schema de coherence territoriale et articulation

SCHEMA DE COHERENCE TERRITORIALE ET ARTICULATION
JURIDIQUE DES PLANIFICATIONS1
Nicole Lerousseau, professeur de Droit public
Corinne Manson, maître de conférences en droit public
Université François Rabelais de Tours
La loi SRU du 13 décembre 2000 a voulu faire du SCOT un élément majeur de la lutte pour la
solidarité et le renouvellement urbains. Le législateur lui a donné une place centrale qui en fait
le pivot des documents de planification. Le SCOT instrument de planification stratégique
s’inscrit, en droit, dans une hiérarchie des normes prévue dans le Code de l’urbanisme qui
organise l'articulation juridique des planifications.
Depuis 2001, la montée en puissance des SCOT reste lente, pour certains « leur élaboration
s’est enlisée »2. Cependant, un « frémissement » apparaît. Selon les chiffres donnés par le
Ministère de l’Ecologie, il existait au 1er janvier 2009, 78 SCOT approuvés, 116 en
préparation auxquels s’ajoutaient 56 schémas directeurs approuvés et 59 schémas directeurs
en révision. Au 1er janvier 2010, les statistiques actualisées portent à 85 les SCOT approuvés,
à 188 ceux en cours d’élaboration et à 41 les schémas directeurs restants (Annuaire des Scot,
Club des Scot).
Or, le Grenelle de l’environnement, et tout particulièrement, la loi portant engagement
national pour l’environnement dite Grenelle 2 du 12 juillet 2010 renforce encore la place du
SCOT3 et tend à sa généralisation en imposant la règle de la constructibilité limitée du 1er
janvier 2013 au 31 décembre 2016, aux communes situées à moins de 15 kms du rivage de la
mer et aux agglomérations de plus de 15 000 habitants, puis à compter du 1er janvier 2017 à
l’ensemble des communes (nouvel art. L. 122-2). Ce renforcement des SCOT s’inscrit dans
une réforme plus générale du Code de l’urbanisme qui devient, comme le souligne l’exposé
des motifs du projet de loi, un outil au service de développement et de l’aménagement durable
des territoires. Ainsi, la loi élargit l’objet du SCOT et en fait un instrument majeur de la lutte
contre le réchauffement climatique, de la lutte pour la préservation et la restauration de la
biodiversité et pour une gestion économe de l’espace. Il apparaît comme le maillon central des
politiques publiques dédiées environnementales qui sont largement renforcées avec la création
de nouveaux documents tels les plans climat-énergie territoriaux (PCET), les schémas
régionaux de cohérence écologique (SRCE).
1
Ce texte est une communication actualisée suite à l'adoption de la loi n° 2010-788 portant Engagement
National pour l'Environnement du 12 juillet 2010, JO du 13 juillet, p. 12905. Le sujet a d'abord été présenté, à
partir du projet de loi voté par le Sénat, le 8 octobre 2009, lors de la journée d'Etude « SCOT et dynamiques
territoriales », organisée à l'Université de TOURS, le 19 mars 2010.
Nous remercions le GRIDAUH d'avoir soutenu ce projet et d'accepter la diffusion des interventions.
2
G. Godfrin, L'urbanisme en voie de « transition environnementale »?, Constr.- Urb. n° 1, Janvier 2009, alerte 1.
3
P. Baffert, La planification stratégique, AJDA 2010, dossier la loi Grenelle 2, p. 1688.
La réforme ne conduit certes pas à bouleverser, sur le plan juridique, les principes relatifs à la
hiérarchie des normes4 qui commandent l'articulation entre les différentes planifications, dont
une part de plus en plus nombreuse relève d'autres législations que celle d'urbanisme. Elle
comporte néanmoins des ajustements d'ordre formel et matériel des textes, qu'il s'agisse des
dispositions relatives au SCOT (art. L 122-1-3, L. 122-1-12, L. 122-1-15, issus de l'ancien
article L. 121-1) et de celles relatives aux règles générales d'urbanisme (art. L. 111-1-1).
Surtout, au-delà des principes, en raison de l'ampleur des mesures touchant à la conception
même des modes de planification, c'est en réalité tout l'édifice qui, à terme, est susceptible de
générer de nouveaux équilibres, selon la réalité de l'appropriation de la réforme par les
institutions compétentes.
Tout d'abord, le nouvel article L. 122-1-12 du code de l’urbanisme maintient la série
d'obligations, qui pèsent sur le SCOT avec les planifications supérieures, d'après lequel :
« Les schémas de cohérence territoriale prennent en compte : les programmes d'équipement
de l'Etat, des collectivités locales et des établissements et services publics (...). Ils sont
compatibles avec (...) les chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux; les
orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de
qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de
gestion des eaux en application de l'article L. 212-1 du code de l'environnement; les objectifs
de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux en application de
l'article L. 212-3 du même code.»
De plus, il étend le régime de prise en compte aux « schémas régionaux de cohérence
écologique et (aux) plans climat-énergie territoriaux lorsqu'ils existent ». Il mentionne celui
de la compatibilité à l'égard des « directives de protection et de mise en valeur des paysages »
issues de la loi « paysages » du 8 janvier 19935.
Par ailleurs, l'article L. 122-1-3, disposition relative au Projet d'aménagement et de
développement durables, confirme que ce dernier « prend en compte la charte de
développement du pays ».
Pour sa part, l’article L. 111-1-1-III qui traite des directives territoriales d'aménagement,
maintient leur régime antérieur, imposant aux SCOT d'être compatibles avec elles. En
revanche, les nouvelles directives territoriales d'aménagement et de développement durables,
volet important de la réforme et désormais l'objet d'un chapitre du code de l'urbanisme, ne
sont plus opposables au SCOT. Leur application s'appuie sur le recours par l'Etat au Projet
d'intérêt général (art. L.113-4). Enfin, l’article L. 147-1, resté en dehors de la réforme, prévoit
que les SCOT sont «compatibles » avec les plans d’exposition au bruit.
Ensuite, le nouvel article L. 122-1-15 porte sur les obligations issues du SCOT, applicables
aux planifications inférieures, marquées par la continuité avec le régime antérieur. Il dispose
que les programmes locaux de l'habitat (PLH), les plans de déplacements urbains (PDU), les
schémas de développement commercial (SDC), les plans locaux d'urbanisme (PLU), les plans
de sauvegarde et de mise en valeur, les cartes communales, la délimitation des périmètres
4
Selon P. Baffert : « La loi Grenelle II amorce un processus de regroupement des documents normatifs et de
clarification de la hiérarchie des normes », art. préc., p. 1689.
5
Loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines
dispositions législatives en matière d'enquêtes publiques, JO 9 janvier 1993, p. 503
d'intervention prévus à l'article L. 143-1 (périmètres agricoles et naturels péri - urbains, issus
de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux), les opérations
foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat c’est-à-dire les
projets définis actuellement à l’article R. 122-5, à savoir les ZAD, les ZAC et les lotissements
de plus de 5000 m2 de SHON et les autorisations prévues par l'article L. 752-1 du code de
commerce (c’est-à-dire les projets soumis à autorisation d’exploitation commerciale, pour
résumer, les créations de magasins de plus de 1000 m2 de surface de vente) et des articles L.
212-7 et L. 212-8 du code du cinéma et de l'image animée ( création d’un cinéma de plus de
300 places – ou de plusieurs salles) doivent être compatibles avec les schémas de cohérence
territoriale.
Renforcé dans son contenu, articulé avec une multiplicité de planifications, le SCOT est
ainsi appelé à être le véritable pivot des documents de planification. Cependant, en tant que
« clef de voute », sa fonction est différente selon la place des documents, ce qui fournira ici le
fil conducteur de nos développements. La loi Grenelle 2 renforce la position du SCOT vis-àvis des documents inférieurs, il apparaît comme le véritable document maître des
planifications qui lui sont subordonnées (I) tandis qu’il apparaît comme le document relais
des planifications supérieures, de plus en plus développées, tant par leur nombre que par leur
objet (II).
I – LE SCOT : DOCUMENT – MAITRE DES PLANIFICATIONS INFERIEURES
Le SCOT assure la cohérence des questions d’habitat, de déplacement, de développement
commercial et, bien sûr, d’organisation de l’espace en s’imposant aux planifications que sont
les PLH, PDU, SDC, PLU, cartes communales et projets importants que sont les ZAC,
ZAD…
La loi portant engagement national pour l’environnement (ENE), dite loi Grenelle 2, renforce
l’approche intégrée de ce document de planification stratégique (A), en prévoyant que le
SCOT peut imposer des obligations très précises qui en font un document prescriptif (B).
A – UN DOCUMENT INTEGRE
Le SCOT s’impose tout à la fois aux documents de planification généraux et sectoriels. Il
s’impose aussi à des opérations ou projets importants pour l’aménagement du territoire.
Trois catégories de documents inférieurs peuvent être distinguées : Les PLU et cartes
communales, les PLH, PDU et SDC et les autres documents. Les Scot, pour le moment, ne
s’intéressent que fort peu aux autres documents. Au mieux, certains SCOT présentent les
ZAD et les ZAC dans les tableaux ou graphiques relatifs à la hiérarchie des normes mais les
périmètres de l’article L. 143-1, les lotissements et les projets commerciaux de plus de 1000
m2 et les complexes cinématographiques ne sont même pas mentionnés alors que ces projets
participent de façon très importante à l’aménagement du territoire.
1°) Les documents de planification généraux : PLU et cartes communales
Ces documents de planification sont, a priori, les documents les plus directement concernés
par le respect du SCOT puisqu’ils partagent avec lui la mission de mettre en place un projet
d’aménagement et de développement durables de leur territoire. Ils sont, en quelque sorte,
appelés à « décliner » les objectifs stratégiques du SCOT au niveau communal ou inter communal. Cependant, une question se pose pour les cartes communales, qui appliquant le
règlement national d’urbanisme, ne comprennent pas de règlement et dont la loi du 12 juillet
2010 précise seulement qu’elles doivent être compatibles avec le SCOT6. La question se pose
d’autant que leur nombre est en progression : 4219 cartes communales approuvées au 1er
janvier 2009, 2619 en élaboration soit plus de 15 % des communes7. L'Assemblée nationale
avait été saisie d'un amendement rendant le SCOT directement opposable à toutes les
autorisations d'urbanisme dans les communes non dotées d'un PLU mais cette proposition,
peu compatible avec le caractère de document d'orientation des SCOT, a été retirée après que
le ministre ait pris l'engagement d'adresser aux préfets une circulaire pour leur rappeler de
6
L’article L. 124-2 indique que les cartes communales «doivent être compatibles, s'il y a lieu, avec les
dispositions du schéma de cohérence territoriale, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer,
de la charte du parc naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du
programme local de l'habitat » (issu de l’article L. 221-VI de la loi du 12 juillet 2010).
7
Chiffres donnés par le Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer.
bien vérifier, lorsqu'ils instruisent des demandes de dérogation à la règle de constructibilité
limitée, que le projet n'est pas incompatible avec le SCOT8. Mais cette circulaire, qui n’a pas
encore été prise, ne pourra pas résoudre les difficultés soulevées même s’il est également
indiqué que les SCOT pourront définir, par secteur, des normes de qualité urbaine,
architecturale et paysagère applicables en l'absence de plan local d'urbanisme ou de document
d'urbanisme en tenant lieu (art. L. 122-1-6).
Concernant les PLU, l’étude de certains SCOT9 montre qu’ils peuvent être plus ou moins
précis dans les règles imposées. Certains SCOT vont même au-delà de ce que prévoit le Code
de l’urbanisme en mettant en place des « recommandations », sorte de « boîtes à outils » non
opposables qui complètent la mise en œuvre du PADD et du DOG ; il peut s’agir de « cahier
de recommandations (Scot de Montpellier), de fiches pédagogiques ( Scot de Strasbourg) ou
de guide d’application (Scot d’Annemasse).
La loi ENE renforce les PLU intercommunaux, sans en faire une obligation mais en les
encourageant. L’article L. 123-1 prévoyait que « les PLU couvrent, en cas d'élaboration par
un établissement public de coopération intercommunale compétent, l'intégralité du territoire
de tout ou partie des communes membres de cet établissement ou l'intégralité du territoire de
ce dernier ». Il dispose désormais que «lorsqu’il est élaboré par un établissement public de
coopération intercommunal compétent, le plan local d’urbanisme couvre l’intégralité de son
territoire ». En outre, l’article L. 123-6 indiquait que « le plan local d'urbanisme est élaboré
à l'initiative et sous la responsabilité de la commune » ; depuis la loi du 12 juillet 2010, il
énonce que « Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de
l'établissement public de coopération intercommunale lorsqu'il est doté de la compétence en
matière de plan local d'urbanisme, en concertation avec les communes membres ». Les
nouvelles dispositions posent ainsi un commandement faisant du PLU intercommunal le
principe mais, en réalité, ne changent rien au droit en vigueur. Ces règles ne s’appliquent pas
si les communes ont conservé leur compétence10 et le nouvel article L.123-1-1-1 prévoit que :
« Lorsqu'il est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale
compétent, le plan local d'urbanisme peut comporter des plans de secteur qui couvrent
chacun l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communes membres de l'établissement
public de coopération intercommunale et qui précisent les orientations d'aménagement et de
programmation ainsi que le règlement spécifiques à ce secteur ». Il s’agit avant tout d’une
incitation renforcée par le fait que ces PLU intercommunaux peuvent tenir lieu de PLH et de
PDU.
8
Assemblée Nationale, séance 5 mai 2010, JO Débats, p. 2855.
Evaluation juridique des premiers Scot, dir. J.-P. Lebreton, Cahiers du Gridauh, série droit de l’urbanisme, n°
19, La documentation française, 2009.
10
La question qui peut se poser est de savoir si les métropoles, mises en place par le projet de loi de réforme des
collectivités territoriales, n° 60 (2009-2010) déposé au Sénat le 21 octobre 2009, ne pourront qu’adopter des
PLU intercommunaux puisque les précisions apportées par les sénateurs et préservant, explicitement la possible
compétence des communes n’apparaissent plus dans le texte voté par l’Assemble nationale le 28 septembre 2010
(Texte n° 531, art. 5).
9
2°) Les documents de planification sectoriels : les PLH, les PDU et les SDC
Les premiers SCOT semblent privilégier davantage une cohérence avec ces documents plutôt
qu’une réelle hiérarchie. Il est vrai que la différence, fréquente, des périmètres, des acteurs et
de la temporalité rend difficile la mise en place d’une réelle hiérarchie au profit du SCOT.
Cependant, la loi Grenelle 2 prévoit un renforcement du SCOT par rapport à ces trois
documents qui ne relèvent pas du Code de l’urbanisme. On peut se demander si la loi SRU
n’était pas une sorte de première étape vers la réunification des documents de la planification
intercommunale.
Les PLH et les PDU quand la structure gestionnaire du SCOT est autorité organisatrice de
transport sont directement intégrés dans les PLU intercommunaux11. Cette « intégration » est
déjà prévue en ce qui concerne les PLH depuis la loi Boutin du 25 mars 2009, même si les
rédactions ne sont pas totalement identiques. En outre, la loi ENE précise le contenu du
nouveau document d’orientation et d’objectifs (DOO) notamment en ce qui concerne l’habitat
et les transports12. Enfin, le rapport de compatibilité des PDU et des PLH vis-à-vis des SCOT
est renforcé13.
Quant aux SDC, la situation actuelle des SCOT paraît très variable. Certains ne font guère
que les évoquer, d’autres vont beaucoup plus loin et répondent ainsi aux préconisations du
Conseil de la concurrence qui dans un avis du 11 octobre 2007 proposait que le SCOT
renforce l’encadrement des activités commerciales14. Une première décision a été rendue par
le tribunal administratif d’Orléans le 16 juin 200915 . Il a annulé la disposition du Scot de
Chartres fixant de façon impérative les conditions de création ou de transfert d’hypermarchés
de plus de 2500 m2 en se fondant sur l’existence d’une réglementation spécifique, considérant
qu’ici les dispositions du SCOT empiétaient sur les compétences de la Commission
départementale d’équipement commercial. Pourtant comme l’indique le rapporteur public luimême la loi de Modernisation de l’Economie du 4 août 2008 est venue renforcer les
compétences du SCOT en matière commerciale puisque le document d’aménagement
commercial (DAC), définissant les zones d’aménagement commercial, doit être intégré au
SCOT. Mais, selon le tribunal, le Scot de Chartres allait au-delà de ces compétences en
prenant partie entre les différentes formes de commerce alors que le SCOT organise l’offre
commerciale, exclusivement sur des critères d’aménagement du territoire. Cette jurisprudence
ne semble pas pouvoir être appliquée aux nouveaux Scot puisque la loi Grenelle 2 maintient
que le SCOT définit les « localisations préférentielles des commerces » mais ajoute qu’il
comprend un DAC qui définit des zones d’aménagement commercial où sont autorisées les
implantations de commerces de plus de 1.000 mètres carrés (selon une logique d’opposabilité
11
Nouvel article L. 123-1-4.
Nouveaux articles L. 122-1-7 et L. 122-1-8.
13
Nouvel article L. 122-1-15 : « Lorsqu'un schéma de cohérence territoriale est approuvé après l'approbation
d'un programme local de l'habitat ou d'un plan de déplacements urbains, ces derniers sont, le cas échéant,
rendus compatibles dans un délai de trois ans ». On peut noter que l’ajout de cet alinéa ne concerne que les PLH
et les PDU et ne dit rien des autres documents. La mise en compatibilité des PLU est organisée par l’article L.
123-12, sans modification sur ce point.
14
Avis 7-A-12, 11 oct. 2007, § 80.
15
AJDA 2009, p. 1958 ; F. Eddazi, Précisions sur le contenu d'un SCOT en matière d'équipement commercial,
JCP A, n° 45, 2 Novembre 2009, 2260.
12
directe)16. En outre, l'Assemblée nationale a adopté le 15 juin 2010 une proposition de loi
visant à intégrer l'urbanisme commercial dans l'urbanisme général17 et qui ferait du SCOT « le
document-maître en matière d'urbanisme commercial »18.
La loi Grenelle 2 renforce les trois volets, habitat, déplacement, commercial des SCOT et
ouvre la voie à un document unique regroupant PLU (intercommunal), PLH et PDU
permettant « une approche globale du projet urbain » et ouvrant ainsi la voie « à un
urbanisme de projet »19 mais qui conduit à s’interroger sur le principe d’indépendance des
législations et sur la frontière entre SCOT et PLU d’autant plus que le contenu du SCOT sera
– ou pourra être – beaucoup plus prescriptif.
B – UN DOCUMENT PRESCRITIF
La loi Grenelle 2 reprenant les propositions du Rapport Lambert20 et du comité opérationnel
n°9 « Urbanisme »21 renforce le caractère opposable des SCOT en introduisant des objectifs
plus précis ce qui aura pour conséquence une évolution du rapport de compatibilité entre le
SCOT et les documents inférieurs.
1°) L’introduction de normes obligatoires
L’ancien article L. 122-1 du Code de l’urbanisme faisait du SCOT avant tout un document de
planification stratégique, le PADD fixant des objectifs mis en œuvre par le document
d’orientations générales (DOG) à travers « les orientations générales de l’organisation de
l’espace ». La mise en œuvre de ces dispositions s’avère variable ; le contenu de certains
SCOT révèle la volonté de leurs auteurs de préserver la liberté des rédacteurs des PLU, PDU,
PLH … ; d’autres SCOT se montrent plus prescriptifs, tout du moins dans certains domaines
(par ex. le SCOT de Nantes Saint-Nazaire donne un chiffrage précis des ZA à préserver, celui
de Strasbourg pour les entrées de ville, les paysages).
La loi Grenelle 2 se montre favorable à l’introduction de dispositions plus prescriptives.
Révélateur de cette évolution, le document d’orientations générales (DOG) devient le
document d’orientations et d’objectifs (DOO), même si, après passage en commission, le
projet de rendre plus programmatique les SCOT a reculé : le « document d'orientation et de
programmation » est devenu le « document d'orientations et d'objectifs » et la substitution du
SCOT au PLU n'est plus prévue.
16
Nouvel article L. 122-1-9.
Proposition de loi n° 2490 relative à l’urbanisme commercial.
18
Rapport M. Piron, AN, n° 2566, 1er juin 2010.
19
B. Apparu, Secrétaire d’Etat au logement et à l’urbanisme, « Entretiens de l’aménagement », 25-26 mars 2010,
Revue Urbanisme, n°375, juil-Août 2010, p. 23.
20
A. Lambert, Rapport remis au Premier ministre, Révision générale des politiques publiques - Les relations
entre l’Etat et les collectivités territoriales, déc. 2007, p. 6.
21
Rapport final du Comité présenté au Ministre de l’Ecologie par J.-P. Alduy et M. Piron, notamment
propositions 6, 7 et 8, http://www.legrenelle-environnement.fr/IMG/pdf/rapport_final_comop_9.pdf
17
Le SCOT aux termes de la loi doit arrêter des « objectifs chiffrés de consommation économe
de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain qui peuvent être ventilés par secteur
géographique» (Art. L. 122-1-5, II) et des objectifs d’offres de nouveaux logements,
éventuellement chiffrés (art. L. 122-1-7). Il devra également définir les grands projets
d’équipement et de services, et il pourra, à titre facultatif, fixer des normes minimales de
gabarit, de hauteur, d’emprise au sol et d’occupation des sols et éventuellement, en l’absence
de PLU valant PDU des densités minimales de constructions dans des secteurs proches des
transports. Il pourra également imposer, des règles préalables à l’ouverture de l’urbanisation (
par exemple l’utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par des réseaux
d’électricité, d’eau ou d’assainissement ou à l’obligation pour les constructions de respecter
des performances énergétiques et environnementales renforcées ou des critères de qualité
renforcés en matière d’infrastructures et réseaux de communications électroniques (art. L.
121-5). Il pourra également définir, « par secteur, des normes de qualité urbaine,
architecturale et paysagère applicables en l’absence de plan local d’urbanisme ou de
document d’urbanisme en tenant lieu » (art. L. 122-1-6).
Comme on peut le constater, certaines de ces dispositions ne se contentent pas d’encadrer les
conditions dans lesquelles les PLU peuvent déterminer l’affectation des sols : elles
permettent aux SCOT d’entrer dans le domaine du droit du sol.
Il faut bien préciser toutefois que le caractère plus directif conféré aux SCOT est optionnel.
Les établissements publics ou les syndicats mixtes en charge des schémas peuvent faire le
choix de définir des normes plus contraignantes, mais n’y sont pas contraints sauf en ce qui
concerne les objectifs chiffrés de consommation de l’espace.
Cette évolution semble annoncée par certains SCOT, puisque le Ministère de l’Ecologie a
retenu dans le cadre de sa démarche « SCOT Grenelle » douze SCOT permettant une
démarche d’accompagnement des thèmes nouveaux impulsés par le Grenelle de
l’environnement dans les SCOT.
Cependant, on peut se demander si cette évolution au-delà des difficultés « techniques »
qu’elle pose, notamment « comment éviter les doubles emplois » est conciliable avec l’article
L. 110 du code de l’urbanisme selon lequel les collectivités publiques harmonisent, dans le
respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et décisions d’utilisation de l’espace et
avec le principe constitutionnel de libre-administration des collectivités locales qui prohibe
toute tutelle, sous quelque forme que ce soit, d’une personne publique sur une autre. Se pose
aussi la question de la légitimité politique : « comment imaginer qu'une émanation politique
de troisième rang puisse imposer des contraintes à un territoire qui ne s'est pas doté d'un
PLU intercommunal »22 ?
Cette question se pose d’autant plus que plus les normes supérieures sont précises plus le
contrôle de compatibilité exercé sur les normes inférieures est étroit.
2°) Le rapport de compatibilité comme modalité de contrôle de la hiérarchie des normes
La notion de compatibilité était déjà utilisée entre les SDAU et les POS ; elle a donné lieu à
une jurisprudence relativement abondante qui n’a pas été modifiée avec l’adoption de la loi
22
P. Planchet, Séminaire Interco, 10 juin 2009, site internet du Gridauh.
SRU. Habituellement, la notion de compatibilité est opposée au contrôle plus fort et plus
précis de la conformité ce qui est considérée comme impliquant que l’auteur de la norme
inférieure conserve une sorte de marge de manœuvre.
Cependant, comme M. le Professeur Lebreton l’a écrit, la compatibilité tient avant tout à la
substance de la norme et « La distinction pertinente entre les décisions et les prévisions
d'urbanisme, à notre sens, ne repose pas sur la nature de l'opposabilité, mais sur le degré de
détermination normative »23 . Cette interprétation semble plus que jamais d’actualité avec la
loi Grenelle 2 qui en renforçant le contenu normatif des SCOT va avoir pour conséquence que
« l’obligation de compatibilité s’applique avec plus de rigueur »24.
Cette évolution semble annoncée par la jurisprudence administrative qui dans une décision du
15 octobre 2007 a jugé « qu’un règlement de POS peut prévoir, conformément aux
orientations retenues par un schéma directeur, aux fins de préserver les sites et de protéger
l'environnement, et compte tenu des particularités de ces modes d'hébergement, que le
nombre des emplacements occupés par des résidences mobiles de type « mobile homes » dans
les terrains de camping autorisés ne doit pas dépasser une certaine limite par rapport à la
capacité globale d'accueil de ces terrains dans une zone naturelle à protéger ». Bien sûr, cela
ne signifie pas qu’il y ait une « soumission totale » des documents inférieurs comme l’a admis
la Cour administrative d’appel de Bordeaux dans une décision du 26 novembre 2009 en
indiquant que « les options d'aménagement d'un schéma directeur ne sauraient avoir
légalement pour effet que les plans locaux d'urbanisme s'y conforment strictement ; qu'ainsi
la définition de zones urbaines multi-fonctionnelles par le schéma directeur de
l'agglomération bordelaise valant schéma de cohérence territorial n'imposait pas aux auteurs
du plan local d'urbanisme de la Communauté urbaine de Bordeaux de classer l'ensemble des
parcelles correspondantes en zone constructible. »25
Cependant, la lecture de la compatibilité est indéniablement liée au contenu de la norme
supérieure comme nous le montre maintenant la place du SCOT par rapport aux documents
qui lui sont supérieurs.
23
J.P. Lebreton, La compatibilité en droit de l’urbanisme, AJDA 1991, p. 491.
H. Jacquot, La règle de la compatibilité oubliée ?, AJDA 2005, p. 563.
25
CAA Bordeaux, 26 nov. 2009, n° 08BX00500, Cté Urbaine de Bordeaux, Cne Saint Aubin de Médoc ; P.
Cornille, De la compatibilité du PLU avec le SCOT, Const. – Urb. n° 1, Janvier 2010, comm. 1.
24
II - LE SCOT : UN DOCUMENT RELAIS DES PLANIFICATIONS SUPERIEURES
Le SCOT, instrument de planification stratégique inséré depuis sa création, dans une
organisation pyramidale de normes, est tenu de respecter des planifications qui lui sont
supérieures et dont il constitue le relais. La loi Grenelle 2 adapte cette fonction qui s'inscrit
dans une évolution de « verdissement et renforcement des SCOT », soulignée dès la phase
des travaux préparatoires26. Cette fonction est principalement régie par le nouvel article L.
122-1-12 qui procède d'abord d'un double mouvement : alléger l'empilement des
planifications, mais aussi prévoir de nouveaux cas de documents d'environnement à
incorporer lors de l'élaboration du SCOT. Il devient ainsi le réceptacle élargi de planifications
supérieures, en d'autres termes, un document intégrateur (A). L'élargissement matériel
s'accompagne ensuite, du point de vue des contraintes imposées, d'une diversification de la
relation du SCOT avec les normes supérieures. Envisagée jusqu'alors, essentiellement en
termes de compatibilité, elle l'est aussi, de façon plus différenciée, pour faire du SCOT un
document sous contrainte variable (B).
A - UN DOCUMENT INTEGRATEUR
La loi Grenelle 2 ne procède pas de manière linéaire, elle réduit cette fonction du SCOT pour
les documents de planification, relevant du droit de l'urbanisme, puis la confirme à l'égard du
dispositif d'aménagement du territoire, et la renforce à l'égard des documents du droit de
l'environnement.
1°) Les documents du droit de l'urbanisme : PEB, DTADD
Depuis la loi SRU, les dispositions du code de l'urbanisme ont établi un rapport de
compatibilité des SCOT avec deux types de planification, élaborés par l'Etat et susceptibles
de concerner tout ou partie de leur périmètre : les Plans d'Exposition au Bruit institués au
voisinage des aérodromes (art. L.147-1), documents techniques, et les Directives Territoriales
d'Aménagement (DTA), documents d'orientations généralistes (art. L 111-1-1-l) prévus dès la
loi du 4 février 1995 sur l'aménagement du territoire. Le premier cas reste inchangé. Le
second est modifié dans le but de simplifier la pyramide des normes. La loi Grenelle 2
supprime les DTA, remplacées par des Directives Territoriales d'Aménagement et de
Développement durables (DTADD, art. L113-1 et s.) qui ne sont plus opposables aux SCOT.
L'outil DTA a en effet suscité des critiques. Il s'est révélé à la fois trop complexe à élaborer,
nécessitant une douzaine d'années de procédure, et réducteur des choix d'aménagement, en
raison de la recherche de consensus, sans exclure pour autant le contentieux. Il laisse place à
un outil de contenu élargi puisque la DTADD traite à la fois d'orientations et d'objectifs, non
seulement en matière d'aménagement, de développement économique et de protection des
espaces naturels mais encore « de développement des communications électroniques... de
cohérence des continuités écologiques, d'amélioration des performances énergétiques et de
réduction des émissions de gaz à effet de serre » et ceci « dans des territoires présentant des
enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines » (art. L. 113-1). La DTADD est
surtout de portée très différente puisqu'elle perd son opposabilité directe au SCOT pour
s'imposer de manière indirecte au moyen du Projet d'intérêt général (infra B).
26
Rapport D. Braye, L. Nègre, B. Sido, D. Dubois, S.2008-2009, n°552, T 1, p. 109.
Le régime initial est néanmoins maintenu pour les DTA adoptées avant la publication de la
loi, tandis que celles en cours d'élaboration adoptées ultérieurement relèveront du nouveau
régime (art. L. 113-5 III). De plus, la réforme conduit à revoir les relations créées entre DTA
et différentes planifications régionales. Ainsi le législateur avait précédemment attribué les
mêmes effets juridiques que ceux des DTA, au SRDRIF (C. urb., art. L. 141-1), au Plan de
d'aménagement et de développement durable de la Corse (CGCT art. L. 442-11), et institué la
supériorité des DTA sur les schémas d'aménagement régional des régions d'Outre-mer
(CGCT, art. L. 4433-8). Désormais, l''article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme prévoit la
compatibilité des SCOT avec ces différents schémas et plan.
2°) Les documents d'aménagement du territoire : Pays
Il s'agit de l'articulation du SCOT et du Pays qui continue de fournir un cas particulier. Le
SCOT est dans une moindre mesure le relais de la charte de développement du pays, « projet
commun de développement durable » (Loi n°95-115, 4 février 1995, art. 22). Selon l'article L.
122-1-3 qui reprend la rédaction antérieure du code de l'urbanisme (art. L. 122-1), l'ensemble
du SCOT n'est pas visé dans cette relation, où seule sa composante PADD « tient compte de
la charte de développement » du Pays. Toutefois, les Pays, s'étant largement développés dans
la pratique, la mise en oeuvre a pu varier, selon l'articulation des périmètres. Elle a pris plus
d'importance en cas de coïncidence des périmètres des deux outils. La charte de
développement a pu alors « irriguer » le contenu du SCOT, spécialement le document
d'orientations générales, sa pièce opposable. Toutefois, la confirmation de la loi Grenelle 2,
n'empêche pas de douter de la pérennité de cette relation. Dans l'objectif de la simplification
de la carte territoriale, le projet de réforme du droit des collectivités territoriales prévoit la
suppression des pays, en abrogeant la disposition législative précitée qui les a institués27.
3°) Les documents d'environnement : PNR, PN, SDAGE, SAGE, DPMVP, SRCE, PCERT
Ils occupent une place de plus en plus considérable dans l'organisation pyramidale des
normes, prévue à la fois dans la réécriture de l'article L. 111-1-1 du code de l'urbanisme sur la
hiérarchie de l'ensemble et dans les dispositions particulières applicables au SCOT de l'article
L. 122-1-12, pour partie identiques. La loi Grenelle 2 confirme les solutions antérieures, en
imposant que Le SCOT soit compatible avec la charte des Parcs naturels régionaux et celle
des Parcs nationaux, qui constituent des instruments du développement durable, selon les
dispositions du code de l'environnement28. Elle reprend aussi l'obligation de compatibilité du
SCOT avec une catégorie de documents d'autant plus importante qu'elle est généralisée sur le
territoire dans le secteur de l'eau, les SDAGE. L'obligation porte sur des composantes
27
Projet de loi de réforme des collectivités territoriales, n° 60 (2009-2010) déposé au Sénat le 21 octobre 2009,
art. 25 « L'article 22 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement
durable du territoire est abrogé ». En première lecture, le texte adopté par le Sénat a ajouté : « Les contrats
conclus par les pays antérieurement à cette abrogation sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur
extinction » (texte n° 57, 4 février 2010). La disposition a été adoptée dans les mêmes termes par l'Assemblée
Nationale (texte, n°472, AN 8 juin 2010).
28
En pratique, la fonction relais du SCOT par rapport aux PNR, qui ont connu une large diffusion, est en réalité
très variable de par les caractéristiques des territoires et la lecture qu'en font les auteurs du SCOT. La question
de la superposition des périmètres joue un grand rôle. Cette fonction est d'autant plus assurée que la superficie
du SCOT couverte par le PNR est importante. Elle est en outre susceptible d'être portée par le jeu d'acteurs, dans
l'élaboration du SCOT lorsque l'établissement public de gestion du parc accepte de faire partie des collectivités
publiques associées. Cf. L'évaluation juridique des premiers schémas de cohérence territoriale, op. cit., note 9,
p.225.
essentielles de ces documents : « les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la
ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux ». Les SDAGE pouvant
être complétés par des SAGE, le SCOT est de plus compatible avec « les objectifs de
protection » que définissent ces derniers29.
Il convient de mentionner une clarification dans la relation SCOT et Directives de protection
et de mise en valeur des paysages - ou Directives paysagères- instituées par la loi paysages du
8 janvier 1993, dont les dispositions ont été codifiées à l'article L.350-1 du code de
l'environnement. Leur compatibilité avait été prévue par rapport au schéma directeur, sans que
la loi SRU procède à l'actualisation de la rédaction du texte initial, ni fasse référence à cette
planification dans le code de l'urbanisme. Il planait une incertitude sur l'existence de
l'obligation à l'égard du SCOT, sachant que dans la pratique, cet outil lourd à mettre en
oeuvre, a eu tendance à devenir marginal30.
L'omission a été corrigée car le nouvel article L. 122-1-12 retient ces directives dans la liste
des documents avec lesquels les SCOT sont compatibles.
Une avancée très novatrice de la loi Grenelle 2 consiste à intégrer dans la hiérarchie des
normes de nouveaux documents, puisqu'aux termes de l'article L 122-1-12 : « Les SCOT
prennent en compte les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climaténergie territoriaux ». Ceux-ci portent donc sur des sujets essentiels des travaux du Grenelle
de l'environnement et de la loi de programmation Grenelle 1 du 3 août 2009. Cet
élargissement de la fonction des SCOT s'inscrit dans la logique de « la définition d'objectifs
environnementaux plus exigeants »31, soulignés dès les premiers travaux préparatoires du
texte, même si le sujet a suscité ensuite des oppositions. En effet, parmi les principes
fondamentaux qui s'imposent aux différents documents d'urbanisme, celui du respect de
l'environnement, inclut désormais « la réduction des émissions de gaz à effet de serre », « la
préservation et la remise en état des continuités écologiques » (art. L. 121-1, 3°). Or, la
perspective de généralisation des SCOT à une échelle intercommunale, sur l'ensemble du
territoire, et l'élargissement de leur contenu qui permet l'approche croisée des différentes
problématiques environnementales du logement et des transports devraient leur conférer un
rôle majeur comme réceptacles des outils créées en faveur de la biodiversité et du climat.
Le droit de l'environnement se trouve renforcé par des planifications appelées à prendre leur
essor dans des domaines particulièrement complexes par leur objet, sensibles par leurs enjeux,
et autant dire, délicats à inscrire dans une norme juridique. Ainsi Schémas régionaux de
cohérence écologiques (SRCE) et Plans climat-énergie territoriaux (PCET) sont eux-mêmes la
déclinaison de documents de planification supérieurs mais selon des configurations adaptées
à la spécificité de chaque matière traitée. Toutefois, il est permis d'observer, du point de vue
institutionnel, que l'Etat se voit reconnaître d'importantes prérogatives dans leur élaboration.
Les SRCE sont les instruments de la Trame verte et de la Trame bleue régies par un nouveau
titre du code de l'environnement (Titre VII, livre III) qui « ont pour objectif d'enrayer la
perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état
des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités
humaines, et notamment les activités agricoles, en milieu rural » (art L 371-1, I). Ils sont
29
En pratique, l'incidence des SDAGE et SAGE sont aussi très variables, en fonction des caractéristiques des
territoires et de la volonté des auteurs de SCOT de valoriser l'environnement. Cf. Evaluation juridique des
premiers schémas de cohérence territoriale, préc. note 9, p. 225-226.
30
Deux directives seulement ont été adoptées relatives aux Alpilles (Décret n° 2007-21 du 4 janvier 2007), au
Mont-Salève (Décret n°2008-189 du 27 février 2008), sur quatre mises à l'étude. Remarquons cependant que le
SCOT adopté à de Chartes a inclus des dispositions pour être compatibles avec le projet de directive paysagère
en cours d'élaboration, sans en avoir l'obligation. Cf Evaluation juridique des premiers schémas de cohérence
territoriale, op. cit., note 9, p. 223.
31
Rapport D. Braye, L. Nègre, B. Sido, D. Dubois, op. cit. note 26, p.114.
qualifiés de « documents cadres », sont élaborés conjointement par la région et l'Etat (art. L.
371-3) afin de décliner à l'échelon régional, un document cadre plus général sur les
« orientations nationales pour la préservation et la remise en état des continuités
écologiques »32 relevant de l'Etat, avec lequel ils sont compatibles33. Le législateur n'a pas
fixé d'échéance sur la mise en place de ces Schémas.
Les Plans climat-énergie territoriaux s'insèrent eux parmi les outils de la politique de lutte
contre le changement climatique, placé au premier rang des priorités de l'action publique. Ils
se situent dans le prolongement non seulement de la loi Grenelle 1 mais encore de la loi du 13
juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique qui avait déjà
inscrit l'engagement de diviser par quatre les émissions de Gaz à effet de serre de 1999 à
2050 (art. 2.), rappelé par le législateur (nouvel art. L. 22-1-1 c. env.). La loi Grenelle 2
renforce le dispositif de planification sur l'air et l'atmosphère qui avait pris la forme de Plans
climats locaux, que les collectivités territoriales étaient simplement incitées à élaborer. Elle
impose l'adoption de ces PCET aux régions, départements, communautés urbaines,
communautés d'agglomération, communes ou communautés de communes de plus de 50 000
habitants, à échéance du 31 décembre 2012 (art. 229-26 c env.). Ces Plans sont eux-mêmes la
déclinaison des nouveaux Schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie lesquels ils
sont compatibles (art. L. 222-1- V)34 qui remplacent les plans régionaux pour la qualité de
l'air, et qui sont élaborés conjointement par le préfet de région et le président du conseil
régional (art. L. 222-1.-I). Ces Schémas sont à élaborer à échéance du 14 juillet 2011, un an
après entrée en vigueur de la loi qui les institue (art. L. 222-3). Enfin, lorsqu'une collectivité
élabore un Agenda 21 local, « le plan climat en constitue le volet climat » (art. L. 229-26-I).
B - UN DOCUMENT SOUS CONTRAINTE VARIABLE
La portée juridique des planifications supérieures qui encadrent le SCOT n'est pas uniforme.
La question est complexe parce qu'elle dépend d'un lien qui s'appuie sur les notions
particulièrement difficiles à cerner de compatibilité ou de prise en compte. La loi Grenelle 2
confirme la première dont l'interprétation est plus exigeante. Il élargit la seconde, plus
souple, dans le cas des nouvelles planifications environnementales. En outre, il convient de ne
pas omettre dans cette réforme, l'existence de moyens supplémentaires susceptibles de
permettre à l'Etat d'imposer le contenu de planifications supérieures au SCOT spécialement
par l'outil rénové du Projet d'intérêt général.
1°) La compatibilité
Le sens donné à la compatibilité a jusqu'alors été mieux identifiée que celui de la prise en
compte. Selon la synthèse de la doctrine, faite à partir de la jurisprudence, la relation de
compatibilité s'entend comme absence de contrariété entre norme supérieure et inférieure.
Cette conception antérieure à la loi SRU perdure, mais l'articulation est rendue plus
compliquée parce qu'il s'agit, selon les développements diversifiés des planifications, d'une
32
Art. L. 371-2 C. env.
L’article L. 371-3 prévoit que les SREC prennent également en compte « les éléments pertinents des schémas
directeurs d'aménagement et de gestion de l'eau mentionnés à l'article L. 212-1 » (art. L. 371-3).
34
Il est possible pour les régions d'intégrer le PCET au Schéma régional (art. L. 222-2)
33
relation « entre instruments aux objectifs et au contenus très différents »35. De manière
générale, dans la logique des normes et de la nature du SCOT, document prospectif, il aurait
plutôt vocation à être encadré par des normes peu précises, comportant des orientations et
supposer une articulation peu contraignante. Mais ce n'est pas systématiquement le cas,
puisque les textes sont susceptibles de prévoir que ces orientations soient assorties de
mesures de mise en oeuvre et que le SCOT réformé par la loi Grenelle 2 devient lui-même
plus prescriptif.
Un contentieux, qui ne traite pas directement du SCOT, mais du PLU, est venu préciser la
relation entre norme inférieure et supérieure et, à ce titre, est susceptible de l'intéresser,
puisqu'il s'agit de la charte du PNR avec laquelle le SCOT doit lui aussi être compatible. En
effet, dans l'arrêt du 29 avril 2009, Commune de Manzat, le Conseil d’Etat ayant à se
prononcer sur le point de savoir jusqu'à quel degré de précision pouvait aller légalement le
contenu d'une charte de PNR, a admis qu'il ne pouvait lui être reproché de « comporter des
dispositions réglementaires trop précises », en l'espèce relatives « à des zones d'activés »36.
Cet arrêt consacre, comme le souligne P. Billet le caractère réglementaire de la charte du
PNR37. Ainsi, la portée de la norme supérieure a vocation à être interprétée dans un sens plus
contraignant dès lors qu'elle est plus précise. Le renforcement des normes, est une tendance
qui concerne les différents échelons de planification. Néanmoins, une appréciation plus souple
de la compatibilité n'est pas totalement à exclure. Elle est susceptible d'être recherchée par
une autre voie lorsque l'appréciation de l'articulation entre les normes intervient de manière
globale à l'échelle du territoire et de l'ensemble du projet. C'est ainsi que le Conseil d’Etat a
procédé dans la relation entre loi littoral et modalités particulières d'application déterminées
par la DTA des Alpes Maritimes, par son arrêt Comité de sauvegarde du port Vauban du 27
juillet 200538. La compatibilité des modalités litigieuses a été reconnue parce que leur légalité
a été appréciée à l'échelle du territoire couvert par la directive et compte tenu de l'ensemble
de ses orientations et de ses prescriptions, les espaces aménagés étant compensés par la
protection de nombreuses zones.
L'observation de la pratique des SCOT a montré une grande variété de solutions puisque
ceux-ci peuvent a minima procéder à un renvoi à la planification à respecter, ou à l'inverse
aller jusqu'à reprendre la norme supérieure pour l'intégrer exactement, y apporter des
compléments39 . Lorsque les planifications supérieures identifient des projets, des catégories
d'espaces, le rapport de compatibilité tend à devenir plus strict. Ceci a pu être relevé dans le
cas des PEB, qui instituent des servitudes restrictives de l'urbanisation pour tenir compte des
nuisances sonores. Les SCOT sont aussi plus réceptifs des planifications supérieures,
lorsqu'elles traitent d'une matière, d'une particulière importance pour le territoire et que leurs
auteurs veulent valoriser ; la planification sectorielle de l'eau en est caractéristique. A
l'extrême inverse, la relation de compatibilité peut être ténue, presqu'ignorée par les auteurs
des SCOT, aller jusqu'à poser un problème de respect de la légalité. Ce qui renvoie alors aux
35
J.- C. Bonichot, Compatibilité, cohérence, prise ne compte : jeux de mots ou jeu de rôle, Mélanges en
l'honneur d'H. Jacquot, PU d'Orléans, 2006, p.52.
36
« Considérant que l'art. L 333-1 du code de l’environnement dispose que la charte d'un PNR détermine des
orientations mais aussi des mesures permettant de mettre en oeuvre ces orientations, en vue de la protection de
l'environnement et de l'aménagement du territoire ; qu'au nombre de telles mesures peuvent être prévues des
règles relatives à l'implantation des zones d'activités; que dès lors la commune de Manzat n'est pas fondée à
soutenir que la charte du PNR des volcans d'Auvergne, qui a été approuvée par décret du 6 décembre 2000
serait illégale pour comporter des dispositions réglementaires trop précises sur l'implantation des zones
d'activité » (Leb., p. 175).
37
Ph. Billet, Caractère réglementaire, contenu et conditions d'opposabilité de la charte d'un PNR, comm. CE 29
avr. 2009, Cne de Manzat, JCP A, n° 40, 28 Sept. 2009, 2231.
38
CE 27 juillet 2005, Comité de sauvegarde du Port-Vauban, Vieille-Ville et Antibes, BJDU 4/2005, concl.
Aguila; DAUH 2006, n°10, p. 376; Constr.-Urb. , nov. 2005, n° 250, note Le Corre.
39
Evaluation juridique des premiers schémas de cohérence territoriale, op. cit. note 9, p. 222-226.
prérogatives du Préfet, en matière de contrôle de légalité préalable à l'entrée en vigueur des
SCOT .Un tel contrôle dans l'ensemble demeure assez formel, même si dans la période
récente, il s'agit d'actes pour lequel son contrôle a vocation à être renforcé.
2°) La prise en compte
Elle fait sa véritable entrée dans l'articulation entre le SCOT et des planifications supérieures.
Elle existait jusqu'alors simplement dans la relation particulière avec le Pays et plutôt dans
une perspective de complémentarité que de hiérarchie. En effet, si le PADD du SCOT tenait
compte de la charte de pays, à l'inverse, lorsque le pays était postérieur au SCOT, le projet de
pays tenait compte du PADD du SCOT. Cette relation, qui est certes maintenue, interroge
suite à la remise en cause des pays, dont il est prévu de supprimer la base légale dans le cadre
de la réforme des collectivités territoriales. En attendant son adoption, qui a suscité des
inquiétudes, une réponse ministérielle du 27 mai 2010, confirme le caractère
« complémentaire » des deux démarches du pays et du SCOT40. Elle souligne qu' « en effet
la vocation des pays est d'élaborer et de coordonner la mise en œuvre d'un projet de
développement, dont le SCOT représente la traduction spatiale ». La situation n'est pourtant
pas stabilisée, tributaire du double mouvement de généralisation des SCOT, au titre de la loi
Grenelle 2, et de celui d'achèvement et de rationalisation de la carte de l'intercommunalité
prévue par la réforme des collectivités territoriales, dans la mesure où l'intercommunalité a
servi de support au pays41.
Dans l'ensemble, la prise en compte n'a pas encore d'acception générale, mais une portée
variable selon les contextes. J.-C. Bonichot la présente ainsi « selon la configuration de la
législation en cause, l'exigence de prise en compte peut aller au-delà de la simple information
du contenu d'un acte ou d'un document et impliquer qu'au moins on ne s'en écarte pas sans
motif » 42.
Il existe peu de jurisprudence sur la prise en compte et sans que la doctrine lui reconnaisse
une portée générale. Le Conseil d’Etat a seulement admis, au sujet de la relation entre
Déclaration d'utilité publique et SDAGE qu'elle impliquait pour celle-ci de ne « pas, en
principe, s'écarter des orientations fondamentales du SDAGE sauf, sous le contrôle du juge,
pour un motif tiré de l'intérêt de l'opération envisagée et dans la mesure où ce motif le
justifie »43 .
Quoi qu'il en soit, la prise en compte, est présentée comme moins contraignante que la
compatibilité. A lecture du projet de loi, le Club des SCOT a pris position en faveur de cette
dernière : « vu l'esprit du Grenelle, il est étonnant qu'il ne s'agisse pas d'une notion de
compatibilité, concernant au moins le schéma régional qui définit les corridors écologiques
régionaux que le SCOT devrait décliner correctement à l'échelle locale ».44 Inversement, au
40
Rép. Min. de l'espace rural et de l'aménagement du territoire, QE n° 13570, JO S 27 mai 2010, p. 1318.
F. Priet, dan son rapport introductif du colloque d'Orléans, 7 octobre 2010, « Le nouveau pouvoir local.
Quelles nouvelles compétences pour les nouveaux territoires locaux ? » observe : « En tout état de cause, le
projet de loi prévoit de conserver les structures de gestion qui ont porté les pays sur le plan administratif, quitte
à les faire évoluer en s'appuyant sur les nouvelles dispositions prévues par le Parlement en matière de
rationalisation de l'intercommunalité ».
42
Etude, Mélanges H. Jacquot, op. cit. , note 35, p. 55.
43
CE 9 juin 2004, Association Alsace Nature ; CE 28 juil 2004 Association de défense de l'environnement et
autres, H. Jacquot, La notion de prise en compte d'un document de planification spatiale: enfin une définition,
DAUH 2005, n° 9, p.71. Considérant de principe confirmé par CE 17 mars 2010, Min. de l'Ecologie, du
développement et de l'aménagement durables; Que recouvre la prise en compte des SDAGE ?, AJDA 2010, p.
1283.
44
Demande de définition des trames dans les SCOT opposables.
41
cours des débats au Sénat, en première lecture, lors de l'adoption des dispositions sur la trame
verte et la trame bleue, le rapporteur B. Sido a justifié le choix de la prise en compte qui laisse
une marge pour adapter la norme supérieure à la spécificité locale « plutôt que le rapport de
compatibilité entre trame verte et documents d'urbanisme... le texte a préféré à juste titre,
retenir la notion de prise en compte, d'une part pour préserver les choix des maires ou des
présidents d'EPCI, seuls compétents en matière d'urbanisme sur leur territoire; d'autre part
pour conserver une souplesse d'application, au nom du principe de subsidiarité, car certaines
spécificités locales échappent aux schémas régionaux »45. Pour marquer l’importance du
SRCE le contrôle de légalité ouvre un nouveau cas pour le préfet de s'opposer à l'entrée en
vigueur du SCOT.
3°) L’opposabilité indirecte
Elle concerne la nouvelle directive territoriale – DTADD - qui est susceptible de s'imposer
dans l'élaboration du SCOT, au cas par cas, par l'intermédiaire d'une procédure
supplémentaire de qualification d'un projet qu'elle prévoit, de Projet d'Intérêt général, par le
préfet, dans un délai de douze ans à compter de l'approbation de la directive. La réforme du
code de l’urbanisme porte en même temps sur les PIG (art. L. 121-9), outil renouvelé qui
relève de l’Etat. Le débat au Sénat, en première lecture a laissé poindre la crainte des élus
locaux. Si l'Etat multipliait de tels documents, en utilisant le PIG, à l’égard des projets
d’aménagement, de protection qui y sont inscrits, cela ne permettrait-il pas « d'imposer très
ponctuellement… mais très concrètement des projets ou des politiques qui, de fait, seront
opposables par ce que l'Etat en aura ainsi décidé »46. Le nouveau dispositif aboutirait à des
contraintes en réalité, renforcées pour le SCOT. Le secrétaire d'Etat au logement et à
l'urbanisme s'est employé à rassurer : insistant sur ce que l'Etat avait renoncé à l'opposabilité
des nouvelles directives et n'avait pas de volonté de multiplier ces documents47. Les premiers
commentaires doctrinaux ont cependant interprété la réforme dans le sens du renforcement
des obligations imposées par l'Etat. Selon G. Godfrin : « Le lancement d’une nouvelle
génération de directives marque la volonté de l’Etat de mieux encadrer et contrôler, dans
une optique de développement soutenable, les documents de planification locaux »48. Le
renforcement des PIG qui l'accompagne en fournit les moyens. L’objet du PIG qui était traité
dans des dispositions réglementaires est désormais traité dans la loi et élargi, en particulier, à
la préservation des continuités écologiques, tandis que le préfet se voit attribuer un pouvoir de
substitution afin de modifier ou réviser un SCOT pour permettre leur réalisation (art L 12215-1°).
45
Prise de position relevée dans le commentaire de Locatis info, 2 oct. 2009 (www.localtis.info). Il faut ajouter
que sur la question très discutée, non plus des documents d'urbanisme, mais des projets d'infrastructures linéaires
de l'Etat, l'obligation de prise en compte a été remplacée par celle de compatibilité, suite à amendement à
l'Assemblée Nationale. En commission mixte paritaire, la rédaction initiale a été rétablie et défendue ensuite
devant le Sénat par le rapporteur de la commission, B. Sido, en des termes qui reprennent la conception issue de
la jurisprudence précitée du Conseil d'Etat : « Cette dernière – la notion de compatibilité- nous a paru inadaptée,
voire disproportionnée et source de contentieux et de blocages. C'est en parfait accord avec nos collègues
députés que nous avons souhaité, en commission mixte paritaire, revenir à la notion de prise en compte inscrite
initialement dans le projet de loi, qui a été clairement définie par le Conseil d'Etat... la prise en compte est bien
une forme d'opposabilité ...». Débats, S., 28 juin 2010.
46
JO Débats S. 16 sept. 2009, art. 7, intervention spécialement d'Evelyne. Didier, défendant un amendement n°
189, de suppression de cet article.
47
Selon B. Apparu, il n'existe « pas de programmation précise » des DTADD. Esquissant une comparaison entre
DTA et DTADD, il a justifié ainsi les secondes : « nous voulons, pour des enjeux de rang sans doute un peu
inférieur, disposer d'un outil plus souple ». JO Débats S. 16 sept. 2009.
48
G. Godfrin, L'urbanisme en voie de transition environnementale, Const-urb., n°1 Janv. 2009, Alerte 1, p.4.
La place occupée par le SCOT dans les documents d’urbanisme apparaît plus centrale que
jamais. Cependant, des interrogations demeurent sur l’inscription du SCOT dans l’articulation
des normes et sont même accentuées par la multiplication continue des plans, comme le
montre, par exemple la loi n° 2010-874 de modernisation de l'agriculture et de la pêche du 27
juillet 2010 qui créé un plan régional de l'agriculture durable (C. rur. et pêche mar.,
art. L. 111-2-1) et un plan pluriannuel régional de développement forestier (C. for., art. L. 41), préparés par les collectivités territoriales et les chambres d’agriculture, arrêtés par le Préfet
de région mais sans que la loi n’organise aucun rapport de hiérarchie autre que leur porter à
connaissance lors de l'élaboration ou de la révision des documents d'urbanisme conformément
à l'article L. 121-2 du Code de l'urbanisme49.
Une solution aux différences notamment de périmètres et de temporalité entre les différents
documents pourrait être de prévoir l’intégration de certains d’entre eux, comme pour les PLU
intercommunaux « valant » PLH, et dans certains cas PDU mais sans que toute question soit
résolue et en soulevant d’autres comme l’éventuel retour de l’Etat50.
Il semble, encore plus demain qu’aujourd’hui, qu’il ne puisse exister de modèle de SCOT tant
l’élaboration de ce document, soumise au jeu d’acteurs et à la diversité des territoires, est
complexe.
49
D. Gillig, Le droit de l’urbanisme après la loi du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la
pêche, Droit rural, oct. 2010, n° 386, étude 23
50
P. Quilichini, Les politiques locales de l’habitat, AJDI 2009, p.512 ; F. Zitouni, La loi de mobilisation pour le
logement et la lutte contre l'exclusion : vers un nouvel ordre urbain ?, Revue de droit immobilier 2009 p. 328 ;
P. Galan, La réforme des documents d’urbanisme : une reprise en main par l’Etat des politiques locales
d’urbanisme ?, JCP A, n° 43, 25 oct. 2010, Etude 2322