Les réformes administratives en France. Perceptions et

Les réformes administratives en France.
Perceptions et expériences des cadres
dirigeants
Philippe Bezes (CNRS, CERSA, Université Paris 2)
Gilles Jeannot, LATTS, Université Paris-Est)
Roma, 27 giugno 2013
Dipartimento della Funzione Publica
Présentation de l’enquête par
questionnaire – WP3
• Une enquête portant sur les effets des réformes néomanagériales et interrogeant les « cadres dirigeants »
(senior executives) ou l’encadrement supérieur des Etats
• Questionnaire envoyé à plus de 22 000 cadres dirigeants
dans 11 pays européens
• Echantillon comparatif comprenant les hauts fonctionnaires
en administrations centrales, services territoriaux et en
agences avec une focale particulière sur la santé et l’emploi
• Enquête en ligne avec des versions nationales traduites du
questionnaire – Envoi du questionnaire par la poste et/ou par
courrier électronique
• Enquête achevée dans 10 pays avec 4818 réponses (taux
de réponse 23.4%)
Nombre d’invitations envoyées
et taux de réponse par pays
Country
Austria
Estonia
France
Germany Hungary
Italy
Netherlands
Norway
Spain
UK
Total
Invitations sent
(sample size)
1745
913
5297
2295
1490
1703
977
1299
1778
3100
20597
Survey Response rate
completions
637
36.5%
321
35.2%
1193
22.5%
566
24.7%
351
23.6%
343
20.1%
293
30.0%
436
33,6%
321
18.1%
357
11.4%
4818
23.4%
L’enquête en France
• Construction de l’échantillon
• L’insistance sur les variations de niveaux d’administration
et sur les échelons hiérarchiques : l’enjeu de couverture
des services déconcentrés de l’Etat et l’enquête
complémentaire sur les chefs de bureau
• Modalités d’administration du questionnaire (poste,
courriel, anonymat complet)
• Période – un moment « en suspension » (fin mai –fin juin
2012)
• 5297 envois ; 1193 retours ; taux de réponse=22,5%
• Echantillon limité (excluant les chefs de bureaux et chefs
de service dans les services déconcentrés): 662 réponses
et taux de réponse de de 32%
L’intérêt de l’enquête dans le contexte français
• L’administration d’Etat française exposée à de
nombreuses réformes depuis les années 2000 qui ont
fortement affecté les pratiques et les identités
– Loi organique relative aux lois de finances (dite LOLF, 2001, 2006):
– RGPP avec l’application du ½ (non renouvellement des départs en retraite)
– RéATE : réforme de l’administration territoriale de l’Etat – réorganisation par
fusion
– Création continue d’établissements publics (agences à la française)
• Beaucoup d’enquêtes qualitatives sur les effets de la
LOLF et quelques enquêtes en cours sur les effets de la
RéATE
• Mais peu d’enquêtes quantitatives sur les effets des
réformes à l’exception de la nouvelle politique DGAFP
Questions de recherche à partir du cas
français
• 1. Sociologie des réformes de l’Etat en Europe Placer la France en perspective comparative: aller audelà du stéréotype international de la France comme
« traînard » (laggard)
• 2. Effets des réformes et niveaux d’administration –
Les transformation des relations entre centre et
périphérie (Plus de contrôle? Plus d’autonomie?) –
• Sociologie des hauts fonctionnaires: quelles
évolutions des rôles (représentation de soi,
politisation); Comment sont-ils affectés par les
réformes?
1. Placer la France en perspective
comparative – Une lecture par les
tendances de réforme et les
instruments
do
wn
si
zin
fu g
s
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na
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n
les tendances de la réforme
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
peu développé
2
3
4
5
6
très développé
Les tendances des réformes
administratives perçues en France
Des réponses qui caractérisent les topiques des
réformes de la période 2007-2012 : réduction des
effectifs, fusions et gouvernement électronique
L’importance de la LOLF: l’orientation par les
résultats
Ces réformes ne sont pas identifiées à des
privatisations, une flexibilisation de la fonction
publique ou de la sous-traitance
Les réformes en faveur des citoyens sont
identifiées comme peu prégnantes
Fort décalage dans la position de la France : forte
réduction des effectifs mais dans le cadre globalement
maintenu du statut
Question: La réduction des
effectifs est-elle une tendance
présente dans votre secteur
ministériel?
Question: La flexibilisation de
l’emploi est-elle une tendance
présente dans votre secteur
ministériel?
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large
mesure)
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large
mesure)
United Kingdom
Estonia
France
The Netherlands
Estonia
Italy
The Netherlands
United Kingdom
Germany
Portugal
Spain
Norway
Hungary
Germany
Austria
Austria
Portugal
Spain
Italy
France
Norway
Hungary
1
2
3
4
5
6
7
1
2
3
4
5
6
7
France haut placée sur les fusions et assez
haut sur les agences
Création d'agences autonomes
Fusions
The Netherlands
Estonia
Italy
The Netherlands
France
United Kingdom
Hungary
France
United Kingdom
Austria
Austria
Norway
Estonia
Germany
Spain
Italy
Norway
Spain
Germany
Hungary
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
5,00
0,00
1,00
2,00
3,00
4,00
Des réformes perçues comme peu orientées vers les
bénéficiaires (qu’ils soient vus comme citoyens ou
clients)
Question: Le traitement de
l’usager comme un client est-elle
une tendance présente dans votre
secteur ministériel?
Question: La participation des citoyens estelle une tendance présente dans votre secteur
ministériel?
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large mesure)
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large
mesure)
Portugal
Portugal
Estonia
Estonia
Germany
Hungary
Italy
Austria
United Kingdom
United Kingdom
The Netherlands
Germany
Austria
The Netherlands
Norway
Spain
Spain
Italy
Hungary
Norway
France
France
1
1
2
3
4
5
6
2
3
4
5
6
7
7
Dans le même sens, France “mal classée” sur les items
“réduction de la bureaucratie” et “transparence et open
governement”
Une lecture comparative par les
instruments
• Trois instruments majoritairement identifiés dans le
contexte français mais également dominants dans
les résultats globaux de l’enquête: entretiens
d’évaluation, le management par la performance
et les résultats, la planification stratégique
• Forte diffusion de la rémunération à la performance
vs faible présence des systèmes de qualité et
des instruments en faveur des citoyens
Résultats pour la France
Résultats globaux pour les 10 pays
Dans quelle mesure les
instruments suivants sont
utilisés dans votre
organisation?
Question: Dans quelle mesure les
instruments suivants sont utilisés dans
votre organisation?
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large mesure)
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large
mesure)
usage outils de gestion
Staff appraisal talks/performance appraisal
Business/strategic planning
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Management by objectives and results
pas utilisé
2
Codes of conduct
Quality management systems
Customer/user surveys
3
Benchmarking
4
Risk management
5
Cost accounting systems
6
très utilisé
Service points for customers (e.g. one stop shops)
Internal steering by contract
Decentralisation of financial decisions
Decentralisation of staffing decisions
p
en lani
gu q us
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un
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d e f in
cr
h
prp
ev
a
r is a g
qu
es
Performance related pay
1
2
3
4
5
6
7
Présence relative du management par la perfomance mais
forte présence de la rémunération à la performance
Question: Dans quelle mesure
le management par les objectifs
et les résultats est utilisé dans
votre organisation?
Question: Dans quelle mesure la
rémunération à la performance est
utilisée dans votre organisation?
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large mesure)
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large
mesure)
United Kingdom
Italy
Norway
United Kingdom
The Netherlands
France
Italy
The Netherlands
Portugal
Estonia
Austria
Germany
France
Norway
Germany
Hungary
Estonia
Austria
Hungary
Spain
Spain
Portugal
1
2
3
4
5
6
7
1
2
3
4
5
6
7
Faible présence des systèmes de gestion de la qualité
et des enquêtes de satisfaction
Question: Dans quelle mesure les
systèmes de gestion de la qualité sontils utilisés dans votre organisation?
Question: Dans quelle mesure les
enquêtes de satisfaction (usagers/
clients) sont-elles utilisées dans votre
organisation?
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large mesure)
(1 = Pas du tout ; 7 = Dans une large mesure)
The Netherlands
United Kingdom
Norway
The Netherlands
United Kingdom
Portugal
Estonia
Estonia
Austria
Norway
Portugal
Hungary
Spain
Germany
Italy
Austria
Germany
Italy
France
Spain
Hungary
France
1
2
3
4
5
6
7
1
2
3
4
5
6
7
Global Trends and Instruments
of Reforms
• Downsizing, Mergers and E-government – to a
lesser extent result-based management - are
perceived as the main reform trends
• Administrative reforms are perceived as loosely
oriented towards quality, citizens or clients
• But also not so much focused on privatization,
flexibilisation of the civil services or outsourcing
• Significant variations are observed according to
government levels with significantly more
managerial tools in agencies (établissements
publics)
2. La perception des effets
des réformes
Le jugement global sur les réformes
administratives
Question: Selon vous, comparée à il y a cinq ans, la manière dont l’administration
fonctionne dans votre pays est plutôt (1-3 = pire ; 8-10 meilleure)
The Netherlands
Estonia
Norway
Hungary
Italy
Austria
Portugal
France
Germany
United Kingdom
Spain
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Pays du Nord
(Pays-Bas,
Norvège):
plébiscite et
vision
consensuelle
Pays du Sud
(sauf Italie):
visions très
critiques
France et
Grande-Bretagne:
visions disputées
des réformes
La perception des impacts des réformes
Impacts positifs sur en France
la réduction des coûts performance de l'administration sur les cinq
dernières années
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
mauvaise performance
2
3
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so
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al
e
5
6
bonne performance
Impacts plutôt positifs (ou disputés) sur l’éthique des fonctionnaires, la qualité du service, l’efficacité des pol. publiques et la transparence
Impacts négatifs sur la motivation des agents et l’attractivité du secteur public
Impacts négatifs sur la participation des citoyens, de la confiance des citoyens et de la cohésion sociale
De forts contrastes dans les
effets des réformes selon
les niveaux de
gouvernement
Administrations centrales
Services déconcentrés des ministères
Agences (établissements publics)
Des réformes différentes d’un
niveau à l’autre
Perception des réformes par les agences
(établissements publics) très caractérisée et
différentes des autres niveaux
Agencification avec contractualisation, benchmarking et
comptabilité analytique
Développement de nouvelles politiques publiques
Accent mis sur la participation des citoyens ( plus d’enquêtes de
satisfaction usagers)
Les directions départementales et les préfectures
La domination des réorganisations par fusion et l’instrument
« guichets uniques »
Plus de réduction des effectifs et de l’offre de l’Etat au niveau des
directions départementales qu’ailleurs
autonomie par domaine et niveau d'intervention
70%
60%
dir adm centrale
50%
dir agence
40%
préfet
30%
dir régional
dir départemental
20%
10%
lic
en
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fin
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io
pl
n
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ol
itiq
ue
s
0%
De forts contrastes dans la perception de
l’autonomie en fonction des niveaux
d’administration
Une autonomie à 3 vitesses
• 1. Faible autonomie de gestion pour les directions
départementales (sauf pour le travail de
réorganisation)
• 2. Autonomie un peu plus élevée pour les
directions régionales (sur les budgets mais
relativement faible en dépit de la LOLF)
• 3. Forte autonomie pour les agences sur tous les
sujets
• Conclusion - Les promesses non tenus des
réformes sur l’autonomie des gestionnaires de l’Etat
• Vision négative des impacts des réformes dans les
nouvelles directions départementales
interministérielles
Régression OLS – Outils, autonomie
et contrôle
Contrôle et autonomie
Un résultat : la supervision de l’Etat
territorial par l’administration centrale
Les services déconcentrés français sont plus équipés en
outils, moins autonomes et plus contrôlés que les
services de l’administration centrale française
Les différences entre administrations centrales et
agences françaises ne sont pas significatives
Les directions régionales se vivent plus autonomes que
les DD mais moins que les agences
The Perception of Impacts
• Controversial global judgement on the
evolution of administrative performance
• Positive assessments of Cost Reduction,
innovation, Policy effectiveness, Ethical
Behaviour of public officials and
Transparency
• But Negative Assessments of motivation of
agents, attractiveness of the civil service,
citizens participation, citizen trust toward
government and social cohesion
Changing Relations between InterGovernment Levels ?
• Different Reform Effects according to Government
Levels
• Increased Monitoring and Decreased Autonomy for
Départemental Inter-ministerial Services
• A Case for Increased ‘Regulation inside Government’:
Central Government exert more control on their
Regional and Départemental Field Services
• A trend towards shrinking the Départemental State
level of government
• Strong Autonomy for Agencies with Client-Oriented
Activities
3. La perception des rôles et
des valeurs des cadres
dirigeants
Les valeurs structurantes
Tax financed services ‐ User charges / fees
State provision ‐ Market provision
Customer focus ‐ Citizen orientation
Following rules ‐ Achieving results
Equity ‐ Efficiency
Quality ‐ Efficiency
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Les valeurs classiques associées au modèle wébérien prévalent
Équité (42%) vs efficience (16%); orientation vers les citoyens (56%) vs focale
sur les clients (10%); offre de services publics par l’Etat (54%) vs par le marché
(7%).
Mais quelques valeurs managériales émergent (atteindre les résultats >
suivre les règles ; efficience > qualité)
Opposition nette dans les valeurs entre agences et services
déconcentrés
Agents des services déconcentrés (DR et DD) qui valorisent l’équité et l’Etat
Vs Agents des agences très “managérialisés” qui valorisent les résultats et
l’augmentation des tarifs pour les usagers
Les motivations
Importance des motivations intrinsèques (autonomie de
décisions, travail intéressant)
Moindre importance des motivations extrinsèques (statut,
sécurité de l’emploi)
Importance des valeurs altruistes (attachement maintenu
à l’idéal du service public ?)
La politisation
Removing issues and activities from the realms of politics
produces better policies Senior executives and not politicians initiate reforms or
new policies In my organisation politicians interfere in routine
activities Politicians regularly influence senior‐level appointments
in my organisation Politicians respect the technical expertise of senior
executives
Strongly disagree
…
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100
…
…
…
…
Strongly agree
Cannot assess
%
Perception globale d’une division stable des rôles entre
politique et administration
Mais 46% sont d’accord pour dire que ‘Placer hors du
champ politique des enjeux et des activités permet de
développer des politiques publiques plus pertinentes à long
terme’ – Souhait de voir les politiques plus à distance ou
expression d’un ethos de haut fonctionnaire?
Perceptions of Roles
• Traditional attachment to intrinsic motivations
(content of work, autonomy) and, to a lesser extent,
to extrinsic motives (job security, status, etc.)
• More attachment to Weberian values (egality of
treatment, rules, etc.) in the territorial state (regional
and départemental state services) compared to
agencies where senior executives defend more
managerial values
• Broad perception of a stable division of roles
between politicians and top bureaucrats
Conclusion
• Some specificities in reform trends : downsizing,
mergers, e-government and performance
management
• Sharp contrasts in perceptions between government
levels: A three-speed French public administration?
• Controversial perceptions of impacts: rather positive
perceptions of managerial outputs and outcomes but
rather negative perceptions of impacts on the civil
service (attractiveness, motivation) and on social
outcomes (trust, social cohesion)
• Robustness of intrinsic and altruistic motivations but
variations in dominant values between government
levels
Merci de votre attention !
Thank you for your attention !
Contacts:
Philippe Bezes, Senior Research Fellow at the National
Center for Scientific Research (CNRS)
([email protected]; [email protected])
Gilles Jeannot, Professor of Sociology at the Ecole des
Ponts et Chaussées ([email protected])