Décentralisation acte 2 et protection de la délinquance

Espace partagé entre autorité judiciaire
et Conseil général
Décentralisation – Acte II
et protection de l'enfance
par Jean-Paul Bichwiller*
Ce qui peut s'analyser pour la protection de l'enfance, avec les derniers textes relatifs à la
décentralisation, est de la même nature, finalement, que ce qui concerne les autres grands
champs de l'action publique. Ces derniers font beaucoup plus parler les commentateurs que
le secteur presque intimiste de la protection de l'enfance.
Nous ne sommes pas véritablement dans une nouvelle étape de la décentralisation mais dans
un prolongement, une logique de finalisation. Nous en sommes, semble-t-il, à poursuivre ce
qui a été engagé en 1982 et qui a pris son origine dans une approche critique de la France des
années 60-70, notamment sortir de la conception d'un État omniprésent et omnipotent.
Il n'est pas question pour le gouvernement, d'engager un processus totalement
nouveau sur la base d'une inspiration très
différente et plus contemporaine. On ne
parlera pas de la volonté de l'État de confier aux collectivités locales les dépenses qu'il ne peut et qu'il ne veut plus assumer. On peut toujours considérer que
le projet proposé est mauvais, décalé, insuffisant. Dans tous les cas, il était nécessaire d'achever ce qui avait été initié
en 1982.
La protection de l'enfance, telle que nous
la conduisons aujourd'hui, résulte bien
d'un certain nombre de textes et de leurs
effets cumulés. Ils cadrent, plus ou moins
bien, les différents domaines de notre
système.
Nous avons, moins directement qu'à
l'époque de l'action sociale centralisée
(sans nostalgie), une écriture d'ensemble qui englobe la double compétence
administrative et judiciaire dans un système d'emboîtement, ou de complémentarité, autour des notions de risque et de
danger.
La mobilisation des textes de 1958, de
1986, de 1989 et même de 2002, pour
ne citer que ce petit peloton fondateur,
exige que les services départementaux
construisent leur référentiel, et la règle
du jeu.
L'ambition au service d'une politique publique exige des moyens, une autorité et
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une légitimité. Parallèlement, elle exige
tout autant de l'initiative privée, de l'espace pour l'action, du partenariat et de
la créativité. Il faut par conséquent que
le cadre administratif et juridique porte
et facilite la mise en mouvement de la
mission, désigne clairement et de la façon la plus cohérente, les responsabilités en matière de décision et de financement.
Le dispositif actuel
sert-il les volontés
d'évolution ?
Si le président du Conseil général est,
avec l'autorité judiciaire, coresponsable
de la protection de l'enfance dans son
département, le CFAS lui confie l'obligation de délivrer l'ensemble des prestations, sans fixer bien entendu de seuil
quantitatif, ni d'obligation en matière de
méthode ou d'organisation. Assez souvent, quand la collaboration était bonne
entre les services du Conseil général et
la DDPJJ, les premiers se sont consacrés à une part majoritaire de l'assistance
éducative pour la protection judiciaire
et les seconds à la prise en charge des
mineurs délinquants. C'est le cas par
exemple en Meurthe et Moselle, sans
*
que l'un ignore ce que fait l'autre, compte
tenu des imbrications existant entre les
deux champs d'intervention. Dans le
même temps, on constate une part relative grandissante du nombre d'enfants
confiés par les juges des enfants à l'aide
sociale à l'enfance et parallèlement une
diminution des placements directs.
Cette évolution, avec l'installation progressive des schémas départementaux
pour la conduite de la protection de l'enfance, a pu permettre aux Conseils généraux qui s'y sont engagés, de conduire
plus réellement une politique de changement.
En effet, la diversification progressive
des services offerts aux familles qui a
pu être produite par le travail autour des
schémas, doit pouvoir s'inscrire dans un
pilotage global si l'on veut conserver le
sens souhaité pour les innovations et, audelà, pour l'ensemble des prestations du
dispositif. La mobilisation par l'ASE des
moyens les plus variés dont elle doit se
doter, dans le cadre de mesures dont elle
est responsable, constitue un inévitable
atout pour optimiser le sens donné à l'accompagnement des enfants et des familles.
Dans ce cadre, il faut qu'il existe un véritable espace de travail partagé entre
l'autorité judiciaire et les services de pro-
Administrateur, Directeur de la protection de l'enfance, Conseil général de Meurthe et Moselle
RAJS - JDJ n°239 - novembre 2004
Ne pas craindre le
«politiquement incorrect»
tection de l'enfance du Conseil général
pour que l'on puisse organiser progressivement un dispositif cohérent et conforme aux objectifs fixés. La capacité
pour les juges de pouvoir solliciter l'ASE
sur une gamme diversifiée et complémentaire de moyens d'aide est primordiale. A charge pour les professionnels
de l'ASE d'investir toutes les possibilités du dispositif sur la base d'une évaluation rigoureuse et dans l'esprit d'une
prévention optimale.
La mobilisation des moyens de la protection administrative et la possibilité de
la solliciter plus systématiquement en
amont de la protection judiciaire passe
aussi par cette capacité.
Le système actuel prévoit, pour les juges, de pouvoir confier les placements,
tout à la fois à la PJJ, aux associations,
aux services du Conseilgénéral.
L'AEMO est presque exclusivement
exercée par les services associatifs.
Il faut donc demander si cette capacité
sert ou dessert l'efficience du système,
compte tenu des évolutions induites par
des lois les plus récentes, telle celle du
2 janvier 2002 et des missions modernes données au service public de protection de l'enfance. La loi de 1986 qui
décline les missions et les prestations de
l'ASE a presque vingt ans et elle est largement inspirée par les textes fondateurs
de 1958 et 1959.
Le projet de
décentralisation nous
amène-t-il le diable ou
est il l'occasion de
poser une vraie
question ?
On voit bien avec la distance que nous
donnent maintenant quelques expériences de schémas départementaux réellement ambitieux, combien la fonction de
régulation est essentielle pour que le dispositif de le protection de l'enfance ne
dysfonctionne pas trop.
Multiplicité d'acteurs, diversité de prestations, promotion des territoires, renforcement des responsabilités, exigence des
complémentarités et accroissement des
coûts dans un contexte budgétaire difficile… appellent une fonction rigoureuse
de régulation pour la cohérence d'ensemble et la lutte contre les inégalités de traitement des usagers.
Dans le débat sur le rôle des collectivités, on voit bien que si la commune, la
communauté de communes et la région
peuvent constituer des territoires, le département qui relève d'une pure construction administrative sans constituer
un réel territoire, possède surtout une légitimité pour cette régulation là, pour la
mise en œuvre et pour le pilotage des
dispositifs.
Les placements directs dans ce cadre et
l'exercice quasi exclusif des AEMO par
nos partenaires associatifs constituentils une plus value ? Au-delà du décalage
entre l'origine du financement et l'absence dans la décision (ou la proposition), il faut plutôt analyser l'intérêt d'une
triangularisation du système qui fait
exercer par une association, une décision du juge, dans le cadre d'un système
que le législateur place sous la responsabilité du président du Conseil général
et de l'autorité judiciaire. Cela est vrai
sur un plan global (le PCG et l'autorité
judiciaire ont des obligations pour tout
le dispositif).
C'est aussi vrai pour chaque décision individuelle : le PCG et l'autorité judiciaire
exercent une protection conjointe de tous
les enfants confiés en assistance éducative.
Il faut interroger de près l'organisation
et la conception du dispositif de protection de l'enfance qui doivent permettre
de mobiliser toutes les prestations et toutes les capacités du dispositif dans le
rapport dialectique entre la protection
administrative et la protection judiciaire.
Le projet d'expérimentation proposé prévoit de confier aux Conseils généraux
l'intégralité des prestations en matière
d'action éducative.
On a entendu jusque là craindre une position omnipotente du Conseil général
et de ses services, les effets dévastateurs
accrus d'une telle option pour les départements qui consacrent peu de moyens
à la protection de l'enfance, l'évolution
négative du rôle du juge des enfants.
RAJS - JDJ n°239 - novembre 2004
Ceci n'est pas faux mais le système actuel induit aussi des parasitages et des
dysfonctionnements.
Le vrai débat ne porte-t-il pas plutôt sur
l'analyse comparée des vertus que produisent des systèmes différents en matière de cohérence et de conduite de cette
politique publique.
La coexistence des placements à l'ASE,
des placements directs aux établissements et services et d'un dispositif
d'AEMO et d'investigation exercé
majoritairement par le secteur associatif constitue-t-elle un ensemble plutôt
générateur de cohérence et d'équilibre
pour le pilotage et l'animation de la mission de protection de l'enfance ?
La diversité des prestataires du juge pour
l'exercice du mandat judiciaire et les
obligations faites aux présidents des
Conseils généraux pour organiser la cohérence d'ensemble du dispositif constituent-elles une contradiction à supprimer ou une logique à entretenir ?
L'essentiel, déjà, dans la question et la
tentative de répondre, est de ne pas craindre le «politiquement incorrect»; c'est
une posture qu'il est bon de rappeler.
Si la logique est entretenue, n'est-ce pas
une façon de vouloir neutraliser la toute
puissance crainte d'une collectivité qui
paie déjà mais qui accroîtra son influence sur le sens des interventions ?
Davantage de cohérence ou davantage
de risques ?
Si la contradiction est supprimée, n'estce pas une façon de finaliser ce qui a été
engagé en 1982 pour un système de protection de l'enfance qui a hérité des défauts d'une administration mal décentralisée ?
Davantage de cohérence ou davantage
de risques ?
Si l'évolution de la décentralisation conduit, d'aventure, à confier aux Conseils
généraux une part croissante de l'assistance éducative décidée par les juges,
peut-être existe-t-il une mesure plus efficace que regretter le système actuel.
C'est d'amener les collectivités et leurs
services à intégrer davantage de démocratie pour maximiser la lisibilité du
dispositif et installer un véritable système participatif.
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Que le diable ne rentre ni par la porte
ni par la fenêtre
Cela vaut pour amener régulièrement les
assemblées départementales à délibérer
sur les orientations posées et sur les réalisations dans le cadre du débat public.
Cela vaut peut être aussi pour installer
systématiquement des conférences des
modalités de rencontres de toutes sortes, réunissant l'ensemble des acteurs
pour progressivement organiser mieux
le débat technique.
Cet enjeu est essentiel pour que la connaissance et l'implication puissent concerner tous les niveaux professionnels
de tous les secteurs publics et associatifs. Il y a là une nécessité forte d'organiser le débat et de savoir faire fonctionner les systèmes de représentation, de
transmission de l'information et d'animation.
Pour la prise en charge des enfants, c'est
aussi tout l'enjeu d'une méthode qui associe en permanence les différents professionnels dans un esprit qui préserve
l'équilibre entre la confrontation nécessaire et l'exercice des responsabilités de
chacun.
Avec ces conditions, peut-être pourronsnous gagner en capacité de faire mieux
dans un système décentralisé, sans que
le diable ne rentre ni par la porte ni par
la fenêtre.
Le projet de nouvelle
décentralisation
menace-t-il vraiment
l'assistance éducative
et le système de
protection à la
française ?
Qu'est-ce qui est craint ?
Si l'action éducative est exercée par
l'ASE, elle se réglera davantage dans
cette relation binaire avec les magistrats
pour l'ensemble de la gamme des prestations.
Tout l'enjeu ne résidera-t-il pas dans la
capacité de chacun à remplir son rôle,
exercer ses compétences et assumer ses
responsabilités selon des règles et une
méthode bien établies ?
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Le système mettra l'ASE dans une autre
relation binaire avec l'ensemble des services que le président du Conseil général aura habilités.
Là aussi, c'est la capacité à mettre en
mouvement les interventions auprès des
enfants et des familles à partir des
champs d'intervention reconnus à l'administration qui sollicite et au service associatif qui intervient et développe ses
compétences.
La loi pose le cadre de ce que doit rester
le sens de l'action éducative. Cela il faut
le préserver. Le système français offre
des possibilités larges sur la base de principes philosophiques qui priorisent l'acte
éducatif, la tolérance et le soutien.
Il s'agit, dans la mise en œuvre, de formaliser suffisamment les protocoles et
les conventions, après les habilitations,
qui donnent des garanties à la préservation du sens et au plein exercice par chacun de ce qui relève de son autorité et
de ses savoir-faire.
La qualité de la relation, dans ce système qui met en lien l'autorité judiciaire,
l'ASE et les associations, peut y gagner.
Pourquoi devrait on y voir, pour les associations, une régression obligatoirement induite par l'absence de relation
directe, souvent fantasmée, au magistrat.
L'association reste dans tous les cas un
partenaire, dans sa relation aux élus du
Conseil général et à l'autorité judiciaire,
pour ses contributions, ses observations,
ses critiques, à l'égard de ce que la politique publique entreprend en matière de
protection de l'enfance et d'action sociale
en général.
Il s'agit en réalité de ne pas
confondre, en les mélangeant,
les niveaux et les moments de
l'intervention.
C'est un autre aspect qu'il convient de
discuter à l'occasion du débat sur la décentralisation : celui de la réalité ou de
l'irréalité des conseils d'administration
des associations de protection de l'enfance. Trop souvent, ils ont perdu leur
densité, leur énergie pour occuper la
place qui leur revient de droit dans le
débat de politique publique. Cela fait
partie certainement de la perte de l'enRAJS - JDJ n°239 - novembre 2004
gagement des citoyens mais cela prend
une dimension toute particulière dans un
secteur ou l'associatif joue un rôle essentiel. La conséquence de ce phénomène conduit alors trop souvent les responsables des établissements et services
des associations à endosser (par obligation ou par goût) le double rôle du partenaire et du prestataire (qui n'est pas un
gros mot). Ce double rôle pourrait laisser planer l'illusion qu'il est l'expression
d'une reconnaissance pleine et entière de
la place de l'association. Il s'agit en réalité d'une dérive regrettable. La vie associative, mais aussi l'autorité administrative, ont besoin de vrais conseils d'administration.
L'absence participe à la confusion des
fonctions et on néglige toute vraie possibilité de régulation des relations entre
l'autorité administrative et les associations habilitées dans l'exercice concret
des prestations.
Il semble illusoire d'attendre que l'antidote à des dysfonctionnements ou des
insuffisances des services publics de
l'ASE soient constitués, auprès des juges, par la diversité de ses prestataires,
comme pour l'AEMO par exemple.
D'autant que rien aujourd'hui ne met
suffisamment en lien, sur le fond, à l'exception du financement, le service associatif et le service public.
Dans ce cadre, c'est bien davantage le
poids des réseaux, les influences et la
personnalité du juge qui vont construire
le cadre qui trouvera une cohérence ou
pas. C'est insuffisant pour un système
qui exige de la régulation et du sens général. C'est d'autant vrai quand on sait
que dans certains départements, près de
80 % des placements sont consécutifs à
des AEMO et des investigations.
Il reste au juge, comme le redoutent certains, s'il ne veut pas que sa fonction évolue vers une sorte d'arbitrage ligoté par
les services du Conseilgénéral, qu'il remplisse pleinement la mission que le législateur lui a donné et qu'il garde son
exigence à l'encontre des interventions
de l'ASE et des propositions qu'elle formule.
Actuellement, ne sommes nous pas trop
souvent spectateurs d'un arbitrage plutôt subi par le juge au centre d'une ten-
Protection de l'enfance
sion qui oppose des services d'AEMO,
d'investigation et d'ASE qui n'ont pas su
ou pas pu cheminer en intégrant les contraintes et les contradictions apportées
par chacun dans l'accompagnement
d'une famille.
Encore une fois, ce qui sera déterminant
si le projet de décentralisation poursuit
son chemin, c'est qu'en même temps que
se distribuent les nouvelles compétences, se mettent en place les espaces ins-
titutionnels qui permettent l'innovation
et la créativité des intervenants auprès
des familles, qui permettent et facilitent
les confrontations pour chacune des situations familiales entre les intervenants
et qui rendent lisibles et légitimes les décisions qui sont prises.
Ne semble-t-il pas préférable de soutenir une logique d'organisation qui correspondrait davantage à la logique du
système actuel (le système français de
protection de l'enfance), avec en support
un engagement militant pour davantage
de démocratie comme garantie. C'est
peut être mieux que de s'attacher à des
aspects qui sont illogiques, voire
déstabilisateurs dans l'organisation, par
pure crainte de la perte d'une prétendue
liberté collective pourtant aujourd'hui
improbable ?
Quand le placement vient souligner
les troubles de l'attachement issus
de la maltraitance
par Cédric Chanson *
Le modèle occidental contemporain fait de la famille, nucléaire ou recomposée, le
prolongement matriciel au sein duquel l'enfant et amené à poursuivre son développement,
d'abord de manière quasi exclusive, puis partielle, avec l'évolution des processus de
socialisation. Ce modèle sous-tend un primat accordé aux ascendants directs que sont le
géniteur et la génitrice. Si un tel modèle à déjà démontré de longue date toute sa capacité
néanmoins contingente à promouvoir un développement harmonieux du sujet en devenir,
il convient toutefois de conserver à l'esprit son caractère relatif. Une mise en perspective
historique permettrait de constater qu'il n'en a pas toujours été ainsi, une autre,
anthropologique, qu'il peut en être autrement ailleurs.
Quoique relatif, notre modèle contemporain n'en a pas moins pouvoir à définir une certaine forme de normalité. Se
référant à celui-ci on peut dès lors admettre que la situation des enfants et des
adolescentes accueillis au sein de l'établissement dans lequel nous exerçons a
ceci d'anormal qu'elle les tient éloignés
de leur environnement familial. Une
telle situation résulte le plus souvent
d'une mesure judiciaire allant ainsi à
l'encontre de ce modèle de pensée considérant que la place d'un enfant est
auprès de sa famille. Il faut dire qu'alors
la famille n'est plus ou mal reconnue
dans sa capacité à apporter à l'enfant les
conditions nécessaires à son bon développement. Plus encore, une maltraitance active est souvent présente notamment sous la forme de violence physique ou encore d'abus sexuels.
C'est ainsi que nous sommes amenés à
rencontrer dans notre pratique de clinicien des histoires de vies confinant parfois avec l'impensable, l'insoutenable.
Pourtant quel que soit le sort qui leur a
été réservé dans leur famille, l'arrivée
des enfants, des adolescentes dans l'établissement est rarement vécue comme
une délivrance, loin s'en faut. Nous ob*
servons bien au contraire toute la difficulté pour continuer à vivre à l'écart de
celle-ci.
Ainsi plus que d'être fuie la famille dite
maltraitante tend bien souvent à être
éperdument recherchée dès lors qu'elle
se trouve à distance, fut-ce au prix de
souffrances et du développement de
troubles psycho-pathologiques, en se
maintenant à son contact.
Voilà un constat susceptible de désemparer les esprits les plus cartésiens. C'est
à la fois ce constat et la récurrence de
certains particularismes psychiques qui
Psychologue clinicien, COT Anne Frank, Saint Omer, Pas de Calais.
RAJS - JDJ n°239 - novembre 2004
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