Guide visant le renforcement des comités des comptes publics

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La surveillance parlementaire : les comités et leurs liens
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Téléc. : (613) 241-6900
ISBN 0-919557-74-0
Imprimé et relié au Canada : Printbridge Inc.
Mise en page : Lynne Casiple, CCAF-FCVI
Traduction : Mme Nicole Plamondon
Ce livre est publié en anglais sous le titre :
Parliamentary Oversight – Committees and Relationships
A Guide to Strengthening Public Accounts Committees
HÉDART ALBERT, ERIC ALLABY, DEAN ALLISON, DONALD ARSENEAULT, BRIAN ATKINSON, DAN AUTREMONT, JIM
BAGNALL, ALEX BALDWIN, PERCY BARRETT, CHRIS BAYDA, TIM BEAUCHAMP, ROBERT BEAUDIN, GILLES BÉDARD,
BILL BELSEY, BRUCE BENNETT, LEON BENOIT, JOHN BETTS, WENDY BETTS, BJ BJORNSON, LON BORGERSON, JANE
BORLAND, MARK BOUDREAU, KATHRYN BOUEY, FRANK BRANCH, RICK BREWER, LAUREL BROTEN, DAVID BROWN,
RICHARD BROWN, RONNIE CAMPBELL, STEVE CARDIFF, DOUG CARR, JODY CARR, CLAUDE CARTER, JOHN CARTER,
LYNNE CASIPLE-LUECK, COLIN CASSIDY, KEN CHEVELDAYOFF, RON CHISHOLM, DAVID CHRISTOPHERSON, DAVID
CLAMEN, WAYNE COLLINS, ELISE CROWE, CORINNE DACYSHYN, NAVIN DAVE, JASON DEARBORN, LARRY DENNIS,
JIM DEWOLFE, RITA DIONNE-MARSOLAIS, BRYAN DISHER, ELIZABETH DOMBROSKIE, RICK DOUCET, NORMA DUBÉ,
CATHY DUNCAN, CLETUS DUNN, FRED DUNN, MICHAEL EASTMAN, HEATHER ELGEE, DAVID FAIRBOTHAM,
MARIANNE FARAG, MICHAEL FERGUSON, JONATHAN FERSHAU, BRIAN FITZPATRICK, JIM FLAHERTY, ROB FLEMING,
NANCY FORD, DONALD J. FORESTELL, SHEILA FRASER, YVES FRENETTE, SÉBASTIEN GAGNON,
GERRY GAUDREAU, GREG GERTZ,
LASTEWKA, LOUISE LAVOIE,
PATRICK GIWA, NICOLE GLADU,
CAROL
LAYTON,
JEREMY,
Ne doutez jamais qu'un
LISE G. GORMLEY, KATHY
LEBLANC, CY LEBLANC, ANDREW
GOUDIE, DOUG GRIFFITHS, JOHN
LENNOX,
DAVE
LEVAC,
petit groupe de gens
GUNTER, ROLAND HACHÉ, GLENN
BARBARA LILLIE, BERNIE LODGE,
déterminés puisse
HAGEL, FRANCE HAMEL, HARRY
ROBERT LOEHR, JOHN LOEWEN,
HARDING, DEAN HASSARD,
WAYNE LOVEYS, MURRAY
changer le monde.
LAURA HATT, RANDY HAWES,
LYLE, BONNIE LYSYK, JANE
En fait, ça a toujours
ROBERT
HAWKINS,
DANA
MACADAM, WES MACALEER,
HAYDEN, ERIC HELLSEN, ELWIN
HUGH MACDONALD, MAUREEN
marché comme ça.
HERMANSON, DAVID HILL, KEN
MACDONALD,
MARGARET
M ARGARET M EAD
HOFFMAN, DAVID HOPE, RAY
MACDONALD,
WILBUR
HUNTER, TONY HUNTJENS, DAVE
MACDONALD, RON MACKINLEY,
INCH, CRAIG JAMES, DANIEL
LES
MACLAREN,
JOHN
JARVIS, SUSAN JENNINGS, GARY
MACNAUGHTON,
PATRICIA
JOCELYN, MARIAN JOHNSTON,
MACNEIL, ELIZABETH MACRAE,
NOUS REMERCIONS LES
CECIL JONES, YVONNE JONES,
MALLOY,
JIM
JONATHON
MALCOLM JORDAN, CAROLINE
MALOWAY, AGNÈS MALTAIS,
CITOYENS NOMMÉS SUR
JORGENSEN, EDDIE JOYCE, MIKE
BRIAN
MANNING,
SCOTT
CETTE PAGE QUI ONT
JOYCE, ALLAN KERPAN, BRIAN
M
ARRIOTT, SHELLEY MARTEL,
CONTRIBUÉ PAR LEUR
KERR, ELIZABETH KINGSTON,
JOHN MARTIN, JIM MCCARTER,
ENGAGEMENT, LEURS
SUSAN KLEIN, DARYL KRAMP,
FLOYD
MCCORMICK,
JIM
CONNAISSANCES ET LEUR
PETER KRUSELNICKI, JENNY
MCDAVID, DAVID MCKENNA,
EXPÉRIENCE À LA
KWAN, RENAUD LACHANCE,
DAVID MCLAUGHIN, MICHAEL
JEANNINE LAGASSE, KELLY
MCLAUGHLIN, RAY MCLELLAN,
PRODUCTION DE CET
LAMROCK, COLETTE LANGLOIS,
BRUCE MCLENNEN, NAOMI
OUVRAGE.
JACQUES LAPOINTE, CARMAN
MELLOR, MARC MELOCHE, KEVIN
LAPOINTE-YOUNG,
WALT
MENICOCHE, MIKO MIYAHARA,
ANDY MOONEY, ALLAN MOORE, ELAINE MORASH, JOHN MORGAN, DAVID MOYNAGH, PAMELA MUIR, JULIA
MUNRO, ELIZABETH MURPHY, TED NEBBELING, BARRY NEILSON, JOHN NOSEWORTHY, MARK NOSEWORTHY, JOHN
NURANEY, KATHY OKPIK, ADEYEMI OLUWOLE, BRIAN O'NEAL, DORIS PARADIS, ROBERT PARKER, TERRY PATON,
TERRY PATRICK, RICHARD PATTEN, GARY PEALL, DAVID PERRY, DREW PERRY, KEITH PETERSON, MARC-ANDRÉ
PIGEON, NICOLE PLAMONDON, BERNIE POIRIER, KARIM PRADHAN, JOE PRESTON, ERROL PRICE, BYRON G. RAFUSE,
TIINA RANDOJA, JACK REIMER, JEAN RICARD, JEAN RIOUX, GRANT ROBERTSON, KEN ROBINSON, VAL RODDICK,
DAVE RODNEY, JILL ROGERS, DANIEL RUBENSTEIN, GERRI RUSSELL, KATE RYAN-LLOYD, MALA SACHDEVA,
MERWAN SAHER, VINOD SAHGAL, ROY SALMON, RON SALOLE, LIZ SANDALS, GLENN SARGANT, BENOÎT
SAUVAGEAU, JOSIE SCHOFIELD, JOHN SCIARRA, RONA SHAFFRAN, NICK SHANDRO, SHIRAZ SHARIFF, MILTON
SHERWOOD, ROBERT SIDDALL, GISELE SIMARD, ROGER SIMPSON, JON SINGLETON, RICK SMITH, SUSAN SOURIAL,
ROBERT ST. ELOI, RICK STAPENHURST, GRAHAM STEELE, NORM STERLING, MORA STEVENS, K. SCOTT STEVENS,
KEN STEWART, CHARLES-ANTOINE ST-JEAN, ANN STOKES, WAYNE STRELIOFF, RON STYLES, PAUL SUVEGA, PAUL
SZABO, JOCELYNE THERRIEN, AXEL THESBERG, RON THOMPSON, STEPHEN THOMPSON, HUNTER TOOTOO, KIM TREW,
GILLIAN TRUMPER, NANCY TUPIK, ARN VAN IERSEL, ANDRÉA VANASSE, GEORGE VANDERBURG, BOB VARDY, PETER
WATSON, LEN WEBBER, FRED WENDEL, BRENT WHITE, NICOLE WIECZOREK, JOHN WIERSEMA, SUSANNE WILE, TIM
WILES, GRACE WILK, CLAUDE WILLIAMS, JOHN WILLIAMS, RONALD A. WILLIAMS, DARYL WILSON, DAVID A.
WILSON, H. DAVID WILSON, ALAN WINBERG, HOWARD WINDSOR, DAVID WOODBURY, BILL WOODLEY,
MARGARET A. WOODS, RICK YARISH, KEVIN YATES, WALLACE YOUNG, COLIN YOUNKER, DAVID ZIMMER
TABLE
DES MATIÈRES
Préface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Résumé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Les comptes publics et le processus redditionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Les caractéristiques des comités des comptes publics au Canada . . . 11
Les bonnes pratiques à l'étranger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
Renforcer les pouvoirs et améliorer les pratiques des comités des
comptes publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22
1. Un cadre de travail formel et bien défini en matière de
pouvoirs et de pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2. La capacité du comité d'exercer ses pouvoirs . . . . . . . . . . . . . . . 27
3. Un solide leadership au sein du comité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
4. Un comité des comptes publics efficace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41
Bibliographie sélective et hyperliens à des ressources . . . . . . . . . . . . . .42
v
PRÉFACE
Fondation canadienne à but non lucratif, la CCAF-FCVI Inc. se consacre à
la recherche et à l'éducation afin de bâtir le savoir en matière de
gouvernance, de gestion, de vérification et de reddition de comptes. Créée en
1980, elle sert de forum tout à fait neutre où les principaux intervenants membres d'instances gouvernantes, dirigeants du secteur public, vérificateurs
législatifs et fournisseurs de services professionnels - peuvent faire
progresser leurs intérêts communs.
Cette publication porte sur la surveillance parlementaire, l'un des quatre
principaux volets de notre programme de recherche axé sur la reddition de
comptes et la vérification. Les trois autres volets sont les sociétés d'État, les
dispositions prises en matière de paiements de transfert, et la vérification
interne.
Le rôle des comités des comptes publics
Le présent document constitue le rapport de recherche définitif sur les
travaux effectués dans le cadre de ce premier volet portant sur la
« Surveillance parlementaire ». Nous y examinons le rôle que jouent les
comités de comptes publics des assemblées législatives au Canada.
Voici les objectifs que nous nous sommes fixés pour effectuer ces travaux de
recherche :
comprendre et évaluer les relations existant entre les trois groupes
d'intervenants au chapitre de la surveillance parlementaire membres du Parlement, hauts fonctionnaires et vérificateurs
législatifs - afin de cerner les forces et les domaines nécessitant des
améliorations1;
cerner les pratiques exemplaires favorisant l'efficacité de la reddition
de comptes et de la surveillance des opérations et des dépenses du
gouvernement, ainsi que les stratégies servant à communiquer ces
pratiques et à les mettre en œuvre;
1 Dans ce rapport, nous utilisons les termes Parlement, corps législatif et assemblée législative de façon
interchangeable. De même, nous utilisons examen, surveillance et reddition de comptes au sens général des
termes et de façon interchangeable également (lorsque c'est approprié de le faire). Bien que nous faisions
constamment référence aux comités des comptes publics, nous sommes conscients que les noms utilisés par
certaines administrations au Canada et à l'étranger pour désigner ces comités diffèrent légèrement.
1
élaborer des outils destinés aux intervenants afin de les aider à
améliorer la surveillance assurée par les comités parlementaires et les
liens découlant de l'obligation de rendre compte entre les différents
groupes d'intervenants dans les administrations canadiennes.
Dans le cadre de ce volet du programme de recherche, nous avons effectué
une analyse documentaire; une étude sur les bonnes pratiques2 en matière de
surveillance législative à l'étranger; un sondage par questionnaire - mené en
partenariat avec le Secrétariat exécutif du Conseil canadien des comités des
comptes publics - auprès des greffiers des comités des comptes publics d'un
bout à l'autre du pays; et un programme d'entrevues et de séances de
discussion en table ronde auquel ont participé les présidents des comités des
comptes publics et autres parlementaires, les vérificateurs législatifs et les
hauts fonctionnaires de diverses administrations canadiennes.
Nous avons aussi présenté les résultats de nos travaux aux deux conférences
nationales du Conseil canadien des comités des comptes publics et du
Conseil canadien des vérificateurs législatifs (Fredericton, août 2004; et
Niagara-on-the-Lake, août 2005), de même qu'à la conférence nationale des
contrôleurs (Victoria, août 2005).
Publications connexes
Pendant la phase du travail consacrée à la recherche, nous avons produit les
ouvrages suivants :
le document d'information à l'intention des membres de la CCAFFCVI, Revue des récents progrès réalisés en matière de surveillance
au niveau législatif, en Grande-Bretagne et en Australie, avec une
attention particulière aux comités des comptes publics (Ottawa,
CCAF-FCVI, août 2004);
la brochure Programme de recherche axé sur la reddition de
comptes et la vérification. Information destinée aux parties
intéressées (Ottawa, CCAF FCVI, mars 2005; affichée dans notre
site Web, à http://www.ccaf-fcvi.com/french/research/aa/index.html);
le document d'information destiné aux membres de la CCAF-FCVI,
2 Dans notre document d'information de 2004, Revue des récents progrès réalisés en matière de surveillance
au niveau législatif, en Grande-Bretagne et en Australie, avec une attention particulière aux comités des
comptes publics, nous indiquons qu'aucun critère claire n'existe dans ces pays pour définir une performance
efficace; par conséquent, lorsque nous citons dans le présent rapport les pratiques en vigueur à l'étranger, nous
parlons de « bonnes pratiques », plutôt que de « pratiques exemplaires ».
2
intitulé Résumé du sondage de 2004 portant sur la mise à jour des
pratiques exemplaires à l'égard des comités des comptes publics
(CCP) au Canada (Ottawa, CCAF-FCVI, juillet 2005);
le document de travail conçu pour les participants de la conférence
du Conseil canadien des comités des comptes publics et du Conseil
canadien des vérificateurs législatifs, intitulé Thèmes et points à
considérer (Ottawa, CCAF-FCVI, août 2005); et
le résumé de recherche à l'intention des participants au Congrès
2005 de la CCAF-FCVI, intitulé Programme de recherche axé sur
la reddition de comptes et la vérification. La surveillance
parlementaire : les comités et leurs liens (Ottawa, CCAF-FCVI,
octobre 2005).
À ce rapport de recherche s'ajoute une trousse d'orientation destinée aux
comités des comptes publics, laquelle comporte six parties, chacune
contenant des suggestions et des conseils pratiques sur l'une des questions
suivantes :
Énoncé du mandat et des pouvoirs;
Principes et pratiques de fonctionnement;
Comment se préparer aux audiences publiques, et questions
courantes;
Guide du témoin;
Rédaction du rapport et travail de suivi;
Évaluation de l'incidence et de l'efficacité du CCP.
Remerciements
Pour chacun de ses programmes de recherche, la CCAF-FCVI met sur pied
un comité consultatif afin que celui-ci lui fournisse l'orientation stratégique
nécessaire sur la pertinence et l'applicabilité du travail de recherche à
effectuer, ainsi que la conseille et l'assiste aux chapitres de la
communication, de la mise en œuvre et de l'utilisation des résultats obtenus
une fois le travail de recherche terminé. Voici les membres du comité
3
consultatif chargé du programme de recherche axé sur la reddition de
comptes et la vérification :
Michael P. Eastman
(président du comité) directeur général de
la CCAF-FCVI
Rita Dionne-Marsolais
députée de Rosemont, et présidente de la
Commission de l'administration publique
à l'Assemblée nationale du Québec
Fred J. Dunn
vérificateur général de l'Alberta
Carman Lapointe-Young
vérificatrice générale du Groupe de la
Banque mondiale
Carol Layton
sous-ministre de l'Infrastructure,
Gouvernement de l'Ontario
David McLaughlin
ancien directeur général du Comité
consultatif sur le déséquilibre fiscal,
Conseil de la Fédération, et présentement
chef de cabinet de Jim Flaherty, ministre
des Finances du Canada
Michael J. McLaughlin
vice-président et chef de la direction
financière, Administration canadienne de
la sûreté du transport aérien
John L. Noseworthy
vérificateur général de Terre-Neuve et
Labrador
Nick Shandro
ancien chef de la vérification interne,
Bureau du Conseil exécutif,
Gouvernement de l'Alberta
Jon W. Singleton
vérificateur général du Manitoba
Charles-Antoine St-Jean
contrôleur général du Canada
Ken Stewart
ancien député provincial de la C.-B. et
président du comité permanent sur les
sociétés d’État, et présentement conseiller
municipal, Maple Ridge (ColombieBritannique)
Axel Thesberg
associé directeur canadien, Centre de
certification et Pratique professionnelle,
KPMG
4
John Wiersema
sous-vérificateur général du Canada
John Williams
député d'Edmonton-St. Albert à la
Chambre des communes, et président
sortant du Comité permanent sur les
comptes publics
Nous les remercions de leurs judicieux conseils et précieux soutien.
Nous souhaitons aussi souligner la contribution de toutes les personnes qui
ont participé à la production de ce rapport de recherche - les conseillers en
recherche de la CCAF-FCVI, les participants au sondage par questionnaire
et tous ceux qui ont contribué en prenant part aux entrevues, tables rondes et
groupes consultatifs.
De plus, nous tenons à adresser un merci tout particulier à Elizabeth (Libby)
MacRae, conseillère en recherche principale de la CCAF-FCVI, qui a mené
ce travail, ainsi qu'à David Moynagh pour sa contribution en tant que
directeur de recherche à la CCAF-FCVI. Nous remercions également le
Secrétariat exécutif du Conseil canadien des comités des comptes publics. Et
pour terminer, nous remercions tous ceux et celles qui ont contribué à la
réalisation de cet ouvrage - leur nom figure sur la page de remerciements au
tout début du rapport.
Le président du conseil de la CCAF-FCVI,
Michael McLaughlin, FCMA
5
RÉSUMÉ
Dans ce rapport de recherche, nous explorons les liens de responsabilité en
matière de reddition de comptes et de gouvernance qui existent entre les
comités de surveillance, les vérificateurs législatifs et les hauts
fonctionnaires, avec un accent particulier sur les comités des comptes
publics.
Ce rapport se veut plus pratique que théorique, et nous y proposons un cadre
de travail définissant les pouvoirs et pratiques de base pour assurer
l'efficacité d'un comité des comptes publics.
Après avoir fait un survol des procédures en vigueur dans les quatorze corps
législatifs au Canada (le Parlement fédéral, les dix corps législatifs
provinciaux et les trois corps législatifs territoriaux) au chapitre des comptes
publics et de la surveillance parlementaire, nous abordons brièvement quatre
caractéristiques propres aux comités des comptes publics canadiens :
Le comité de surveillance parlementaire de chaque administration
est unique.
Pour être efficaces, les comités des comptes publics doivent éviter
la partisanerie.
Un comité des comptes publics doit fonctionner de façon
indépendante du gouvernement, et il doit faire preuve de
suffisamment de curiosité pour poser des questions
d'approfondissement.
Les délibérations d'un comité parlementaire peuvent jouer un
important rôle d'éducation publique.
À l'aide d'exemples, nous illustrons ensuite les bonnes pratiques en matière
de surveillance législative à l'étranger, surtout au Royaume-Uni et en
Australie, et nous présentons quelques conclusions et recommandations
générales découlant d'un récent travail de recherche dans lequel on a évalué
la performance des comités des comptes publics.
6
Dans la partie principale du rapport, nous présentons les conclusions de
notre travail de recherche et avançons des suggestions pour renforcer les
pouvoirs et les pratiques des comités des comptes publics. Nous estimons
qu'un comité des comptes publics efficace :
bénéficie d'un cadre de travail formel et bien défini en matière de
pouvoirs et de pratiques
possède la capacité nécessaire pour exercer ses pouvoirs
assure un solide leadership au sein du comité, ainsi qu'une relation
de travail étroite et réciproque avec le vérificateur législatif.
En guise de conclusion, nous abordons la question de la mesure de
l'efficacité des comités des comptes publics.
À ce rapport de recherche s'ajoute une trousse d'orientation composée de six
parties, chacune portant sur l'une des questions suivantes :
l'énoncé du mandat d'un comité;
la description des principes et des pratiques (avec des exemples de
bonnes pratiques à l'appui);
la préparation en vue de la tenue d'une audience;
les conseils pour les témoins appelés à comparaître devant le CCP;
la rédaction du rapport et le travail de suivi; et
l'évaluation de la performance du comité.
7
LES
COMPTES PUBLICS ET LE PROCESSUS
REDDITIONNEL
Selon le principe fondamental du système parlementaire canadien, chaque
gouvernement - fédéral, provincial et territorial - est tenu de rendre des
comptes au corps législatif sous l'autorité duquel il gouverne, et par
l'entremise de celui-ci, aux citoyens. Chaque gouvernement doit donc rendre
des comptes sur la façon dont l'argent des contribuables a été dépensé,
information qui est publiée une fois l'an dans les comptes publics de chaque
administration. Habituellement, les comptes publics sont composés des états
financiers consolidés du gouvernement, d'autres états financiers et de
documents d'information prescrits par la loi.
Chacun des quatorze corps législatifs au Canada - le Parlement fédéral, les
dix assemblées législatives provinciales et les trois assemblées législatives
territoriales - a un officier indépendant - le vérificateur législatif - qui
s'assure que les comptes publics sont fiables et qui prépare, à l'intention du
corps législatif dont il relève, une déclaration de fiabilité. Ce vérificateur
législatif a habituellement pour mandat de vérifier tous les ministères,
sociétés, organismes et fonds du gouvernement. En plus de se prononcer sur
la fiabilité des états financiers, il effectue des travaux de vérification de la
conformité et de vérification de la performance (aussi appelée vérification de
l'optimisation des ressources ou encore vérification des systèmes). Le
vérificateur législatif dépose son rapport de vérification à l'assemblée
législative au moins une fois par année. Dans le document de travail publié
en février 2000, intitulé Vérification législative : servir l'intérêt public, le
Conseil canadien des vérificateurs législatifs souligne que :
« [...] les vérificateurs législatifs occupent une position particulière
dans le régime redditionnel des gouvernements canadiens. Ils ont
été en mesure de veiller au maintien de la relation redditionnelle
entre le gouvernement et l'assemblée législative parce qu'ils sont
suffisamment indépendants du gouvernement pour être crédibles,
qu'ils ont des mandats complets énoncés dans la loi et qu'ils ont des
tribunes pour faire rapport directement à leur assemblée. De plus,
ils ont acquis l'expertise nécessaire pour s'acquitter de leur rôle
efficacement. »
8
Le processus de vérification législative boucle la boucle de la responsabilité
redditionnelle des corps législatifs concernant les deniers publics, processus
qui s'amorce avec l'octroi de fonds par le corps législatif au gouvernement.
L'idée d'inclure un comité législatif dans le processus redditionnel des corps
législatifs de type Westminster ne date pas d'hier. Le tout premier a été créé
en Angleterre en 1690, en vertu de la Act for Appointing
and Enabling Commissions to Examine, Take and State the
« la principale
Public Accounts of the Kingdom (Loi visant à nommer les
force d'un CCP
commissions et à les habiliter à examiner, prendre et
réside dans sa
exposer les comptes publics du Royaume). Cette pratique a
grande visibilité
en tant que
finalement été abandonnée. Et c'est en 1861, à l'instigation
forum public »
du chancelier de l'Échiquier de l'époque, William
Gladstone, que le premier véritable comité des comptes
publics moderne a été mis sur pied par la Chambre des
communes du R.-U.
Aujourd'hui, dans la plupart des administrations canadiennes, on fait d'abord
examiner le rapport du vérificateur législatif par un comité des comptes
publics, composé de députés. Ensuite, le comité peut présenter son propre
rapport à l'assemblée législative, souvent accompagné de recommandations,
et il peut exiger que le gouvernement réagisse à ses recommandations dans
un délai fixe.
La plupart des gouvernements canadiens déposent aussi des rapports annuels
sur leur performance à l'assemblée législative. Les rapports sur la
performance des ministères et autres organismes gouvernementaux
contiennent de l'information sur leur performance financière et celle non
financière. Tous ces rapports sont acheminés au comité des comptes publics
ou à un autre comité permanent de l'assemblée législative pour être
examinés.
Jonathan Malloy, professeur adjoint, ainsi que directeur adjoint du
Département des sciences politiques à l'Université Carleton, à Ottawa, décrit
le comité des comptes publics comme « le meilleur ami du vérificateur ». Il
suggère que « la principale force d'un CCP réside dans sa grande visibilité
en tant que forum public » :
9
Le comité des comptes publics s'avère un important allié pour le
vérificateur général. Bien qu'il existe généralement une relation
étroite entre les deux, le CCP est une institution indépendante. Il
sert de forum public, unique et important, pour étudier plus à fond
les questions soulevées par le vérificateur général. (Canadian Public
Administration, 47:2 [2004])
Le comité des comptes publics constitue un élément important du cycle de
reddition de comptes au sujet des dépenses du gouvernement. Le comité se
préoccupe plus du souci accordé à l'optimisation des ressources dans
l'administration des politiques du gouvernement que du bien-fondé des
politiques, et il seconde le corps législatif au chapitre de tenir le
gouvernement comptable de la façon dont il dépense l'argent des
contribuables et gère les fonds publics. Le comité contribue à veiller à ce
que le gouvernement rende des comptes sur ses activités et politiques de
fonctionnement, ainsi que sur sa gestion et son utilisation des ressources
publiques.
En plus du comité des comptes publics, d'autres processus de surveillance et
comités législatifs contribuent à la capacité qu'a le corps législatif de tenir le
gouvernement comptable de ses dépenses. À titre d'exemple, citons la
période de questions, les comités sur les sociétés d'État et les comités
spéciaux des prévisions budgétaires.
10
LES
CARACTÉRISTIQUES DES COMITÉS DES
COMPTES PUBLICS AU CANADA
Les comités jouent un rôle essentiel dans le fonctionnement des corps
législatifs canadiens, et le rôle des comités des comptes publics peut s'avérer
primordial au chapitre de l'efficacité de la surveillance parlementaire. Dans
son guide de 2004 intitulé Le nouveau député et les comités, Amelita Armit,
du Centre parlementaire, déclare que :
C'est aux comités que le simple député tisse les trois brins qui
constituent sa fonction : celle de législateur, lorsqu'il étudie,
modifie et amende les lois, celle de contrôleur, lorsqu'il examine
les politiques, les programmes et les dépenses du gouvernement, et
celle de représentant, lorsqu'il écoute les opinions des citoyens et
fait valoir leurs préoccupations, et qu'il se fait le porte-parole de
l'intérêt public pendant leurs délibérations.
Il est important de comprendre et respecter les similitudes et les différences
qui caractérisent les rôles de surveillance des corps législatifs, et la façon
dont ces rôles peuvent changer ou évoluer dans les différentes
administrations. Nous avons estimé utile d'examiner les comités des comptes
publics sous différents angles : leur caractère unique, l'impartialité de leurs
membres, la dynamique au sein des comités, et leur rôle de forum public.
Le caractère unique des comités
Le comité de surveillance parlementaire de chaque administration est
unique. Il se veut le reflet de ses membres,
de la réalité politique et de l'interprétation
« Les membres doivent tenir compte
des ses attributions et de son mandat.
des valeurs, de l'histoire et de la
dynamique de leur administration,
Puisque les membres des comités
du mode de fonctionnement du
représentent leur région, la composition des
comité, ainsi que des demandes et
des attentes du public. »
comités peut différer grandement sur les
plans de la langue, de la culture et du
genre, entre autres. Les membres doivent
tenir compte des valeurs, de l'histoire et de la dynamique de l'administration
concernée, du mode de fonctionnement du comité, ainsi que des demandes
et des attentes du public. La taille du corps législatif constitue un facteur
déterminant : s'il s'agit d'un corps législatif de grande taille, les membres
11
auront vraisemblablement des responsabilités particulières; dans le cas
contraire, ils seront fort probablement des « généralistes ».
Dans son rapport de 1981, intitulé Les Commissions des comptes publics et
les vérificateurs législatifs. Une plus grande imputabilité, la CCAF-FCVI a
fait remarquer qu'en raison des écarts qui existent dans la taille et les
traditions des corps législatifs et des administrations au Canada, il ne peut
pas exister un seul modèle de comité des comptes publics. Cette affirmation
tient toujours aujourd'hui : on observe des variations considérables dans les
relations entretenues entre le vérificateur législatif et le comité, ainsi qu'entre
ce dernier et les hauts fonctionnaires; dans les mandats des comités; dans
leur mode de fonctionnement; dans les rapports qu'ils déposent à l'assemblée
législative; et dans les exigences imposées au gouvernement pour qu'il
donne suite aux recommandations de ces comités.
L'impartialité des membres
Pour être efficaces, les comités des comptes publics doivent éviter la
partisanerie - les membres devraient développer de bonnes relations de
travail au sein du comité et chercher à obtenir consensus. Dans son rapport
de 1981, la CCAF-FCVI propose les solutions suivantes pour réduire la
partisanerie :
« L'absence de
ministres - en tant
que membres des
comités ou témoins aura pour effet
de réduire le
niveau de
partisanerie dans
les délibérations
des comités. »
Dans la grande majorité des cas, on devrait
demander aux fonctionnaires, et non aux
ministres, de témoigner. Les ministres ne
devraient être appelés que s'ils sont directement
responsables d'une des décisions faisant l'objet de
la demande du comité. Les fonctionnaires à qui
incombe l'administration des programmes
devraient être tenus de rendre des comptes sur la
performance de ces programmes. L'absence de
ministres - en tant que membres des comités ou
témoins - aura pour effet de réduire le niveau de
partisanerie dans les délibérations des comités.
12
Parmi les réponses à notre sondage par questionnaire sur les comités des
comptes publics, huit comités indiquent qu'ils exercent leurs fonctions sans
parti pris, un déclare le contraire et cinq s'abstiennent de commenter.
Lorsque interrogés spécifiquement sur les défis auxquels font face les
comités, quatre mentionnent qu'ils exercent leurs activités dans un climat de
grande partisanerie, mais quelques autres soulignent que
leur comité est « impartial et que leurs membres
« Notre tâche n'est
partagent essentiellement les mêmes valeurs ». Un
pas de contester les
répondant observe que son comité « pourrait bénéficier
politiques du
d'une aide spécialisée et impartiale en matière de
gouvernement,
recherche, qui, actuellement, n'est fournie que par
mais bien de
l'entremise des caucus ».
surveiller leur mise
en œuvre. »
Pendant nos consultations, on nous a dit que « les
audiences publiques au cours desquelles le personnel du
ministère répond au rapport du vérificateur général sont plus politisées. Les
réunions tenues à huis clos pour la rédaction des rapports, quant à elles, ont
tendance à être plus collégiales. » On nous a aussi dit que « le président du
comité, qui est membre de l'opposition officielle, considère un gros titre
dans les journaux comme une réussite », et qu'« il peut s'avérer difficile pour
un député de faire la distinction entre son rôle de membre d'un parti
politique et celui de membre d'un comité des comptes publics qui représente
toute l'assemblée législative et le grand public ».
L'un des présidents de comité a fait référence à la « partisanerie constructive
- c'est-à-dire, tandis que le rôle de l'opposition consiste à mettre des idées de
l'avant, celui du gouvernement est de ne pas brouiller les cartes. Chaque
partie doit jouer son rôle de façon constructive au sein de la structure du
comité. » Au début des audiences de son comité, un autre président déclare :
« Nous sommes un comité impartial dont le mandat est d'assurer que les
dépenses publiques sont effectuées tout en respectant les principes
d'économie, d'efficience et d'efficacité - autrement dit, nous veillons à ce que
le gouvernement s'acquitte de son obligation de rendre compte à l'égard de
l'utilisation des fonds publics. Notre tâche n'est pas de contester les
politiques du gouvernement, mais bien de surveiller leur mise en œuvre. Les
résultats de nos travaux sont ensuite présentés à l'assemblée législative. »
13
Deux des territoires du Canada - les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut
- disposent de « gouvernements de consensus » où il y a absence de partis
politiques dans les corps législatifs. Outre cette particularité, ces
gouvernements présentent les caractéristiques du système parlementaire de
type Westminster. Les législateurs interrogés estiment qu'un gouvernement
de consensus encourage la collégialité et favorise la collaboration et des
relations positives entre les membres de comité.
La dynamique au sein du comité
De par sa nature, un comité des comptes publics doit fonctionner de façon
indépendante du gouvernement, et il doit faire preuve de suffisamment de
curiosité pour poser des questions d'approfondissement. Un des participants
au sondage nous a dit que « les membres doivent manifester du respect pour
le processus institutionnel - pour la passion et l'engagement qu'il exige, ainsi
que pour l'importance de la surveillance parlementaire ». Fort et
indépendant, chaque membre doit pouvoir travailler en équipe pour se
compléter et se soutenir mutuellement. « Le rôle du président, celui du viceprésident, et la personnalité de chacun des membres sont tous des facteurs
clés pour que les travaux du comité se déroulent dans la collégialité. »
Le comité en tant que forum public
Les délibérations d'un comité parlementaire peuvent jouer un important rôle
d'éducation publique. Le caractère public des comités des comptes publics
constitue un de leurs éléments fondamentaux : la très forte visibilité de ces
comités attire souvent l'attention des médias; leurs réunions sont ouvertes
aux médias et aux citoyens; et des procès-verbaux et comptes rendus sont
rédigés et mis à la disposition du public.
Cette ouverture, par surcroît, va au-delà de la sensibilisation du public.
Jonathan Malloy soutient que « la principale contribution des comités en
matière de reddition de comptes consiste à servir de forum public officiel
pour qu'on puisse enquêter sur différentes questions, ce que les vérificateurs
généraux ne peuvent pas accomplir eux-mêmes. Bien que les
recommandations et les rapports écrits d'un comité revêtent une certaine
importance et qu'ils aient une certaine incidence, l'efficacité des comités ne
devrait pas être évaluée uniquement en fonction de cet aspect de leur travail.
Ce qui importe le plus c'est leur capacité à examiner publiquement les
14
enjeux et à rendre l'information disponible au public et aux médias. » On
nous a informés que « la transparence est importante », mais on nous a aussi
signalé que « la complexité de l'appareil gouvernemental a augmenté à tel
point qu'il est très difficile de donner au public une bonne idée de la
responsabilisation du gouvernement ».
15
LES
BONNES PRATIQUES À L'ÉTRANGER
Dans le cadre de notre travail de recherche, nous avons effectué une étude
des bonnes pratiques en matière de surveillance législative à l'étranger,
particulièrement au Royaume-Uni et en Australie - où l'on déploie beaucoup
d'efforts pour améliorer l'efficacité des comités des comptes publics.
Certains projets pilotes en matière d'évaluation sont en cours d'exécution et
valent la peine d'être surveillés. Cependant, notons que seulement quelques
comités semblent se pencher de façon rigoureuse ou systématique sur la
question de leur propre performance.
Exercer un leadership
Nous avons relevé plusieurs exemples de cas où les comités ont soulevé de
grands enjeux liés à la reddition de comptes ou à la gestion transversale des
questions qui ne figuraient pas à l'ordre du jour du gouvernement, ou encore
des questions que l'on mettait du temps à régler. À titre de « bonnes
pratiques », on pourrait citer les façons dont les comités déterminent les
enjeux importants, comment ils portent ces questions à l'attention du
gouvernement et des autres parties prenantes (dont les sociétés d'État),
comment ils s'y prennent pour rassembler les parties concernées et veiller à
ce qu'elles s'engagent à prendre les mesures qui s'imposent, et comment ils
effectuent le suivi.
Inciter le Vérificateur général à inclure dans son programme de
travail la vérification ou l'étude des principaux enjeux : Au
Royaume-Uni, le Bureau national de vérification (BNV) déclare
avoir économisé (avec l'aide du comité des comptes publics) en
moyenne 8 £ pour chaque 1 £ dépensée en travail de vérification, et
avoir toujours récupéré plus que ses dépenses pendant de
nombreuses années. Étant donné ce rendement élevé, le comité des
comptes publics a dernièrement recommandé que l'on augmente le
nombre de vérifications de l'optimisation des ressources (VOR) à
effectuer par le BNV, et a aussi réussi à faire élargir le mandat du
BNV pour que celui-ci effectue la vérification d'un plus grand
nombre d'entités.
16
Lancer des enquêtes sur des questions non soulevées par le Bureau
de vérification : Le comité conjoint sur les comptes publics et la
vérification du gouvernement fédéral australien est habilité à
entreprendre des enquêtes indépendantes ou supplémentaires, et
exécute chaque année deux ou plusieurs enquêtes d'envergure qui
semblent occuper au moins la moitié du temps total dont il dispose.
Inciter le gouvernement à prendre les mesures qui s'imposent : Au
Royaume-Uni, le comité des comptes publics dresse périodiquement
l'inventaire des incidences plus vastes de son travail en préparant
des rapports transsectoriels qui traitent des questions soulevées par
plus d'un ministère ou dans plus d'un rapport du Bureau national de
vérification. En 1994, le comité a fait œuvre de pionnier en publiant
un rapport intitulé The Proper Conduct of Public Business dans
lequel il a présenté une longue liste d'améliorations afin d'aider les
ministères à éviter les écueils de l'administration financière, lesquels
les avaient menés devant les vérificateurs et le comité; et en 2002, il
a publié un rapport sur l'amélioration des services publics grâce au
virage vers un « cybergouvernement ».
Passer en revue la performance du Vérificateur général : En
Australie, au palier fédéral et à celui des administrations d'État, la
norme est que le comité des comptes publics commande
régulièrement une revue indépendante des travaux du Vérificateur
général, et souvent, le comité tiendra des audiences publiques sur le
rapport qui en découle. À titre d'exemple, le gouvernement de l'État
de la Nouvelle-Galles du Sud, est chargé de commander une revue
indépendante du Bureau de vérification tous les trois ans.
Développer et soutenir la capacité
Nous avons cerné des facteurs qui permettent d'appuyer et de renforcer la
capacité des membres du comité à effectuer un examen efficace des
dépenses publiques. Parmi les bonnes pratiques pouvant accroître la capacité
des membres, citons la formation et le perfectionnement, le travail d'équipe,
la spécialisation et la division du travail, les séances d'information, le
recours à des témoins experts et à des conseillers, ainsi que la mise en place
de mesures visant à assurer une certaine continuité chez les membres (c.-à-d.
les périodes couvertes par leur mandat devraient se chevaucher, afin d'éviter
que toute l'équipe soit renouvelée au même moment).
17
Sous-comités et séances de prise de renseignements : Avant
d'entreprendre une enquête, le comité conjoint sur les comptes
publics et la vérification du gouvernement fédéral australien établit
un sous-comité composé de membres du comité conjoint et doté de
son propre secrétariat à temps plein, puis, le cas échéant,
d'observateurs venant du ministère des Finances et d'observateurs et
d'employés détachés du Bureau national de vérification. En 2004
par exemple, le personnel affecté à une enquête sur la gestion et
l'intégrité de l'information électronique comptait six personnes : un
secrétaire, deux agents de recherche et trois agents administratifs.
Le comité annonce l'enquête dans la presse nationale et dans
Internet, invite les personnes et organisations intéressées à préparer
des soumissions écrites, et encourage les principaux intervenants à
assister aux audiences publiques. À l'occasion, la preuve est
recueillie directement d'inspections sur place ou au moyen de
questionnaires.
Contribution d'experts : En Australie, le comité des comptes publics
et des documents budgétaires du gouvernement de l'État de Victoria
obtient du bureau du Vérificateur général un vérificateur spécialisé
en vérification de la performance, qui l'aide à effectuer le travail de
recherche nécessaire à son examen des documents budgétaires. Au
Royaume-uni, le Bureau du comité de la Chambre des communes
possède, depuis 2002, une unité d'examen distincte, composée
d'agents de recherche. De plus, le BNV fournit une expertise et
appuie maintenant les comités spéciaux au chapitre de l'examen du
budget des dépenses, du plan d'activités et du rapport annuel d'un
ministère.
Échange d'idées : En Australie, les présidents des comités semblent
en général accorder beaucoup d'importance à la publication et à
l'échange d'information. Ils déploient des efforts pour communiquer
avec le public par Internet, organiser des voyages d'études, assister
à des regroupements de parlementaires en Asie, en Europe et en
Amérique du Nord, et tenir des conférences biennales (à certaines
desquelles des parlementaires canadiens ont assisté).
18
Accomplir des résultats, et le démontrer
Les comités des comptes publics demandent souvent aux représentants du
gouvernement qui comparaissent devant eux de préciser les mesures utilisées
pour évaluer leurs résultats. Pourtant, comme la plupart des comités
parlementaires, les comités des comptes publics semblent avoir eux-mêmes
des doutes sur la valeur concrète qu'aurait tout effort déployé pour mesurer
l'incidence et l'efficacité de leur propre travail. La notion de la mesure des
résultats soulève des questions difficiles à propos des objectifs visés, de qui
fixe ces objectifs, et de qui le CCP relève. Toutefois, si un comité des
comptes publics réussit, malgré ces difficultés, à donner une orientation
claire et à démontrer les résultats obtenus par son travail, il peut aider à
rehausser la confiance du public envers le gouvernement.
Fixer des objectifs, et publier un rapport annuel avec de
l'information sur la mesure dans laquelle ces objectifs ont été
atteints : En Australie, la plupart des comités des comptes publics
publient un rapport annuel complet dans lequel ils résument le
travail effectué et celui en cours d'exécution, les faits saillants des
audiences, leurs recommandations, la réaction du gouvernement et
les mesures prises par celui-ci pour mettre en œuvre les
recommandations. Par exemple, dans son rapport annuel, le comité
des comptes publics et des documents budgétaires du gouvernement
de l'État de Victoria précise les objectifs, les incidences et les plans,
incluant les objectifs quant au travail effectué et les délais fixés,
ainsi qu'un tableau montrant comment les commentaires et activités
du comité peuvent améliorer la surveillance du gouvernement, la
mise en œuvre des recommandations, les pratiques financières et
celles de gestion et, en fin de compte, la performance du
gouvernement. Le comité fixe les objectifs quant à la mise en œuvre
des recommandations, et publie le coût de ses enquêtes (cette
information est considérée comme un important indicateur de
performance).
Déterminer les facteurs menant à une performance efficace : Le
comité conjoint sur les comptes publics et la vérification du
gouvernement fédéral australien estime qu'il existe six facteurs
déterminants de réussite : posséder une loi habilitante claire; jouir
d'une indépendance; être investi d'un rôle étendu et de pouvoirs
19
extensifs (définis dans la loi) lui permettant de faire rapport sur
toute question liée aux revenus et aux dépenses; faire preuve de
transparence dans ses activités; être composé de membres engagés
qui ensemble représentent les divers partis; et entretenir des liens
avec un vérificateur général indépendant.
Le CCP commande un examen de sa propre efficacité : Au R.-U., le
comité des comptes publics a fait effectuer, en 2001, un examen de
l'incidence de son travail par le Bureau national de vérification
(BNV). Le rapport a été produit à l'intention du comité seulement,
et n'a pas été publié. Pour mener cet examen, le BNV a utilisé trois
indicateurs clés : l'acceptation des recommandations du comité, et
leur mise en œuvre; le point de vue de hauts fonctionnaires sur
l'utilité du travail du comité; et la qualité de la couverture des
rapports du comité par la presse. En 2002, le nouveau comité de
vérification du Parlement écossais a commandé une étude des
systèmes en vigueur, menée par des experts universitaires
indépendants, pour cerner les pratiques exemplaires à l'étranger et
suggérer des améliorations à considérer par le comité suivant. En
septembre 2003, le comité des comptes publics de l'État de la
Nouvelle-Galles du Sud, en Australie, a publié un historique des
100 premières années du comité (de 1902 à 2002), dans lequel on
conclut que celui-ci est plus efficace depuis que son mandat a été
élargi en 1982.
L'étude de la Banque mondiale
Dans un document de travail de 2005 intitulé Scrutinizing Public
Expenditures: Assessing the Performance of Public Accounts Committees
(Examen des dépenses publiques : évaluer la performance des comités des
comptes publics), la Banque mondiale tente de définir ce qui caractérise un
comité performant et de déterminer quels sont les facteurs qui contribuent ou
qui nuisent à sa performance. Par ce travail, elle visait à approfondir
l'analyse faite par David McGee dans son ouvrage The Overseers: Public
Accounts Committees and Public Spending (Les surveillants : les comités
des comptes publics et les dépenses publiques; Londres, Pluto, 2002). Dans
son ouvrage, ce dernier détermine comment les comités parlementaires
pourraient améliorer la gouvernance démocratique, et il recommande de
fixer trois priorités au chapitre des actions à prendre pour assurer l'efficacité
de ces comités et ainsi améliorer les résultats : le développement des
20
capacités, l'indépendance, et l'échange d'information. S'appuyant sur les
données recueillies par un sondage réalisé par la Banque mondiale en 2002
auprès de 52 corps législatifs - au niveau national, provincial ou étatique dans les pays du Commonwealth, le rapport de la Banque mondiale reflète
les résultats, les commentaires et les recommandations relevés dans d'autres
études et sondages publiés récemment.
Parmi les réponses obtenues des 35 comités participants, il émerge plusieurs
points communs au chapitre des facteurs de réussite, dont :
mandat de vaste portée : détenir le pouvoir d'enquêter sur toutes les
dépenses du gouvernement - dépenses antérieures, celles en cours
ainsi que les montants engagés;
liberté d'action : détenir le pouvoir de sélectionner les enjeux à
examiner sans instructions ou conseils du gouvernement, et
d'amorcer des enquêtes en mettant clairement l'accent sur la
reddition de comptes;
analyses et rapports efficaces : détenir le pouvoir de formuler des
recommandations, de publier des conclusions, de suggérer des
améliorations et d'effectuer le suivi sur le travail de mise en œuvre;
soutien technique solide : obtenir le soutien nécessaire de la part du
vérificateur législatif et de l'équipe de recherche;
climat biparti : établir une étroite relation entre les membres des
différents partis politiques; mettre l'accent sur la mise en œuvre des
politiques et non sur leur bien-fondé; réduire la participation des
ministres à titre de membres et de témoins; et diminuer la fréquence
des réunions à huis clos dont l'objectif consiste à fixer les
échéanciers et les examens et à ébaucher les rapports;
engagement du public et couverture des médias : promouvoir la
sensibilisation du public quant au rôle du comité.
Dans l'étude, on cite aussi quatre contraintes de base qui peuvent
sérieusement nuire à l'efficacité du comité des comptes publics : un climat
très partisan; un gouvernement qui n'aime pas la surveillance législative; le
manque d'engagement de la part des médias ou du public; et l'absence d'une
solide base éthique dans la fonction publique.
21
RENFORCER
LES POUVOIRS ET AMÉLIORER
LES PRATIQUES DES COMITÉS DES
COMPTES PUBLICS
Notre travail de recherche nous a permis de bien cerner les conditions
nécessaires pour assurer l'efficacité des comités des comptes publics. Dans
cette section, nous présentons nos constatations et proposons des suggestions
pour renforcer les pouvoirs et les pratiques des comités des comptes publics
en se basant sur notre nouvelle compréhension de l'état actuel du
fonctionnement de ces comités partout au Canada. Dans le cadre du présent
travail de recherche, nous publions également une trousse d'orientation
composée de six parties, chacune portant sur l'une des questions suivantes :
l'énoncé du mandat d'un comité; la description des principes et des pratiques
(avec des exemples de bonnes pratiques à l'appui); la préparation en vue de
la tenue d'une audience; les conseils pour les témoins appelés à comparaître
devant le CCP; la rédaction du rapport et le travail de suivi; et l'évaluation
de la performance du comité.
1. Un cadre de travail formel et bien défini en
matière de pouvoirs et de pratiques
Un bon comité des comptes publics est un comité efficace, c'est-à-dire un
comité dont les résultats ou les accomplissements contribuent de façon
positive à la gestion des programmes du gouvernement et, par le fait même,
à l'amélioration de l'administration publique. La clé du succès réside dans
l'établissement d'un cadre de travail clair et bien défini en matière de
pouvoirs et de pratiques - sans un tel cadre, même le président et les
membres les plus engagés éprouveront de grandes difficultés à veiller à
l'efficacité du comité.
Plus de la moitié des comités consultés lors de notre sondage possèdent un
énoncé de leurs rôles et responsabilités; toutefois, nous n'avons pas pu savoir
si cet énoncé diffère de l'ordre de renvoi adopté par le corps législatif. La
plupart des comités notent que leur rôle a évolué ou que leurs responsabilités
ou activités ont augmenté depuis 1981, date de publication de notre première
étude. Ainsi, plusieurs s'intéressent davantage aux questions liées à
22
l'optimisation des ressources, ou passent en revue les plans de travail du
vérificateur législatif. Plusieurs corps législatifs ont mis sur pied un comité
des comptes publics, ou encore ont récemment remis en fonction un comité
existant après une période d'inactivité. La plupart des comités reçoivent et
examinent automatiquement les comptes publics et les rapports du
vérificateur législatif; dans certaines administrations toutefois, il n'existe
aucun système formel d'examen des plans ministériels et des rapports sur la
performance par le comité des comptes publics ou un autre comité.
Le pouvoir de convoquer des réunions
Le comité devrait avoir le pouvoir de convoquer des réunions, au besoin. Le
président devrait consulter toutes les parties représentées au comité pour
organiser les réunions, et le comité devrait se réunir fréquemment et
régulièrement. Presque tous les comités affirment qu'ils se réunissent sur une
base régulière. Au Canada cependant, tous les comités n'ont pas le pouvoir
ou la capacité de convoquer une réunion et de prendre les dispositions
requises pour sa tenue.
Le pouvoir de tenir des réunions lorsque l'assemblée
législative ne siège pas
Le comité devrait avoir le pouvoir de tenir des réunions lorsque l'assemblée
législative ne siège pas, de se réunir aussi souvent que nécessaire, et d'étaler
ses réunions tout au long de l'année. Comme la CCAF-FCVI l'a mentionné
dans son rapport de 1981, « ce pouvoir est important, même s'il n'est pas
exercé régulièrement. Il s'agit d'une option particulièrement intéressante dans
les cas où l'assemblée législative ne siège que pendant une période
relativement courte chaque année. La mise sur pied d'un comité pour la
durée de la législature semble la façon la plus simple d'obtenir cette
flexibilité. »
Dix comités sur les quatorze consultés déclarent qu'ils tiennent un nombre
suffisant de réunions pour s'acquitter de leurs responsabilités, bien que dans
certains cas, les comités n'ont pas la possibilité de se réunir quand
l'assemblée législative est en congé ou prorogée. Le nombre de réunions
varient grandement (0-60), avec en moyenne treize réunions par session.
Nous avons relevé des différences dans la façon dont les réunions sont
23
convoquées, c'est-à-dire parfois un calendrier annuel est préparé à l'avance,
parfois les réunions sont convoquées au hasard. Ainsi, certains comités
disposent de suffisamment de temps pour se préparer aux réunions et pour
rédiger les rapports, d'autres pas.
Le pouvoir d'appeler tout témoin jugé nécessaire
Le comité devrait avoir le pouvoir d'appeler tout témoin jugé nécessaire, le
cas échéant. Habituellement, on convoque comme témoins des hauts
fonctionnaires, appuyés par des fonctionnaires qui possèdent une
connaissance approfondie des questions faisant l'objet
d'examen. Les ministres peuvent également être
« la présence de
appelés à témoigner, s'ils ont participé directement à la
ministres comme
décision ou la situation à l'étude.
principaux
représentants du
gouvernement
augmente le nombre
de politiques
partisanes parce
qu'on finit par se
pencher davantage
sur la politique et
moins sur l'atteinte
des objectifs visés par
celle-ci »
À peu près tous les comités ont indiqué qu'ils ont le
droit d'appeler un large éventail de témoins :
fonctionnaires, ministres du cabinet, témoins experts
et citoyens. Quelques-uns mentionnent qu'ils «
invitent » des témoins; d'autres soulignent qu'ils ont le
droit d'en appeler, mais qu'en pratique, ils ne le font
pas. Même si presque tous les comités tiennent les
fonctionnaires responsables de la performance avec
laquelle les tâches administratives et les activités de
mise en œuvre ont été exécutées, seulement cinq
comités sont consultés au sujet des initiatives lancées
par le gouvernement pour réformer la gestion financière, les structures de
contrôle et les processus. Deux comités convoquent des ministres comme
principaux témoins, bien qu'on nous ait avoué que « la présence de ministres
comme principaux représentants du gouvernement augmente le nombre de
politiques partisanes parce qu'on finit par se pencher davantage sur la
politique et moins sur l'atteinte des objectifs visés par celle-ci » et qu'en
plus, « les ministres peuvent dire ce qu'ils veulent; on assiste donc à une
reddition de comptes politique, et non à une reddition de comptes
administrative ». Par contre, on nous a aussi affirmé que puisque « le
ministre est ultimement responsable de son ministère et qu'il était présent au
moment du dépôt du budget, il devrait également être présent pour
compléter le cycle redditionnel ». Il faut signaler ici toutefois qu'il existe
d'autres occasions pour un ministre de participer et de répondre à des
24
question pendant le cycle redditionnel.
On nous a aussi mentionné qu'« il existe une corrélation directe entre la
qualité des questions posées et celle des réponses obtenues ». La majorité
des comités disposent d'un certain protocole quant à l'ordre des questions à
poser, et doivent respecter des limites de temps strictes. Bon nombre d'entre
eux permettent les réponses écrites si le temps est limité. L'un des comités
explique : « nous formulons les questions, nous les compilons, puis les
divisons entre les membres, et nous ne suivons pas un ordre particulier; nous
tentons simplement de nous assurer que ces questions sont posées d'une
façon cohérente ».
Le pouvoir d'initier des enquêtes
Le comité devrait avoir le pouvoir d'initier des enquêtes. Il ne devrait pas
être limité aux questions que lui transmet l'assemblée législative ou à celles
abordées dans les rapports du vérificateur général.
Des comités consultés, dix possèdent le pouvoir d'initier des enquêtes qui ne
sont pas spécifiquement commandées par l'assemblée législative ou
indiquées dans les documents qui leur sont transmis. Dix comités ont aussi
le droit de demander au vérificateur législatif d'effectuer une étude ou
examen spécial, mais le bureau de vérification a habituellement le droit de
décider s'il entreprendra ou non ce travail. Bien que pour quelques comités
ce droit leur soit accordé par la loi, la plupart des membres de comités sont
d'avis que « pour préserver son indépendance, le vérificateur doit avoir le
dernier mot ». De plus, la majorité des membres de comités estiment que le
fait d'initier leurs propres enquêtes rend le travail du comité des comptes
publics plus valorisant pour eux et plus pertinent pour le public.
Le pouvoir de présenter des rapports de fond à l'assemblée
législative
Le comité devrait avoir le pouvoir de présenter des rapports de fond à
l'assemblée législative, contenant des conclusions pertinentes et exhaustives.
Les conclusions et recommandations présentées dans les rapports devraient
être pleinement appuyées par les membres du comité, et ne devraient pas
être affaiblies par la dissidence.
25
Douze comités préparent des rapports de fond, au moins une fois l'an, dans
lesquels ils résument leurs travaux. Un comité ne prépare aucun rapport; un
autre ne possède pas le mandat nécessaire pour formuler des
recommandations; et d'autres comités n'en formulent pas toujours. Dans
l'ensemble, les rapports produits reflètent le point de vue de tous les
membres du comité; trois comités sont autorisés à
présenter des rapports minoritaires et trois autres
« Les conclusions et
peuvent annexer à leurs rapports tout avis dissident
recommandations
reçu d'un des membres. Nous avons appris qu'un
présentées dans les
comité « n'autorise pas la production de rapports
rapports devraient être
minoritaires ni l'annexe d'un avis dissident; il
pleinement appuyées
par les membres du
considère cette façon de faire comme étant une
comité, et ne devraient
bonne pratique parce qu'elle décourage les membres
pas être affaiblies par
de toute dissension et les encourage à faire preuve de
la dissidence. »
collégialité ». Dans l'exécution de leur travail, les
comités devraient chercher à obtenir un consensus.
Le pouvoir de formuler des recommandations, d'exiger une
réponse du gouvernement, et d'effectuer un suivi
Le comité devrait avoir le pouvoir de formuler des recommandations,
d'exiger du gouvernement qu'il réagisse à ces recommandations, et
d'effectuer un suivi pour veiller à la mise en œuvre des recommandations.
Lorsqu'il a terminé son rapport, le comité devrait le présenter à l'assemblée
législative afin que les députés en débattent; cette étape rehausse la valeur
des recommandations et de tout le travail du comité.
Une dernière étape est nécessaire pour
boucler la boucle de la reddition de
« le comité des comptes publics
comptes : il pourrait s'agir ici de tenir
pourrait afficher sur son site Web
des réunions pour effectuer le suivi avec
une fiche de rendement indiquant
les témoins, et de mettre sur pied un
les progrès qu'effectue le
gouvernement au chapitre de la mise
système et des procédures afin d'assurer
en œuvre des recommandations »
le suivi. Un des participants aux séances
en table ronde a suggéré que « le comité
des comptes publics pourrait afficher sur
son site Web une fiche de rendement indiquant les progrès qu'effectue le
gouvernement au chapitre de la mise en œuvre des recommandations ».
26
La plupart des comités nous ont indiqué qu'ils ont le droit de demander au
gouvernement de déposer une réponse exhaustive à leurs rapports dans un
délai spécifié. Certains comités affichent cette réponse dans leur site Web
avec leur rapport. Un conseiller en recherche précise qu'« en procédant ainsi,
on contribue à renforcer l'obligation qu'a le gouvernement de rendre des
comptes sur ses actions ». Bien que peu d'assemblées législatives prévoient
du temps pour débattre sérieusement les rapports de leur comité des comptes
publics, le président d'un comité ou l'un des membres de celui-ci pourrait,
par exemple, proposer une motion pour que l'assemblée législative accepte le
rapport. La moitié des comités précisent qu'ils ont mis en place un processus
de suivi efficace (habituellement avec l'aide du vérificateur législatif), et
quelques-uns d'entre eux tiennent aussi des audiences en guise de suivi. L'un
des comités a récemment publié un guide expliquant son processus de suivi.
Si un comité ne produit pas de rapport de fond et n'effectue pas un suivi
pour veiller à la mise en œuvre de ses recommandations, il est peu probable
qu'un gouvernement se sente obligé de prendre les mesures qui s'imposent.
2. La capacité du comité d'exercer ses pouvoirs
En plus d'être investi de pouvoirs clairement définis, le comité doit aussi
posséder la capacité nécessaire pour les exercer. Le comité aura plus
tendance à posséder cette capacité si ses pouvoirs sont conférés par l'autorité
suprême, ou encore, s'ils sont enchâssés dans une loi. Les facteurs suivants
influeront également sur la capacité du comité à exercer ses pouvoirs : les
connaissances et l'expérience des députés qui siègent au comité; les
pratiques que le comité adopte; les ressources dont il dispose - ressources
financières, conseils d'experts, chercheurs; ainsi que l'accès qu'a le comité à
de l'information pertinente.
27
Les membres
Étant donné le rôle unique que joue le comité des comptes publics au
chapitre de la surveillance parlementaire, les qualités personnelles idéales
recherchées chez un membre sont l'expertise et
l'expérience. On nous informe que « pour être efficace,
« le fait de posséder
un comité doit être composé de personnes compétentes
des membres
et intéressées, prêtes à travailler de façon non partisane
permanents ajoute
», mais que « pour devenir un membre efficace de ce
à la culture, et aux
comité, il faut acquérir de l'expérience [et] il faut
connaissances quant
posséder de l'expérience pour être efficace. Les députés
au travail qui doit
qui siègent au comité des comptes publics doivent
être accompli »
investir plus de temps pour devenir des membres
efficaces que ceux qui siègent à tout autre comité, où il
suffit simplement de se joindre au groupe. »
Pour que le comité conserve sa capacité ainsi que sa mémoire
organisationnelle, il importe d'assurer une continuité au sein du comité. La
composition du comité et le roulement de ses membres peuvent influer sur
les besoins informationnels. On nous a indiqué qu'« il importe de tenir
compte du roulement des membres et de l'évolution dans les priorités
parlementaires ». Il importe aussi qu'un comité des comptes publics soit
constitué en partie de membres permanents,
et que ses membres soient nommés pour un
« Tous les comités, sauf deux
mandat correspondant à la durée de la
(ceux des deux territoires dont
législature. On nous a dit que « le fait de
l'assemblée législative n'est pas
posséder des membres permanents ajoute à la
fondée sur un système de
culture, et aux connaissances quant au travail
partis), sont présidés par un
qui doit être accompli ».
membre de l'opposition - voilà
une évolution significative
depuis 1991. »
Dix comités sur les quatorze consultés ont la
taille recommandée dans notre étude de 1981,
c'est-à-dire entre cinq et onze membres
(depuis 1991, un comité a atteint la taille recommandée et deux l'ont
dépassée). Tous les comités, sauf deux (ceux des deux territoires dont
l'assemblée législative n'est pas fondée sur un système de partis), sont
présidés par un membre de l'opposition - voilà une évolution significative
depuis 1991.
28
Huit comités indiquent qu'ils exercent leurs fonctions sans parti pris. Dans
l'ensemble - mais pas nécessairement dans chaque administration - chaque
parti politique possède un nombre de députés siégeant au comité des
comptes publics proportionnel au nombre de députés de ce
même parti qui siègent à l'assemblée législative. Nous avons
« si des sousentendu plusieurs commentaires à propos de la représentation
ministres sont
des partis, dont « peut-être le comité devrait être constitué
les principaux
d'un nombre égal de députés de l'opposition et de députés du
témoins, le fait
gouvernement », et « le comité devrait être composé d'un
qu'un ministre
responsable
nombre égal de députés représentant chacun des partis, et ce,
participe au
même dans le cas d'un gouvernement majoritaire ». Sinon,
processus
dans le cas d'un gouvernement majoritaire, les députés
pourrait nuire
ministériels peuvent potentiellement contrôler le comité par
au travail du
leurs votes, même si celui-ci est présidé par un membre de
comité »
l'opposition.
Neuf comités ne permettent pas aux ministres de siéger au comité, et ce,
principalement en raison du fait que si l'assemblée législative doit examiner
les dépenses de l'instance au pouvoir, il est tout à fait insensé que l'un des
membres de cette instance participe au processus. Qui plus est, il se peut que
les ministres ne possèdent pas suffisamment de temps pour se préparer et, si
des sous-ministres sont les principaux témoins, le fait qu'un ministre
responsable participe au processus pourrait nuire au travail du comité.
Les membres des comités devraient recevoir une orientation suffisante quant
à leurs rôles et responsabilités, ainsi qu'aux résultats qu'ils doivent
accomplir. La séance d'orientation pourrait inclure des conseils sur la
meilleure façon de se concentrer sur les enjeux à l'étude, de poser les bonnes
questions, et de comprendre les informations financières et acquérir de
l'expertise. Onze des quatorze comités offrent à leurs nouveaux membres
une orientation ou une formation; cette situation est similaire à celle
observée en 1991 par le Conseil canadien des comités des comptes publics.
On nous a dit que le bureau du vérificateur législatif pourrait « aider le
comité à améliorer son efficacité en encadrant celui-ci et en partageant avec
lui ses connaissances au sujet des questions que le comité pose et des
réponses qu'il obtient ».
29
Les pratiques
Les pratiques employées pour la tenue des réunions du comité influent
profondément sur l'efficacité des membres, ainsi que sur l'utilisation
optimale de leur temps et de leur disponibilité. Afin d'accroître l'efficacité,
certains éléments s'avèrent essentiels, dont la tenue régulière et fréquente de
réunions pour assurer l'actualité des travaux, des plans d'action et des
documents d'information; l'établissement d'objectifs clairs et de plans de
travail en prévision des audiences publiques; la création de sous-comités ou
de comités permanents pour l'étude des questions spécifiques; et la tenue de
réunions et de séances d'information préparatoires avec le vérificateur
législatif. Le « manque de temps » a été cité comme un des facteurs influant
sur les travaux des comités; c'est-à-dire que les comités ne peuvent pas
« allouer le temps nécessaire aux comptes publics en raison de leur mandat
étendu » et on nous a dit aussi que « les membres n'ont pas suffisamment de
temps pour poser des questions approfondies ou encore pour lire les
documents ». Cela s'explique en partie par le « vaste éventail de questions
souvent techniques et complexes auxquelles font face un nombre restreint de
députés ». Quelques comités estiment qu'il est utile d'effectuer une étude en
profondeur d'un nombre réduit d'enjeux, et d'accorder la priorité aux
domaines qui posent le plus grand risque.
La majorité des comités préparent des procès-verbaux, et la moitié d'entre
eux disposent d'un sous-comité de planification ou de direction qui s'occupe
de planifier le travail à venir ou d'examiner des questions délicates. D'autres
ont mis sur pied des sous-comités pour traiter d'enjeux en particulier comme
combattre la corruption ou examiner l'information financière. Dans certains
cas, le vérificateur législatif siège au sous-comité. Plusieurs comités tiennent
des réunions à huis clos afin que l'ensemble des membres puissent prendre
connaissance des rapports du vérificateur législatif avant les audiences
publiques où l'on convoque des témoins.
On nous a aussi signalé que des séances d'information à huis clos tenues
avant les auditions et auxquelles assisteraient les témoins pourraient s'avérer
utiles pour établir des relations plus efficaces avec les dirigeants du
gouvernement.
30
Les ressources
Les ressources financières doivent être suffisantes
pour permettre au comité de s'acquitter de son mandat.
« Les comités des
Le comité doit aussi posséder les ressources
comptes publics qui
possèdent leur propre
techniques nécessaires, c'est-à-dire il doit avoir accès à
personnel sont, à mon
une équipe de chercheurs apolitiques possédant les
avis, les plus productifs
connaissances requises en matière d'administration
et les plus efficaces. Ils
publique et de reddition de comptes. Des processus
étudient les questions
doivent être en place pour assurer la continuité au sein
plus en profondeur,
du comité. Celui-ci doit en outre avoir accès à des
formulent des
informations pertinentes et à des conseils judicieux
recommandations, et
afin de lui permettre de bien choisir les questions qu'il
vont de l'avant avec ces
doit traiter et d'être en mesure de mener les dossiers à
recommandations. »
bien.
« Le rôle du secrétaire et celui des chercheurs sont
importants, tout particulièrement en ce qui concerne la mémoire
organisationnelle du comité » a déclaré un des participants, et un autre
d'entre eux a signalé que « sans les ressources nécessaires et la stabilité
requise, le comité ne peut réussir à modifier les comportements ». Nous
avons aussi entendu le commentaire suivant : « Les comités des comptes
publics qui possèdent leur propre personnel sont, à mon avis, les plus
productifs et les plus efficaces. Ils étudient les questions plus en profondeur,
formulent des recommandations, et vont de l'avant avec ces
recommandations. »
La plupart des comités estiment disposer des ressources financières
adéquates (onze sur quatorze, c.-à-d. une plus grande proportion que celle
observée en 1991 par le Conseil canadien des comités des comptes publics).
Bien que presque tous les comités aient leur propre greffier, seulement huit
d'entre eux sont dotés d'une équipe de recherche. Certains précisent qu'ils
disposent du pouvoir d'engager des spécialistes externes, le cas échéant,
mais que cette question peut entraîner un problème de budget. Tous sont
d'avis qu'ils disposent d'un local adéquat pour tenir leurs réunions,
d'installations appropriées pour assurer l'enregistrement des travaux, et d'un
nombre suffisant de places assises pour les membres des médias et le public.
31
Certains comités soulignent qu'ils partagent souvent leurs ressources personnel, information et conseils en matière de procédures - avec d'autres
comités. Dans les quatre administrations où il existe également un comité
des sociétés d'État qui joue un rôle de surveillance, le comité des comptes
publics effectue à l'occasion du travail conjointement avec ce comité des
sociétés d'État.
L'information
Un comité efficace doit avoir accès à de l'information crédible, fiable et
appropriée. Il lui faut une information factuelle et non partisane pour être en
mesure de demander des comptes au gouvernement. Le comité devrait
pouvoir compter sur une « référence permanente » pour ce qui est de
l'examen des comptes publics et des rapports du vérificateur législatif.
La plupart des comités affirment qu'ils reçoivent et examinent
automatiquement les rapports des comptes publics et ceux du vérificateur
législatif, et qu'ils ont le pouvoir d'exiger la production de documents et de
dossiers (pendant nos discussions en table ronde, cependant, nous avons
appris que les comptes publics n'étaient pas nécessairement transmis
automatiquement). Bien que les comptes publics leur soient transmis, les
comités ont tendance à se concentrer davantage sur les rapports de
vérification parce qu'ils sont plus faciles à comprendre et qu'on y traite de
questions d'intérêt pour les législateurs. Le pouvoir d'accéder aux documents
du cabinet ou d'examiner les rapports de performance d'un ministère ou de
l'ensemble du gouvernement n'est pas accordé à tous les comités.
3. Un solide leadership au sein du comité
Pour qu'un comité soit efficace, non seulement doit-il être investi de
pouvoirs appropriés et adopter de saines pratiques, mais il doit aussi être
présidé par une personne respectée et avertie qui possède des qualités de
leader. Si la présidence du comité n'est pas assurée par une personne qui
possède les connaissances nécessaires et l'expérience requise, aucun mandat
à lui seul ne pourra garantir l'efficacité du comité.
Pour qu'un comité exerce un leadership solide, son président doit être
crédible - il doit posséder suffisamment d'expérience pour gagner le
32
respect de tous les membres. Il lui faut l'autorité et la capacité nécessaires
pour diriger le processus « en dehors de la dynamique des politiques
changeantes » et, comme l'a dit un des répondants, « le rôle du président et
celui du vice-président se révèlent très importants au chapitre du leadership
qu'exerce le comité, et du roulement des membres ». Le ton qu'établissent le
président et le vice-président à l'égard des travaux durant les réunions est
primordial, car ce sont eux qui favorisent un climat de non-partisanerie et de
collégialité, entre autres, et qui créent un environnement où les membres se
sentent libres de poser des questions.
Plusieurs comités ont signalé que la rémunération accordée au président
pour le récompenser du travail et des responsabilités
supplémentaires qu'il accepte en assurant la
« Si la présidence du
direction d'un comité des comptes publics hausse le
comité n'est pas assurée
prestige associé au poste, et influe potentiellement
par une personne qui
sur le choix du titulaire de ce poste et, ce faisant,
possède les connaissances
contribue à l'efficacité du comité :
nécessaires et l'expérience
« le fait que le président reçoive une rémunération
requise, aucun mandat à
supplémentaire pour assurer la présidence du comité
lui seul ne pourra garantir
constitue un autre facteur de réussite ». Douze
l'efficacité du comité. »
comités versent une rémunération supplémentaire au
président et huit, à leur vice-président. Cinq autres
comités accordent une allocation spéciale de présence ou une indemnité pour
les membres qui assistent aux réunions du comité lorsque l'assemblée
législative ne siège pas.
33
Une relation de travail étroite et réciproque avec le
vérificateur législatif
La relation que le comité entretient avec le vérificateur législatif constitue un
des grands facteurs qui contribuent à la mise en œuvre du cadre de travail en
matière de pouvoirs et de pratiques. Étroite et
réciproque, cette relation doit s'appuyer sur la
« ... il doit exister une
confiance et un objectif commun, mais chaque
distinction claire entre le
partie doit aussi conserver son rôle distinct et
rôle des comités et celui des
son indépendance. Idéalement, le comité aurait
vérificateurs. Le vérificateur
législatif doit demeurer un
la capacité de contribuer à l'élaboration des plans
officier indépendant. »
de travail et des priorités du vérificateur
législatif, de demander à celui-ci d'effectuer des
examens particuliers en son nom, et de
collaborer étroitement avec lui afin d'assurer qu'on donne suite à leurs
recommandations - celles du vérificateur et les siennes.
Dans l'ensemble, les comités affirment qu'ils entretiennent de bonnes
relations avec les vérificateurs législatifs. Pendant nos discussions en table
ronde, nous avons soulevé la question à savoir si le vérificateur législatif
constitue un conseiller et un expert fiables ou s'il n'est qu'un témoin
permanent. Les réponses varient, même quant à l'endroit où s'assoit le
vérificateur : à côté du président du comité ou dans l'espace réservé aux
témoins. Les représentants du bureau de vérification assistent presque
toujours aux réunions du comité et participent aux audiences en tant que
témoins quand il est question des chapitres de vérification. Un président de
comité déclare que « le vérificateur législatif ne joue pas un rôle de
conseiller, mais simplement de témoin qui fait rapport au comité sur le
travail exécuté », et un vérificateur législatif précise « je suis un témoin qui,
dans certaines circonstances, devient un conseiller ». Un répondant insiste
sur le fait qu'il doit « exister une distinction claire entre le rôle des comités
et celui des vérificateurs. Le vérificateur législatif doit demeurer un officier
indépendant. » Seulement la moitié des comités consultent le vérificateur à
titre de conseiller expert quand ils préparent leurs plans de travail ou leurs
rapports; « mais pendant les audiences, le comité des comptes publics doit se
fier au vérificateur législatif pour obtenir l'aide d'un expert afin de cerner la
véritable nature des problèmes et d'évaluer la validité et les conséquences de
la preuve mise de l'avant », précise un autre observateur. Un vérificateur
34
législatif déclare qu'il considère le comité des comptes publics « comme le
partenaire du vérificateur lorsqu'il est question d'améliorer les pratiques de
gestion administrative et budgétaire au sein des organismes
gouvernementaux ».
La majorité des vérificateurs législatifs affirment qu'ils informent les
nouveaux membres du comité quant aux rôles du comité des comptes
publics et quant à sa relation avec le vérificateur. La plupart des comités
déclarent qu'ils examinent les rapports du vérificateur, et la plupart des
vérificateurs tiennent le comité au courant des enquêtes menées dans le
cadre de leur travail de suivi.
Dix des quatorze comités peuvent passer en revue les mesures législatives
traitant de la loi qui régit la fonction de vérificateur législatif. Seulement
deux comités peuvent contribuer au plan de travail annuel du bureau du
vérificateur et quatre, à la sélection et à la nomination du vérificateur. Aucun
ne peut commander une vérification indépendante du bureau de vérification.
Dans la plupart des administrations, c'est un autre comité parlementaire qui
approuve le budget alloué au bureau de vérification. « Je pense que le fait
d'être informé du plan de travail du vérificateur général et de donner aux
membres du comité l'occasion de faire des suggestions au vérificateur
général pour qu'il les insère dans son plan de travail est un élément essentiel,
tout comme la capacité de demander au vérificateur général d'entreprendre
différentes enquêtes », souligne un président de comité pendant nos
entrevues. Dans une administration, le comité nomme le vérificateur et
approuve ses plans triennaux d'activités et d'opérations ainsi que son budget
annuel. Selon la loi, les documents budgétaires doivent être transmis au
comité.
L'engagement du gouvernement
Pour que la surveillance parlementaire soit efficace, le gouvernement doit
appuyer solidement le processus. Il ne devrait pas limiter les pouvoirs et
l'autorité du comité. Le gouvernement pourrait contrôler le comité des
comptes publics en utilisant ses pouvoirs pour, par exemple, nommer la
majorité des membres du comité, choisir les enjeux à débattre, clôturer les
enquêtes et refuser de mettre en œuvre les recommandations du comité.
Dans son rapport du 31 mars 2002, le vérificateur général du Manitoba
35
précise que « Ultimement, le bon fonctionnement d'un comité des comptes
publics repose sur le fait que le gouvernement joue un rôle indépendant face
au comité, démontrant ainsi son engagement à laisser le comité accomplir la
tâche pour laquelle il a été créé, c'est-à-dire obliger le gouvernement à
rendre des comptes sur ses responsabilités en matière d'intendance. »
De plus, il est nécessaire d'avoir un mécanisme axé sur l'obligation de rendre
compte en ce qui concerne la mise en œuvre des politiques. Autrement dit, la
principale préoccupation du comité doit porter essentiellement sur
l'obligation qu'ont les fonctionnaires de rendre des comptes sur
l'acquittement de leurs responsabilités sur le plan des opérations et des
finances, plutôt que sur la responsabilisation des ministres au niveau des
politiques.
« Ultimement, le bon
fonctionnement d'un comité
des comptes publics repose sur
le fait que le gouvernement
joue un rôle indépendant face
au comité, démontrant ainsi
son engagement à laisser le
comité accomplir la tâche
pour laquelle il a été créé,
c'est-à-dire obliger le
gouvernement à rendre des
comptes sur ses responsabilités
en matière d'intendance. »
Les relations avec les hauts
fonctionnaires
Le comité devrait être bien conscient de son
autorité et de ses responsabilités quand il
interroge les hauts fonctionnaires. Nous avons
pu constater que l'obligation de rendre compte
des fonctionnaires n'est pas totalement comprise
ou appréciée. « Le comité tient-il le
fonctionnaire responsable des résultats atteints et
des ressources utilisées ? », « Quelles sont les
dynamiques du rôle des fonctionnaires, et
comment ceux-ci contribuent-ils au processus ?
», « Qu'est-ce qui les responsabilise ? », «
Comment les bureaucrates définissent-ils le
succès ? », « Quels en sont les effets, voulus ou non, sur la fonction
publique ? » « Laissons de côté les politiques, attardons-nous aux faits. »
36
Bien qu'un président observe que dans l'ensemble « les témoins sont
authentiques, honnêtes et qu'ils font de leur mieux », un autre remarque qu'il
existe une « incompréhension mutuelle entre les législateurs et les hauts
fonctionnaires ». Un haut fonctionnaire a parlé de « survivre à l'expérience
des CCP ». En revanche, tout au long des entrevues et des discussions en
table ronde que nous avons tenues, nous avons constaté un thème commun :
la confiance et la transparence sont essentielles à l'établissement de relations
constructives et efficaces - et la reddition de comptes, elle, repose sur les
relations.
Les relations avec les contrôleurs généraux peuvent aussi être utiles aux
comités des comptes publics (habituellement, un contrôleur est responsable
de la qualité et de l'intégrité de l'ensemble de la gestion financière et des
systèmes de contrôle du gouvernement). La moitié des comités disent qu'ils
se réservent du temps pour se familiariser avec le travail du bureau du
contrôleur, mais seulement trois comités invitent le contrôleur ou des
membres de son personnel à assister aux réunions ou aux audiences. Dans
trois administrations, c'est le contrôleur qui prend les dispositions
nécessaires pour obtenir la participation de témoins du gouvernement aux
audiences publiques afin qu'ils puissent répondre aux rapports du
vérificateur, et dans une administration, le contrôleur a préparé un guide à
l'intention des témoins du gouvernement. Bien que le
rôle du contrôleur et les lois qui le régissent varient
« la confiance et la
d'une administration à l'autre, on nous a dit que « le
transparence sont
contrôleur assiste aux réunions du comité pour être en
essentielles à
mesure de donner au ministère des Finances un aperçu
l'établissement de
des résultats obtenus par le vérificateur », que « le
relations constructives
et efficaces - et la
contrôleur pourrait jouer un rôle clé en matière
reddition de comptes,
d'éducation pour le comité », que « le contrôleur devrait
elle, repose sur les
faire partie du processus pour faire contrepoids au
relations »
vérificateur général » et que « si le contrôleur était
présent, sa présence du côté des fonctionnaires
contribuerait à établir un équilibre plus efficace au
chapitre de l'information ». Un membre de comité précise :
« J'aime l'idée que le contrôleur soit présent, mais à quel titre : conseiller ou
témoin ? » Il semble raisonnable qu'un haut représentant d'une entité centrale
du gouvernement en matière de contrôle financier assiste aux réunions pour
37
répondre aux questions qui pourraient être soulevées concernant l'ensemble
du gouvernement.
La participation du public et des médias
Tous les comités des comptes publics affirment que le public et les médias
ont accès aux réunions au cours desquelles comparaissent des témoins. Afin
de promouvoir leurs travaux auprès des médias et du grand
public, neuf des quatorze comités publient des
« les citoyens
communiqués de presse ou proposent des entretiens à la
doivent être
presse, et ont établi une bonne relation avec les médias de
touchés par un
la tribune de la presse parlementaire. Six comités
sujet avant de
télédiffusent quelques-unes de leurs audiences, et on nous a
s'y engager »
mentionné que la télédiffusion attire généralement plus de
participants, mais qu'elle augmente aussi peut-être la
partisanerie.
Un ancien parlementaire a déclaré que « les citoyens doivent être touchés
par un sujet avant de s'y engager ».
4. Un comité des comptes publics efficace
Nous avons abordé cette discussion en s'appuyant sur le postulat qu'un
comité des comptes publics réussi est un comité qui est efficace; cependant,
l'évaluation de l'efficacité d'un comité n'est pas une mince affaire. Moins de
la moitié des répondants estiment que c'est le nombre de recommandations
acceptées et mises en œuvre qui constitue la principale mesure de succès, et
encore moins d'entre eux disposent d'une procédure formelle de suivi afin
d'évaluer le résultat de la mise en œuvre de leurs recommandations. Trois
comités affirment suivre, quoique de façon informelle, les changements
auxquels ils ont contribué par leurs recommandations - c'est-à-dire
l'incidence qu'ont eue leurs recommandations sur la législation, la
conformité aux lois et des règlements, les finances et le contrôle,
l'information rigoureuse et actuelle publiée par le gouvernement, et
l'accroissement de la sensibilisation du public ou des législateurs en ce qui
concerne les programmes gouvernementaux. Cependant, la plupart des
comités n'ont pas documenté ni officiellement abordé le rôle qu'ils jouent
pour contribuer à changer les choses.
38
Quelques comités considèrent le suivi des recommandations comme étant
une pratique exemplaire qui contribue à l'efficacité d'un comité. Les
obstacles habituels à l'efficacité - comme la
partisanerie - nuisent à certains d'entre eux, mais
« nous avançons qu'une
pas à la majorité. Les réponses formulées par les
amélioration des relations
comités nous laissent croire qu'ils en sont à un
entretenues avec le
stade très rudimentaire en ce qui concerne
vérificateur législatif et le
l'évaluation de leurs résultats, et reflètent peutcontrôleur pourrait contribuer
à hausser la productivité de
être aussi un certain scepticisme quant à la
ces comités, et qu'en
possibilité, et à l'aspect pratique, de procéder à
établissant une bonne relation
de telles évaluations dans un environnement
avec ces deux intervenants, on
hautement politisé. Néanmoins, plusieurs
réussirait peut-être à
administrations ont manifesté de l'intérêt à
diminuer la tension partisane
étudier cette question plus en détail.
au sein du comité »
En plus des suggestions que nous avons
formulées pour renforcer les pouvoirs et les pratiques des comités des
comptes publics, nous avançons qu'une amélioration des relations
entretenues avec le vérificateur législatif et le contrôleur pourrait contribuer
à hausser la productivité de ces comités, et qu'en établissant une bonne
relation avec ces deux intervenants, on réussirait peut-être à diminuer la
tension partisane au sein du comité. Il se peut que les membres de
l'opposition aient une plus grande affinité avec le vérificateur législatif et
que les députés ministériels, eux, avec le contrôleur.
Dans le cadre du congrès de 2005 du Conseil canadien des comités des
comptes publics et du Conseil canadien des vérificateurs législatifs, il a été
question de l'évaluation de l'efficacité d'un comité. Selon tous les
participants d'un des groupes de discussion, les comités doivent déployer
tous les efforts nécessaires pour évaluer leur propre efficacité. Voici les
propos du rapporteur de ce groupe :
Une des mesures du succès d'un comité des comptes publics est sa
capacité à contribuer à amener un changement positif dans la
gestion des programmes gouvernementaux. Cette proposition a
gagné l'appui des participants, mais a aussi soulevé une question
beaucoup plus ardue à savoir comment peut-on concrètement
évaluer la réussite. Il a été suggéré que le comité doit savoir ce qu'il
39
veut évaluer avant d'être en mesure de procéder à l'évaluation. Il
faut d'abord établir les facteurs de réussite essentiels, élaborer un
plan et un échéancier rigoureux pour se pencher sur sa propre
réussite, et être prêt à répondre à la question : « Avons-nous atteint
les résultats escomptés ? »
Il y a aussi eu consensus quant à l'utilité de la participation du bureau du
vérificateur législatif.
Il est important d'effectuer un suivi des recommandations formulées
par le comité - de la réponse du gouvernement à ces
recommandations (et de faire la différence entre le fait que le
gouvernement soit d'accord en principe avec la recommandation et
celui d'établir si cette recommandation a bel et bien été mise en
œuvre, en totalité ou en partie). Tous sont d'avis que les bureaux de
vérification peuvent s'avérer très utiles aux comités des comptes
publics pour les aider à effectuer ce suivi - voir si les
recommandations ont bel et bien été mises en œuvre, autant celles
du bureau du vérificateur que celles du comité. Compte tenu du
roulement des membres du comité des comptes publics, les
participants reconnaissent que la participation du bureau de
vérification peut les aider à assurer la « continuité » de cette
pratique.
Enfin, le rapporteur d'un autre de ces groupes de discussion a affirmé ce qui
suit :
En guise de signal de l'efficacité du comité, celui-ci pourrait publier
dans son site Web les actions qu'envisage de prendre le
gouvernement pour donner suite aux recommandations du comité.
La réponse du gouvernement deviendrait ainsi une partie explicite
du message transmis au public... Le groupe est d'avis que le comité
serait plus efficace si son président déclarait : « voici les mesures
qu'a promis de prendre le gouvernement et voici ce qu'il a accompli
jusqu'à ce jour ». Nous en sommes arrivés au consensus qu'il faut
établir des normes nationales pour régir la performance des comités
des comptes publics.
40
CONCLUSION
Nous espérons que les parlementaires, les vérificateurs législatifs et les hauts
fonctionnaires se serviront de l’information contenue dans le présent
ouvrage pour évaluer et renforcer les liens qui existent entre eux.
Nous espérons aussi que les personnes chargées de diriger les comités de
surveillance, ou de leur fournir les ressources nécessaires, s'inspireront des
nombreuses bonnes idées que nous avons reçues des comités au Canada et à
l'étranger pour accroître l'efficacité de leur propre comité des comptes
publics.
Bien qu'avec la publication du présent rapport nous clôturions la phase
recherche de ce volet du programme, notre rôle à ce chapitre n'est pas encore
terminé. Nous prévoyons travailler avec nos trois communautés d'intérêts et
lancer des initiatives favorisant l'éducation et le développement des capacités
afin d'aller de l'avant avec les idées proposées dans ce rapport et contribuer à
l'amélioration de la gouvernance, de la gestion et de la reddition de comptes
dans ce pays.
41
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Guide visant le renforcement des comités des comptes publics

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