Mineurs isolés étrangers, des jeunes à protéger / Regards croisés

Mineurs isolés étrangers, des jeunes à protéger / Regards croisés en Pays de la
Loire, 24 mai 2016, Angers
Nasrine TAMINE, Croix-Rouge française
Introduction
Je remercie tout d’abord les organisateurs de ce colloque qui participe à la confrontation des
pratiques, et favorise les échanges et la réflexion collective sur ce public des mineurs isolés
étrangers. La sollicitation dont la Croix-Rouge française fait ici l’objet, croise également notre
désir de partage d’une expertise et d’une expérience, sans prétendre au modèle idéal, sur le
sujet.
Je tiens à revenir sur les classifications de mineurs isolés qui ont pu nous être présentées ce
matin, qui répondent à une démarche diagnostique et à la nécessité de favoriser la
connaissance des profils des mineurs suivant les motifs de leur venue en France. Cette
démarche permet de mieux comprendre l’environnement de départ, de repérer des facteurs
particuliers de risques et de mieux identifier les attentes induites en France afin de pouvoir
traiter ces situations de façon adaptée.
Je les distingue d’autres représentations qui peuvent être faites du mineur isolé étranger à
travers certains médias ou dans certains discours où les MIE endossent des traits divers et
variés: ceux du mineur innocent et victime, de l’étranger opportuniste qui vient pour des
motifs économiques aussi, du mineur auteur d’infractions, du mineur « véritablement
réfugié » et par conséquent en danger… Dans ces cas, les archétypes présentés disqualifient
une partie des MIE qui ne répondraient notamment pas à la figure du mineur fuyant un
pays en guerre et qui serait à la recherche d’un refuge. Or, force est d’admettre que le MIE,
reste unique et singulier.
Le sujet des MIE est très présent dans le débat national. Cette question ne peut être
examinée sans tenir compte de la dimension européenne des flux de MIE.
Pour aborder avec vous ce volet européen, je me suis nourrie de travaux menés par des
organisations internationales et des institutions européennes, à partir des données
statistiques européennes disponibles (Eurostat) mais aussi de la réflexion et des travaux du
réseau européen rassemblant des experts des questions migratoires au sein du Mouvement
CR/CR appelé PERCO et qui traverse la démarche des Sociétés nationales de la Croix-Rouge
en Europe, en faveur des populations migrantes. Ce réseau réalise actuellement un travail de
recueil et d’observations sur les bonnes pratiques en faveur des mineurs isolés étrangers aux
différentes étapes qui jalonnent leur parcours en Europe.
Pour mieux appréhender ce public au niveau européen ainsi que les systèmes d’accueil et
d’accompagnement proposés, je vais donc procéder en trois temps :
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-
tout d’abord une présentation de ce public à partir des données européennes en la
matière ;
puis une présentation des points d’attention ou des difficultés rencontrées dans leur
accompagnement ;
qui s’imbriquera dans une troisième partie relative à des exemples de bonnes
pratiques en leur faveur en Europe. Parlant de l’Europe, des bonnes pratiques
institutionnelles mais aussi des acteurs de la société civile dont les Croix-Rouge
européennes, je mettrai également en exergue ce qui paraît être de bonnes
pratiques initiées par la Croix-Rouge française sur le territoire national.
Il s’agira ainsi de réfléchir aux questions suivantes : les MIE forment-ils un ensemble
homogène et uniformément représenté dans les pays d’Europe ? Quels traitements leur
sont réservés dans les différents Etats européens ? En quoi constituent-ils un défi pour
l’Europe ?
A Les mineurs isolés étrangers en Europe, (selon Eurostat) :
Je commencerai donc par quelques données européennes qui peuvent vous intéresser
(surlignées en jaune) :
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Actuellement en Europe, une demande d’asile sur 4 émane d’un enfant (800 par
jour).
2 645 MIE ont demandé l’asile en février 2016 (2,4% du total d nombre des
demandes ; 3,6% en janvier et 7% en décembre 2015). 36% des MIE étaient des
afghans, suivis des syriens (11%) et des irakiens (8%).
85 482 MIE ont sollicité l’asile en 2015 (6% des demandes, trois fois plus qu’en
2014).
La majorité des MIE étaient des afghans (54%), suivis des syriens (13%), des
érythréens (7%), des iraquiens (5%) et des somalis (4%).
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-
En 2015, sur les 1 015 718 personnes arrivées par mer, 31% étaient des enfants,
19% des femmes et 50% des hommes. Les chiffres montrent que le nombre d’enfants
est en augmentation, de 16% en juin 2015 à 34% en janvier 2016.
Plus d’un quart de million d’enfants est arrivé par mer en Europe en 2015 (314 873
enfants).
Au 23 mars 2016, 161 900 personnes sont arrivées par mer, parmi lesquelles 35%
étaient des enfants, 20% des femmes et 45% des hommes.
A 23 mars 2016, il y avait 488 personnes décédées ou disparues (adultes et enfants)
en mer en 2016. Soixante-dix-sept enfants (presque 2 par jour) ont perdu leur vie
sur les routes vers l’Europe depuis le début de l’année 2016.
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En 2015, dans le détail on dénombre 14 400 DA MIE en Allemagne, 8 805 en
Hongrie, 8 275 en Autriche, 35 250 en Suède, 4 070 en Italie…. 320 en France, 420
en Grèce.
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Si l’essentiel des données relatives aux MIE disponibles concernent les demandeurs
d’asile, suivant les chiffres collectés par le réseau européen des migrations en 2013,
étaient identifiés en Italie 8 461 mineurs isolés étrangers non demandeurs d’asile.
Ils étaient 2 165 en Espagne, 1 682 en Belgique, 302 en Croatie….pour un total
européen de 12 770. Ces chiffres ne sont bien sûr pas exhaustifs, ces données
n’étant pas disponibles auprès de tous les pays européens.
A ce point de la présentation, il peut être utile de rappeler très brièvement que dans le cadre
la politique communautaire à l’égard de ce public, une approche commune avait été arrêtée
à travers le Plan d’action pour les mineurs non accompagnés 2010-2014 qui prévoit
différents axes dont la prévention des migrations dangereuses, la mise en places de mesures
d’accueil et de garanties procédurales et enfin, la recherche de solutions durables. Un
rapport, de la Commission au Conseil et au Parlement européen, de mi-parcours relatif à la
mise en œuvre du Plan d'action pour les mineurs non accompagnés était rendu public en
2012 pour mesurer les progrès accomplis et ceux restant à faire. Une stratégie doit être
développée par la Commission européenne à partir de ce plan d’actions.
En outre, divers instruments juridiques européens qui s’appliquent dans nos pays prévoient
des dispositions spécifiques aux MIE (directive sur les procédures d’asile, directive
« qualification », le règlement Dublin III…). Le Parlement européen accorde par ailleurs une
importance toute particulière à ce public comme peut en témoigner sa résolution du 12
septembre 2013.
Arrêtons-nous maintenant de façon concrète sur la situation de la Suède, ce pays accueillant
aujourd’hui en Europe le plus grand nombre de mineurs isolés étrangers. Suivant une Note
de l’Organisation internationale des migrations et de l’UNICEF du 30/11/2015 entre janvier
et octobre 2015, plus de MIE ont demandé l’asile en Suède que dans toute l’Union
européenne l’année précédente avec 23 300 demandes (dont 9 300 demandes pour le seul
mois d’octobre). 60% de ces mineurs sont d’Afghanistan. (En Norvège, plus de 3 800
mineurs isolés étrangers ont sollicité l’asile entre janvier et octobre).
Suivant un rapport de février 2016 de l’Agence des droits fondamentaux de l’Union
européenne, en février 2016, 185 MIE ont été enregistrés en Suède – en baisse très nette
par rapport au mois de janvier de la même année (640 MIE enregistrés) et à décembre 2015
(6 880 MIE). Les MIE sont de façon prédominante des personnes de sexe masculin (87%).
40% d’entre eux sont âgés de 13 à 15 ans et 50% de 16 à 17 ans. Les autres mineurs sont
âgés de moins de 12 ans.
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Les centres d’accueil pour demandeurs d’asile dépendent de la capacité des municipalités,
celles-ci étant en charge du soin et de l’accompagnement social des MIE. Toutefois, les
municipalités, les dispositifs et intervenants sociaux ont été dépassées à l’automne /hiver
2015, n’étant pas organisés ou équipés pour accueillir des nombres sans précédent de MIE.
Cette situation a généré des difficultés diverses : les mineurs avec des problèmes d’ordre
psychiatrique n’ont pu bénéficier de l’assistance d’un personnel formé, le personnel de
façon générale s’est avéré insuffisant pour répondre à la demande, la nécessité de renforcer
la formation pour gérer les conflits et répondre à la détresse et à l’angoisse des jeunes a
émergé…
On relève que face aux disparitions d’enfants qui surviennent dans les foyers, le
gouvernement suédois a demandé qu’une enquête nationale soit menée sur la disparition
des MIE et propose que des mesures soient prises pour prévenir celle-ci. Les résultats de
cette enquête devraient être rendus publics en décembre de cette année.
B-C Les points d’attention et les bonnes pratiques en faveur des MIE dans trois domaines
choisis
Quittons à présent la Suède pour aborder notre deuxième et troisième partie et illustrer
ainsi les points d’attention et les bonnes pratiques menées en faveur des mineurs isolés
étrangers en Europe mais aussi au niveau national. Pour ce faire, je vous propose d’aborder
des exemples de bonnes pratiques du Mouvement CR notamment, dans trois domaines
choisis :
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la question de la représentation légale des mineurs isolés étrangers ;
le rétablissement des liens familiaux ;
et enfin la prise en charge globale des mineurs isolés.
Question de la représentation légale des MIE en Europe
Cette question a notamment été abordée par l’Agence des droits fondamentaux européens
en juin 2014.
De prime abord, cette question appelle à un avertissement d’ordre sémantique. On constate
une grande hétérogénéité de la terminologie d’usage : « représentant », « représentant légal
gardien », « représentant spécial », « adulte reconnu responsable »…En France, il s’agira, du
tuteur ou alors de l’administrateur ad hoc pour des procédures spécifiques : maintien en
zone d’attente et accès au territoire français d’une part, demande d’asile sur le territoire
français d’autre part, ces deux procédures n’étant pas liées, les MIE demandant l’asile en
France n’ayant pas tous été maintenus en zone d’attente précédemment et les MIE de zone
d’attente ne s’engageant pas tous dans une démarche de demande d’asile à leur accès sur le
territoire.
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On note parfois des difficultés liées à la désignation du représentant légal pour débuter la
procédure d’asile sur le territoire. Par exemple, en Allemagne, on déplore que le
représentant légal ne soit pas désigné immédiatement pour le mineur isolé demandeur
d’asile. Or, le représentant légal doit soumettre la demande d’asile dès lors que l’enfant
n’est pas capable en droit. Les enfants et les jeunes sont d’abord accompagnés dans un
centre dédié aux MIE. Dans ce centre, le « service de la jeunesse » représente l’enfant, ce qui
peut créer un conflit d’intérêts.
En général, un représentant légal n’est désigné pour les mineurs isolés étrangers qu’une fois
qu’ils ont été affectés au Land concerné. Cela peut prendre entre 3 jours et 8 mois. Du fait
du manque de représentants légaux, une personne peut représenter jusqu’à 150 enfants.
En Suède, chaque municipalité est responsable pour désigner des représentants légaux pour
les MIE qui lui sont confiés, L’objectif étant que ces désignations s’effectuent dans un délai
de 7 jours, ce qui n’a pas été possible durant l’automne/hiver 2015. Ce délai a eu pour
corollaire de retarder l’accès à l’école, la délivrance de prestations sociales et le suivi médical
de ces jeunes.
- La pratique de la Croix-Rouge française en matière de représentation légale des MIE
En France, la Croix-Rouge française a souhaité formaliser la formation et l’encadrement de
ses administrateurs ad hoc. Cela paraît d’autant plus important que la zone d’attente, lieu
d’intervention de l’administrateur ad hoc où sont maintenus les mineurs comme les majeurs
étrangers ne remplissant pas les critères d’entrée en France, est un sas aux portes de
l’Europe où le temps est comme mis en suspens jusqu’à 20 jours au maximum, un temps
particulier où le mineur n’est ni vraiment en France, ni vraiment à l’étranger.
Une formation théorique a ainsi été mise en place par l’association, couplée à un système de
tutorat avec un administrateur ad hoc expérimenté sur le terrain pendant plusieurs mois. Au
cours de cette période, les bénévoles vont acquérir des connaissances et des méthodologies
spécifiques comme supports à la relation avec le mineur et à la maîtrise du régime de
détention, des droits des personnes maintenues, des lois d’immigration et de l’asile et du
système de protection de l’enfance. Ces bénévoles bénéficient par ailleurs d’une formation
continue.
Les bonnes pratiques de la CRf s’appuient sur les considérants suivants :
-désignation sans délai de l’AAH dès son identification : ex. en zone d’attente, au début de
l’activité, un avis de désignation est émis par l’Autorité administrative suivant identification
du MIE ;
-premier temps d’échanges et de rencontre physique dans des délais rapides avec le mineur.
Pour la zone d’attente, cette, ces rencontres sont désormais systématiques dès lors que le
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« jour franc » – qui ouvre droit à un délai de 24 h avant toute mesure de reconduite du
mineur suivant son arrivée - fait échec à toute éventualité de réacheminement intempestif ;
-écoute et prise en compte de l’avis du mineur – information sur les démarches que l’on
souhaite engager et recueil de ses observations préalables;
-vigilance quant aux bonnes conditions d’accueil du mineur et quant à un accompagnement
quotidien adapté. Il s’agit également de s’assurer que le MIE ait bien accès à ses droits et
qu’il soit en capacité de faire valoir un droit de recours contre les décisions négatives qui
pourraient lui être opposés. Dans ce cadre, noter que la compétence du juge des enfants a
pu être admise à l’occasion d’un recours engagé par la CRf devant la Cour de Cassation.
Rétablissement des liens familiaux
Dans le cadre de la l’amélioration de la protection des MIE arrivant en Europe, l’Union
européenne a pu rappeler à de nombreuses reprises l’intérêt de la recherche des familles. A
cet effet, il est précisé la possibilité pour les Etats membres de recourir à l’assistance
d’organisations internationales ou de toutes autres organisations pertinentes en la matière.
Le Mouvement de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge a une longue expérience et
expertise en la matière au regard des membres de famille séparées du fait de conflits ou de
catastrophes naturelles. La mission de recherche et de restauration des liens familiaux de la
Croix-Rouge est uniquement menée dans un but humanitaire.
Sur ce sujet, la CR britannique a identifié une formation pour les salariés et bénévoles qui
travaillent avec les mineurs isolés étrangers comme une priorité pour répondre de façon
appropriée aux demandes émises par les mineurs séparés de leurs familles.
Une vidéo à destination des services afghans a été élaborée avec pour objectif de les
informer sur la procédure de RLF et ainsi, de s’assurer de leur pleine compréhension des
implications d’une demande de recherches.
Au regard des sollicitations des autorités britanniques, des avocats, des juristes et
travailleurs sociaux, la Croix-Rouge britannique a développé un document externe intitulé
« Lignes directrices pour le rétablissement des liens familiaux des mineurs isolés et séparés »
qui explique son mandat ainsi que les procédures en la matière.
En Espagne ou encore en Grèce par exemple, le RLF permet de restaurer des liens familiaux
ou de faciliter la réunification familiale bien sûr mais aussi d’identifier le sort de ceux qui
sont déclarés disparus durant le parcours migratoire, notamment pendant la traversée en
mer.
Dans le prolongement d’une démarche de recherches, la CRf accompagne, avec
l’intervention d’avocats spécialisés, la procédure de regroupement familial lorsque les
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recherches menées par le service RLF ont abouti positivement. Cette procédure peut être
longue et parsemée d’obstacles.
Accueil global des MIE
Fragilisés par la perte de leurs repères, de leur environnement, de leurs proches, affectés
par l’exil, pouvant être porteurs de traumatismes psychiques importants, les mineurs isolés
doivent pouvoir avoir accès en Europe, à un accueil qui leur apporte réconfort, stabilité et
apaisement, leur permettant de se reconstruire ou même de se décharger et de
décompenser.
Durant cette phase, une vie routinière et rassurante sera proposée, organisée tout en étant
capable de souplesse. Une vie rythmée quotidiennement doit être proposée pour ne pas que
l’oisiveté, source d’ennui, d’angoisses et de repli sur soi, s’empare du jeune.
L’apprentissage de la langue, la scolarisation, la formation, la découverte de
l’environnement, les activités culturelles, artistiques et sportives doteront les jeunes des clés
nécessaires pour investir une normalité rassurante et organisée et amorcer ainsi, une
nouvelle vie à laquelle leur passé peut se raccrocher tout et en leur permettant d’envisager
leur avenir.
L’attention, la présence quotidienne, l’accompagnement éducatif, les soins, l’étaiement par
les professionnels aideront ces mineurs à devenir des sujets actifs de leur vie, à restaurer
leur estime de soi et à retrouver une place dans cette nouvelle société dont, de prime abord
les règles, les procédures, la temporalité leur échappent et s’imposent à eux.
Concernant le travail sur l’autonomie et l’aide à l’élaboration d’un projet effectué avec le
mineur, on peut citer au titre des bonnes pratiques, l’exemple de la CRf qui dans le cadre
d’un partenariat associatif, permettant la prise en charge de mineurs isolés en appartements
de jeunes travailleurs, aide à l’insertion sociale de ces jeunes par le travail.
Sur le même sujet, citons l’action de la CR allemande à Brême avec le projet intitulé
« Passage » relatif à l’entrée de jeunes migrants dans le marché du travail et qui s’efforce de
contrebalancer les inconvénients du marché du travail et l’exclusion sociétale des jeunes
migrants. Le projet a pour objectif l’augmentation soutenue du nombre de jeunes migrants
accédant à une formation professionnelle et à un emploi rémunéré. Le projet se fonde sur
des expériences acquises dans l’adaptation de méthodes éprouvées d’orientation
professionnelle avec un accent mis sur les besoins particuliers des migrants. Cela inclut des
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techniques de diagnostic interdisciplinaire, des gestions intensives de cas, des formations
additionnelles et des stages accompagnés au sein d’entreprises.
Au titre des actions pour rompre l’isolement des MIE, on peut citer l’action de la CR
britannique à Londres qui fournit un soutien matériel et affectif aux jeunes âgés de 15 à 18
ans qui sont arrivés en Grande-Bretagne à travers le « peer befriending » ou littéralement la
« consolation par les pairs » où les jeunes se voient offrir l’opportunité de rencontrer
d’autres jeunes et de construire un réseau de soutien, pour réduire le risque d’isolement.
A travers l'éducation par les pairs, les jeunes acquièrent des compétences pour les aider à
intégrer la société, comme l'amélioration de l'anglais, les compétences professionnelles, les
compétences en technologies de l'information et en sensibilisation à la santé. Les enfants
sont impliqués dans l'organisation du projet par le choix des supports et des thématiques
spécifiques de formation.
En guise de conclusion
Quel avenir pour ces mineurs isolés en Europe ?
Nous savons que l’exil peut constituer un abîme pour un certain nombre d’entre eux, un
abîme d’autant plus profond que le jeune n’aura pas réussi à trouver d’écoute, de présence
attentive, de soutien suffisamment tôt dans son parcours en France.
Sans prise en charge adéquate, ces mineurs peuvent davantage encore se raccrocher à tout
ce qui peut encore faire sens pour eux, la recherche d’un lien et l’affiliation à une
communauté d’appartenance, qui aide à rompre l’isolement, qui apaise et rassure, mais
aussi l’agrippement à des valeurs spirituelles.
Nous savons aussi que les choses ne sont jamais acquises. Parfois, c’est lorsque leur situation
se stabilise que des angoisses enfouies peuvent ressurgir. Cette transition doit ainsi se
passer en douceur et être accompagnée.
Dans un certain nombre de cas, au sortir du dispositif de protection de l’enfance, en
l’absence de régularisation administrative, le jeune entrera alors dans une vie de
clandestinité qui peut-être une vie de peur et de précarité.
Enfin, le principe de solidarité qui sous-tend la répartition nationale des MIE ainsi qu’un
sentiment de bienveillance doivent absolument infuser la façon dont ces enfants et
adolescents sont perçus, évoqués et accueillis. Aussi, vous comprendrez que de l’accueil de
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ces jeunes, dépend leur faculté de mobilisation de leurs ressources personnelles, leur travail
de reconstruction et d’intégration dans la société d’accueil. De cela, dépend leur avenir.
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