Synthèse : la réforme territoriale
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Synthèse : la réforme territoriale
Synthèse : la réforme territoriale Références des documents traités dans cette synthèse : Association des maires de France, 2014, Synthèse : réforme territoriale, observations de l’AMF. Institut national des études territoriales (INET), 2011, La région, un échelon consolidé par la réforme ?, 5 minutes pour comprendre la réforme territoriale, p.38-47. MEDEF PACA, 2014, Fiche de synthèse : Réforme du millefeuille territorial, des paroles aux actes. Service de Presse de l’Ambassade de France à Vienne - Autriche, 2011, La décentralisation - Les collectivités territoriales. www.action-publique.gouv.fr, 2014, FAQ réforme territoriale : questions-réponses sur la situation des personnels. Mots clés : Réforme territoriale / Millefeuille administratif / Collectivités locales / Décentralisation Table des matières Introduction ............................................................................................................................................ 2 1. Les échelons de collectivités et la réforme ........................................................................................ 2 1.1 Le millefeuille territorial ................................................................................................................ 2 1.2 La réorganisation des territoires ................................................................................................... 2 1.3 La fusion des échelons territoriaux ............................................................................................... 2 2. Les élus locaux .................................................................................................................................... 3 2.1 Une pléthore d’élus locaux ............................................................................................................ 3 2.2 Modalités des élections des assemblées de communautés ......................................................... 3 2.3 Les conseillers territoriaux ............................................................................................................ 3 3. La réforme des compétences ............................................................................................................. 4 3.1 La clause générale de compétence ............................................................................................... 4 3.2 Le rôle prépondérant des régions suite à la réforme .................................................................... 4 4. Redéfinition des ressources financières des collectivités. ................................................................ 5 4.1 La fiscalité locale : état des lieux ................................................................................................... 5 4.2 Fiscalité régionale .......................................................................................................................... 5 4.3 La région : un nouveau partenaire ................................................................................................ 6 Conclusion ............................................................................................................................................... 7 1 Synthèse : la réforme territoriale Introduction L’État français s’est engagé au début des années 1980 dans un double processus de décentralisation et de déconcentration, sans pour autant rationaliser en profondeur son schéma territorial (MEDEF, 2014). Selon le rédacteur de l’ambassade de France à Vienne, la loi du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales représente l’aboutissement du processus de réflexion lancé en 2008, par le Comité Balladur. La réforme territoriale induit de profondes transformations dans les échelons de collectivités, mais aussi au niveau de leurs représentants électoraux, de leurs compétences et de leurs ressources financières. 1. Les échelons de collectivités et la réforme 1.1 Le millefeuille territorial Selon des données fournies par l’ambassade de France à Vienne, au 1er avril 2011, la France compte 2 599 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Ces ECPI regroupent 35 041 communes, 101 départements, 7 collectivités régionales et 5 territoires à statuts spécifiques (Nouvelle Calédonie, Terres australes et antarctiques françaises, île de Clipperton). Le MEDEF souligne que la France détient le record européen du nombre de collectivités. En outre, cet empilement de structures administratives engendre un nombre considérable d’élus. D’après les données du MEDEF, avec ses 600 000 élus, la France compterait « presque un mandat électif pour cent habitants » (MEDEF, 2014 : 1). Face à l’éclatement de cette carte territoriale, une réforme des collectivités locales a été lancée par les travaux du Comité Balladur avec notamment pour objectif de simplifier le « millefeuille administratif » local. 1.2 La réorganisation des territoires La réforme territoriale réorganise les collectivités autour des pôles communes/communautés et départements/régions (AMF, 2014). Au sein de chacun de ces pôles, des outils tels que les mutualisations entre les échelons territoriaux ou les moyens préfectoraux pour rationaliser l’intercommunalité facilitent le pilotage et l’application des politiques publiques (INET, 2011). Il en découle une mutation des territoires réorganisés autour de nouveaux périmètres : selon l’INET, il s’agit d’un enjeu considérable. Cependant, les pôles métropolitains et les métropoles compliquent davantage le « millefeuille » institutionnel qu’ils ne le simplifient (INET, 2011). 1.3 La fusion des échelons territoriaux Dans le cadre de la réforme territoriale, la loi du 16 décembre 2010 offre de nouvelles perspectives de regroupement et de modifications des entités territoriales (INET, 2011). En effet, la réforme donne la possibilité, à deux régions limitrophes, de fusionner. Par ailleurs, une région peut intégrer un département contigu. Deux départements limitrophes peuvent également fusionner. Mais aussi, le regroupement de départements est désormais possible. Il est décidé par décret après consultation des électeurs. Outre ces opportunités de fusion, une 2 Synthèse : la réforme territoriale nouvelle carte régionale figure dans le projet de loi. Cette carte opère des fusions par deux ou trois de certaines régions. La réforme territoriale a pour but de diminuer de moitié le nombre des régions métropolitaines à compter du 1er janvier 2016 (INET, 2011). 2. Les élus locaux 2.1 Une pléthore d’élus locaux Selon des données avancées par le MEDEF, en 2013, la France comptait 519 417 conseillers municipaux, 38 646 maires, 4 052 conseillers généraux et 1 880 conseillers régionaux, soit 618 384 détenteurs d’un mandat public. Le montant des revenus de ces nombreux élus s’élevait à 1,2 milliard d’euros en 2011. Le rédacteur de l’ambassade de France à Vienne souligne que la réforme du « millefeuille administratif » vise à faire élire les autorités des collectivités territoriales par la population. Ainsi, la réforme a pour but d’instaurer un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire. Le mouvement de décentralisation a contribué à transformer la société française : avec le transfert de pouvoirs nouveaux aux élus locaux, la démocratie a progressé. Les attentes des citoyens s’expriment mieux qu’auparavant et des réponses plus concrètes sont apportées. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a relancé le processus de décentralisation. 2.2 Modalités des élections des assemblées de communautés Suite à la réforme territoriale, les citoyens élirons les assemblées des communautés au suffrage universel direct en même temps que les conseillers municipaux. En outre, les conseillers communautaires seront désormais élus directement sur les listes présentées lors des élections municipales (INET, 2011). L’association des maires de France a manifesté son désaccord vis à vis de telles dispositions : « La commune est « une petite République dans la grande » et les maires assurent une fonction de proximité indispensable dans cette période de crise sociale et économique majeure. C’est pourquoi l’annonce, en filigrane, d’une élection au suffrage universel direct, sans fléchage, des élus intercommunaux dans l’exposé des motifs du projet de loi est inacceptable pour l’AMF. Cela conduirait inévitablement à dissoudre les communes dans l’intercommunalité, alors même que les maires sont des points de repère importants pour les habitants, notamment les plus fragiles. » (AMF, 2014 : 3) 2.3 Les conseillers territoriaux Le rédacteur de l’ambassade de France à Vienne explique que les Français ont élu leurs conseillers généraux pour la dernière fois aux élections cantonales de mars 2011. En 2014, ils seront remplacés par les conseillers territoriaux, qui siégeront à la fois au conseil général et au conseil régional. L’INET précise que les conseillers territoriaux sont créés par la loi, mais qu’ils seront élus dans le cadre de circonscriptions territoriales, et non au scrutin de liste. Par 3 Synthèse : la réforme territoriale ailleurs, les débats parlementaires ont beaucoup pesé pour le maintien d’une élection uninominale (INET, 2011). Ainsi, les conseillers territoriaux seront élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour six ans. Le principe des triangulaires est maintenu avec toutefois un relèvement du seuil à 12, 5 %. De plus, le renouvellement des conseillers territoriaux sera intégral tous les 6 ans. (INET, 2011). Comme le relève l’INET, le nombre de représentants à l’assemblée régionale va augmenter, puisque l’ensemble des conseillers territoriaux est supérieur à celui des élus régionaux. L’INET observe aussi que : Les hémicycles régionaux risquent de nécessiter des travaux d’agrandissement ; En 2014, le nombre des membres de la commission permanente ne pourra être supérieur au 1/3 de l’effectif du conseil régional ; La commission permanente est composée du président du conseil régional, de quatre à quinze vice-présidents, sous réserve que le nombre de ceux-ci ne soit pas supérieur à 30 % de l’effectif du conseil ; Il faudra compter sur des commissions permanentes certainement plus conséquentes qu’auparavant et un nombre de vice-présidents sensiblement identique à la situation actuelle. 3. La réforme des compétences 3.1 La clause générale de compétence Avec la réforme territoriale, comme l’explique le rédacteur de l’ambassade de France à Vienne, l’état transfère des blocs de compétences qui étaient jusqu’à présent les siennes au bénéfice des communes, des départements et des régions. Dans un rapport sur la proportion des institutions publiques sur le territoire national, cité par le MEDEF, la Cour des comptes diagnostique un « partage confus des fonctions ». En outre, la Commission européenne, évoque un « manque d’efficience » des collectivités locales françaises (MEDEF, 2014). Toujours selon le MEDEF, cet état de fait serait « le fruit d’une mauvaise répartition des compétences couplée à une insuffisance de coordination des acteurs ». Le MEDEF précise ensuite que la « principale coupable de cet imbroglio institutionnel [est] la clause générale de compétence qui permet à chaque collectivité d’intervenir dans tous les domaines d’intérêt local. » (MEDEF, 2014 : 2) La réforme territoriale prévoit aussi la fin de la clause de compétence générale pour les départements et les régions. La clause est maintenue pour les communes, mais n’est pas valable pour les métropoles (INET, 2011). L’AMF a considéré avec satisfaction le maintien de la clause de compétence générale des communes et a souligné la volonté de clarification de l’organisation des compétences entre les collectivités. 3.2 Le rôle prépondérant des régions suite à la réforme La réforme territoriale affirme le rôle prééminent des régions en matière de planification et d’organisation des compétences dans les domaines suivants : développement 4 Synthèse : la réforme territoriale économique, tourisme (la région est reconnue chef de file), aménagement et développement durable du territoire (AMF, 2014). En outre, les régions bénéficieraient, dès 2017, de la responsabilité des transports nonurbains et des transports scolaires, de la gestion de 381 500 km de voiries départementales et de celle des collèges (AMF, 2014). Ainsi, la réforme vise à réduire progressivement les compétences des départements par des transferts aux régions et aux métropoles. Par ailleurs, avec la création des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), des communautés de communes d’au moins 20 000 habitants verront le jour (AMF, 2014). En parallèle, selon l’AMF, de nouveaux transferts obligatoires de compétences aux communautés de communes et d’agglomération sont prévus avant le 30 juin 2016 : Promotion du tourisme par la création d’un office de tourisme ; Réalisation d’aires d’accueil des gens du voyage ; Création et gestion de « maisons de services au public ». 4. Redéfinition des ressources financières des collectivités. 4.1 La fiscalité locale : état des lieux Selon le MEDEF, depuis les premières lois de décentralisation, la fiscalité locale n’a cessé d’augmenter, en raison notamment de la baisse continue des dotations de l’État. Cette fiscalité locale ne représente pas moins de 60% des recettes des collectivités locales (MEDEF 2014). Le MEDEF constate aussi que : Les produits fiscaux locaux ont augmenté de 170% entre 1982 et 2012 (en euros constants), alors que la population n’augmentait que de 20% sur la période ; La taxe d’habitation a augmenté de 96% ; La taxe foncière a augmenté de 72% depuis 2000 ; Les entreprises françaises supportent de fortes pressions fiscales, en comparaison aux taux nettement inférieurs des pays de l’OCDE. D’après René Dosière, cité par le MEDEF, la réforme territoriale, si elle est menée à bien, pourrait générer 15 à 20 milliards d’euros d’économies par an. 4.2 Fiscalité régionale La réforme de la taxe professionnelle a des conséquences sur la structure de la fiscalité régionale (INET, 2011). En effet, avant la réforme, les impôts fonciers représentaient 40% des ressources fiscales et la taxe professionnelle en représentait 60% (INET, 2011). Les régions ont perdu en 2001 les bénéfices de la taxe d’habitation. Puis, en 2011, les régions ne perçoivent plus les deux autres impôts directs sur les ménages. Ainsi, la perte du pouvoir de taux sur la fiscalité économique n’est pas compensée par la préservation d’un pouvoir de taux sur la fiscalité ménages (INET, 2011). La région ne conserve donc de pouvoir de modulation que de 5 Synthèse : la réforme territoriale façon très marginale, sur des impôts indirects tels que la Taxe Intérieure sur les Produits Pétroliers (TIPP) (INET, 2011). En 2015, les recettes fiscales de la région devraient être composées à 80% de la Contribution sur la Valeur Ajoutée des Entreprises (CVAE), à 10% de l’Imposition Forfaitaire sur les Entreprises de Réseau (IFER), auxquels s’ajouteraient 10% de dotation de compensation. Les régions seront donc très fortement tributaires de l’évolution de la CVAE, sur laquelle elles ne disposent pas de pouvoir de modulation. L’INET précise que « la quasidisparition du levier fiscal, à laquelle s’ajoute le gel des dotations, pourrait conduire à un affaiblissement du dynamisme des recettes, fragilisant les régions en cas de progression de leurs dépenses obligatoires » (INET, 2011 : 42). L’INET rappelle que l’évolution anticipée de la taxe professionnelle est différente de l’évolution de la Contribution Économique Territoriale (CET). Rappelons que la CET se décompose en deux parties : d’une part, la Contribution Foncière des Entreprises (CFE) et, d’autre part, la CVAE. À l’avenir, des différences apparaîtront de par le changement de perspective et les différences dans les scénarios de croissance. En effet, la taxe professionnelle portait sur les immobilisations des entreprises. Une communauté qui disposait de nombreuses industries pouvait anticiper une certaine croissance de ses ressources. Ainsi, une collectivité qui dispose d’un tissu économique dominée par les activités tertiaires verra ses ressources croître plus rapidement qu’attendu (INET, 2011). Les collectivités devront revoir leurs perspectives de développement en fonction des ressources nouvelles qui leurs sont attribués par la réforme territoriale. La clef de répartition de la CVAE sera l’objet de concurrence entre les collectivités. Ces dernières ont intérêt à ce que les établissements de leur territoire concentrent une part plus importante de CVAE. En conséquence, selon l’INET, la réforme de la taxe professionnelle confirme la territorialisation des politiques fiscales par des liens renforcés entre les entreprises et collectivités. 4.3 La région : un nouveau partenaire L’INET explique que les régions pourront réaliser des interventions financières, auprès des autres niveaux de collectivités, plus encadrées. En effet, l’article 76 de la loi du 16 décembre 2010, citée par l’INET, dispose que « la région peut contribuer au financement des opérations d’intérêt régional des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi que des GIP [Groupements d’Intérêt Public]. » L’article 76 ajoute que toute collectivité ou groupement, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement, assure une participation minimale de 20% au financement des opérations d’intérêt régional (INET, 2011). Cependant, il existe trois exceptions à ce principe : La réalisation d’investissements engagés dans le cadre du programme national de rénovation urbaine ne nécessite pas d’investissement minimal ; La rénovation de monuments protégés au titre du code du patrimoine ; Les investissements destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques. 6 Synthèse : la réforme territoriale L’article 77 oblige départements et régions à faire état des subventions attribuées à un même projet par les collectivités territoriales. En outre, l’article 78, applicable le 1er janvier 2012, exige en annexe au compte administratif, un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune en cours d’exercice. Enfin, l’INET souligne que « la délibération de la région qui attribue une subvention à un projet décidé ou subventionné par une autre collectivité territoriale, devra s’accompagner d’un état récapitulatif de l’ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales. » (INET, 2011 : 43) Conclusion D’après les données fournies par l’INET, la réforme territoriale a redéfini la région comme un échelon territorial aux compétences renforcées. Les régions apparaissent en conséquence comme des partenaires et des interlocuteurs pour les entreprises qui souhaiteraient développer des projets. Par ailleurs, comme le souligne le rédacteur de l’ambassade de France à Vienne, une nouvelle catégorie d’établissements publics de coopération intercommunale vient d’être créée : la métropole. Ainsi que le note l’AMF, les métropoles se verront transférer avant le 1er janvier 2017 au moins quatre compétences départementales parmi une liste comprenant : le fonds de solidarité logement, le programme d’insertion, l’aide aux jeunes et aux familles en difficulté, l’action sociale, l’aide aux personnes âgées, la prévention spécialisée, le tourisme et les routes. Ainsi, les métropoles seront, elles aussi, dans un futur proche, des partenaires auprès desquels les entreprises pourront trouver des financements. 7