale
Préparer et organiser les examens d’aptitude professionnelle
Gérer les accidents de travail et les maladies professionnelles
39
Annexe 3
Domaines de décision en gestion des ressources humaines (DD/GRH): résultats des réflexions individuelles du groupe nominal
DD
DD1
DD2
DD3
DD4
DD5
DD6
DD7
DD8
DD9
DD10
DD11
DD12
DD13
DD14
DD15
DD16
DD17
DD18
DD19
DD20
DD21
DD22
DD23
DD24
DD25
Énoncés
Réglementation des RH
Planification des RH
Formation et encadrement (C/B)
Communication et système d’information de gestion des ressources humaines
Gestion des effectifs
Évaluation des RH
Politique de gestion des ressources humaines
Gestion des salaires/rémunération
Organisation des structures de gestion des ressources humaines
Œuvres sociales
Affaires disciplinaires
Gestion et développement des carrières
Activités de rétention
Motivation du personnel
Gestion des conflits
Planification prévisionnelle des effectifs
Régulation de l’offre de la main d’œuvre sanitaire
Gestion des postes budgétaires
Évaluation des compétences
Audit social
Relation publiques
Coordination et Collaboration interministérielle
Nomenclature et procédures
40
Annexe 4
Attribution des décisions / tâches (DT) retenues aux domaines de décision (DD) identifiés par le
groupe nominal
DD
dt
Énoncés
DD1
dt12
dt43
dt1
dt2
dt15
dt16
dt20
dt21
dt23
dt24
dt26
dt30
dt31
dt32
dt33
dt37
dt45
dt46
dt47
dt50
dt51
dt52
dt53
dt54
dt56
dt64
dt65
dt66
dt67
dt68
dt69
dt71
dt22
dt35
dt39
dt61
dt34
dt40
dt62
dt17
dt19
dt27
dt13
dt57
dt60
Identifier les besoins en effectifs
Estimer les besoins en personnel
Muter le personnel
Gérer les commissions paritaires (provoquer, tenir, suivre etc.)
Gérer les dossiers de. personnel
Mettre à la reforme : capacités permanents
Licencier
Mettre en demeure
Envoyer en stage, formation
Noter et apprécier le personnel (L)
Émettre des avis sur les textes relatifs à la GRH
Recruter
DD2
DD3
DD5
DD6
DD7
DD8
DD9
DD11
41
Annexe 5
Les décisions /tâches (DT) non –classées par le groupe nominal
dt
dt3
dt4
dt5
dt6
dt7
dt8
dt9
dt10
dt11
dt14
dt18
dt25
dt28
dt29
dt36
dt38
dt41
dt42
dt44
dt48
dt49
dt55
dt58
dt59
dt63
dt70
dt72
dt73
dt74
Énoncés
Proposer aux fonctions de responsabilité
Attribuer les indemnités d’utilisation de véhicules
Contrôler et étudier la régularité des dépenses (personnel)
Suivre l’exécution des crédits budgétaires (personnel)
Suivre la gestion des postes budgétaires
Gérer les postes budgétaires (détermination des postes, affectations, transformations, suppressions, ...)
Élaborer les situations mensuelles en rapport avec les postes budgétaires
Assister l’ordonnateur en matière des ressources humaines
Repartir les effectifs
Participer aux négociations / dialoguer avec les partenaires sociaux/syndicats
Organiser des concours et corriger les épreuves
Instruire les dossiers (préparation d’information)
Affecter à l’interne (L)
Transmettre les courriers administratifs (L)
Allouer les indemnités
Sélectionner des candidats des instituts de formation (critères, organisation des concours)
Participer aux choix des affectations
Redéployer / mobiliser le personnel
Créer des nouveaux postes de responsabilité
Affecter les étudiants en stage (médecine, IFCS)
Tenir les registres des effectifs
Proposer aux décoration
Gérer les missions sanitaires
Organiser les gardes de permanence
Procéder à la promotion
Traduire devant la commission médicale
Préparer et organiser les examens d’aptitude professionnelle
Gérer les accidents de travail et les maladies professionnelles
42
Annexe 6
MATRICE DE CONCORDANCE COMPLETEE EU EGARD A LA REVUE DE LA LITTERATURE
DD/GRH
DD1 :
des effectifs et des
compétences
Dt et TL
TL1 TL2 TL3
TL4 TL5
dt12
dt43
TL6
DD9 :
Sélection et Recrutement
DD2 :
du Personnel.
TL7
TL8
TL9
TL10
dt13
TL11
TL12
TL13
dt 15
Dt1
dt2
dt16
dt20
dt21
dt23
dt24
dt26
dt30
dt31
dt32
dt33
dt37
dt45
dt46
dt47
Enoncés
Définition d’un répertoire des métiers (nomenclature des emplois)
Produire de l’information sur les ressources humaines (BDD)
Analyse des postes
Étude de l’évolution prévisionnelle des ressources humaines (tendances)
Détermination de l’évolution prévisionnelle des besoins quantitatifs
et qualitatifs des ressources humaines
Estimer les besoins en effectifs
Identifier les besoins en personnel
Déterminer le tableau des emplois (nombre et profil des emplois
(reconduits, remplacés ou crées) dont la rémunération est prévue
dans le budget général (fonction publique) ou local (EP))
Identifier les postes à pourvoir (à combler)
Appeler à candidature
Sélection (organiser un concours, entretien, sur titre)
Contrôler l’aptitude physique à l’emploi
Recruter
Accueillir et intégrer les nouvelles recrues
Affecter
Nommer à un statut
Muter le personnel
Traduire devant la commission d’enquêtes et conseils de discipline
(L)
Gérer les commissions paritaires (provoquer, tenir, suivre etc. les
réunions)
43
DD3 :
Formation développement des compétences
et motivation
DD4 :
Santé, sécurité au travail
DD5 :
Evaluation du rendement et des compétences
DD6 : Communication
interne et gestion des
conflits
DD7 : Communication
dt50
dt51
dt52
dt53
dt54
dt56
dt64
dt65
dt66
dt67
dt68
dt69
dt71
TL14
TL15
TL16
dt22
dt35
dt39
dt61
TL17
TL18
TL19
TL20
TL21
TL22
TL23
TL24
TL25
TL26
TL27
TL28
TL29
TL30
TL31
TL32
dt34
Gérer les dossiers de. Personnel
Mettre à la reforme : capacités permanents
Licencier
Mettre en demeure
Définir une politique nationale de formation
Identifier les besoins en formation
définir les modalités de formation (plan de formation)
Envoyer en stage de formation
Evaluer la formation continue
Planifier les carrières
Attribuer les indemnités de responsabilité
D4 arrêter les indemnités d’utilisation de véhicules
Allouer les indemnités de déplacement
Affecter les véhicules de service
Attribuer les dotations en carburant
Affecter un logement de fonction
Réglementation de la sécurité au travail
Allocation des primes de risque
Assurance maladie
Conditions de travail
Indemnisation des accidents de travail
Gestion de l’assurance retraite
Définir les normes de rendement
Définir l’échelle de notation
Noter et apprécier le personnel (L) : Mesurer le rendement
Donner la retro-information
TL29
Dt40
Dt62
externe et relations publiques
44
DD8 : Réglementation
et procédures
DD10 :
Gestion de
l’information RH
DD11 :
Œuvres sociales
dt27
Émettre des avis sur les textes relatifs à la gestion des ressources
humaines
dt57
dt60
dt17
dt19
TL : tache rapportée par la littérature et non identifiée par les gestionnaires
45
Annexe 7
TACHES ET DOMAINES DE DECISIONS
COMPLETES PAR LA REVUE DE LA LITTERATURE
DD/GRH
DD1 :
des effectifs et des
compétences
DD9 :
Sélection et Recrutement
DD2 :
Gestion Administrative du Personnel.
DT/GRH
Enoncés
Définition d’un répertoire des métiers (nomenclature des emplois)
Produire de l’information sur les ressources humaines (BDD)
Analyse des postes
Étude de l’évolution prévisionnelle des ressources humaines (tendances)
Détermination de l’évolution prévisionnelle des besoins quantitatifs et qualitatifs des ressources humaines
Estimer les besoins en effectifs
Identifier les besoins en personnel
Déterminer le tableau des emplois (nombre et profil des emplois (reconduits, remplacés ou crées)
dont la rémunération est prévue dans le budget général (fonction publique) ou local (EP))
Identifier les postes à pourvoir (à combler)
Appeler à candidature (lancer)
Sélection (organiser un concours, entretien, sur titre)
Contrôler l’aptitude physique à l’emploi
Recruter
Nommer à un statut
Accueillir et intégrer les nouvelles recrues
Affecter
Muter le personnel (intra-régional)
Nul
X
réduit
Eventail de choix
modéré
large
total
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
46
DD3 :
Formation développement des compétences et motivation
DD4 :
Santé, sécurité au
Gérer les commissions paritaires (provoquer, tenir, suivre etc. les réunions)
Sanctionner le personnel (SQ)
Mettre à la disposition (SQ)
Gérer les dossiers de. Personnel
Mettre à la reforme : incapacités permanentes
Gérer les horaires de travail
Licencier
Mettre en demeure
Définir une politique nationale de formation
Identifier les besoins en formation
définir les modalités de formation (plan de formation)
Envoyer en stage de formation
Evaluer la formation continue
Planifier les carrières
Attribuer les indemnités de responsabilité
Arrêter les indemnités d’utilisation de véhicules
Allouer les indemnités de déplacement
Affecter les véhicules de service
Attribuer les dotations en carburant
Affecter un logement de fonction
X
Réglementation de la sécurité au travail
Allocation des primes de risque
Assurance maladie
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Xx
X
X
X
X
X
X
X
X
X
47
travail
Conditions de travail
Indemnisation des accidents de travail
Gestion de l’assurance retraite
DD5 :
Evaluation du rendement et des compétences
Définir les normes de rendement
Définir l’échelle de notation
Noter et apprécier le personnel (L) : Mesurer le rendement
Donner la retro-information
X
X
X
X
X
X
X
DD6 : Communication Résoudre les conflits
interne et gestion des
conflits
DD7 : Communication Accueillir et orienter (le public)
externe et relations
publiques
DD8 : Réglementation
et procédures
DD10 :
Gestion de
l’information des RH
DD11 :
Œuvres sociales
Émettre des avis sur les textes relatifs à la gestion des ressources humaines
X
X
X
X
X
X
X
48

l`espace de décision de la gestion des ressources humaines

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