VILLES DURABLES : UN CYCLE DE CONFERENCES A L

Compte rendu de la 10ème Conférence Villes durables
Vendredi 13 décembre 2013
Thématique : Lisbonne, le projet urbain en temps de crise
Intervenant : Manuel Salgado, adjoint au Maire de Lisbonne en charge de l’urbanisme
et de la planification stratégique
Manuel Salgado, né à Lisbonne en 1944, est un architecte portugais. Entre 1972 et 1983, il dirige le
Département de l’Urbanisme de Lisbonne où il contribue à de nombreux projets publics. De 1984 à 2007,
il dirige le bureau de projet «Risco» et participe à divers projets d’architecture et d’urbanisme, à l’instar
du Centre Culturel de Belém ou de l’Exposition universelle de 1998. Il a également été Professeur en
Architecture de projets à l’Instituto Superior Técnico. Il fut récompensé par de nombreux prix dont le Prix
de l’Association internationale des critiques d’art 1998 et le Prix de l’Institut portugais de design 1999.
Il est élu au Conseil municipal de Lisbonne en 2007 (numéro deux sur la liste d’António Costa, Parti
socialiste) où il occupe actuellement le poste d’adjoint au Maire en charge de l’urbanisme et de la
planification stratégique.
Animateur
Raymond Leban, est diplômé de l’ENSAE, docteur en Mathématiques, docteur ès sciences de gestion et
agrégé des facultés. Il est, à EDF, en charge de la Mission Villes durables à l'international et Directeur de
la Direction Economie Tarifs & Prix, après avoir été Directeur délégué puis Directeur de la stratégie
Groupe de 2008 à 2012. Auteur de nombreux articles et ouvrages, il est professeur titulaire de la chaire
d'Économie et Management de l'Entreprise au Conservatoire national des arts et métiers, dont il a dirigé
l'Institut International du Management de 1996 à 2008.
Contexte
Un premier cycle de Conférences Villes durables organisé par EDF en 2011-2012 a permis de dégager
des enseignements permettant de qualifier la « ville durable » : la question des mixités – sociales,
économiques, fonctionnelles – et celle de la gouvernance territoriale sont apparues comme des
paramètres essentiels pour l’attractivité et la compétitivité des villes, et donc pour leur durabilité.
Fort du succès de ce premier cycle de conférences, EDF a souhaité poursuivre ces conférences en 2013
et 2014 sous un angle plus international afin de pouvoir tirer profit des bonnes pratiques observées dans
de grandes villes étrangères. Cette conférence sur Lisbonne, capitale du Portugal, est la deuxième du
cycle « Ville Durables à l’International ».
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Introduction
Avec 500 000 habitants, la ville de Lisbonne doit aujourd’hui cohabiter avec une agglomération de
3 millions d’habitants qui chaque matin l’envahit.
Le plan stratégique développé aujourd’hui à Lisbonne, s’il reste modeste compte tenu des capacités
financières de la ville, est très créatif et démontre comment une ville peut tirer parti de toutes ses
ressources, notamment humaines. « Faire plus avec moins » est désormais le slogan de la nouvelle
municipalité dirigée par Antonio Costa magistralement réélu en 2013.
I. PHYSIONOMIE URBAINE DE LISBONNE
I.1. « Rembobiner le film » ou connaître l’histoire pour comprendre la ville
Des bouleversements et événements successifs ont façonné Lisbonne en particulier des événements :
- physiques : tremblement de terre et tsunami de 1755, incendie du quartier du Chiado en 1988 qui
ont partiellement détruit la ville ;
- politiques : établissement d’une dictature nationaliste de 1932 à 1970 d’Antonio Salazar et
Révolution des Œillets en 1974
- économiques : crise internationale et endettement des ménages qui conduiront à un effondrement
du marché immobilier à partir de 2005 ;
- urbanistiques : Exposition universelle de 1998 qui engendrera une dynamique urbaine nouvelle.
Le tremblement de terre de 1755 entraîne un plan ambitieux de reconstruction. Fort de l’expérience
acquise lors de la construction de villes nouvelles dans les colonies, notamment au Brésil, l’ingénieururbaniste Manuel da Maia propose une trame viaire orthogonale et une architecture unifiée.
Jusque dans les années 1960, les villes portugaises sont bâties principalement par l’Etat, les autorités
municipales sont nommées par le pouvoir central.
A partir des années 1960, de très importants flux migratoires, principalement dus à l’exode rural et à la
décolonisation, entrainent de fortes tensions sur le marché de l’immobilier lisboète. Presque la moitié de
la ville est alors expropriée par les autorités publiques et d’énormes quantités de terrains deviennent la
propriété de la municipalité. Le métier d’aménageur urbain est spécialement morcelé, et les mairies et
les promoteurs construisent indépendamment les uns des autres. A cela s’ajoute le développement des
opérations « clandestines » : parcelles vendues en indivision et sans trame viaire, qui sont bâties par
autoconstruction. Cette solution non formalisée est alors considérée, faute de mieux, comme une
réponse d’urgence aux flux migratoires et une alternative aux nombreux bidonvilles.
La fin de la dictature et la Révolution des Œillets (1974) marquent un tournant. Le Ministre du logement
de l’époque, Nuno Portas, propose une politique de la ville particulièrement volontariste. Dans un
contexte de forte inflation et d’aggravation du décalage entre les loyers et le coût réel de la vie, le
gouvernement décide de bloquer les loyers. Si cette mesure répond à un besoin de redistribution sociale
post-révolutionnaire, elle a pour effet de tuer pour longtemps le marché du logement et conduit à une
dégradation progressive du patrimoine bâti du centre-ville (le faible revenu tiré des logements limitant de
fait la capacité d’investissement des propriétaires).
Dans les années 80 la classe moyenne naissante, pour laquelle le fait de posséder une voiture est un
marqueur de croissance sociale (le taux de motorisation des ménages à Lisbonne est aujourd’hui parmi
les plus élevés d’Europe), quitte le centre-ville.
Par ailleurs, l’incendie du Chiado en 1988 détruit une partie importante du centre-ville mais les autorités
locales lancent un ambitieux programme de reconstruction : en 10 ans, le quartier du Chiado est devenu
l’un des plus vivants de la ville et les mixités sociales et fonctionnelles y ont été renforcées.
L’organisation de l’Exposition universelle en 1998 constitue un événement urbain très dynamisant. Une
entreprise publique ad hoc exproprie et rachète des terrains en périphérie de la ville le long du Tage afin
d’y construire une nouvelle centralité. Ce « temps de l’Expo » reste dans la mémoire lisboète une période
faste durant laquelle les secteurs des infrastructures et de l’immobilier connaissent une très forte
croissance grâce aux investissements européens et étrangers et à un accès facile au crédit.
La crise des subprimes en 2007 induit à Lisbonne des conséquences dramatiques sur le niveau de la
dette à la fois des familles et des entreprises, puis plus récemment une crise de la dette souveraine.
Avec ces effets conjugués, en 30 ans, la municipalité de Lisbonne a perdu un tiers de sa
population au bénéfice de sa couronne périurbaine.
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I.2. Une gouvernance urbaine inadaptée pour résoudre les enjeux métropolitains de cohésion
sociale et territoriale
Lisbonne et son agglomération ont une physionomie fragmentée avec de graves défauts de cohésion
sociale et territoriale entre le centre-ville et l’agglomération :
-
dans la ville : le tiers de sa population qu’a perdu la ville de Lisbonne à partir des années 1980
était essentiellement constitué de jeunes à la recherche de logements bon marché en
périphérie. La ville centre a donc peu à peu concentré les classes très aisées qui possédaient du
patrimoine, et des populations captives très pauvres ou âgées (avec 25% des habitants de plus de
65 ans dans certaines zones). Cette sociologie particulière situe la ville de Lisbonne dans une
perspective de forte décroissance démographique que ne vient pas rééquilibrer un taux de fécondité
portugais de 1,35 enfants par femme en 2011, notablement bas. Par ailleurs, la topographie de la
ville, ses reliefs, constitue un problème en termes de circulation. Enfin, un grand pourcentage
d’habitations bâties jusqu’aux années 1950 sont démunies d’ascenseurs, ce qui restreint là encore
la mobilité des plus âgés.
-
dans l’agglomération : un « effet Donuts », selon l’expression de M. Salgado, est observé avec
d’intenses migrations pendulaires quotidiennes : environ 600 000 personnes (près de 400 000
en voiture) migrent vers le centre-ville transformé en Central business district. Deux tiers des
voitures circulant dans le centre proviennent de la banlieue et entraînent de multiples nuisances.
La gouvernance institutionnelle actuelle ne facilite pas la résolution du problème de
fragmentation de l’espace urbain :
-
à l’échelle de la ville, les compétences municipales sont partagées entre deux assemblées, l’une
élue par les citoyens et l’autre par les représentants des partis politiques, ce qui a souvent conduit à
des situations de blocage. Les élections municipales de 2013 ont provisoirement résolu ce
problème, l’équipe dirigeante ayant obtenu la majorité absolue dans les deux assemblées.
-
à l’échelle métropolitaine, M. Salgado estime que l’absence d’une structure de gouvernement forte
constitue un problème majeur. Une hypothétique politique d’agglomération est actuellement
fragmentée en 17 municipalités au nord et au sud du Tage. Un « plan éponge », fut initié il y a 3 ans
entre toutes ces municipalités, mais, somme de projets non coordonnés aux intérêts divers et
souvent divergents, il n’a pas abouti. Une concertation doit être engagée au niveau métropolitain, qui
pourrait commencer par les questions des transports et de la promotion internationale de la zone
métropolitaine, structurantes pour le territoire aggloméré. Cette concertation devrait déboucher sur la
création d’une institution métropolitaine élue au suffrage direct.
I.3. L’empreinte de l’histoire récente et de la culture lisboète sur l’urbanisme
La génération d’urbanistes actuellement à l’œuvre a été très engagée dans la Révolution, certains d’entre
eux devenant des hommes de pouvoir comme Nuno Portas qui fut le professeur de M. Salgado avant
d’être nommé Secrétaire d’Etat, ou M. Salgado lui-même. Cette expérience de la Révolution et de la
proximité avec le peuple a permis de créer, à défaut d’une « Ecole » proprement dite, une méthode
portugaise d’urbanisme fondée sur l’écoute et la concertation avec les populations et les associations de
résidents. Comme le disait un intervenant de la salle, « la révolution a du bon parce que cela bouscule
les concepts ». Cela bouscule aussi les mentalités. Les rapports particuliers qu’entretiennent à Lisbonne
les urbanistes et les pouvoirs publics, faits de recherche d’équilibres et de cohésion sociale, viennent de
là.
L’Exposition universelle de 1998 n’a pas été conçue en tant qu’événement ponctuel mais comme une
occasion de préfigurer une extension urbaine. Dans le quartier mixte de l’Exposition, les conditions de la
fabrication urbaine future ont été crées (réseaux, mixités fonctionnelles et morphologiques, trames
viaires, etc.). Comme le raconte M. Salgado, 15 jours après la fin de l’Exposition, toutes les barrières ont
été retirées et le site a été ouvert à la ville. Fonctionnellement très mixte avec un centre d’affaires, de
nombreux logements (20 000 habitants) et un vaste parc urbain, cette ville « à côté » de la ville reste
cependant, en 2014, encore éloignée du centre historique, dont elle est séparée par des zones
d’entrepôts et d’activités portuaires. La connexion de ces sites constitue aujourd’hui un objectif avéré.
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II. LE PLAN STRATÉGIQUE
La Ville de Lisbonne s’engage aujourd’hui dans un plan stratégique ambitieux. Le contexte socioéconomique difficile impose une méthode adaptée, « low cost » pour reprendre l’expression de
M. Salgado, qui affirme aussi que « la crise n’est pas simplement un cadre ; elle impose aussi une
conception sociale de l’urbanisme ».
II.1. Un plan bâti via la concertation pour faire de Lisbonne la ville la plus agréable
En 2008, un grand débat collectif a été engagé, incluant les acteurs publics, les entreprises, les
universités, les associations. Il s’est articulé autour d’une charte stratégique comportant six
questions/réflexions :
1) Comment récupérer, rajeunir et équilibrer la population de Lisbonne ?
2) Comment transformer Lisbonne en une ville amicale, en une ville durable ?
3) Qu’est-ce qu’une ville innovante et créative ?
4) Comment affirmer l’identité de Lisbonne ?
5) Qu’est-ce qui peut distinguer Lisbonne des autres villes du monde ?
6) Quel est le modèle de gouvernance efficace et participatif ?
Sur cette base, une feuille de route a été produite fixant deux échéances emblématiques : le centenaire
de la République en 2010 et les 50 ans de la Révolution en 2024. Un plan directeur a été produit à partir
de ce travail collectif. Ce plan définit des objectifs stratégiques détaillés par projet avec un système
d’incitations pour atteindre ces objectifs. Il organise tous les budgets municipaux et donne une plus
grande rationalité aux investissements, ce qui, en temps de disette budgétaire, est une condition
préalable de réussite.
Dans la perspective de financements européens via les fonds structurels pour la période 2014-2020, une
nouvelle étape du plan a été conduite en 2013, selon les mêmes principes de débat collectif et avec les
mêmes finalités, le plan « Lisbonne 2020 ».
II.2. Les objectifs du plan stratégique Lisbonne 2020
Les objectifs de Lisbonne 2020 sont très clairs : plus de personnes, plus d’emplois et une
meilleure cité. Les actions conduites en conséquence portent sur :
-
Limiter la fragmentation sociale des quartiers
-
Pour éviter que les jeunes partent et saisir les talents, Lisbonne mise notamment sur le programme
Erasmus.
-
Développer les services aux entreprises, le tourisme, les industries créatives et culturelles avec en
particulier :
 En matière de technologies la recherche d’une qualité environnementale optimale, au
travers du développement de la mobilité électrique et du potentiel solaire exceptionnel de la
ville.
 Mettre en valeur la qualité de vie : le climat de Lisbonne constitue un atout de taille pour la
ville, qui dispose aussi des plages parmi les plus belles d’Europe.
 Le tourisme urbain qui connaît une très forte croissance, du fait notamment de la présence
de compagnies d’aviation low-cost. Le programme « Lisbon shopping destination » constitue
un levier d’attractivité internationale pour les consommateurs fortunés brésiliens et africains
qui font escale à Lisbonne. Cette offre de tourisme urbain devrait être complétée par une offre
de tourisme d’affaires à laquelle devrait contribuer la construction prochaine d’un nouveau
centre de congrès.
-
Pour améliorer la cité, Lisbonne aménage son réseau de transport et son système de circulation et
ses espaces verts :
 Limitation du nombre de places de parkings en centre-ville (zone business) et augmentation
de ce nombre dans les zones résidentielles pour permettre aux habitants de laisser leur
voiture chez eux et d’utiliser les transports en commun.
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 Créer une nouvelle idée sur la façon de circuler dans la ville, en libérant le centre historique ;
reconsidérer les schémas anciens de déplacement qui convergeaient vers la Place du
Commerce ; transformer une espèce d’autoroute traversant Lisbonne et divisant la ville en
deux zones, pour promouvoir des déplacements plus circulaires permettant de souder les
différentes zones ; informer les populations sur la nécessité de libérer le centre historique afin
de le rendre plus attractif pour tous ; favoriser les déplacements à pied et les circuits courts en
utilisant notamment des ascenseurs publics construits à l’intérieur d’immeubles réhabilités, et
qui permettent de connecter les collines avec le métro ; proposer des parcours utilisables par
tous.
 Espaces verts : libérer ces espaces afin de donner une continuité à la structure verte.
Au-delà de ce plan stratégique, une vision plus large doit aussi être construite, où la traditionnelle
connexion de Lisbonne avec l’Europe via Madrid n’apparaitrait plus comme stratégique par rapport à un
projet de ligne de TGV Atlantique…
II.3. En temps de crise comment faire beaucoup avec peu de moyens – Plan « low cost »
Pour réaliser son plan « à moindre coût » Lisbonne mise sur les concepts « réutiliser »,
« réhabiliter » et « régénérer » :
-
Réutiliser des espaces désaffectés à l’instar d’un ancien quartier industriels, la LX Factory, qui
abrite désormais des start-up et 1200 postes de travail ;
-
Réhabiliter à moindre coût par un important travail sur les espaces publics, les esplanades, les
kiosques, pour favoriser la mobilité piétonne et la déambulation dans la ville ;
-
Régénérer 63 zones « prioritaires » en y améliorant la situation sociale des habitants, en
coopération avec les associations de quartiers et les riverains.
Lisbonne s’appuie aussi sur la participation des populations et l’incitation des acteurs privés :
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Un dispositif de « budget participatif » a été développé pour aménager des espaces publics. Ce
mécanisme permet de financer des propositions émanant des habitants (40 000 propositions cette
année à Lisbonne). Exemples : récupération d’un jardin, réalisation d’une piste cyclable ou encore
création d’une start-up. Les projets retenus par la Ville et les habitants eux-mêmes (qui votent par
Internet) bénéficient d’un financement public dit « budget participatif », crédité d’une enveloppe
globale de 2,5 millions d’euros.
-
La démarche participative avec les habitants ne se limite à la distribution d’un budget. Des
dispositifs de concertation sont également déployés, notamment au travers de réunions
décentralisées dans la ville où tout l’exécutif municipal se déplace pour discuter avec les habitants. De
façon emblématique, le maire a délocalisé son bureau de façon permanente au centre d’un quartier
populaire, une initiative qu’il va réitérer dans quelque temps. Toutes ces méthodes participatives
permettent de rehausser l’estime de soi des populations, ce que M. Salgado résume volontiers par
cette formule « tu peux être le prochain modèle de ton quartier ».
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Faire changer les mentalités et recueillir l’adhésion par la démonstration : la décision de détourner
les flux de circulation qui convergeaient tous vers la place centrale du Commerce (et dégradaient ainsi
considérablement la qualité de vie en centre-ville et la valeur patrimoniale du lieu) était difficile et de
nature à susciter l’opposition frontale des lisboètes. Mais ce projet était fondamental pour Lisbonne
pour réduire la circulation et reconquérir le rapport direct de la ville avec le Tage ; il n’était donc pas
négociable bien qu’intervenant avant les élections municipales. C’est avec astuce, en réalisant cette
transformation à l’occasion de la rénovation du réseau d’assainissement, indispensable en termes de
santé publique, que la municipalité réussit à emporter l’adhésion de la population, à convaincre et
imposer une transformation irréversible de la place après travaux. De telles prises de risques
présentent l’avantage d’induire des réactions immédiatement perceptibles de la part des populations,
tant dans la contestation initiale que dans la satisfaction finale. Encore faut-il pour cela avoir maintenu
un contact permanent avec elles tout au long du projet, ce qui constitue bien l’ADN de la méthode
lisboète.
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Processus incitatifs : diverses méthodes sont utilisées à Lisbonne qui témoignent d’une grande
capacité d’innovation juridique :
 des transferts de droits de constructibilité qui, sur le modèle des crédits carbone,
permettent à des propriétaires contraints par le plan d’urbanisme de vendre des droits à
construire (ou des droits à surélever un immeuble) à d’autres acteurs privés propriétaires,
dans des zones moins contraintes (ou de transférer pour leur propre compte ces droits).
 des péréquations foncières qui permettent de partager les charges d’urbanisation et
d’aménagement d’une zone entre les propriétaires riverains au prorata de leurs charges
foncières par rapport à un COS moyen calculé dans chaque zone.
 des partenariats public-privé « à l’envers » par lesquels des immeubles propriétés de la
Ville (nombreux après la nationalisation foncière opérée par la dictature) sont vendus à des
opérateurs privés qui s’engagent à les réhabiliter et qui ne les paient à la Ville qu’une fois
leurs propres investissements rémunérés par des opérations de revente ou de mise en
location.
CONCLUSION
Tout au long de cette conférence s’est affirmée une véritable identité urbaine : le fait que, du grand
tremblement de terre aux conséquences de la crise économique, et en passant par l’incendie du Chiado,
Lisbonne a toujours su se nourrir de ses drames, se relever et aller de l’avant. C’est cette capacité de
résilience qui constitue au final un marqueur identitaire de la ville. Ce marqueur a induit au fil du temps
les projets stratégiques qui ont fait Lisbonne et qui, du fait d’une méthode très participative, sont le fruit
d’une véritable gouvernance partagée entre les politiques, les habitants et les entreprises. Sans symbole
ni slogan, il s’agit bien là d’une marque de fabrique dont les lisboètes peuvent sans doute s’enorgueillir;
elle fait aujourd’hui leur force et leur perspective.
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