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COMITE NATIONAL DE JUMELAGE
01 BP 1457 OUAGADOUGOU 01
Coopération décentralisée, appui budgétaire aux
collectivités locales et appui au processus de
décentralisation
Rapport général
Mamadou SEMBENE, ACDIL, Bobo Dioulasso
Simon BAGRE
septembre 2004
Etude réalisée avec le soutien du SCAC de l’Ambassade de France au Burkina Faso
SOMMAIRE
Pages
Introduction
2
I – Contexte et évolution de la coopération décentralisée
5
1. – Rappel historique
2. – Relations entre les communes et les comités de jumelage
7
II – La question de l’appui budgétaire
12
1. – Rappel du cadre réglementaire et organisationnel des finances des collectivités locales
12
3. –
Stratégies de mise en œuvre de l’appui budgétaire dans le cadre de
la coopération décentralisée
13
3. – Limites et contraintes de l’appui budgétaire
21
4. – Les avantages possibles de l’appui budgétaire
25
III – Coopération décentralisée et appui à la maîtrise d’ouvrage communale
28
1. –
Les formes d’exercice de la maîtrise d’ouvrage par les communes dans
le cadre de la coopération décentralisée
29
2. – Une affirmation nécessaire des prérogatives des municipalités dans la conduite des actions
de coopération décentralisée
III –
31
Coopération décentralisée et appui aux processus de communalisation
Rurale
34
En guise de conclusion
1. - Le rôle important de la coopération décentralisée comme source de financement des
collectivités locales
37
2. – L’appui budgétaire comme facteur de bonne gouvernance et de transparence dans la
conduite des actions de coopération décentralisée
37
2
Introduction
Les actions de coopération décentralisées ne sont pas des pratiques nouvelles au Burkina
Faso. Des premières actions engagées à partir des années 1967 jusqu’à aujourd’hui, la
coopération décentralisée a donné l’occasion aux acteurs d’expérimenter des pratiques et
démarches d’intervention variées : actions humanitaires, appui ponctuel aux projets, appui à
des projets de développement local en milieu rural ou aux projet de développement
communal.
Elle a aussi permis d’engager sur le terrain au Burkina Faso, une série
d’expériences dans des domaines variées (éducation, formation, agriculture, élevage,
assainissement, accès à l’eau potable, culture, etc.).
Les nombreuses expériences réalisées ainsi que les partenariats multiples et diversifiés
construits ont permis de poser un certain nombre d’initiatives concrètes sur le terrain :
-
La mobilisation autour des actions de différentes catégories d’acteurs (associations,
communes, services déconcentrés de l’Etat, ONG, populations à travers leurs groupes
organisées, etc.) qui n’avaient pas forcément l’habitude de travailler ensemble ;
-
La consolidation de nombreux acquis en termes d’amélioration des conditions de vie
et d’accès aux services de base pour les populations ; de développement de relations
d’échanges entre acteurs burkinabé et du Nord ; d’organisation de relations de coopération
de proximité à l’échelle locale ; etc.).
Toutefois, la diversité des pratiques et des démarches d’intervention si elle dénote d’une
certaine vigueur et richesse de la coopération décentralisée, elle pose également un problème
de cohérence et de coordination des actions à l’échelle locale et nationale. En effet,
l’évolution de la coopération décentralisée est freinée sur le terrain par un certain nombre de
difficultés :
-
la faiblesse organisationnelle des comités de jumelage, principaux animateurs des
actions de coopération, malgré la volonté affichée par l’Etat de faire évoluer leur
organisation et fonctionnement1.
-
Le maintien de relations basées sur une démarche d’appui ponctuel à la réalisation de
projets et l’absence d’une vision globale de développement.
1
Décret n° 2000-276/Pres/Pm/Mats, portant organisation et fonctionnement des comités de jumelage
3
-
L’insuffisance des moyens et des capacités des communes à assurer la maîtrise
d’ouvrage des actions engagées sur leur territoire.
-
Des difficultés à définir et mettre en place des mécanismes de gestion transparents et
adaptés des moyens financiers et matériels mobilisés par la coopération décentralisée.
-
Une faible concertation inter-acteurs et des problèmes de mise en cohérence des
actions à la fois à l’échelle locale et à l’échelle nationale malgré la mise en place de la
Commission Nationale de Coopération Décentralisée (CONACOD).
Aujourd’hui, face aux évolutions majeures du contexte avec notamment un certain nombre
d’orientations et stratégies prises par l’Etat burkinabé (poursuite de la décentralisation en
milieu rural, renforcement des politiques de développement local et de lutte contre la
pauvreté, etc.), des interrogations majeures sont posées quant au rôle de la coopération
décentralisée dans l’accompagnement des communes urbaines et des futures communes
rurales.
La réalisation de cette présente étude est engagée dans le cadre des chantiers « étude,
information et formation » initiés par la CONACOD en 2004. L’étude est portée par le
Comité National de Jumelage (CNJ) et s’inscrit dans les stratégies de la CONACOD
d’alimenter la réflexion pour la mise en application d’un certain nombre de résolutions
adoptées lors des dernières rencontres nationales de la coopération décentralisée francoburkinabé2.
L’objectif principal est de recueillir les avis, suggestions et propositions des acteurs sur les
conditions et modalités possibles d’inscription des ressources financières mobilisées via la
coopération décentralisée dans les dispositifs adaptés au financement du développement local
dans un contexte de décentralisation.
De façon spécifique, il s’agissait d’aborder deux interrogations majeures :
-
La question de l’appui budgétaire de la coopération décentralisée aux collectivités
locales ;
-
L’appui de la coopération décentralisée au renforcement du processus de
décentralisation en milieu urbain et à sa mise en œuvre en perspective en milieu rural.
4
L’étude a été réalisée sur la période de mars a juin 2004 et a été organisée autour de deux
axes :
-
D’abord l’organisation par le CNJ d’une rencontre d’information et d’échanges ayant
mobilisé plus d’une trentaine de comités de jumelages autour des problématiques liées à
l’élaboration et la mise en œuvre des programmes de développement local ; l’élaboration
et le montage des dossiers de co-financement de projets, le suivi évaluation des projets et
les relations entre les comités de jumelage et les autres acteurs dans le contexte de la
décentralisation.
-
Ensuite, l’organisation de plusieurs missions d’échanges, information et réflexion avec
les acteurs sur le terrain autour du rôle de la coopération décentralisée dans l’appui
budgétaire au communes et l’accompagnement du processus de décentralisation. Ces
missions ont pu être organisées dans un échantillon de 33 communes qui ont pour la
plupart des partenariats de coopération décentralisée et ont été l’occasion de rencontrer
différentes catégories d’acteurs sous forme d’entretien individuel ou en groupe (élus,
agents des services municipaux, contrôleur financier, receveur municipal, comité de
jumelage, etc.). Par ailleurs, ces missions ont été l’occasion de diffuser le guide de
formation des acteurs de la coopération décentralisée réalisé par la CONACOD.
Le présent document constitue une synthèse des
suggestions, propositions et
recommandations de l’atelier d’échanges/information et des rencontres de terrain. Il est
organisé autour de quatre axes :
1) L’évolution et le contexte de la coopération décentralisée ;
2) La coopération décentralisée et la question de l’appui budgétaire ;
3) La coopération décentralisée et l’appui à la maîtrise d’ouvrage des communes ;
4) La coopération décentralisée et la communalisation rurale.
2
Décembre 2002
5
I - Contexte et évolution de la coopération décentralisée
1 - Rappel historique
Entre les premières rencontres franco-burkinabé de 1990 et la rencontre nationale sur la
coopération décentralisée qui s’est tenue à Ouagadougou en décembre 2002, plus dix années
se sont écoulées au cours desquelles des évolutions importantes ont été enregistrées au
Burkina Faso comme en France. Au nord, l’action internationale des collectivités territoriales
obtenait la reconnaissance de l’Etat français avec la loi du 6 février 1992 offrant ainsi une
définition juridique à la coopération décentralisée. La dimension collectivité territoriale
s’affirmait de plus en plus comme un moyen de mettre en synergie un ensemble d’acteurs
locaux, -professionnels, associatifs, scolaires, et autres personnes individuelles- au service
d’un partenariat associant également au Sud l’ensemble des acteurs de son territoire.
Au Sud, le gouvernement burkinabé a fait le choix de décentraliser son administration
territoriale à l’instar de plusieurs pays de l’Afrique de l’Ouest. La recherche d’une meilleure
gestion des administrations locales ajoutée à la volonté de mieux répondre aux besoins des
populations locales sont les axes fondamentaux qui conduirent le Burkina à engager ce
processus. Aux 33 communes de plein exercice issues des élections de février 95, le deuxième
scrutin municipal de septembre 2000 a été élargi à une quinzaine de communes nouvelles
portant ainsi à 49 le nombre de collectivités décentralisées. En perspective, l’Etat envisage la
mise en place à partir de 2006, des nouvelles communes rurales et pour 2011 des 13
collectivités locales régionales. Cette démarche qui se veut progressive et pragmatique devrait
concerner dans quelques années l’ensemble du territoire burkinabé.
Il faut ajouter à celà la participation des acteurs de la coopération non étatique (collectivités
territoriales et ONG) aux deux dernières commissions mixtes (1993 et 1999) jusqu’alors
réservées exclusivement aux représentants des Etats. Pour chacune d’entre elles, un travail
approfondi entre les ONG et collectivités territoriales françaises et burkinabé aux travaux des
commissions mixtes, a permis d’améliorer de part et d’autre la connaissance des actions et de
dresser des grands principes communs d’intervention. Mais dans un pays tel que le Burkina
Faso, où plus de 400 ONG françaises et près de 140 partenariats de coopération décentralisée
6
sont recensés, la recherche d’une forte cohérence et coordination qui s’impose bien
évidemment à tous, demeure un objectif difficile à atteindre.
Par ailleurs, l’émergence des communes de plein exercice avec à leur tête des élus locaux qui
doivent administrer leur commune avec des compétences accrues, impose à l’ensemble des
partenaires au développement de ce pays d’ajuster leur coopération pour tenir compte de cette
nouvelle situation institutionnelle. Dans ce cas, l’enjeu est bien de consolider ce nouveau
pouvoir local élu au suffrage universel pour qu’il soit en capacité de définir et mettre en
œuvre une politique de développement communal. Pour la coopération décentralisée qui a
pour objectif d’accompagner les partenaires locaux dans toutes leurs diversité (collectivités
locales, acteurs de la société civile, etc.), il semble plus que nécessaire d’inscrire les actions
dans cette logique. Sinon, le risque est grand de fragiliser la légitimité de ces acteurs élus,
sachant que bien souvent l’aide financière mobilisée représente une part substantielle des
ressources de la commune.
Il y a plus de dix années, les premières rencontres nationales sur la coopération décentralisée
franco-burkinabé, avait permis de dresser un premier bilan après plusieurs années de pratiques
de jumelage-coopération. Marquée essentiellement par un caractère d’aide humanitaire, cette
génération de jumelage coopération a à ce moment éprouvé le besoin d’évaluer les résultats
de leurs projets et de participer dans le cadre d’un échange franco-burkinabé à une définition
commune à la fois des acquis et des expériences existantes mais aussi des évolutions en cours
au Nord comme au Sud. De ces discussions et débats, les questions de cohérence
d’intervention, de coordination des acteurs, d’échelle de coopération pertinent apparaissaient
déjà comme une préoccupation forte des acteurs de la coopération décentralisée.
Les dernières rencontres de la coopération décentralisée franco-burkinabé qui se sont tenues
du 2 au 4 décembre 2002 à Ouagadougou ont donné l’occasion aux partenaires de faire le
point sur leurs expériences respectives autour de trois axes majeurs :
-
Les objectifs, les motivations et intérêts et les rôles et places des acteurs respectifs ;
-
Le rôle de la coopération décentralisée en matière d’appui à la décentralisation et à la
démocratie locale ;
-
La coopération décentralisée et le développement local : les approches et démarches
d’intervention pour une meilleure mobilisation des acteurs et un financement adéquat des
actions.
7
Les échanges et discussions engagées lors de ces dernières rencontres ont débouché sur un
certain nombre de recommandations, entre autres :
-
L’appui de la coopération décentralisée aux processus de décentralisation à l’œuvre au
Burkina Faso;
-
L’appui aux collectivités locales burkinabé dans l’élaboration de leurs plans de
développement ;
-
L’inscription des financements de la coopération décentralisée dans des dispositifs
adaptés au financement du développement local ;
-
Le renforcement des dynamiques d’échanges entre acteurs du Nord et du Sud ;
-
La mise en place de mécanismes de coordination et de mise en cohérence des actions
au niveau du terrain et à l’échelle nationale au Burkina Faso ;
-
Le renforcement des capacités des acteurs locaux par l’appui institutionnel
(structuration, organisation, formation).
2 - Les relations entre les communes et les comités de jumelage
Avec la décentralisation, une certaine forme de structuration s’est mise en place au niveau
communal sous la responsabilité d’un conseil municipal élu. Les acteurs locaux doivent faire
face à des enjeux de gestion communale, de renforcement des capacités de la société civile et
de développement à la base.
Aujourd’hui, les relations entre les communes et les comités de jumelage sont parfois
difficiles du fait de l’antériorité des relations de jumelage coopération par rapport à la
décentralisation. Sur le terrain les situations rencontrées sont diverses :
-
Dans le cas des communes où il y a conjonction d’intérêt entre le maire et le président
du CLJ cela se passe globalement bien.
Les deux institutions travaillent en étroite
collaboration et le CLJ intègre et accompagne les priorités de développement de la
commune.
-
Par contre, dans les communes où il y a divergence de vue entre le maire et le
président de CLJ, la situation est tendue, voire parfois conflictuelle et les communes
n’arrivent pas à bénéficier d’appui concret de la part de la coopération décentralisée, aussi
bien en termes d’investissements que d’appui institutionnel.
8
Les difficultés de collaboration et de travail en commun découlent le plus souvent sur :
-
Des problèmes de leadership et de positionnement ce qui ne permet pas de clarifier les
rôles et fonctions des acteurs. D’ou très souvent une confusion des responsabilités qui
conduit à des conflits de compétences, notamment en matière de maîtrise d’ouvrage.
-
Des actions sont réalisées, sans information préalable de la commune ou sans que la
commune ne sache exactement le coût réel des réalisations.
-
De surcroît les CLJ ont très souvent du mal à rendre compte ou parfois refusent de rendre
compte aux exécutifs communaux.
• La question du positionnement des collectivités locales dans l’animation et la
conduite des actions de coopération décentralisée
Si au cours de la première mandature de nombreux élus municipaux sont restés membres des
CLJ avec les maires comme président, la situation a évolué avec l’élection de la deuxième
génération d’élus municipaux. Toutefois, le constat que l’on peut tirer sur le terrain c’est que
la plupart des membres des comités sont également des « hommes des maires », situation qui
permet aux exécutifs communaux de pouvoir profiter des investissements de la coopération
décentralisée.
Les communes dans leur majeure partie assurent l’essentiel du fonctionnement des comités
grâce aux subventions annuelles qu’elles leur allouent et l’appui matériel apporté pour
l’organisation de diverses activités (organisations de réunions ou de manifestations, accueil
des partenaires, appui à l’organisation des voyages chez les partenaires Nord, etc.). L’enjeu de
ce rapprochement entre les communes et les comités de jumelage s’explique par le fait que les
subventions apportés dans le cadre des actions de coopération décentralisée constituent un
appoint important pour le budget d’investissement très faible en particulier des communes
moyennes.
Les municipalités depuis leur avènement en 1995, essayent tant bien que mal d’avoir un droit
de regard et d’orienter l’action des comités de jumelage. Ainsi, en règle générale les priorités
d’actions arrêtées par les comités sont validées en dernier ressort par les exécutifs
communaux (maire ou conseil municipal), avant d’être envoyées aux partenaires. Toutefois,
se pose toujours la question de la clarification des prérogatives des municipalités dans la
conduite des actions de coopération décentralisée et surtout la question de la réaffirmation de
leur rôle de maître d’ouvrage du développement du territoire communal.
9
-
A Gaoua, les actions du comité de jumelage s’inscrivent dans les axes prioritaires du plan
de développement de la commune. Le CLJ a participé à l’élaboration du plan de
développement. Gaoua est jumelée à Fontenay le Comte et il existe des contacts avec une
commune belge Nivelle qui ne sont pas encore formalisées.
-
A Banfora, la commune assume une fonction de maître d’ouvrage, organise les appels
d’offre et le suivi des actions, même si c’est le CLJ qui reçoit les subventions des
partenaires (par tranche) directement sur son compte. Pour le paiement, tous les chèques
libellés au nom des prestataires sont transmis au maire qui les remet aux prestataires.
-
A Pô, la commune joue un rôle majeur dans la conduite des actions sur son territoire.
Dans le cadre de la coopération décentralisée avec Mably, les fonds sont virés dans le
compte du CLJ qui en informe le conseil municipal qui assure le suivi financier si le projet
à exécuter fait partie intégrante du programme communal de développement. Lorsqu’un
projet non pris en compte dans le plan de développement communal (PDC) doit être
financé, une délibération du conseil municipal s’impose pour l’intégrer et aussi pour
trouver les formes de suivi de son exécution.
• Clarifier et faire évoluer le rôle des CLJ et améliorer leur fonctionnement
Le nouveau décret fixant les modalités d’organisation et de fonctionnement des comités de
jumelage a été élaboré afin d’améliorer l’intervention de ces structures sur le terrain et
d’assurer plus de transparence dans la gestion de leurs activités. Le Comité National de
Jumelage qui regroupe l’ensemble des comités locaux de jumelage est chargé de la
coordination de leurs actions. L’une des grandes nouveautés, est l’institution d’une
commission de contrôle des comités locaux de jumelage. Ce contrôle portera sur les fonds et
les biens obtenus par les comités auprès des partenaires extérieurs et des autorités publiques
nationales et locales. Par ailleurs, chaque comité devra obligatoirement élaborer et présenter
au maire, au préfet ou au Haut-Commissaire son programme d’action, ainsi que les rapports
d’exécution techniques et financiers de ses activités écoulées.
Toutefois, le constat fait sur le terrain c’est que la situation n’a guère évolué car rares sont les
comités qui élaborent et présentent un bilan technique et financier à l’autorité de tutelle,
notamment le maire dans les communes et le transmettent ensuite au CNJ. Cette situation
10
s’explique en grande partie par la non mise en place de la commission de contrôle des comités
locaux de jumelage.
Pour les comités, il existe la possibilité d’établir des relations de confiance avec les
partenaires en renforçant la transparence dans la gestion des moyens grâce au fonctionnement
effectif de la commission de contrôle. Ainsi, si la décision de faire tenir des registres et de
faire produire des rapports par les CLJ était appliquée, elle pourrait constituer un moyen
d’avoir une plus grande lisibilité des actions de coopération décentralisée. Toutefois, la
commission de contrôle n’ayant jamais vu le jour, il est difficile pour les communes de
prendre les dispositions nécessaires pour pouvoir sanctionner les comités locaux de jumelage
qui ne s’exécuteraient pas.
Toutefois, pour les acteurs locaux il apparaît fondamental de s’interroger sur la façon
d’inscrire les actions des comités de jumelage dans le cadre global du développement des
collectivités décentralisées. Ainsi, les comités de jumelage ne doivent plus agir de façon
indépendante de la dynamique de développement des collectivités locales au risque
d’engendrer des situations conflictuelles.
Le premier interlocuteur du comité local de jumelage au sein d’une commune demeure le
maire. Toutefois, il est clair que la construction effective sur le terrain du dialogue et d’un
partenariat CLJ/commune, exige aussi au préalable d’aider les CLJ à renforcer leurs capacités
et à améliorer leur fonctionnement.
Quelques suggestions et principes d’action ont été proposés par les acteurs rencontrés pour
une meilleure clarification des relations entre communes et comités de jumelage :
-
Informer et sensibiliser les CLJ sur les lois de décentralisation et le rôle de maître
d’ouvrage du développement communal des exécutifs communaux.
-
Essayer de faire comprendre aux acteurs locaux que les actions de jumelage ne sont
pas « une masse de chose ou une manne qui arrive gratuitement » mais sont financés via
la mobilisation en grande partie de l’argent public.
-
Associer les collectivités locales dans l’élaboration des programmes et projets de
coopération et leur faire assumer leur fonction de maîtrise d’ouvrage.
-
Renforcer l’action des CLJ dans la mobilisation sociale et l’animation des acteurs de la
société civile ; tout en renforçant la fonction de maître d’ouvrage des communes
11
(détermination des projets en concertation avec les acteurs locaux et suivi et contrôle de
l’exécution des actions).
-
Faire évoluer les mentalités sur le terrain. Même si à l’origine les actions de jumelage
coopération sont le fait d’individus et reposent sur des bases amicales et sont antérieurs à
la décentralisation et à l’émergence des communes, il est important que les personnes qui
sont à la base de ces relations voient plus loin que leurs intérêts personnels. Les actions de
jumelage coopération doivent être bâties autour de l’intérêt collectif puisque c’est l’affaire
de toutes les populations et aujourd’hui là où existent des communes, il leur appartient de
formaliser ces relations avec leurs collectivités partenaires.
-
Faire en sorte que les communes aient un droit de regard sur l’action des comités de
jumelage. Il appartient au maire de jouer son rôle de maître d’ouvrage.
-
Faire en sorte que les liens entre les communes et les CLJ soient constructifs. Les CLJ
ne doivent pas intervenir seuls sans accord et concertation avec les communes. Le conseil
municipal doit pouvoir savoir tout ce qui se fait en matière de coopération décentralisée
sur le territoire communal à sa charge et en suivre l’exécution. Car comme le soulignent
les élus, en cas de problème c’est la responsabilité de la commune qui est engagée. Le
CLJ n’a pas de bilan à fournir ni aux populations, ni à l’administration. Cette
responsabilité revient au conseil municipal.
12
II – la question de l’appui budgétaire aux communes
1 – Rappel du cadre réglementaire et organisationnel des finances des collectivités
locales
Dans le cas des communes urbaines et des futures communes rurales prévues pour 2006, les
fonctions et les procédures de gestion financières sont celles définies par la loi (articles 43,
187, 189, 190, 191 et 192 de la loi 042/98/AN portant organisation et fonctionnement des
collectivités locales). L’Etat a donné aux collectivités locales une organisation similaire à la
sienne permettant de réglementer leurs actions dans le domaine financier. Le décret n° 78056/PRES/MIS/MF du 21 février 1978 détermine à cet effet le régime financier et comptable
des communes.
L’organisation du régime financier et comptable des communes repose sur la formation du
budget, son exécution et le contrôle de l’exécution. L’ordonnateur (le maire), le receveur
(comptable public) et le contrôleur financier sont les acteurs chargés de l’exécution du budget
communal. L’existence de ces différents acteurs est dictée par le principe de la séparation des
fonctions d’ordonnateur et de comptable.
La fonction d’ordonnateur du budget communal est assurée par le maire qui est seul habilité à
engager, liquider et ordonnancer les dépenses. Il doit tenir une comptabilité qui retrace
l’ensemble des opérations effectuées sur le budget communal.
La fonction de comptable public est assurée par le receveur communal ou provincial qui
intervient à différents niveaux : recouvrement des produits, paiement des dépenses, tenue de
la comptabilité, conservation des pièces justificatives et conseil financier auprès de
l’ordonnateur et de ses services.
La fonction de contrôle financier est assurée par un agent du Ministère des Finances et du
Budget dont le rôle est de vérifier la régularité et la moralité des dépenses engagées. Le
contrôleur financier doit viser tous les documents émis par l’ordonnateur avant sa
transmission au receveur.
13
Ainsi, en règle générale avec l’organisation financière mise en place par l’Etat, les
collectivités locales jouent le rôle d’ordonnateur de leur budget et doivent tenir une
comptabilité administrative, tandis que les services déconcentrés du Ministère des Finances et
du Budget assument les fonctions de contrôle financier et de comptable, à travers différents
services : contrôle financier, trésorerie principale, division fiscale et perception.
La formation du budget se fait en 2 étapes :
-
Le budget primitif : Il est à priori en préparation dès août pour qu’il soit prêt en
octobre avant passage en session au ministère de tutelle (MATD) en novembre.
-
Le budget supplémentaire : Sa préparation est engagée en juin, il est rectificatif du
budget primitif, il doit tenir compte des tendances des recettes et intégrer les résultats de
l’exercice antérieur qui s’arrête le 28 février de l’année en cours.
L’exécution du budget des communes qu’il s’agisse des recettes comme des dépenses
comporte deux phases essentielles : la phase administrative qui relève de l’ordonnateur et
celle comptable qui relève du receveur municipal.
1.1 - Les procédures et circuits financiers d’exécution des dépenses :
Deux phases essentielles :
• La phase administrative assurée par l’ordonnateur
-
Engagement des dépenses : Il doit toujours se faire dans les limites des crédits
budgétaires ouverts au budget et se traduit par l’établissement d’un bon de commande,
d’une lettre de commande ou d’un marché en fonction des montants dont la commune doit
s’acquitter auprès d’un prestataire.
-
Liquidation des dépenses : Elle consiste en la vérification par l’ordonnateur de la
concordance entre l’engagement et les factures définitives et pièces justificatives produites
par le prestataire.
14
-
Ordonnancement ou mandatement : il s’agit ici pour l’ordonnateur de donner
l’ordre au receveur de payer la dette de la collectivité, par l’émission d’un mandat de
paiement au profit du prestataire.
• La phase comptable qui relève du receveur
-
Paiement par le trésor : L’acte de paiement au prestataire n’est cependant effectué
par le receveur qu’après une dernière vérification et contrôle des documents transmis par
l’ordonnateur. Le receveur, dans la mesure où sa responsabilité est engagée au plan
personnel et pécuniaire peut après contrôle soit accorder son visa, soit suspendre son visa
soit refuser son visa.
1.2 - Les procédures de contrôle
• Le contrôle de tutelle. Il porte sur différentes fonctions : l’approbation, l’autorisation
préalable, l’annulation, la suspension ou la révocation, la substitution et l’inspection.
• Le contrôle du contrôle financier. : Il est considéré comme un contrôle préventif
pour prévenir les irrégularités dans la gestion et s’effectue au cours de l’exécution
budgétaire. C’est un contrôle permanent qui s’exerce à toutes les étapes de l’exécution
budgétaire
effectuée
par
l’ordonnateur
(engagement,
liquidation,
ordonnancement/mandatement.
• Le contrôle de la cour des comptes. : C’est un contrôle juridictionnel à postériori,
exercé après la clôture de l’exercice budgétaire.
•
A ces contrôles, il faut ajouter le contrôle effectué par le receveur avant
paiement des mandats émis par les communes.
1.3 - Les règles de passation des marchés
-
Pour des réalisations inférieures à 1 million FCFA : présentation de 3 devis et
établissement d’un bon de commande pour le bénéficiaire ;
15
-
Pour des réalisations entre 1 million et inférieur à 20 millions FCFA : Organisation
d’une consultation restreinte ou d’un appel d’offres et établissement d’une lettre de
commande pour l’entreprise bénéficiaire;
-
Pour des réalisations supérieures à 20 millions FCFA : Organisation d’un appel
d’offre et établissement d’un contrat de marché pour l’entreprise bénéficiaire.
♦ Il est possible de faire une avance sur prestation aux entreprises, en principe
uniquement pour les marchés.
♦ Tous les contrats doivent en principe être enregistrés au service domanial. L’exécution
du marché ne doit commencer que lorsque le prestataire attributaire du contrat l’a
enregistré au service domanial.
♦ Pour le dépouillement des appels d’offre il faut un délai de 15 jours à 1 mois à partir
de la date de lancement de l’appel d’offre.
1.4 - Les Modalités de paiement des prestataires
-
En dessous de 100 000F CFA, le trésor peut faire un paiement direct
-
Au dessus de 100 000F CFA, le paiement se fait par virement sur le compte de
l’entreprise.
Pour les délais de traitement des dossiers, il faut compter en règle générale 8 jours pour
le contrôleur financier et 8 jours pour le trésor.
2- Stratégies de mise en œuvre de l’appui budgétaire dans le cadre de la coopération
décentralisée
La question de la mise en œuvre de l’appui budgétaire aux collectivités locales par la
coopération décentralisée est ici abordée sous l’angle de l’inscription des subventions
mobilisées dans le budget des communes.
L’un des défis majeurs à relever c’est de
permettre la traçabilité des financements mobilisés par la coopération décentralisée.
16
Il faut noter que l’Etat a d’ores et déjà pris les devants sur cette question, puisqu’une
circulaire conjointe MATD/MFB (datant de 2004), sur le budget des collectivités locales,
incite les communes à inscrire dans leur budget l’ensemble des financements qu’elles
pourraient recevoir des partenaires au développement.
Pour les différentes catégories d’acteurs rencontrés (maire, conseillers municipaux, receveur
municipal, contrôleur financier, comité de jumelage), l’inscription des subventions de la
coopération décentralisée dans le budget des communes constitue à la fois :
-
une nécessité, en ce sens qu’elle permet aux partenaires d’inscrire leurs actions dans le
respect du droit commun ;
-
et une démarche salutaire puisqu’elle permet une gestion transparente des moyens
financiers et matériels et l’exercice de la maîtrise d’ouvrage par les communes.
Plusieurs hypothèses possibles sont proposées par les acteurs concernés pour l’organisation
de l’appui budgétaire :
2.1 - L’inscription directe sur le budget primitif des subventions de la coopération
décentralisée
Cette option permettrait le versement de la subvention sur un compte au Trésor au profit de la
commune. Cette situation permettrait aux communes d’inscrire les moyens financiers de la
coopération décentralisée en recettes et dépenses.
L’inscription sur le budget peut se faire en recette en « subvention affectée » et on le fait
ressortir en investissement sur plusieurs rubriques. En fonction de la nomenclature budgétaire
la répartition peut se faire selon le type de dépenses : Par exemple, « Chapitre 21 Acquisition
de meubles et immeubles » ; « Chapitre 23 Acquisition et immobilisations en cours », dans ce
chapitre on peut inclure les travaux, l’entretien des voies et réseaux.
Une autre hypothèse possible est de s’inspirer de l’exemple du Programme de Réduction de la
Pauvreté dans les communes (PRPC), programme pour lequel les communes bénéficiaires
inscrivent la subvention octroyée en entrée (recette) et en sortie (dépense, même si elles ne
reçoivent pas directement l’argent. Par exemple à Diébougou, les investissements du PRPC
sont inscrits en recette au chapitre 105 et en dépense au chapitre 130 (rubrique subvention
17
d’équipement). L’exemple du PRPC montre aussi qu’il est possible pour les communes de
réaliser un jeu d’écriture qui leur permet de budgétiser les investissements. En cas de
difficultés, les élus peuvent rectifier leurs prévisions budgétaires lors de l’élaboration du
budget supplémentaire.
Ainsi, l’inscription de la subvention de la coopération décentralisée sur le budget communal
est possible, mais pour cela, comme le soulignent les élus il est nécessaire qu’une première
condition soit respectée, l’existence de conventions de financement claires et signées avec
leurs partenaires.
Aujourd’hui, une seule commune, Ouahigouya a expérimenté pendant quelques années (1er
mandat) l’inscription de la subvention de la coopération décentralisée sur le budget primitif.
Pour les élus de cette commune cette démarche est « un gage de transparence, elle permet
aux populations de savoir ce que mobilisent nos partenaires à travers le budget qui est un
document officiel et sérieux ». L’expérience de budgétisation des subventions de la
coopération décentralisée à Ouahigouya n’a pas toutefois été pérennisée du fait de quelques
écueils. En particulier on peut souligner les difficultés au plan local de la commune à
exécuter les conventions signées dans les délais (problème de suivi, de déclenchement des
procédures au bon moment, lenteur dans les formules de décaissement, exécution lente du
programme annuel ce qui a entraîné la plainte des populations bénéficiaires sur le terrain comité de développement de quartier -). Cela a aussi eu des répercussions au Nord, avec les
problèmes pour les partenaires à justifier dans les délais les subventions mobilisées.
2.2 - L’inscription en budget annexe des subventions de la coopération décentralisée
Pour certains acteurs, le choix du budget annexe pour l’inscription des subventions de la
coopération décentralisée paraît plus approprié et éviterait les confusions. Le budget
annexe est en principe destiné uniquement pour les investissements. Et en fin d’exercice
budgétaire, normalement les bénéfices non réinvestis tout comme les charges sont intégrées
dans le budget primitif.
Concernant le budget annexe, il existe deux hypothèses possibles : i) soit le maire est
ordonnateur, ii) soit il délègue cette fonction à un acteur tiers, ce qui est déjà le cas pour
18
certains lycées communaux, dont les actions sont contrôlées au même titre et selon les mêmes
modalités que le budget primitif.
Dans le cas où le maire délèguerait cette fonction, les CLJ pourraient donc être ordonnateurs
du budget annexe coopération décentralisée de leur commune. Mais pour beaucoup d’élus,
pour que les responsabilités soient clairement définies, il faudra que le maire reste
l’ordonnateur du budget annexe et qui mandate sous le contrôle du contrôleur financier et du
trésor. Car comme le souligne le maire de Gourcy, « si c’est le président du CLJ qui est
ordonnateur, il n’ y a pas grand changement et autant garder la situation actuelle avec une
gestion des finances assurée par les CLJ et trouver des gardes fous pour le contrôle ».
Pour le contrôleur financier de Banfora, les collectivités locales ont intérêt à monter des
budgets annexes si elles ne veulent pas intégrer l’argent de la coopération décentralisée
directement dans le budget primitif. Cela permet au moins que les budgets annexes puissent
être examinés et approuvés selon les mêmes procédures que le budget primitif et que cela
permette aussi une certaine transparence. Toutefois, il est important que les acteurs concernés
tiennent une comptabilité matière, afin que l’on puisse voir clairement ce qui a été réalisé sur
le terrain et ainsi établir un suivi financier correct. Cela suppose que l’on connaisse
exactement le coût des réalisations avec des pièces justificatives et que l’on définisse
clairement que la réalisation est un bien de la commune.
2.3 - L’inscription des investissements réalisés dans le bilan en fin d’exercice budgétaire
Cette option pourrait fonctionner si l’Etat met les moyens nécessaires pour assurer le
fonctionnement effectif de la commission de contrôle des actions des CLJ et que la décision
de faire tenir des registres et de faire produire des rapports (techniques et financiers) par les
CLJ, soit concrétisée sur le terrain. Par ailleurs, cela suppose que des mécanismes soient
trouvés pour que les exécutifs communaux soient informés de l’action des CLJ et puissent
suivre l’exécution des projets et leur gestion financière et comptable. C’est seulement sur la
base de documents comptables et de gestion clairs fournis par les CLJ que les communes
pourraient intégrer dans leur bilan en fin d’exercice budgétaire, les investissements réalisés
par la coopération décentralisée sur leur territoire.
19
Pour certains acteurs, l’inscription dans le bilan en fin d’exercice budgétaire des
investissements de la coopération décentralisée peut aussi constituer à titre transitoire un
moyen d’établir la confiance avec les partenaires, de renforcer la transparence dans la gestion
des moyens et d’avoir une plus grande lisibilité des actions réalisées. Toutefois, dans leur
grande majorité les acteurs locaux estiment à terme qu’il faudra plutôt privilégier la solution
d’inscription sur le budget primitif ou le budget annexe qui paraît plus viable et plus
transparente.
De manière générale sur la question de l’appui budgétaire le point de vue des acteurs
rencontrés n’est pas tranché même si en grande majorité ils souhaitent l’inscription des
subventions de la coopération décentralisée dans le budget des communes soit via la mise en
place d’un budget annexe soit via par l’inscription directe dans le budget primitif.
L’appui budgétaire est donc souhaité par les acteurs locaux qui pointent néanmoins quelques
conditions préalables à sa mise en place.
•
Construire les actions de coopération décentralisée sur la base de projets et
programmes pluriannuels contractualisés
Ainsi pour le maire de Diébougou, l’appui budgétaire peut se faire mais il est important que
l’on négocie une convention pluriannuelle de partenariat avec des avenants annuels pour
l’exécution des projets. Cela ne pourra que faciliter l’inscription des subventions de la
coopération décentralisée dans le budget des communes. Développer l’appui budgétaire sur la
base de projets et programmes pluriannuels précis et concrets peut contribuer à renforcer la
maîtrise d’ouvrage communale. Donc, il est important de voir les partenariats de coopération
décentralisée opérer cette mutation de façon progressive.
•
Définir clairement les termes de l’appui budgétaire et l’inscrire dans une logique
d’appui aux investissements communaux
Pour le maire de Gaoua, l’appui budgétaire sera capital pour les futures communes rurales et
les communes actuelles. Il peut permettre aux communes de réaliser des investissements
majeurs. Toutefois, l’appui budgétaire doit être très clairement défini et aller essentiellement à
la réalisation d’investissements. « Il ne faut pas tomber dans le piège de l’appui budgétaire
pour le fonctionnement, pour payer les fonctionnaires ; c’est ce qui a mis à terre les Etats
africains ».
20
Par ailleurs, pour un certain nombre de contrôleur financier et de receveurs municipaux, la
question de l’appui budgétaire et de l’inscription des subventions de la coopération
décentralisée dans le budget des communes est un principe important à développer. Il existe
une circulaire conjointe du ministère de l’économie et des finances et du MATD faisant
obligation aux communes de budgétiser toutes les ressources dont elles bénéficient. Il faudrait
que chaque année que les communes arrivent à négocier avec leurs partenaires l’accord de
financement annuel au mois de septembre ; ceci leur permettrait d’inscrire les subventions
reçues en octobre soit sur le budget primitif, soit en budget annexe.
3. - Les limites et contraintes possibles de l’appui budgétaire
Dans l’optique de la mise en œuvre de l’appui budgétaire aux communes dans le cadre de la
coopération décentralisée ce sont davantage les procédures d’exécution des dépenses, en
l’occurrence celles d’investissement qui interpellent les acteurs (commune, CLJ). Il existe en
effet, beaucoup de préoccupations de la part des communes liées à l’unicité de caisse, au
positionnement et au pouvoir des contrôleurs financiers, aux lourdeurs dans le circuit
d’exécution des dépenses, etc.
•
Les problèmes liés à l’unicité de caisse
Les problèmes de l’unicité de caisse sont surtout posés en termes de lourdeurs et lenteurs dans
les procédures administratives et comptables.
-
Au plan administratif, le contrôle de l’exécution du budget avec notamment les allers
retours incessants à chaque étape (engagement, liquidation, mandatement) entre
l’ordonnateur et le contrôle financier est jugé long par un grand nombre d’acteurs.
Certains estiment notamment que le contrôle du contrôleur financier n’est pas nécessaire
au moment du mandatement par l’ordonnateur puisque le trésor effectue également un
contrôle avant d’engager le paiement.
-
Au plan comptable, les délais de paiement et
parfois l’absence de crédit et de
disponibilité de fonds au Trésor, gênent très souvent les communes. Les difficultés
proviennent surtout de la longueur des délais de vérification et de paiement du Trésor en
particulier pour les petites communes, car les vérifications passent par le receveur
municipal, puis par la direction régionale du trésor et enfin par le trésor central à Ouaga
qui fait l’ultime vérification avant virement sur le compte de l’entreprise. Ce type
21
d’opération peut parfois prendre entre 2 à 3 mois selon certains acteurs. De ce fait
aujourd’hui,
beaucoup de prestataires privés ne veulent plus travailler avec les
communes. Car avec ces délais, il est plus que nécessaire que les entreprises bénéficiaires
des marchés aient les « épaules larges » et disposent de suffisamment de surface
financière pour faire face.
Par ailleurs, d’autres problèmes liés directement à l’attitude des communes contribuent à
alourdir les procédures :
-
Parfois, certains maires déclenchent leurs opérations mais ne le font pas toujours à
temps, ce qui explique les lenteurs dans les procédures d’exécution et de paiement. D’où
l’interrogation sur la nécessité d’accompagner les collectivités locales, et de faire en sorte
qu’elles puissent apprendre à faire des plans de trésorerie, à planifier leurs investissements
et surtout à enclencher les procédures de financement à temps.
-
D’autres maires, ne respectent pas les procédures et imputent les lenteurs aux
contrôleurs financiers d’ou les conflits entre les communes et les contrôleurs financiers.
-
Il faut aussi reconnaître, que certains contrôleurs dépassent leurs rôles de contrôle de
l’acte posé par les exécutifs communaux. Ainsi, souvent dans le cas des petites
communes, ils peuvent jouer le rôle de régisseur communal en l’absence de ressources
humaines dans les communes tout en contrôlant les actes qu’ils ont eux mêmes posés. Ce
qui est dangereux, car ils se positionne à la fois comme « juge et partie ».
Néanmoins, comme le soulignent beaucoup d’acteurs locaux, le plus souvent il n’existe que
des incompréhensions, car lorsque les procédures sont respectées à la lettre, ce qui n’est pas
souvent le cas, il n’ y a à priori pas de problèmes. Le problème de l’unicité de caisse doit donc
être relativisé et être abordé dans sa globalité. Car même si, des difficultés existent et sont
réelles, l’unicité de caisse présente aussi des avantages :
-
Il protège les maires et présente plus de garantie en terme de transparence et de clarté
dans la gestion ;
-
Il est surtout considéré comme un problème d’homme et d’organisation des relations
de travail. Si les mécanismes de suivi sont bons et qu’il y a concertation entre les acteurs,
cela atténue les lenteurs et permet une plus grande rapidité d’exécution ;
22
-
Il permet aux petites communes d’assurer leur fonctionnement car en règle générale le
Trésor avance à chaque fois les salaires pour le personnel communal, même en l’absence
de rentrée de ressources municipales.
Ainsi, dans le cadre de la coopération décentralisée, les partenaires du Nord doivent
comprendre et accepter que l’unicité de caisse n’est pas en soi un frein à l’inscription de leurs
subventions dans le budget des collectivités locales. Malgré les craintes que cela suscite, il
faudra que les partenaires arrivent progressivement à inscrire les subventions dans le budget
des communes car c’est par ce biais que l’on pourra réellement garantir la transparence et la
sécurité des fonds.
•
Les relations parfois difficiles entre commune et contrôleurs financiers
Le rôle des contrôleurs financiers est le plus souvent vécu de façon difficile par les
communes, puisque tous les actes engageant la commune et ayant une incidence financière
doivent être visés par les contrôleurs financiers. Les collectivités locales considèrent le
contrôle du contrôleur financier plutôt comme un acte d’opportunité. Par ailleurs dés lors que
le receveur doit aussi assurer le contrôle des mandats émis par l’ordonnateur, elles ne jugent
pas utiles qu’il y ait encore un contrôle du contrôleur financier lors du règlement des
dépenses.
Dans la réalité la procédure paraît longue, car il faut effectivement un visa du contrôleur
financier à chaque étape (engagement, liquidation, mandatement) avant que le dossier ne soit
transmis au receveur pour un dernier contrôle avant paiement du mandat émis par
l’ordonnateur.
Toutefois, ce que l’on peut constater c’est que l’Etat dont les services sont aussi soumis aux
mêmes contrôles a mis en place ces deux niveaux de contrôle pour l’exécution du budget des
communes, ceci dans un souci d’éliminer au maximum les risques d’erreurs et d’irrégularités.
Les communes ont des difficultés à organiser le partenariat et les relations de travail avec les
services de l’Etat chargés de contrôler l’exécution budgétaire. Mais comme le souligne la
plupart des acteurs le travail en concertation avec le contrôleur financier et le trésor est
souhaitable et nécessaire, car très souvent les blocages proviennent de l’absence de
communication et de concertation entre les communes, les contrôleurs financiers et le Trésor.
23
•
Des difficultés de maîtrise de la nomenclature budgétaire par certains élus
Il faut noter que la maîtrise de la nomenclature budgétaire n’est pas chose aisée pour nombre
de maires, ce qui risque de limiter les possibilités d’intégration des actions de coopération
décentralisée dans le budget communal. Cette difficulté peut toutefois, être pallié si les élus
sont correctement formés et disposent d’un minimum de personnel communal pour leur
permettre d’assurer dans de bonnes conditions leur fonction d’ordonnateur.
L’absence de ressources humaines dans la plupart des communes pour le suivi comptable et
budgétaire constitue un problème, ce qui fait que très souvent ce sont les contrôleurs
financiers qui exercent ce rôle pour les communes tout en assumant leur fonction de contrôle.
•
Une articulation parfois difficile entre les initiatives des communes et celles des CLJ
Cette difficulté d’articulation entre les communes et les CLJ provient de plusieurs facteurs :
-
La personnalisation des relations continue encore d’être la source de nombreux
problèmes dans les jumelages. Elle a du mal à être dépassée par les partenaires associatifs
des CLJ au profit de démarches concertées mobilisant toute la collectivité. Ainsi, à Djibo,
la commune n’a pas pu concrétiser une relation de coopération avec une ville allemande
(il ne restait plus que la signature de la convention) parce que le répondant local des
partenaires allemands n’était pas membre du comité à Djibo et a bloqué le processus.
-
La confusion des responsabilités entre communes et CLJ qui conduit à des conflits de
compétences en matière de maîtrise d’ouvrage. En tant qu’association, les CLJ souhaitent
parfois travailler seuls sans accord du conseil municipal
et en toute autonomie ou
indépendance, alors que les élus réclament le droit de savoir et de suivre toutes actions qui
s’exécutent sur leur territoire.
-
Il arrive parfois que les CLJ reçoivent des financements sans que la commune ne soit
avisée ou exécutent des réalisations sans que la commune ne sache comment, ni à hauteur
de quel montant. Cela a été le cas à Gorom Gorom pour la construction d’un centre de
formation des handicapés.
•
La non maîtrise par les communes des investissements apportés par les partenaires
extérieurs.
24
Les circuits financiers de la coopération décentralisée ne permettent pas pour l’heure une
gestion financière directe des moyens par les Communes. Le plus souvent les partenaires du
Nord effectuent les virements sur les comptes bancaires des comités de jumelage ou procèdent
par le système de paiement direct aux prestataires locaux à partir du Nord. Par ailleurs, pour la
réalisation des investissements prévus, les finances sont décaissées par tranches successives
(2 à 3 versements par année), en fonction des actions prévues. Les différents versements sont
renouvelés par les partenaires après justification de l’état d’avancement des travaux sur le
terrain.
Cette situation i) pose un problème de responsabilisation des communes en particulier du fait
de la non maîtrise des moyens financiers, ii) et constitue un handicap pour la budgétisation
des moyens car le versement par étape et par tranche de la subvention par les acteurs Nord
alourdit les procédures et entraîne des décalages et des retards dans la mobilisation des
financements. Pour les acteurs locaux, une réflexion doit être engagée dans ce sens avec les
partenaires du Nord pour améliorer les circuits de financements. Mais pour cela, il est
nécessaire que s’instaure un climat de confiance qui n’est possible qu’à partir du moment où
des mécanismes de gestion saine et transparente des subventions de la coopération
décentralisée seront mis en place dans les communes.
•
Une faiblesse des moyens et des capacités d’action des communes
D’une manière générale, l’absence de services techniques et de moyens financiers limite les
capacités d’intervention des municipalités qui ont du mal à assurer la coordination des
initiatives et l’exécution opérationnelle des actions de coopération décentralisée sur le terrain.
Elles sont faiblement outillées pour assurer la supervision de la maîtrise d’œuvre et sont aussi
souvent obligées de se passer d’une maîtrise d’œuvre capable de les aider dans le montage, le
suivi et la réception des ouvrages. Dans la pratique, sur le terrain on constate que cette
mission est en général plutôt déléguée aux comités de jumelage dans le cadre de la mise en
œuvre des actions de coopération décentralisée.
•
Une réticence des acteurs du Nord par rapport à l’appui budgétaire
Pour les acteurs locaux, l’expérimentation de l’appui budgétaire dans les démarches de
coopération décentralisée se heurte à une réticence des acteurs du Nord. Le plus souvent les
acteurs associatifs des jumelage au Nord s’opposent à l’inscription directe de l’argent de la
coopération décentralisée dans le budget des communes, soit par manque de confiance aux
25
autorités publiques locales dans la gestion transparente des moyens, soit par crainte de
l’unicité de caisse qui empêcherait selon eux la réalisation à temps des investissements
prévus. Un travail important d’information et de sensibilisation devrait être organisé au Nord
pour rassurer les partenaires et expliciter les enjeux d’une telle approche en terme de respect
du droit commun et de renforcement de la maîtrise d’ouvrage communale pour une
meilleure cohérence des actions à l’échelle locale.
4. - Les avantages possibles de l’appui budgétaire
• La responsabilisation des collectivités locales en terme de maîtrise d’ouvrage
Le renforcement de la responsabilité des exécutifs communaux est perçu à trois niveaux :
-
Les exécutifs locaux ont la possibilité d’assumer et d’exercer une maîtrise d’ouvrage
totale des investissements sur leur territoire à la fois en terme d’engagement, de suivi, de
contrôle, de gestion et de suivi financier des actions, ce qui peut les pousser à aller de plus
en plus vers l’efficacité et la transparence dans la mesure où ils sont soumis au contrôle
financier des services de l’Etat contrairement aux comités de jumelage.
-
Le dynamisme et les capacités de mobilisation financière du conseil municipal pour le
développement de son territoire peuvent être mesurés;
-
Enfin, l’accroissement des capacités d’investissement des communes peut aussi
contribuer à renforcer leurs capacités de maîtrise d’ouvrage
puisqu’en
dehors des
instruments d’appui financier de l’Etat (FODECOL, FICOM), il n’ y a que la coopération
décentralisée qui intervienne comme levier de financement important à l’échelle locale.
• La possibilité de planification et programmation des investissements grâce à la
signature de conventions de partenariat sur la base de programmes pluriannuels.
Pour que la budgétisation fonctionne, il est nécessaire que les collectivités locales puissent
savoir à l’avance de quels moyens elles disposent pour la réalisation des investissements, ceci
pour leur permettre de l’inscrire dans leur budget.
Il faut donc au préalable que les communes puissent négocier des conventions pluriannuelles
avec leurs partenaires sur la base de programmes d’actions clairs et précis. C’est par ce biais,
26
qu’elles auront des possibilités réelles de mieux planifier dans le temps les investissements sur
leurs territoires.
• Une harmonisation et clarification des circuits financiers pour améliorer la
lisibilité des actions et la traçabilité des subventions
Aujourd’hui trois cas de figure se présentent sur le terrain concernant les modalités de
mobilisation des moyens financiers de la coopération décentralisée :
-
Les comités de jumelage reçoivent par virement sur leurs comptes bancaires respectifs
les investissements prévus par leurs partenaires et qui sont décaissés
par tranches
successives (2 à 3 versements par année), en fonction des actions prévues. Les différents
versements sont renouvelés par les partenaires après justification de l’état d’avancement
des travaux sur le terrain. Cette situation est partagée par un certain nombre de vieux
comités de jumelage sur le terrain.
-
Dans le cas de certains comités de jumelage comme à Ziniaré, les partenaires
procèdent par le système de paiement direct aux prestataires locaux à partir du Nord.
-
Une seule commune, Ouahigouya a expérimenté avec son partenaire une démarche
d’inscription de la subvention de la coopération décentralisée sur le budget communal.
En perspective, par souci de cohérence dans le suivi financier des actions aussi bien par les
communes et par les services de l’Etat, les acteurs locaux souhaitent en grande majorité qu’il
y ait une évolution vers l’inscription des financements de la coopération décentralisée dans le
budget des communes, ce qui constituerait en outre une forme de reconnaissance de l’effort
des partenaires.
• Une amélioration de la transparence dans la gestion des fonds de coopération
décentralisée
Concernant la gestion et le contrôle des fonds de la coopération décentralisée, l’Etat avait
proposé la mise en place d’une commission de contrôle, telle que prévue dans le décret
portant organisation et fonctionnement des CLJ. Il s’agit ainsi pour l’Etat, à travers la création
de cette instance, d’aider la société civile à mieux exprimer, prendre en charge et porter ses
initiatives et non d’avoir une mainmise sur les actions de coopération décentralisée
27
A priori, il existe donc une réglementation en ce qui concerne le contrôle des actes des CLJ,
mais qui n’a jamais été mise en pratique puisque la création de la commission de contrôle n’a
jamais vu le jour. Néanmoins, pour les acteurs locaux, il est possible d’organiser un contrôle
régulier des actions et des comptes des CLJ. Au niveau des communes, chaque CLJ devrait
logiquement faire un rapport technique et financier annuel transmis au maire et au comité
national de jumelage (CNJ). Malheureusement, ce n’est pas le cas. Aujourd’hui, en grande
majorité les acteurs locaux estiment que l’option de l’inscription des subventions de la
coopération décentralisée dans le budget des communes offre davantage de garanties en terme
de transparence et de bonne gouvernance financière. Il s’agira toutefois, de sensibiliser les
membres des comités locaux afin que le choix de cette option ne soit pas perçu comme une
dépossession de pouvoir.
•
Une valorisation des capacités d’investissement des collectivités locales pour le
développement de leur territoire
Pour la plupart, les communes soulignent le fait qu’elles contribuent financièrement à la
réalisation des investissements initiés dans le cadre de la coopération décentralisée avec des
apports qui peuvent être variables entre 5 et 10% en fonction des réalisations. Elles appuient
également financièrement les CLJ pour l’accueil des partenaires financiers. Et toutes ces
actions sont inscrites dans le budget communal en dépenses alors qu’elles n’arrivent pas à
inscrire en recettes les investissements de la coopération décentralisée parce qu’elles n’ont pas
la maîtrise de la gestion des moyens qui relève des CLJ. Cette situation est jugée comme
anormale même si les investissements réalisés par le biais des jumelages profitent également
aux populations.
La coopération décentralisée constitue en dehors de la fiscalité locale, un des plus importants
leviers de financement des investissements des communes. L’inscription des subventions
qu’elle génère sur le budget des communes devrait permettre de mesurer et valoriser les
capacités de mobilisation financière du conseil municipal pour le développement de son
territoire
28
III - Coopération décentralisée et appui à la maîtrise d’ouvrage communale
L’appui institutionnel et le renforcement de la maîtrise d’ouvrage des collectivités locales
dans le cadre de la coopération décentralisée est déjà une réalité concrète sur le terrain, en
particulier dans un certain nombre de communes. Mais il s’avère important de mieux
structurer et élargir cet appui à l’ensemble des communes et d’engager la réflexion en ce qui
concerne l’appui aux futures communes rurales.
Les démarches d’appui au renforcement de la maîtrise d’ouvrage des communes burkinabè
revêtent plusieurs formes sur le terrain :
-
La mise à la disposition des communes, du personnel dont elles n’auraient pu se doter
dès le démarrage de l’institution municipale, au regard de la faiblesse de leur budget ;
-
L’élaboration d’une stratégie d’appui à l’organisation des différents services ;
-
L’implication d’élus et de personnel des collectivités françaises dans l’appui à
l’organisation des services des communes burkinabè ;
-
L’appui matériel à travers la mise à disposition d’équipements (matériels
informatiques, installation de fax, raccordement au réseau internet, etc.).
Ces appuis de la coopération décentralisée ont un impact réel à différents niveaux, car elles
permettent aux communes au plan opérationnel d’accroître de façon effective les capacités de
leurs ressources humaines. Ainsi, dans certaines communes, le renforcement du potentiel
humain des services municipaux permet de couvrir un certain nombre d’activités, par exemple
au plan technique (suivi des travaux et proposition de projets, comptabilité, état civil, etc.).
Dans d’autres, l’appui au recrutement d’un technicien leur permet de remplir
leurs
principales missions de suivi et de contrôle de leurs projets en cours d’exécution.
Pour les élus, l’appui à la maîtrise d’ouvrage des communes devra passer au moins par : i) la
formation des élus et des agents communaux ; ii) la possibilité pour les communes d’avoir un
personnel technique approprié. Ainsi, comme le souligne le maire de Yako « sans le
personnel technique nous sommes condamnés à être ce que nous sommes et à nous fier sur la
bonne foi des gens pour la réalisation de nos investissements ».
29
1 - Les formes d’exercice de la maîtrise d’ouvrage par les communes dans la
coopération décentralisée
• Deux cas de figure sont perçues sur le terrain
- Certaines communes assument directement leur rôle de maître d’ouvrage pour un certain
nombre d’actions et s’appuient sur leurs services techniques lorsqu’ils existent ou parfois sur
les services techniques déconcentrés de l’Etat pour monter les dossiers de projet et réaliser des
études techniques de faisabilité.
- D’autres, interviennent plutôt par délégation de services au CLJ, associations locales ou
services techniques déconcentrés pour l’exécution des actions de coopération décentralisée.
Ainsi, très souvent ce sont les CLJ qui organisent les appels d’offre pour la réalisation
d’équipements, ceci avec un droit de regard de la commune.
-
A Diébougou, la commune assure le suivi des réalisations mais déplore l’absence de
relation directe de partenariat de « commune à commune » entre sa commune et celle de
Floirac. Pour la mobilisation des financements des partenaires, le circuit financier se fait
en règle générale, par le versement par étape de la subvention sur le compte du comité de
jumelage, comme c’est le cas dans la plupart des communes. Ce qui pose problème
parfois dans le suivi de la réalisation des équipements, lorsque les relations entre
communes et comités de jumelage sont mauvaises.
-
A Boulsa, la maîtrise d’ouvrage des actions est en règle générale assurée par la
commune qui peut parfois désigner un prestataire pour suivre les réalisations, comme c’est
le cas du marché qui est en construction.
-
A Gourcy, le maire pointe du doigt l’absence de compétences surtout des nouvelles
communes pour conduire les actions de développement et faire face aux réalités de la
gouvernance locale. Il estime important que les partenaires dans le cadre de la coopération
décentralisée apportent l’appui nécessaire afin que les communes puissent assumer sa
fonction de maître d’ouvrage du développement local. C’est déjà le cas à Gourcy puisque
la commune bénéficie d’un appui financier dégressif sur 3 années (2003/2005) pour le
recrutement de 2 agents (un régisseur et un agent de la voirie). La commune assume par
ailleurs, une fonction de maîtrise d’ouvrage des investissements réalisés avec un suivi
direct de toutes les réalisations à l’exception des activités économiques génératrices de
30
revenus (embouche bovine, banque de céréales) qui sont suivies par le CLJ. Pour l’heure,
les subventions sont versées sur le compte du CLJ qui assure le paiement direct des
prestataires. Toutefois, le salaire des agents communaux recrutés, via l’appui de la
coopération décentralisée, est payé par le Trésor puisque le CLJ fait un chèque à la mairie
qui le dépose à la perception.
• Les autres formes d’exercice de la maîtrise d’ouvrage par les communes sur le
terrain
Les communes vivent aussi d’autres situations dans l’exercice de la maîtrise d’ouvrage sur le
terrain. C’est le cas notamment avec certains instruments d’appui mis en en place par l’Etat et
certains programmes nationaux.
-
Avec le FODECOM (devenue FODECOL) : c’est de l’assistance à la maîtrise
d’ouvrage ;
-
Avec le FICOM qui s’appuie souvent sur l’agence Faso Baara, c’est de la maîtrise
d’ouvrage déléguée.
Globalement, les élus pointent du doigt, le fait que très souvent dans le cadre de la réalisation
d’investissement avec la délégation de maîtrise d’ouvrage à un prestataire, elles ont très peu la
maîtrise des actions. Les partenaires au développement traitent directement avec les
prestataires sans qu’elles soient informées de ce qui se passe. Comme le souligne les élus de
Pouytenga « dans le cadre du FICOM, Faso Baara assure la maîtrise d’ouvrage déléguée et
gère directement les projets, nous ne maîtrisons ni la désignation des prestataires, ni les
fonds et il nous est parfois demandé de suivre les travaux, ce qui n’est pas cohérent ».
Des initiatives ont été engagées par l’Etat, à travers le projet CND/GTZ/formation pour
accompagner le renforcement de la maîtrise d’ouvrage des communes par la mise en place de
Cellule d’appui à la maîtrise d’ouvrage communale (CAMOC) pour le suivi des projets
sur le terrain. L’enjeu de cet appui avec la formation d’agents et de techniciens communaux et
la mise en place effective de CAMOC est de donner les moyens aux communes d’assumer la
conception, le suivi des réalisations et la gestion des équipements. Malheureusement ces
cellules ne sont pas toutes opérationnelles et fonctionnent plus ou moins bien, par manque de
moyens et du fait que leur fonctionnement repose sur des personnes ressources bénévoles qui
n’ont pas forcément toujours le temps de se mobiliser lorsque la commune a besoin d’elles. Et
comme le soulignent le maire de Yako « nous maires des petites communes nous sommes
31
obligés de faire la cooptation de bonne volonté issues de notre région pour constituer notre
CAMOC avec les rares cadres de la commune. C’est intéressant mais cela a ses limites car
les gens ont leurs activités et ne se mobilisent qu’en cas de disponibilité ».
D’une manière générale, parmi les communes visitées nous n’avons rencontré qu’un seul cas
d’exercice de la maîtrise d’ouvrage de façon totale par la collectivité locale ; il s’agit de la
commune de Ouahigouya où les actions de coopération décentralisée sont exécutées
directement dans le cadre du budget communal. Dans les autres cas, il s’agit plus de
délégation de maîtrise d’ouvrage à un acteur tiers (en l’occurrence le comité de jumelage qui
est chargé de la gestion financière).
2 – Une affirmation nécessaire des prérogatives des municipalités dans la conduite des
actions de coopération décentralisée
Aujourd’hui, avec la décentralisation, les municipalités sont appelées à jouer un rôle central
en termes de gestion et de développement de l’espace communal. Et elles ont besoin à ce titre
de se doter des outils, compétences et moyens nécessaires pour pouvoir relever ce défi.
Quelques contraintes majeures les empêchent d’exercer correctement leur fonction de maître
d’ouvrage, entre autres, : i) l’insuffisance de leurs moyens au plan humain, financier et
matériel ; ii) l’omniprésence de l’Etat et des partenaires au développement qui pèsent
beaucoup sur les orientations de développement et imposent trop souvent leurs
conditionnalité ; iii) les difficultés de mobilisation financière au plan local liées parfois à
l’incivisme fiscal ; iv) les problèmes liés à l’unicité de caisse qui fait peur aux partenaires
extérieurs ; v) les problèmes liés au transfert effectif des ressources liées à la décentralisation.
Pour les acteurs rencontrés quelques principes d’actions forts ainsi qu’un certain nombre de
conditions doivent être respectés pour aider les communes à affirmer leur fonction de maître
d’ouvrage :
• Les communes doivent assumer la responsabilité directe de la conduite des actions
ou confier certains projets, sous forme de délégation de maîtrise d’ouvrage à certaines
structures de la société civile ayant les capacités de porter l’animation, l’exécution et le
suivi de projets sur le terrain. En effet, les communes n’ont pas vocation à tout porter et
32
tout faire. Pour permettre une certaine cohérence, de même que l’efficacité du travail et un
meilleur impact des actions sur le terrain il est nécessaire que tous les acteurs soient
associés dans la dynamique de la coopération décentralisée.
• La mobilisation d’un acteur tiers pour assurer la fonction de maître d’ouvrage
déléguée, doit être le fait des collectivités locales et non pas imposée par les partenaires au
développement. Elle suppose au préalable l’élaboration de contrat clair et la possibilité
pour les communes de récuser cette délégation en cas de problèmes.
• La décentralisation est un fait, mais les démarches de son soutien notamment via la
coopération décentralisée sont à revoir. De même, le fait que les responsables communaux
ou des comités de jumelage doivent recourir aux relations individuelles et personnelles
pour exécuter des actions ou asseoir leurs positions ne permet pas des critiques objectives
des initiatives de développement au plan local.
• Les communes doivent travailler à mobiliser et développer localement un partenariat
avec les services déconcentrés de l’Etat souvent très disponibles, malgré la faiblesse de
leurs moyens, pour les accompagner au plan technique.
• Les problèmes de la maîtrise d’ouvrage dans le cadre de la coopération décentralisée
peuvent trouver une solution salutaire si les communes et les comités locaux de jumelage
arrivaient à définir ensemble des projets prioritaires, dans un cadre cohérent.
• Les projets de coopération décentralisée doivent être pluriannuels et basés sur le
plan de développement de la commune. Le souci de passer à des programmes de
développement pluriannuel correspond à une volonté des partenaires d’inscrire leurs
actions de coopération dans le cadre de programmes d’action cohérents, planifiés dans le
temps et mobilisant toutes les parties prenantes du développement des territoires
concernés.
• La budgétisation de tous les financements qui parviennent aux acteurs dans la
commune dans le cadre de la coopération décentralisée est une nécessité si l’on souhaite
conforter le rôle de maître d’ouvrage des communes.
33
• Le rôle de pilote et d’ensemblier des collectivités locales doit être admis et respecté
par tous les acteurs. En France comme au Burkina, les collectivités locales doivent
coordonner la définition des orientations politiques et la mise en œuvre opérationnelle des
projets et programmes de coopération décentralisée, ceci en étroite collaboration avec les
acteurs de la société civile et les autres acteurs institutionnels publics ou privés (services
déconcentrés de l’Etat, acteurs économiques).
Aujourd’hui, le problème est moins de s’interroger sur le rôle et la fonction de maître
d’ouvrage des communes puisque les textes et règlements en la matière existent déjà à travers
les TOD, que de savoir comment les aider à appliquer cette fonction malgré l’insuffisance
de leurs moyens.
34
IV - Coopération décentralisée et appui au processus de communalisation
rurale
La coopération décentralisée joue déjà un rôle important dans le milieu rural au Burkina Faso,
puisque 70% des initiatives sont engagées en dehors du périmètre actuel des communes
urbaines. Avec l’émergence des futures communes rurales à l’horizon 2006, il s’agit de faire
en sorte que les actions de coopération décentralisée respectent le cadre réglementaire et
juridique et puissent agir en cohérence et en complémentarité avec les stratégies et politiques
nationales.
Avec la décentralisation rurale, des problèmes vont se poser concernant les jumelages
départementaux en fonction de la porte d’entrée qui sera retenue pour la mise en place des
communes rurales.
-
Si le chef lieu de département, voire son agglomération, est retenu comme base de la
commune rurale, il se posera réellement le problème du partage des moyens entre le chef
lieu et le reste des villages du département. Quelle part sera réservée au chef lieu par
rapport au reste des villages ? Sur quelle base opérer la répartition des moyens ? Comment
éviter que des rapports de force s’engagent et empêchent une bonne mise en œuvre des
actions de coopération décentralisée.
-
Dans le cas où c’est le département en entier qui est retenue comme commune rurale,
il s’agira plutôt pour les nouveaux exécutifs élus de réfléchir aux conditions d’une
répartition équilibrée des moyens à l’échelle du territoire communal. A priori, cette option
poserait moins de difficulté.
Par ailleurs, le problème du partage des moyens et du patrimoine se posera avec plus d’acuité
avec l’émergence des communes rurales. Comme le souligne le maire de Ziniaré si « les
budgets que les associations ou CLJ gèrent par le canal de la coopération décentralisée sont
supérieurs aux fonds propres des futurs communes rurales, le risque est grand de voir
apparaître des luttes de pouvoir » qui pourront opposer les maires aux CLJ.
Il faut aussi prendre conscience du rôle important que confèrent les actions de coopération
décentralisée en milieu rural aux premiers dirigeants des comités de jumelage. Cette situation
fait qu’en perspective les présidents des CLJ peuvent devenir « les futurs maires des
35
communes rurales parce que justement ils sont les seules personnes ressources à mener des
actions concrètes sur le terrain par le biais du jumelage ».
Malgré ces interrogations, de l’avis de tous la coopération décentralisée a un rôle important à
jouer comme levier pour accompagner la mise en place des futures communes rurales et aider
à consolider les acquis des communes urbaines actuelles. Aujourd’hui, pour que les
communes fonctionnent et répondent un tant soit peu aux préoccupations de leurs administrés,
elles ont besoin d’un minimum de ressources humaines et surtout dans 3 domaines clés : un
comptable-financier ; un technicien des domaines ; un agent de l’état civil. Pour les acteurs
locaux la coopération décentralisée peut aider les communes à pallier ces difficultés de
d’organisation et de mobilisation de ressources humaines compétentes.
La coopération décentralisée grâce à l’appui budgétaire peut servir de base pour appuyer la
viabilité des futures communes rurales, eu égard à la modicité de leurs prévisions budgétaires
et des difficultés liées au monde rural notamment, les problèmes de recouvrement des impôts,
l’inexistence d’assiette fiscale et les problèmes de capacité d’absorption des moyens
mobilisés.
Pour beaucoup d’acteurs, l’évolution vers la décentralisation rurale est une bonne chose mais
on doit aujourd’hui s’interroger sur la nécessité ou pas de se donner un temps d’arrêt pour
voir si les gens ont compris et intégré la décentralisation. L’impression générale qui se
dégage, c’est que l’ « on a pas encore fini de bâtir les communes urbaines et on saute à pied
joint sur les communes rurales ».
La décentralisation est l’axe fondamental de développement du territoire. Mais se posent
plusieurs problèmes majeurs :
-
La décentralisation des moyens n’a pas suivi la décentralisation des pouvoirs ;
-
La gratuité des mandats des élus locaux pose problème ;
-
Les agents communaux pensent très souvent qu’ils sont agents de l’Etat ;
-
Les populations pensent aussi que la commune est le nouvel Etat providence.
Toute cette situation s’explique en partie selon les acteurs locaux
par le manque
d’information, de sensibilisation des différents niveaux d’acteurs sur ce qu’est la
36
décentralisation, quels sont les enjeux, qu’est ce que cela entraîne comme repositionnement
des acteurs à l’échelle locale.
Il faut donc que l’Etat se donne les moyens de mesurer et d’apprécier les évolutions qui se
sont opérées sur le terrain, en mettant en avant un certain nombre de critères : i) le dynamisme
du conseil municipal ; ii) le développement de la fiscalité locale ; iii) l’état d’esprit des
populations et l’évolution des mentalités ; iv) les partenariats et les relations de travail initiés
entre les autorités et services déconcentrés de l’Etat.
Avec la décentralisation rurale, certaines évolutions sont à prévoir en tenant compte de
l’expérience des communes urbaines :
-
Arriver à mettre les maires dans des conditions minimales de travail. Cela pourra
amener les plus consciencieux à respecter les règles et les textes ;
-
Sensibiliser les populations et leur faire comprendre qu’en tant que citoyen elles ont
certes des droits mais aussi des devoirs en payant les impôts locaux. Il existe en effet une
mauvaise compréhension de la décentralisation et du rôle des maires par les populations
qui pensent « qu’on a donné des millions aux maires et lorsqu’il y a baptême, mariage,
décès, rentrée scolaire, etc.,… c’est le maire qui doit régler tous les problèmes ». Alors
que le mandat des maires est gratuit et qu’il n’ y a aucun budget sur lequel régler de tels
problèmes. Ainsi, les maires sont souvent obligés de contourner les procédures pour
pouvoir régler ces problèmes sociaux.
En perspective, dans les départements où existent des actions de jumelage coopération, il
faudra mettre l’accent sur l’appui aux futures communes rurales. Cet appui pourra se décliner
de différentes manières :
-
Aider les futures communes à définir et ordonner leurs besoins ;
-
Apporter un appui financier et matériel ;
-
Aider à asseoir une administration communale par la formation d’agents et
l’équipement des communes.
37
En guise de conclusion
•
Le rôle important de la coopération décentralisée comme source de financement des
collectivités locales
Les actions de jumelage coopération jouent depuis plus d’une trentaine d’années un rôle
important dans l’appui à la réalisation d’investissement au plan local. Avec l’avènement de la
décentralisation et l’émergence des communes, la coopération décentralisée constitue
aujourd’hui une source importante de financement des collectivités locales.
-
En effet, comme le soulignent certains élus, en dehors des instruments d’appui
financier de l’Etat (FODECOL, FICOM), il n’ y a que la coopération décentralisée.
Raison pour laquelle les communes cherchent à avoir la maîtrise de cette forme de
coopération. De fait sur le terrain de nombreux élus municipaux sont restés membres des
comités et la plupart des membres sont également des « hommes des maires ». Pour les
communes, cette recherche d’articulation avec les comités de jumelage est un enjeu
important puisque les subventions apportés dans le cadre des jumelages constituent un
appoint important pour le budget d’investissement très faible en particulier pour les
communes moyennes.
-
Par ailleurs, il faut souligner que dans la plupart des communes l’essentiel du
fonctionnement des comités de jumelage est assurée grâce aux subventions annuelles et à
l’appui matériel apporté par les collectivités locales pour l’organisation de diverses
activités (organisations de réunions ou de manifestations, accueil des partenaires, appui à
l’organisation des voyages, etc.).
Même si des difficultés sont évoquées en termes, entre autres, de coordination des actions sur
le terrain, d’organisation transparente de la gestion financière et matérielle, de conflit de
positionnement entre communes et comités de jumelage, l’apport important de la coopération
décentralisée dans le budget d’investissement des communes fait que la maîtrise de la gestion
des actions de ce mode de coopération constitue un enjeu majeur pour les exécutifs locaux
élus.
38
•
L’appui budgétaire comme facteur de bonne gouvernance et de transparence dans la
conduite des actions de coopération décentralisée
Dans le cadre de la coopération décentralisée la mobilisation des ressources tant matérielles
que financières et humaines, et leur gestion correcte ne peuvent se réaliser que dans un
climat de confiance réciproque entre collectivités jumelées ou en partenariat. Pour ce faire, il
apparaît fondamental que les collectivités du Sud mettent en place des structures de gestion
transparentes. Ainsi, la mise en place, en amont et en aval des actions de coopération, de
mécanismes de contrôle et l’organisation des acteurs pour veiller à leur application (statuts,
règlement intérieur), constituent des facteurs importants pour une mobilisation et une gestion
efficace des ressources.
Pour les acteurs locaux, l’appui budgétaire présente donc des intérêts à différents niveaux,
puisqu’il permet à la fois de :
-
Responsabiliser davantage les exécutifs locaux soumis aux contrôles financiers des
services de l’Etat et de les pousser à aller de plus en plus vers l’efficacité et la
transparence.
-
Mesurer les capacités de mobilisation financière du conseil municipal pour le
développement de son territoire ;
-
Accroître les capacités d’investissement des communes ;
-
Permettre à l’Etat, à travers le contrôle de ses services déconcentrés, de suivre le
mouvement des aides mobilisées par les communes via la coopération décentralisée ;
-
Donner la possibilité pour les collectivités locales de mieux planifier dans le temps
leurs investissements, avec en préalable à la budgétisation la négociation de conventions
pluriannuelles avec leurs partenaires sur la base de programmes d’actions clairs et précis.
Pour que cela marche, quelques conditions nécessaires doivent être respectées par les acteurs :
-
L’information et la sensibilisation en amont des acteurs au Sud et au Nord doivent être
organisées ;
-
Les délais de traitement des dossiers au plan administratif et comptable doivent être
respectés : à priori si l’exécutif communal enclenche les procédures à temps et dans les
39
règles, en 10 jours les dossiers doivent pouvoir être traités, 5 jours chez le contrôleur
financier et 5 jours au trésor.
-
La nécessité du travail en concertation avec le contrôleur financier et le trésor, car très
souvent les blocages proviennent de l’absence de communication et de concertation entre
les communes, les contrôleurs financiers et le trésor.
-
L’élaboration consensuelle de programmes qui devront être pluriannuels pour
s’intégrer au mieux dans les préoccupations de développement et la mise en place de
mécanismes de concertation entre tous les partenaires pour éviter le pilotage à vue
(mouvement associatif, opérateurs économiques, services déconcentrés de l’Etat),
constituent autant de mesures préalables nécessaires pour permettre aux élus de mieux
gérer les ressources de la coopération décentralisée.
-
La signature de conventions claires et précises avec les partenaires confirmant les
communes dans leur rôle de maître d’ouvrage pour le suivi et le contrôle de
l’exécution des actions, est aussi nécessaire avant la mise en place de mécanismes d’appui
budgétaire.
Globalement, le principe de la budgétisation est jugé bon car c’est un facteur de bonne
gouvernance, de transparence. Aujourd’hui, il s’agit d’aider les collectivités locales i) à
assurer une cohérence des actions et des investissements publics sur le territoire communal ii)
et faire en sorte que les subventions de la coopération décentralisée agisse en complément des
budgets d’investissement des communes demeurés très faibles. Et de ce point de vue l’appui
budgétaire aux communes est considérée comme l’approche qui permettra le plus la
transparence et le droit de regard de l’ensemble des citoyens.
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