Services d`intérêt général La réponse de PostEurop au Livre Vert

Bruxelles, le 8 septembre 2003
Services d’intérêt général
La réponse de PostEurop au Livre Vert
Soutenue par 14 des 15 postes de l’Union européenne:
Allemagne, Autriche, Belgique, Danemark, Espagne, Finlande, Grèce, Italie,
Irlande, Luxembourg, Portugal, Suède, Pays-Bas, Royaume-Uni
Introduction
1. PostEurop, une association représentant 43 opérateurs postaux publics en Europe, se
réjouit de l’opportunité de contribuer au débat public de la Commission européenne sur
les services d’intérêt général. PostEurop considère que des services postaux efficaces
sont essentiels à la vie économique de l’Union européenne. Ils ont également une
importante fonction sociale. Remplir ce double rôle souligne l’importance du débat sur les
services d’intérêt général pour le secteur postal. En effet, les services d’intérêt général
font partie intégrante de l’activité de tous les opérateurs postaux publics européens.
Celle-ci comprend les obligations de service postal universel, définies dans la Directive
97/67/CE (la « Directive postale »).
2. Le secteur postal est de taille significative. En 2000, les revenus postaux de l’UE étaient
d’environ 85 milliards d’euros, soit environ 1% du PIB de l’UE. L’emploi direct du secteur
postal public est substantiel, s’élevant à plus d’un million.
3. PostEurop se réjouit de la publication du Livre Vert et de ce qu’il reconnaît l’importance et
la diversité des services d’intérêt économique général. PostEurop appuie le point de vue
de la Commission exprimé dans le Livre Vert : des services d’intérêt général de haute
qualité sont un facteur important de la réalisation de la compétitivité et d’une plus grande
cohésion au sein de l’Union européenne.
4. Le document suivant expose la position de PostEurop. Bien que certains prestataires de
services postaux publics offrent d’autres services d’intérêt général, la réponse de
PostEurop se limite au secteur postal tel qu’il est défini dans la directive postale.
PostEurop n’a donc répondu qu’aux questions se rapportant spécifiquement au secteur
postal. PostEurop comprend que le Livre Vert est rédigé sur la base de l'état actuel des
services d’intérêt général et sa réponse se concentre donc sur la réalité actuelle de la
législation et des marchés dans le secteur postal.
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Quel type de subsidiarité ?
(1)
Le développement de services d’intérêt général de qualité doit-il être inclus
dans les objectifs de la Communauté ? Faut-il attribuer à la Communauté des
compétences législatives supplémentaires dans le domaine des services
d’intérêt économique et non économique général ?
PostEurop reconnaît l’importance que la Communauté accorde aux services d’intérêt
général. Ainsi, PostEurop appuie la reconnaissance du développement de services
d’intérêt général de qualité parmi les objectifs de la Communauté. Cependant,
l’importance du principe de subsidiarité mérite d'être soulignée.
Concernant le secteur postal, il existe déjà une législation communautaire (« directive
97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 concernant
des règles communes pour le développement du marché intérieur des services
postaux de la Communauté et l’amélioration de la qualité du service »), qui assure la
prestation de services postaux universels de qualité dans l’ensemble de l’Union
européenne. Par conséquent, en ce qui concerne le secteur postal, aucune exigence
supplémentaire n’est nécessaire au niveau communautaire.
Les expériences positives acquises au travers de la législation de l’UE dans le
secteur postal soulignent l’adéquation du pouvoir législatif dont dispose actuellement
la Communauté.
(2)
Faut-il clarifier la manière dont les responsabilités sont partagées entre le
niveau communautaire et les administrations des Etats membres ? Est-il
nécessaire de clarifier la définition des services sans effet sur les échanges
entre les Etats membres ? Si oui, comment ?
La directive 97/67/CE a établi un modèle équilibré de responsabilités partagées entre
la Communauté et les Etats membres. La directive définit des règles générales,
laissant aux Etats membres, conformément au principe de subsidiarité, la
responsabilité de mettre en oeuvre des réglementations détaillées. La directive a
prévu un certain nombre d’obligations que les Etats membres sont tenus à remplir.
En outre, ils peuvent aller plus loin s’ils le souhaitent à condition de respecter les
principes de la directive. Comme telle, la directive reflète une synergie entre les
responsabilités de l’UE et les responsabilités des Etats membres.
(3)
Y’a-t-il des services (autres que les grandes industries de réseau mentionnées
au paragraphe 32) pour lesquels un cadre réglementaire communautaire doit
être établi ?
(-)
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(4)
Le cadre institutionnel doit-il être amélioré ? Comment ? Quels doivent être les
rôles respectifs des autorités chargées de la concurrence et des autorités
réglementaires ? Convient-il d’établir un régulateur européen pour chaque
secteur réglementé ou des réseaux européens structurés d’autorités
réglementaires nationales ?
PostEurop considère que l’établissement d’une autorité de régulation nationale,
juridiquement distincte et opérationnellement indépendante du prestataire du service
postal universel est une exigence clé de la directive postale. La tâche particulière de
cette autorité est d’assurer le respect des obligations découlant de la directive
postale. Les autorités de régulation du secteur postal doivent veiller à ce que la
prestation du service universel soit assurée, tandis que les autorités de concurrence
sont responsables du respect des règles générales de concurrence.
PostEurop n’estime pas qu’il y ait des arguments en faveur de la mise en place d'un
régulateur européen pour le secteur postal, car cela porterait atteinte aux
responsabilités confiées aux autorités nationales de régulation, conformément au
principe de subsidiarité. La directive postale, en harmonisant les principes
réglementaires tout en respectant les compétences nationales, assure un degré de
cohérence approprié. Les autorités nationales de régulation sont les mieux placées
pour exécuter les mesures de régulation respectives.
Différents niveaux de coopération existent, à la fois entre les régulateurs postaux
nationaux au sein du CERP et entre les régulateurs postaux nationaux et la
Commission européenne au sein du comité de la directive postale. Ce forum est déjà
un moyen flexible, couvrant tout le secteur, de traiter des questions de régulation
globales dans le secteur.
Législation sectorielle et cadre juridique général
(5)
Un cadre communautaire pour les services d’intérêt général est-il souhaitable ?
Quelle serait sa valeur ajoutée par rapport à la législation sectorielle en
vigueur ?
Quels seraient les secteurs, les matières et les droits couverts ?
Quel instrument utiliser (directive, règlement, recommandation,
communication, lignes directrices, accord interinstitutionnel) ?
PostEurop considère que les communications régulières de la Commission
concernant les SIG, telles que celles de 1996 et de 2000, se sont avérées être des
instruments utiles et pourraient continuer à l'être aussi à l'avenir. Cependant,
PostEurop ne pense pas qu’une directive-cadre communautaire générale concernant
les services d’intérêt général soit nécessaire pour le service postal universel.
La Communauté a déjà mis en place un cadre réglementaire global pour le secteur
postal, ainsi que pour les grandes « industries de réseau » telles que les
télécommunications, l’électricité, etc. PostEurop a le sentiment que l’approche
sectorielle a montré qu’elle pouvait être une réussite, par la prise en compte des
caractéristiques et des besoins de chaque secteur.
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Même si l’assimilation, faite couramment, du secteur postal aux industries de réseau
peut donner une impression contraire, celui-ci est en réalité fort différent des
industries de réseau à forte intensité de capital, caractérisées par leurs infrastructures
physiques. Les concepts réglementaires appliqués à de telles industries de réseau
ne peuvent être transférés au secteur postal.
En conséquence, PostEurop ne voit aucun avantage en ce qui concerne le secteur
postal dans une directive générale pour les industries de réseau. Au contraire, il
existe un risque de porter préjudice au secteur postal en lui appliquant des concepts
réglementaires inappropriés, importés d’autres secteurs.
Etant donné l’hétérogénéité des services d’intérêt général économiques et non
économiques, une directive générale sera un exercice encore plus incertain. Par sa
nature même, non seulement elle devra être limitée à des principes très larges et
imprécis et, de ce fait, n’aura pas de valeur ajoutée, mais de plus elle engendrera
inévitablement une insécurité juridique préjudiciable. Au lieu d’adopter une directive
communautaire générale, les déficits identifiés dans un secteur particulier ou
concernant un service particulier devraient être résorbés grâce à une législation
sectorielle spécifique.
(6)
Quel a été à ce jour l’incidence de la réglementation sectorielle ? A-t-elle
engendré des incohérences ?
L’approche sectorielle communautaire concernant les services postaux s’est avérée
fructueuse jusqu’à présent, car les particularités du secteur ont été prises en compte.
La directive postale a fourni des solutions appropriées en assurant, d’une part, des
conditions équitables de concurrence aux prestataires de services postaux, et d’autre
part, la prestation d’un service universel de qualité. De l’avis de PostEurop, cette
réussite doit essentiellement être considérée comme le résultat d’une approche
sectorielle.
Services économiques et non
économiques
(7)
Faut-il préciser davantage les critères utilisés pour déterminer si un service est
de nature économique ou non économique ? La situation des organisations
sans but lucratif et des organisations qui remplissent pour une grande part des
fonctions sociales doit-elle être mieux clarifiée ?
(-)
(8)
Quel doit être le rôle de la Communauté en matière de services non
économiques d’intérêt général ?
(-)
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Un ensemble commun d’obligations
(9)
Faut-il inclure d’autres exigences dans la définition commune des services
d’intérêt général ? Quelle est l’efficacité des exigences en vigueur du point de
vue de la réalisation des objectifs de la cohésion sociale et territoriale ?
La directive postale a défini le concept de service postal universel comme couvrant :
(1) la disponibilité (y compris l’accessibilité géographique et la continuité)
(2) le caractère abordable des tarifs
(3) un niveau défini de qualité de service (comprenant une fréquence minimale, des
informations sur les services et une évolution en réponse aux besoins des
utilisateurs)
(4) la nondiscrimination
(5) la capacité à évoluer afin de répondre à des besoins techniques, économiques et
sociaux changeants.
Le service universel est donc défini de manière globale. La directive postale ne
spécifie pas que le service postal universel doit être offert à un tarif uniforme mais, en
application du principe de subsidiarité, en laisse la décision aux Etats membres. De
nombreux Etats membres ont inclus dans leur définition du service universel
l’uniformité des tarifs. Cependant, ceci peut changer à mesure que le service
universel évolue.
Les exigences en vigueur ont prouvé leur efficacité dans la réalisation des objectifs
de cohésion sociale et territoriale (par exemple, en améliorant la qualité du service).
PostEurop considère qu’il n’est pas nécessaire d’inclure d’autres exigences.
(10)
La totalité ou certaines de ces exigences doivent-elles être étendues à des
services auxquels elles ne s’appliquent pas actuellement ?
(-)
(11)
Quels aspects de la réglementation de ces exigences doivent être traités au
niveau communautaire et quels aspects doivent être laissés aux Etats
membres ?
Pour le secteur postal, la directive postale a défini le concept de service universel en
termes de (1) disponibilité des services postaux dans l’ensemble du pays, (2) de
caractère abordable des tarifs, (3) d’une certaine qualité des services fournis et (4) de
non-discrimination.
En accord avec le principe de subsidiarité, il est de la responsabilité des Etats
membres de déterminer toutes les particularités du service universel.
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(12)
Ces exigences ont-elles été effectivement respectées dans les domaines où
elles s’appliquent ?
Les obligations prévues dans la directive postale ont été mises en œuvre et
incorporées dans la législation des Etats membres. Le rapport de la Commission
européenne sur la mise en œuvre de la directive postale (COM 2002-632), publié en
novembre 2002, a conclu que la politique postale de l’UE a été appliquée dans
l’ensemble.
(13)
Certaines ou la totalité de ces exigences doivent-elles également s’appliquer
aux services non économiques d’intérêt général ?
(-)
Obligations sectorielles
(14)
Quels types de services d’intérêt général pourraient soulever des inquiétudes
quant à la sécurité d’approvisionnement ?
La Communauté doit-elle prendre des mesures supplémentaires ?
La question de la sécurité d’approvisionnement dans le secteur postal est liée à la
directive postale qui impose aux Etats membres d’assurer la prestation d’un service
postal universel. Des inquiétudes quant à la sécurité d’approvisionnement pourraient
naître si, et dans la mesure où, le prestataire du service postal universel ne dispose
pas ou ne reçoit pas les moyens de financer correctement les investissements futurs,
en particulier dans le long terme. Ainsi, il est de la plus haute importance que des
systèmes de compensation appropriés soient prévus et qu’ils n’accordent pas
uniquement le recouvrement des coûts directs mais qu’ils comprennent aussi une
marge.
(15)
Des mesures complémentaires doivent-elles être prises au niveau
communautaire pour améliorer l’accès au réseau et l’interconnectivité ? Dans
quels secteurs ? Quelles mesures envisager, notamment à l’égard des services
transfrontaliers ?
La Communauté a adopté des stratégies de réglementation différentes pour diverses
industries de réseau et divers services d’intérêt économique général en raison des
différences entre ces industries. Aucune réglementation européenne sur l’accès au
réseau n’a été prévue pour le secteur postal.
PostEurop voudrait tout d’abord souligner que le fait de donner un accès au réseau
aux concurrents n’est pas inhérent au concept des services d’intérêt économique
général. En fait, l’accès au réseau fait partie d’un débat tout à fait différent, celui de
la promotion de la concurrence dans les « industries de réseau ». Il s’agit d’utiliser
l’accès au réseau et sa régulation afin de résoudre les problèmes résultant des
goulets d’étranglement de certains éléments du réseau. L’infrastructure postale ne
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présente pas de tels goulets d’étranglement car le secteur n’a pas de réseau
physique unique à forte densité en capital qu’il pourrait être difficile de reproduire.
Concernant les services transfrontaliers, vu qu’ils font partie du service universel,
l’interconnectivité entre les prestataires nationaux du service postal universel ne
nécessite pas de mesures supplémentaires au niveau communautaire.
(16)
Quelles sont les autres obligations sectorielles de service public à prendre en
considération ?
(-)
(17)
La possibilité de prendre des mesures concrètes pour protéger le pluralisme
doit-elle être réexaminée au niveau communautaire ?
Quelles mesures pourraient être envisagées ?
(-)
Définition des obligations et choix de l’organisation
(18)
Connaissez-vous des cas où les règles communautaires ont restreint de façon
exagérée la manière dont les services d’intérêt général sont organisés ou dont
les obligations de service public sont définies au niveau national, régional ou
local ? Connaissez-vous des cas où la manière dont les services d’intérêt
général sont organisés ou dont les obligations de service public sont définies
au niveau national, régional ou local constitue une entrave disproportionnée à
l’achèvement du marché intérieur ?
Nous n’avons rencontré aucun problème dans le secteur postal.
(19)
Convient-il d’harmoniser davantage les obligations de service public au niveau
communautaire ? Pour quels services ?
En ce qui concerne le service postal universel, des règles précises et complètes ont
été instaurées au niveau communautaire. Ainsi, PostEurop ne voit aucun intérêt à
une harmonisation plus poussée.
(20)
Faudrait-il prévoir un renforcement des échanges des meilleures pratiques et
de leur étalonnage pour les questions relatives à l’organisation des services
d’intérêt général dans l’Union ? Qui faudrait-il impliquer dans cet exercice et
quels secteurs pourraient être couverts ? Qui faudrait-il impliquer dans cet
exercice et quels secteurs pourraient être couverts ?
Dans le secteur postal, différentes formes de coopération sont déjà en place, à la
fois entre les régulateurs postaux nationaux au sein du CERP et entre les
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régulateurs postaux nationaux et la Commission européenne au sein du comité de
la directive postale.
Financement
(21)
Connaissez-vous des cas où le droit communautaire, et en particulier
l’application des règles relatives aux aides d’Etat, a empêché le financement de
services d’intérêt général ou conduit à des choix inefficaces ?
PostEurop est d’avis que, en général, les règles relatives aux aides d’Etat prévues
dans le Traité forment un cadre approprié au financement du service postal universel.
(22)
Faut-il privilégier un mode de financement spécifique du point de vue de la
transparence, de la responsabilité, de l’efficacité, des effets redistributeurs ou
de la concurrence ? Le cas échéant, la Communauté doit-elle adopter des
mesures appropriées ?
PostEurop considère que, de manière générale, les systèmes de financement
devraient être définis en prenant en compte toutes les caractéristiques spécifiques du
secteur en question afin d’assurer une sécurité juridique aux opérateurs chargés de
fournir les SIEG concernés. En conséquence, PostEurop ne pense pas qu’il faille
privilégier un mode de financement en particulier.
En ce qui concerne le secteur postal, il existe différentes possibilités de financement
du service postal universel. La directive postale permet actuellement aux Etats
membres de réserver certains services au(x) prestataire(s) du service universel et
d’établir un fonds de compensation pour financer tout déficit résultant du service
universel. Les Etats membres peuvent également adopter des mesures afin d’obliger
des concurrents à fournir des parties du service universel. Enfin, conformément au
Traité un financement public ou par d’autres moyens est également possible.
Dans la plupart des Etats membres, le financement est aujourd’hui principalement
assuré par le maintien d’un secteur réservé. Suivant la voie d’une libéralisation plus
poussée récemment adoptée par la Communauté1 et entièrement appuyée par
PostEurop2 la question du financement du service universel se pose à nouveau et il
peut être nécessaire de trouver des alternatives pour remplacer ou compléter la
réservation de certains services, afin d’assurer la viabilité du service universel.
PostEurop doute profondément de l’efficacité d’un fonds de compensation comme
mode de financement. La charge administrative de l’installation et de la gestion d’un
tel fonds sera extrêmement élevée. De plus, en raison de l’importance de sa part de
marché, la plupart des déficits à financer devront être supportés par le prestataire de
service universel, ce qui engendrera des désavantages concurrentiels. Une situation
identique peut survenir si l’opérateur de service universel est obligé de couvrir les
1
Directive 2002/39/EC du 10 juin 2002 modifiant la directive 97/67/EC en ce qui concerne l’ouverture à la
concurrence des services postaux de la Communauté
2
Communiqué de presse de PostEurop daté du 21 mars 2002
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déficits de son service universel par le revenu de services soumis à la concurrence.
Si des obligations de service universel spécifiques doivent faire l’objet d’un
financement par l’état, les bénéfices provenant des services soumis à la concurrence
ne peuvent être pris en compte.
Etant donné la nécessité d’assurer un équilibre entre les exigences du service
universel et la disponibilité de fonds pour financer les coûts liés à de telles exigences,
le financement public peut devenir l’un des instruments les plus efficaces et les plus
pratiques, tant qu’il est fourni sur la base de critères objectifs et de procédures
transparentes, par ex., conformément aux critères spécifiés dans le jugement récent
rendu par la Cour de Justice3.
(23)
Existe-t-il des secteurs et/ou des situations où l’entrée sur le marché sous la
forme d’un « écrémage » peut se révéler inefficace ou contraire à l’intérêt
publique ?
Sur les marchés libéralisés, l’entrée sur le marché sous la forme d’un « écrémage »
est possible et est probablement déjà en cours, en particulier lorsque le prestataire du
service universel est obligé d’offrir ses services à des tarifs abordables et uniformes
sur l’ensemble du territoire et à un certain niveau de qualité. Ainsi, les acteurs du
marché pourraient être en position d’offrir des prix inférieurs dans les zones rentables
ou aux groupes de clients les plus rentables. Le résultat peut être double : le
prestataire de service universel perd des parts de marché dans les segments
concurrentiels et le déficit du service universel dans les segments non-concurrentiels
augmente en raison de l’obligation de ne pas dépasser des prix abordables. Le déficit
du service universel doit être financé par les mécanismes en place. Afin d’établir des
conditions de concurrence équitables, le prestataire du service universel doit se voir
accorder la flexibilité nécessaire pour faire face à la concurrence.
(24)
Les conséquences et les critères du financement basé sur la solidarité doiventils être précisés au niveau communautaire ?
(-)
Evaluation
(25)
Comment organiser l’évaluation des performances des services d’intérêt
général au niveau communautaire ?
Quelles dispositions institutionnelles choisir ?
Actuellement, en ce qui concerne les services postaux, il existe plusieurs outils
d’évaluation au niveau européen : des études sectorielles concernant la directive
postale, des études horizontales sur les « industries de réseau » et d’autres mesures,
comme par exemple l’Eurobaromètre.
3
Jugement du 24 juillet 2003, affaire C-280/00, Altmark Trans GmbH vs Regierungspräsidium Magdeburg
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Ces processus d’évaluation couvrent la plupart des aspects importants de la
prestation de services postaux. En conséquence, PostEurop ne pense pas qu’il soit
nécessaire de développer d’autres outils. Cependant, il faudrait porter plus d’attention
au choix des indicateurs de l’évaluation. A cet égard, en raison de leur expérience
dans le domaine, les opérateurs postaux devraient être impliqués dans ce choix.
PostEurop souhaite souligner l’importance d’une évaluation menée de manière
indépendante, ce qui en augmente la crédibilité.
Enfin, PostEurop souhaite attirer l’attention de la Commission sur la nécessité de ne
pas limiter le champ de l’évaluation uniquement aux prestataires du service universel,
afin d’obtenir un aperçu complet du secteur.
(26)
Quels aspects les processus d’évaluation communautaires doivent-ils couvrir ?
Quels critères utiliser lors des évaluations communautaires ?
Quels services d’intérêt général faut-il inclure dans une évaluation au niveau
communautaire ?
(-)
(27)
Comment faire participer les citoyens à l’évaluation ?
Existe-t-il des exemples de bonnes pratiques ?
(-)
(28)
Comment améliorer la qualité des données aux fins des évaluations ? Plus
particulièrement, dans quelle mesure les opérateurs doivent-ils être tenus de
transmettre les données ?
Par la fourniture volontaire de données dans le cadre d’un ensemble de données
convenu pour le secteur postal, ce qui assurera l’harmonisation et la comparabilité
des résultats.
Politique commerciale
(29)
Existe-t-il une évolution spécifique au niveau de la Communauté européenne
qui mérite une attention particulière lorsque les services d’intérêt général sont
abordés dans les négociations commerciales internationales ?
Veuillez
préciser.
PostEurop se réjouit de l’effort consenti par la Commission européenne, dans son
rôle de seul négociateur commercial de la CE, pour assurer que les négociations de
l’AGCS et les engagements futurs respectent entièrement la législation de la CE et
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des Etats membres. A cet égard, PostEurop appuie la proposition de la CE dans les
négociations actuelles de l’AGCS en ce qu’elle préserve la prestation du service
postal universel au niveau européen.
Coopération au développement
(30)
Quel est le meilleur moyen pour la Communauté de soutenir et promouvoir
l’investissement dans les services essentiels, nécessaire dans les pays en
développement dans le cadre de sa politique de coopération au
développement ?
PostEurop souhaiterait mentionner les initiatives prises par d’autres organisations
internationales, tel que le fonds pour la qualité de service de l’UPU. Dans le cadre du
nouveau système de frais terminaux (système de payements compensatoires entre
les administrations postales), le 22ème congrès postal universel – une organisation
des Nations Unies – a approuvé la création d’un fonds pour la qualité de service, qui
aidera les pays en développement par le financement de projets spécifiques
d’amélioration de la qualité du service, au bénéfice de tous les utilisateurs.
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