OK PENITENTIAIRE UK

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OK PENITENTIAIRE UK

1
MINISTERE DE LA JUSTICE
SERVICE DES AFFAIRES EUROPEENNES ET INTERNATIONALES
SOUS-DIRECTION DE L’EXPERTISE ET DES RELATIONS INTERNATIONALES
PARIS
LE CONTROLE DES ETABLISSEMENTS
PENITENTIAIRES
EN
ANGLETERRE ET AU PAYS DE
Deborah Drake et Alison Liebling
Université de Cambridge
Novembre 2005
S:\aho\Numérique\1Ouvert\0502589\OK PENITENTIAIRE UK.DOC
GALES
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LE CONTROLE DES ETABLISSEMENTS PENITENTIAIRES
EN
ANGLETERRE ET AU PAYS DE GALES
par
Deborah Drake et Alison Liebling
Université de Cambridge
3
Sommaire
I.
L'OBJET DU CONTRÔLE ..................................................................................................8
A.
B.
C.
II.
LA QUALIFICATION DES GOUVERNEURS ..........................................................................8
LES RAPPORTS DU PERSONNEL AVEC LES PRISONNIERS .................................................9
LE COURS DE FORMATION POUR OFFICIERS DE PRISON DEBUTANTS...............................10
LES ACTEURS DU CONTRÔLE ET LEURS POUVOIRS...........................................11
A.
B.
III.
LES ACTEURS CENTRAUX.............................................................................................11
LES ACTEURS LOCAUX.................................................................................................12
LES MODALITÉS DU CONTRÔLE..............................................................................14
A.
B.
C.
D.
E.
LA SURVEILLANCE DES PRISONS ..................................................................................14
L'INSPECTION DES PRISONS ........................................................................................14
LES CONSEILS DE SURVEILLANCE AUTONOMES .............................................................18
LA SURVEILLANCE INTERNE .........................................................................................19
L’EVALUATION DE LA QUALITE DE VIE EN PRISON (MEASURING THE QUALITY OF PRISON
LIFE – MQPL–) .................................................................................................................................27
IV.
ANNEXES .....................................................................................................................29
TEXTES ET DATES DE REFERENCE
1823 – Loi sur les Prisons (Gaols Act) : introdution d’aumôniers de prison, rémunération des gardiens, gardiens féminins pour les prisonnières et interdiction de l'utilisation des fers ou des
menottes.
1835 – Loi sur la Prison : introducition des inspecteurs internes des prisons.
1877 - Loi sur la Prison : placer toutes les prisons sous le contrôle du gouvernement central, plutôt
que du gouvernement local.
1963 - Le Ministère de l’intérieur a assuré la gestion des prisons, qui étaient précédemment sous la
responsabilité de la Commission des prisons.
1991 – La loi sur la justice pénale (Criminal Justice Act) : a introduit la surveillance par le Service de
Probation des délinquants condamnés à plus de 12 mois d’emprisonnement. Le Service des
prisons est devenu une Agence exécutive (Executive Agency).
1992 – Première prison sous gestion privée s'ouvre au R-U (Wolds).
2001 - Un service national de probation (National Probation Service) est formé sous le Directoire
National de Probation.
2004 - Regroupement des services de prison et de probation pour former le Service national de gestion des délinquants (NOMS).
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INTRODUCTION
Le Service des prisons en Angleterre et au Pays de Gales[ 2 ] coopère de
plus en plus avec d’autres services (joined up criminal justice) dont les objectifs
majeurs ont été définis par le Ministère de l’Intérieur (Home Secretary). En 2003,
le Service des prisons et le service de probation ont été regroupés sous la responsabilité d’un Commissaire aux Services Correctionnels (Commissioner for
Correctional Services). En 2004, ce mouvement a été renforcé lorsque les services pénitentiaires et les services de probation ont été fusionnés pour former le
Service national de gestion de la délinquance (National Offender Management
Service). Ce changement a été le résultat de la réorganisation de
l’Administration des services correctionnels pour en améliorer l’efficacité. Le
Service national de gestion de la délinquance (NOMS) est maintenant « responsable de la conception des interventions et des services aux délinquants dans le
but de réduire les récidives et renforcer la protection du public ».
Le Ministère de l’intérieur est responsable, devant le Parlement, des services pénitentiaires (les services correctionnels incluant désormais les prisons du
secteur privé) en Angleterre et au Pays de Gales. Il « définit la stratégie des services pénitentiaires, fixe les orientations et les objectifs à atteindre, alloue les
ressources appropriées » (Home Office 2000 : 7). Une nouvelle stratégie de justice pénale de coopération indique que l’objectif primordial de la justice pénale
est la protection du public et la lutte contre la criminalité (Home Office 2001). On
s'attend à ce que les services pénitentiaires fonctionnent dans ce cadre.
Les prisons sous administation privée ont été instituées au Royaume-Uni
par la Criminal Justice Act de 1991. Il existe 11 prisons privées et 128 prisons
publiques en Angleterre. Les prisons privées (et les prisons « sous contrat»
fonctionnant selon le Service Level Agreement, SLA) ont un superviseur ou un
contrôleur sur place qui vérifie le respect des termes du SLA.
En août 2005, la population pénitentiaire en Angleterre et au Pays de Gales était de 76 735 (dont 72 156 hommes et 4 579 femmes (cf. NOMS 2005)
contre 75 092 l’année précédente (NOMS, 2004). Si les taux d’emprisonnement
continuent à augmenter au rythme actuel, la population carcérale en Angleterre
atteindra à 80 300 d’ici 2007 (White and Cullen 2000). Beaucoup de prisons
(particulièrement les prisons locales) sont surpeuplées. La moitié des prisons
locales sont vieilles, souvent istallées dans des bâtiments victoriens situés dans
5
des centres urbains. Beaucoup de nouvelles prisons ont été ouvertes au cours
de la dernière décennie ; elles répondent à une conception de « nouvelle génération » et elles sont installées en dehors des centres-villes.
Les prisons sont régies par un règlement (Prison Rules) pris pour
l’application de la loi sur les prison (Prison Act de 1952) modifiée en 1999. Il est
complété par une ordonnance (Prison Service Orders) qui édicte des prescriptions permanentes. Un nouveau projet sur les prisons (Prisons Bill) est en cours
de préparation.
L’origine du concept moderne du Service des prisons remonte à la fin du
18
siècle lorsque John Howard, dans son « L’état des prisons », de 1777, a
fait une présentation très critique du traitement des prisonniers et des conditions
des prisons. En réponse partielle aux critiques de Howard, la première loi anglaise sur les prisons d’Etat (Penitentiary Act) fut votée en 1779. Elle dispose
que le but des prisons britanniques est d’organiser le repentir des prisonniers
ainsi que leur réinsertion sociale. Avec le temps, plusieurs autres lois ainsi que
d’autres changements structurels ont structuré l’actuelle administration des prisons.
ème
Depuis la fin de les années 60 et suite à l’évasion de quelques prisonniers
notoires, le problème de la sécurité est devenue un souci majeur. En 1966, une
enquête réalisée par Mountbatten débouchait sur une recommandation selon
laquelle il faut classer les prisonniers en fonction du risque qu’ils représentent,
puis les incarcérer dans des établissements appropriés et les entourer de mesures de sécurité conséquentes. Mountbatten recommandait, en outre, une prison
forteresse pour les condamnés qui présentent le plus de risque pour la sécurité.
Le gouvernement avait adopté les recommandations de Mountbatten pour la
catégorisation de la sécurité (voir l'annexe A), mais l’idée d’un établissement de
sécurité maximale avait obtenu trop peu de partisans. Le rapport de Radzinowicz, publié en 1968, a recommandé un système de « dispersion » par lequel
les prisonniers à haut risque devaient être dispersés dans trois ou quatre grandes prisons à sécurité renforcée (Conseil Consultatif sur le système pénitentiaire
de 1968). Le gouvernement a accueilli favorablement le rapport de Radzinowicz
et a ouvert quatre prisons de dispersion en 1969, deux en 1970 et un septième
en 1973.
Dans les années 70 et 80, le système de dispersion a été perturbé par une
série de treize incidents majeurs qui se sont produits tout au long de cette période[ 3 ] et qui ont poussé à réexaminer le système de dispersion. Il a fallu une
6
nouvelle série de troubles en 1990 dans différentes prisons locales [ 4 ], qui ont
commencé par une importante émeute à Strangeways à Manchester, pour que
le rapport de Woolf (1991) soit sérieusement pris en considération pour appréhender le problème du contrôle dans les prisons. Pour Woolf, la cause des troubles était un sentiment collectif d’injustice que partageaient les prisonniers. Il
réclamait de meilleures conditions dans les prisons en suggérant notamment de
résoudre le problème de la surpopulation dans les prisons pour éviter les émeutes ; de confiner les prisonniers dans un endroit où ils puissent maintenir le
contact avec leurs familles (prisons de communauté) et de les engager dans des
activités utiles. Le rapport de Woolf a plaidé pour un changement culturel dans
le système pénitentiaire vers plus d’humanité et de justice.
Les propositions de Woolf n’avaient pas eu le temps d’être mises en oeuvre, que deux tentatives d’évasion se sont produites dans deux prisons de sécurité maximale. Elles ont donné lieu à deux enquêtes conduites par Woodcock et
Learmont respectivement, suivies d’importants changements du système pénitentiaire. Woodcock avait fait 64 recommandations et Learmont 127. La majorité
de leurs recommandations ont été mises en application. Les principaux domaines auxquels les recommandations de Woodcock et de Learmont s’appliquent
étaient :
− la surveillance et l’observation (interdiction de rideau ou aveuglant interne, patrouilles de chien) ;
− les biens et les fouilles (contrôle volumétrique des possessions du prisonnier, fouilles des cellules à intervalles fréquents mais irréguliers) ;
− les visites (fouille et contrôle par rayon X des visiteurs des prisonners de
catégorie A, fouilles aléatoires des visiteurs et du personnel quittant la prison) ;
− les mesures de sécurité physique (planification de contingence, etc.) ;
− les mesures de sécurité électronique ;
− le déploiement de la section canine (patrouille en dehors des périmètres) ;
− la sélection et formation du personnel (utilisation des Rapports d'information de sécurité dans la sélection du personnel).
Ces recommandations ont conduit à un renforcement significatif de la sécurité et du contrôle dans les établissements pénitentiaires, particulièrement dans
le secteur de Haute Sécurité. Elles sont également à l’origine de l'instauration de
l’audition complète (thorough auditing), c'est-à-dire l’évaluation des pratiques du
personnel en vue de vérifier le respect des politiques et des procédures (en relation tant avec la sécurité qu’avec toutes les normes).
7
Tel qu’il se présente aujourd’hui, le système d’évaluation des prisons peut
être décrit successivement à travers l’objet (I), les acteurs (II), les modalités (III)
et les suites (IV) des contrôles.
8
I.
L'OBJET DU CONTRÔLE
Aux termes du cahier des charges du Service des prisons de sa Majesté,
cette administration « sert le public en maintenant en prison ceux qui ont été
jugés par les tribunaux. Notre devoir est de nous occuper d'eux avec humanité
et les aider à mener une vie respectueuse des lois et utile dans la prison et
après la libération » (Service des prisons 2004).
En d’autres termes, le Service des prisons a pour principal objectif de protéger le public, c’est-à-dire
- garder les prisonniers de manière sûre ;
- réduire le risque de récidive ;
- fournir des établissements sûrs et en ordre, où les prisonniers seront
traités avec humanité, decence et dans la légalité ;
- fournir des services de garde et de transport efficaces aux juridictions
pénales.
La compétence du personnel s’apprécie à travers la qualification des gouverneurs de prison, les rapports du personnel avec les prisonniers, la formation
des officiers débutants.
A. LA QUALIFICATION DES GOUVERNEURS
On accède aux fonctions de gouverneur de prison par diverses voies.
Beaucoup de gouverneurs sont issus de la voie interne. Ils ont bénéicié d’une
série de formations et d’évaluations qui leur ont permis de progresser dans la
hiérarchie.Le programme de formation des cadres opérationnels du Service correctionnel de sa Majesté intègre des matières aussi diverses que la gestion, les
techniques d’investigation, le développement personnel, les techniques de discernement et de jugement en cas d’incident, le style personnel et le rôle du chef
ou du directeur au sein du Service des prisons.
Deux autres voies sont plus souvent empruntées pour devenir gouverneur
de prison : le Plan de développement intensif (Intensive Development Scheme,
offert aux diplômés supérieurs et au personnel présentant des aptitudes), et le
9
Plan hiérarchique croisé (Cross Hierarchical scheme), destiné principalement
aux fonctionnaires qui souhaitent jouer un rôle opérationnel.
Les compétences et qualités personnelles requises pour accéder au gouvernorat de prison sont les bases d’une évaluation a priori de la fonction. Elles
sont autant de critères pour l’évaluation a posteriori de l’efficacité professionnelle des gouverneurs de prison.
B. LES RAPPORTS DU PERSONNEL AVEC
LES PRISONNIERS
Longtemps le Service des prisons a affirmé que la clef de la maîtrise des
prisons réside dans le fait d’avoir de bons rapports entre le personnel et les prisonniers.
« Les relations entre le personnel et les prisonniers sont au coeur du système pénitentiaire dans son intégralité et... il est déterminant pour le contrôle et
la sécurité que ce rapport soit juste. Les prisons ne peuvent pas être gérées par
coercition : elles dépendent du personnel ayant une approche ferme, confiante
et humanitaire qui leur permet de maintenir des contacts étroits avec les détenus sans agressivité « (Home Office 1984 : para. 16).
Dans la pratique, la qualité des rapports personnel-prisonnier et la capacité
à « les rendre justes » varient d’un établissement à un autre. Un certain nombre
de facteurs influencent la tonalité et le tempérament des relations : la culture,
l’âge et l’expérience du personnel, l’histoire, les modes de gestion et l'environnement. Cependant, le problème des rapports personnel-prisonniers est reconnu comme un point important et la plupart des établissements travaillent
activement pour maintenir et améliorer ces rapports.
Les officiers de prison (qui sont de quatre catégories : officiers principaux,
officiers séniors, officiers et les corps de soutien opérationnel) suivent une formation de huit semaines (voir ci-dessous) s’ils acceptent les cours au Centre
d’évaluation de simulation du travail (Job Simulation Assessment Centre). Aucune qualification formelle n’est exigée.
Selon une étude récente du High performing officer, les caractéristiques
majeures utilisées pour décrire les « meilleurs » officiers incluent, par exemple :
empathie, patience, intégrité, confiance, constance, résilience, équité, sens de
l’humour, adaptabilité, professionnalisme, compassion, souplesse et maturité.
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Les meilleurs officiers sont non provocateurs, sans jugement, observateurs, et
communicatifs. Beaucoup d'officiers ne possèdent pas ces qualités ; il y a un
grand nombre d’agents au profil anti-management et anti-prisonnier dans les
prisons mal gérées.
La culture d'officier est au centre d’une gestion sérieuse et un projet visant
à réduire le nombre des catégories d'officiers est actuellement en cours. Les
officiers peuvent être soumis à un code de discipline. Il y a déjà une structure
d’évaluation des performances quotidiennes (mais elle est considérée comme
superficielle et sujette à l'inflation des catégories).
C. LE COURS DE FORMATION POUR
OFFICIERS DE PRISON DEBUTANTS
Le cours de formation pour les officiers de prison débutants est d’une durée de huit semaines. Les participants passent la première semaine de formation à l'induction et la familiarisation avec l'établissement où ils ont demandé à
travailler après la réussite de la formation. Les stagiaires consacrent ensuite
trois semaines aux exercices pratiques et théoriques, soit dans une école de
formation du Service national des prisons, soit dans un des centres de formation
locaux au sein d’une prison. Ils passeront ensuite une semaine dans leur établissement pénitentiaire avant de terminer les dernières trois semaines.
A la fin de la formation, tous les stagiaires doivent subir un examen
d’évaluation qui commene par un module concernant l’objectif du Service des
prisons, le rôle des officiers de prison et le comportement professionnel.
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II. LES ACTEURS DU CONTRÔLE
ET LEURS POUVOIRS
L’administration pénitentiaire fait l’objet d’une organisation complexe centrale et locale.
A. LES ACTEURS CENTRAUX
1.
Le Service national d’administration des délinquants (National
Offender Management Service –NOMS-)
Sous l’autorité du NOMS sont placés le Service national de probation, et le
Directoire de justice juvénile (Youth Justice Board).
2.
Office de stratégie
L’Office est composé du Chef exécutif du NOMS, du Directeur général du
Service des prisons, du Directeur du Service de probation national et du Directeur général du Groupement de justice pénale. Il est présidé par le ministre.
3.
Le Directoire national d’administration des délinquants
Composé du Chef exécutif, de deux Directeurs généraux, des directeurs de
la politique correctionnelle de finances et d’un conseiller juridique.
4.
Le Directoire d'administration du Service des prisons (PSMB)
Il comprend un directeur général, des directeurs et un directeur délégué
(qui est également directeur des prisons de haute sécurité). Environ la moitié de
ces personnes sont des fonctionnaires. Le Directoire a également quatre membres non exécutifs.[ 5 ] Le PSMB est un forum pour discuter de la direction stratégique du Service et de son exécution. Le Directeur général du Service des
prisons est responsable de la réalisation de ces aspects de la politique qui
concernent le Service des prisons. La gestion opérationnelle quotidienne est
assurée par lui. Le Directeur général est désigné par le Ministère de l’intérieur
avec l'approbation du Premier ministre (Home Office 2000 : 8).
La conduite de la politique du Service des prisons repose sur le nouveau
Commissaire des Services correctionnels.
5.
Le Groupement de politique opérationnelle (Operational Policy
Group)
12
Dépendant du PSMB, ce groupement se compose des Directeurs séniors
opérationnels et de politique (Responsables des zones et chefs de groupe). Ils
se réunissent chaque mois pour examiner les projets politiques ou les propositions opérationnelles. S'il y a des problèmes majeurs à étudier, les responsables
de zones peuvent les porter à la connaissance de leurs propres gouverneurs
pour davantage de discussion à travers les Réunions de zones.
6.
L’Inspecteur en chef des prisons (HMCIP)
Il est lui aussi un corps indépendant. Séparé du Service des prisons, il est
directement responsable devant le Ministère de l’intérieur concernant l'état des
prisons et le traitement des prisonniers.
7.
Le Médiateur de prisons et de probation ( Prisons and Probation
Ombudsman - PPO)
Il est nommé par le Ministre de l’intérieur, fonctionne en tant qu’un corps
indépendant traitant les appels des prisonniers et/ou de ceux qui placés en probation.
B. LES ACTEURS LOCAUX
1.
Le Gouverneur et son « Senior management team » (SMT)
Chaque prison est est gérée par un Gouverneur et une équipe de management sinior (Senior management team). Il existe cinq grades différents, du
plus ancien gouverneur (1er grade) au plus jeune (5è grade). Selon le type de
prison (local, ouvert, etc...) le gouverneur exécutif peut être un gouverneur 3 ou
un gouverneur 1. Par exemple, dans les prisons de haute sécurité ou les grandes prisons locales, le gouverneur exécutif sera un gouverneur de grade 1, tandis qu'une petite prison de catégorie D (prison ouverte) pourrait être gérée par
un gouverneur de grade 3.[ 6 ]
Généralement, un SMT comprend environ 7 membres (gouverneur exécitif,
député-gouverneur, chef de sécurité, chef des régimes, chef des opérations, et
chef des finances), bien que certain SMTs puissent avoir jusqu’à 15 membres. Il
y existe également deux types de cadres moyens - officiers principaux et officiers sériors. Les officiers principaux et les officiers séniors constituent un pont
entre le SMT et les officiers de prison.
2.
Le Conseil de Surveillance Indépendant (Independent Monitoring
Board - IMB)
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Les membres du IMB sont choisis par les communautés locales puis nommés par le Ministère de l’intérieur. Chaque prison en Angleterre et au Pays de
Gales a ses propres Conseil de Surveillance Indépendant (Independent Monitoring Board - IMB).
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III. LES MODALITÉS DU
CONTRÔLE
A. LA SURVEILLANCE DES PRISONS
Il y a trois corps indépendants importants qui surveillent et gèrent la sécurité, la sûreté et le bien-être des prisonniers et du personnel.
Les Conseils de Surveillance Indépendants (Independent Monitoring Board
- IMB) ont accès sans restriction à toutes les parties des prisons et surveillent
l'état des lieux et le bien-être du personnel et des prisonniers. Les membres de
l’IMB peuvent rapporter les préoccupations du personnel et des prisonniers à
l'attention de la direction de la prison, à la direction du Service des prisons et
aux fonctionnaires du gouvernement, si besoin est.
En second lieu, le Médiateur de prisons et de probation ( Prisons and Probation Ombudsman - PPO), nommé par le Ministre de l’intérieur, fonctionne en
tant qu’un corps indépendant traitant les appels des prisonniers et/ou de ceux
qui sot placés en probation. Le PPO étudie les réclamations par lesquelles les
prisonniers ou les stagiaires allèguent une certaine forme de mauvais traitement
ou d'infraction aux droits. L’Ombudsman a été récemment sollicité pour examiner les cas de décès au cours de la garde à vue ou de la probation (par exemple, dans les hôtels).
En troisième lieu, l’Inspecteur en chef des prisons (HMCIP) inspecte toutes
les prisons, tant publiques que privées, ses visites étant tantôt annoncées tantôt
inopinées. Le HMCIP est contrôlé par un inspecteur en chef qui « a compétence
pour déterminer les établissements cibles, les objectifs et les modalités des inspections ».
B. L'INSPECTION DES PRISONS
L’inspecteur en Chef a une mission délicate. Il n'est pas constitutionnellement indépendant de l’administration pénitentiaire, mais il peut et bénéficie effectivement d’un puvoir d’appréciation souveraine (Morgan 1985 : 121). Une des
sources officielles d’informations majeures sur la qualité des prisons est l'InsS:\aho\Numérique\1Ouvert\0502589\OK PENITENTIAIRE UK.DOC
15
pection des prisons de Sa Majesté (Her Majesty’s Inspectorate of Prisons). Ce
corps a un rôle moral et qualitatif plus explicite que les KPI, KPT et autres missions d’audit que nous présenterons plus loin.
L'Inspecteur en chef des prisons de Sa Majesté a été formellement établi
en 1981 après discussions au Comité de Mai (Home Office 1979). C'est un
corps indépendant qui rend compte au Secrétaire de État sur le traitement des
prisonniers et les conditions des prisons (section 5A Loi sur les prisons de 1952,
modifiée par la section 57 de la Loi sur la justice pénale de 1982). Cette charte
fait obligation de concentrer les inspections régulières sur :
le moral du personnel et des prisonniers ;
la qualité du régime ;
l'état des bâtiments ;
les questions d'humanité et de propriété ; ainsi que
le rapport de l'établissement avec l’argent (paragraphe 4 ; Morgan
1985 : 110).
La création de l’Inspection des prisons est un élément de réponse à la nécessité « d’ouvrir les prisons au regard du public » (Morgan 1985 ; Vagg 1994).
Les inspecteurs effetuent une vingtaine d’inspections globales chaque année et
à peu près autant d’inspections sommaires et de suivis. Ils effectuent également
un nombre croissant d’examens thématiques sur des problèmes d'intérêt spécial
(par exemple les femmes, les prisonniers en détension provisoire, le reclassement, le suicide, les prisonniers condamnés à la perpétuité). Occasionnellement,
ils mènent des investigations concernant certains incidents majeurs (par exemple, HMCIP 1987). Ils ont été récemment invités à examiner la performance du
Service des prisons et les relations interraciales. Ceci est la première indication
sur le pouvoir de l’Inspection des prisons sur le Service mais non les établissements.
Les inspections intégrales sont normalement annoncées à l'avance, tandis
que les inspections sommaires sont normalement inopinées et peuvent se
concentrer sur des questions particulières qui résultent des inspections précédentes. Chaque établissement devrait recevoir une inspection intégrale au
moins tous les cinq ans. La force et l'expertise de l'équipe d'inspection se sont
développées considérablement depuis sa création.
Trente personnes sont employées à temps plein par l'inspection, de même
que des spécialistes (de l’éducation, de l’immigration, du traitement de drogues,
notamment) sont fréquemment invités à accompagner les différentes inspec-
16
tions. Il y a trois équipes d'inspection, une section de recherches et de développement et le secrétariat. Chaque équipe a quatre membres permanents, y compris un chef d'équipe qui est habituellement un ancien gouverneur.
Au cours d’une inspection intégrale, l'équipe examine la manière dont les
prisonniers sont traités, la qualité du régime (y compris les opportunités pour les
prisonniers d’avoir du travail et de recevoir une éducation) ; la manière dont
l'établissement prépare les prisonniers pour la libération. Ils étudient également
les question de santé, comment l'établissement est contrôlé et l’état des bâtiments. Une inspection intégrale dure entre cinq et dix jours ouvrés et implique
entre cinq et vingt inspecteurs. L'inspection des prisons, exceptionnellement,
n'inspecte pas par rapport aux normes d'organisation[ 7 ] mais elle se concentre
sur la qualité du régime et le traitement des prisonniers.
Des méthodes informelles et provisoires sont employées, bien qu'il soit de
plus en plus courant pour les inspections de prendre en considération les rapports des prisonniers. Il y a maintenant un ensemble de souhaits développés par
l'Inspection en 1999 (HMCIP 2001 : Annexe 7), qui constituent les « critères
pour évaluer le traitement et les conditions des prisonniers » conçus « pour les
aider à faire des appréciations précises et objectives de la situation des prisonniers (ibid.: 1)[ 8 ].
L’accent est mis sur le concept de « prison saine » (healthy prison -HMCIP
1999a-), qui incorpore quatre principaux sujets de préoccupation : la sûreté, le
respect, le contact avec la de famille et l’activité utile. Ils sont détaillés (par
exemple, il y a 26 domaines et 48 souhaits rien que sur la « réception et
l’installation », y compris un souhait que « les prisonniers soient autorisés à
avoir des contacts essentiels avec leurs famille et amis avant d'être fermés pour
la première nuit ». Il y a plus de 66 souhaits sur le « bon ordre » et ainsi de suite
(HMCIP 2001a : 5-113). Les « souhaits » qui guident les procédés d'inspection,
jouent le rôle de « checklists » ou des « aide-mémoires » plutôt que de directives formelles (Vagg 1994).
Des gouverneurs trouvent souvent les rapports d’inspection valorisants (et
tout comme le procédé d'inspection qui inclut l’entretien concernant la bonne
pratique et les domaines à améliorer à la fin de la visite). Pour ceux qui souhaitant obtenir des informations de base au sujet d'un établissement, les rapports
d'inspection sont instructifs.
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Certains rapports sont très critiques et ont reçu une publicité considérable
(par exemple, HMCIP 2001a, 1999b) ; d'autres le sont moins (Morgan 1985 :
111-2 ; HMCIP 2001). Tous des rapports d'inspection sont publiés normalement
quelques mois après la visite (bien qu'il y ait souvent un processus de négociation). Les rapports d'inspection annuels et thématiques sont également édités.
L'organe d’inspection n'a aucun pouvoir coercitif. Son efficacité dépend, dans
une certaine mesure, de l’intérêt que la presse peut y accorder et de la honte
que peuvent ressentir les auteurs d’éventuels insuffisances stigmatisées. La publication et le temps que cela nécessite sont donc extrêmement importants. On
procède par étapes. Notamment, le Service et le Ministère de l’intérieur font
normalement une première consultation de chaque rapport et ont l’occasion
d’apporter leurs réponses.
La relation entre l’Inspection (en particulier les différents inspecteurs en
chef) et le Directeur général peut être tendue, mais ceci peut aussi être une façon efficace pour aborder des sujets sensibles. Les différents inspecteurs en
chef ont différents styles et se répartissent les centres d’intérêt. Il y a eu cinq
titulaires : William Pearce (1981-1982) ; James Hennessy (1982-1988), le Juge
Stephen Tumim (1989-1995), David Ramsbotham (1995-2001) et (actuellement)
Anne Owers ( CBE 2001 -).
Le modèle d'inspection serait « le mieux inspiré et le plus professional » en
Europe, voire ailleurs (Vagg 1994). Il a été récemment adopté par le gouvernement de l'Australie occidentale (voir OICS 2000).[ 9 ] Comme Morgan le dit, l'efficacité de l'inspection dépend de la réalisation d’un équilibre entre
l'indépendance et l'expérience (intelligence de connaisseurs), de la disponibilité
des données et des méthodes employées (Morgan 1985 : 112). Il y a eu des
tensions entre les ex-gouverneurs ayant des positions clés dans l'Inspection, qui
cherchent un retour au Service, alors que Morgan note que le premier et le
deuxième Inspecteur en chef adjoint sont devenus Directeurs généraux adjoints
du Service des prisons (Morgan 1985 : 113). Des mouvements récents consistent à encourager des plus jeunes gouverneurs à travailler comme chefs
d'équipe dans l'Inspection.
Les rapports d'inspection constituent une évaluation de qualité bien informée et détaillée, mais avec des critères parfois peu précis. Ces derniers ont été
à l’origine de controverses concernant les conclusions de certains rapports
d'inspection. C’est le cas de la « Culture de la brutalité » à Wandsworth en 1999
(cf. HMCIP 1999c). Certains rapports d'inspection ont été repoussés par les Directeurs généraux qui ont reproché à l'Inspection des méthodes peu claires et
18
peu fiables. D'autres critiques ont suggéré que les Inspections peuvent de
temps en temps être motivés par le calendrier spécifique ou « décider à l'avance
la saveur de leur rapport » dans certains cas. De l'autre côté, des rapports extrêmement critiques, tels que le rapport 2002 sur « la culture obsolète de l'irrévérence et du contrôle excessif » (de HMP Dartmoor) ont néanmoins été bien
accueillis, car « durs mais clairvoyants » (HMIPS 2002:1).
La finalité de ces inspections, qui est d’améliorer les normes et de lutter
contre les abus de pouvoir, est différente du but de la recherche scientifique et
pourrait être de plus en plus poursuivie. Leur efficacité devrait être évaluée par
rapport à ces objectifs et à leur dégré d’indépendance, plutôt que par rapport à
la question de savoir si eles reflètent exactement la qualité de la prison. Ils
contribuent beaucoup au flux d'information sur la vie en prison et les normes ;
leurs rapports peuvent mener à des changements de politique importants (par
exemple, la fin du ramassage des sceaux hygiéniques « slopping out », et la
réforme des Centres de surveillance renforcée (HMCIP 1990 ; 2000)[ 10 ]).
C. LES CONSEILS DE SURVEILLANCE
AUTONOMES
Autrefois connu comme conseils des visiteurs, les conseils de surveillance
indépendants sont composés de citoyens qui s’engagent volontairement à surveiller les prisons et le traitement des prisonniers (Vagg 1985 ; 1994). Ils visitent
tous les secteurs des établissements, entendent les plaintes des prisonniers.
Jusqu'en 2003, ils ont autorisé la ségrégation des prisonniers. Il y a un quart de
siècle, les conseils de surveillance étaient le seul regard indépendant sur les
prisons au Royaume-Uni (Home Office 2001b : 12). Maintenant, l'Inspecteur en
chef des prisons et l’Ombudsman des prisons ont « considérablement plus d'impact » (ibid.). Les conseils de surveillance conduisaient des auditions disciplinaires lorsque des infractions alléguées étaient sérieuses ou répété, mais ce
pouvoir a été supprimé en 1992 pour clarifier et renforcer leur rôle de chien de
garde (Home Office 1991a). Aux termes de l’article s.6 (3) de la Loi sur les prisons, ils « font rapport au Secrétaire d’Etat sur toute question qu'ils jugent nécessaire ». Reconnus officieusement en tant que « chiens de garde
indépendants » (« les yeux et les oreilles du Ministère de l’intérieur », Vagg
1994 : 5), ils ont un rôle critiqué pour plusieurs raisons. Leur profil ressemble
trop étroitement à celui de la justice de paix (ils étaient magistrats visiteurs à
l'origine) ; ils manquent d’indépendance (se voyant souvent eux-mêmes en as-
19
sociation avec le gouverneur) ; ils s’appuient sur des relations continues avec
les établissements ; ils ne peuvent pas esquisser des comparaisons entre prisons ; leurs rapports sont très bienveillants et inefficaces (Vagg 1994 : 36 et 142
; Home Office 2001b). Les différents conseils opèrent à différents niveaux d'efficacité. Ils jouent parfois un rôle important dans la recherche de réponse à des
incidents gaves.
Ils ont été relancés en avril 2003, sous le nouveau nom de « Directoires de
survaillance indépendants (IMBs). Cette décision faisait suite à un examen des
conseils des visiteurs après le Rapport Laming sur la performance des prisons.
Ce rapport s’inquiète du fait que les problèmes soulevés par les conseils ont
souvent reçu des réponses insatisfaisantes. Leur rôle était peu clair et leurs pratiques ne correspondaient pas aux besoins d’un service moderne. La surveillance et la vérification de la qualité de vie des prisons étaient devenues une
activité de spécialistes exigeant une bonne compréhension des objectifs et de
leur établissement (Home Office 2001a : 17). Le concept d’abus était peu clair,
mais les conseils ont manqué de délicatesse au regard du Règlement sur les
prison 77(4) par le fait « d’informer le Secrétaire d'Etat de n'importe quel abus
qui est porté à leur connaissance » (Home Office 2001a : 15). Il y avait une
confusion des genres entre les « problèmes du conseil » (par exemple, les rapports entre le personnel et les prisonniers) et les « problèmes spécifiques » (la
plainte individuelle d'un prisonnier) (Home Office 2001a : 18-19). Il existait le
même degré d'incertitude concernant le concept de « bonne pratique ».
La révision de leur rôle laissent un plus grand accès aux responsables des
zones, et un nouveau Règlement sur les prisons fait obligation aux responsables
de zone « d’observer promptement et de prendre une décision formelle sur toute
matière au sujet de la ségrégation soulevée par un conseil » (Home Office 2001
: 62).
D. LA SURVEILLANCE INTERNE
Le recours aux nouvelles technologies de l'information permet de collecter
régulièrement des données opérationnelles concernant la vie en prison. Les
données les plus significatives disponibles sont les Indicateurs clés de performance (KPI), les Cibles clés de performance (KPT) et les estimations des Normes d’audit de conformité aux processus politiques indiqués.
1.
Les indicateurs clés de performance
20
L'information de performance montre comment une organisation exécute
les objectifs indiqués. Savoir comment l'organisation fonctionne en temps réel
est essentiel dans le développement de la stratégie et des politiques pour accomplir les objectifs de l'organisation (HM Tressury 2001 : 6)
L'introduction de KPI dans les prisons britanniques en 1992 faisait partie
d'un programme général de renforcement du développement et du suivi des
stratégies pénales à long terme. Les KPI ont été introduits dans le Service des
prisons en tant qu’objectifs au niveau organisationnel. Chaque thème du Service
des prisons (exprimé dans le Plan de société) fait l’objet d’un ou plusieurs KPI
prévus pour l’appréhender. Ainsi, par exemple, le « maintenir les prisonniers
dans la prison » est mesuré par le nombre des évasions ; « l'ordre disciplinaire »
est mesuré par le nombre des agressions, et ainsi de suite. Les KPI sont négociés annuellement avec les ministres, ce qui signifie que le Service des prisons
ne peut pas librement choisir ses propres objectifs ou ceux les plus appropriées.
Avec le temps, ils ont considérablement changé, afin de prendre en compte les
priorités et les améliorer en considérant les limites des mesures choisies (voir le
tableau 1). Le Tableau 1 montre que le nombre des objectifs « heures de promenade » et « activité utile », par exemple, s’est accru entre 1994-5 et 1997-8
avant de diminuer légèrement. Les objectifs de coût par place ont diminué entre
1994-5 et 1996-7 avant d’augmenter considérablement lorsque les coûts des
Quartiers généraux ont été pris en compte. La période 1998-2003 a vu une évolution significative des « inputs » (tel que le nombre de jours en formation) vers
les « outputs » (tels que la réduction des décès, les traitements contre la drogue
et les réinsertions professionnelles). L'accent est de plus en plus mis sur des
objectifs en relation avec le personnel et les Quartiers généraux : la réduction
des maladies du personnel et le recrutement du personnel appartenant à une
ethnie minoritaire. Le nombre des indicateurs a diminué avant d’accroitre lorsque, en 2003, de nouvelles mesures de « soins de santé », ont réduit le nombre
des suicides. Il est à remarquer que le but principal du Service des prisons est
de « réduire les récidives » (Service des prisons 2002). Cet objectif n'est pas
mesuré par des résultats (taux de recondamnation), mais par un « input » (suivi
de cours accrédités de qualifications de base).
Les KPI sont régis par le gouvernement et tentent de discipliner les directeurs dans le contrôle et la stimulation du travail accompli afin de maximiser la
valeur et l'efficacité d'une organisation. Les KPI sont utilisés pour analyser et
surveiller la performance dans les établissements et pour indiquer là où
l’attention et les ressources doivent être dirigées. Dans ce sens ils peuvent être
21
utilisés pour exercer le contrôle de direction supérieure à distance (gestion par
objectif). Ils constituent également une façon de faire des affaires avec le Trésor
public, dans la mesure où les demandes de nouveaux financements par le Service des prisons sont de plus en plus associées à la réalisation des objectifs
spécifiés.
Une étude récente sur le rôle des KPI dans la gestion des prisons et leur
mise en pratique a conclu qu’elles apportent de la clarté ou de l’orientation à la
gestion de prison, et donc de la qualité (Sinclair 2002). Parmi les KPI « objectifs
fixés » tous les ans, en moyenne 63% ont été accomli depuis leur introduction
en 1993 et des améliorations ont été constatées dans 80% des cas (Sinclair
2002 : 29-30). Comme Sinclair l’a indiqué, le Service des prisons n'a pas le
contrôle de son environnement (par exemple, la population qui a un impact sur
le régime) ; et les KPI ne tiennent pas compte des différentes populations et de
leur propension à l’assaut, par exemple. Il y a des lacunes significatives telles
que les questions de santé, les sujets concernant le personnel, l’évaluation des
prisonniers, qui ne sont pas incluses (voir plus tard). Les cadres supérieurs sont
conscients que « nous mesurons toujours ce que nous faisons, plutôt que ce qui
nous devrions faire ».
Quelques gouverneurs ont souligné que l’introduction des indicateurs a
constitué la transformation la plus importante dans le rôle du gouverneur et dans
la gestion du Service (Liebling 2004). Ils clarifient les objectifs et peuvent être
employés pour montrer au personnel où se trouvent les forces et les faiblesses
de sa propre organisation (ainsi que leur performance par rapport aux établissements similaires). Puisque les KPI sont quantitatifs, et, à condition que les différents gouverneurs aient confiance en eux, leur introduction « a, pour la
première fois, donné confiance au personnel qui sait ce que l’on attend de lui »
(Sinclair 2002 : 4) Mesures imparfaites sur « ce qui se passe », les indicateurs
focalisent sur l'exécution généralement. Les gouverneurs sont bien conscients
du fait que leurs compétences sont jugées selon qu’ils réussissent ou non dans
la réalisation des KPI. Ils ont réduit l'idiosyncrasie, mais également l’innovation ;
et ils donnent une image mécanique des organismes. Il y a des discussions sur
la question de savoir si les KPI apportent de véritables résultats.
Les critiques ont souvent montré que le Service des prisons et d’autres organisations ne reflètent pas toujours la direction stratégique déclarée (par
exemple, ils reflètent la sécurité en tant qu'objectif de fond mais pas l'humanité' ;
voir le tableau 1). Les KPI qui mesurent un objectif déterminé ne prennent souvent en compte qu’un aspect de ce dernier et encore sans beaucoup d’efficacité,
22
parfois en dépit de l'amélioration constante. Les KPI 1-3 (évasions) sont les indicateurs les plus clairs et méthodologiquement parlant les plus solides, mais il y a
des difficultés. Le nombre des agressions est pris pour la mesure de la sûreté et
de l’ordre. D'autres indications de sécurité que le personnel et les prisonniers
peuvent juger appropriées mais qui ne sont pas reflétées dans les indications
concernant les niveaux de brimades intimidantes, l’utilisation d’incitations et de
privilèges mérités et autres. Le degré de surpopulation n’est pas par lui-même
un indicateur pertinent d'un « environnement décent ». Les établissements trafiquent inévitablement leurs statistiques de diverses manières, par exemple, en
montrant des videos dans des secteurs d'atelier qui peuvent être fermés pour
réclamer des heures de 'travail '. Les KPI sont un moyen limité pour mesurer la
performance, bien qu'ils puissent, d’une certaine façon, mesurer les changements sur une période donnée. Ils peuvent cependant avoir des effets pervers
importants sur les établissements. L’actuel Inspecteur en chef des prisons a
proposé de créer 'un système de prison virtuelle' loin de la réalité (New Statesman 2002: 16).
Avec leurs imperfections, les KPI conduisent à la prolifération des entrées
(inputs) basées sur les objectifs de performance clés (il en y a plus de 48) qui
sont plus détaillés et réfléchis selon les priorités convenues pour différents types
d'établissements. Les objectifs de performance sont, à la différence des KPI,
essentiellement des mesures locales plutot que nationales. Si la « non évasion »
est un indicateur de performance, la fouille des cellules, la formation du personnel, l'entretien des locaux, la répétition des incidents et les audits d’estimation de
la sécurité (activités qui soutiennent l'accomplissement de la sécurité) constituent des objectifs de performance associés.
2.
Les cibles clés de performance (KPT)
En 2001, le Service des prisons a commencé à employer une méthode dite
« carte de score de poids » (weighted scorecard » qui est un modèle mathématique utilisant un système de points associés les KPT. Un weighting est appliqué
pour refléter l'importance accordée à chaque KPT dans chaque établissement
ou type d’établissement. Ce modèle tient compte de la fonction de chaque établissement et fait apparaître les secteurs vulnérables (et performants). Ceci
fournit une mesure plus sophistiquée et plus détaillée de la performance de
chaque prison. Ces données de KPT ont été rassemblées depuis avril 2001. En
utilisant ces « cartes de scores », les établissements réalisent un score selon
leur performance, selon les cibles, leur coût par place (comparé à la moyenne
23
pour ce type de prison) et les progrès accomplis (Gillespie 2002 ; voir
www.hmprisonservice.gouvernement.uk ).
Les scores de KPT et de KPI sont utilisés pour donner la mesure de la sécurité, de la sûreté, de la décence, de la santé, de l’efficacité de l'organisation et
de ces régimes. Les établissements qui réalisent des performances médiocres
subiront plus de pression accompagnée parfois de ressources supplémentaires.
Les établissements coûteux, même si leur performance est élevée, seront mis
sous pression pour réduire leurs coûts. Il existe une échelle performance/coût,
établie sur une base empirique et distribuée aux établissements. Cette échelle
est complétée par un classement de chaque établissement sur une échelle ( star
ratings ) faisant appel à d’autres sources d’informations. Sur la base de ce type
d'information, les établissements ayant une mauvaise réputation peuvent être
considérés comme en progrès tandis que d'autres peuvent être considérés
comme ayant reculé. Ceux qui sont les moins performants (au moins deux par
an) sont « testés par le marché » (market tested) ou doivent suivre un « plan
d'amélioration de performance » (voir ci-dessous). Si les cadres supérieurs (y
compris les responsables de zones) font leur travail correctement, il ne doit pas
y avoir de « surprise » dans ces cas de figures, car les surprises (par exemple,
lors des visites de l’Inspection) signifient qu’ils sont loin d’être parfaits.
Pour les observateurs sceptiques, les KPI et la culture de performance
peuvent constituer un maquillage ( window dressing ) ; ils ébranlent le leadership ; ils sont sujets à manipulation et ils ne mesurent que ce qui est mesurable
(voyez par exemple, King et le McDermott 1995 ; Feeley et Simon 1992 ; Power
2001 ; O'Neill 2002). Peu de KPI actuellement en service concernent directement les objectifs affichés du Service des prisons. Certains objectifs tendent à
être placés là où ils sont plus faciles à mesurer, plutôt que dans les domaines
qui sont « importants »[ 12 ]. De l’avis d’un commentateur, ils mesurent le « progrès dans la jungle », mais ils n'indiquent pas nécessairement si ceci « les retire
de la jungle ou les y enfonce davantage » (Sinclair 2002 : 11). Wormwood
Scrubs a été utilisé comme un exemple de prison en échec mais efficace selon
son KPI de performance (voir le HMCIP 2000c ; 2002a).
Si ces critiques ne sont pas dénuées de tout sens, il reste qu’il n’est pas
établi que les KPI soient complètement non pertinents pour l’éavaluation de la
performance ou de la qualité des prisons. Le Directeur général Martin Narey dit,
dans son discours au Service des prisons en 2001: « Je reconnais que les KPI
ne peuvent pas fournir une image globale, mais... montrez-moi une prison qui
24
réalise tous ses KPI et je vous montrerai une prison qui traite les prisonniers dignement » (Narey 2001: 5).
Il peut y avoir un lien entre la performance concernant les objectifs et la
« performance morale » (les prisons qui font bien les choses font bien la plupart
des choses), mais le lien n'est pas nécessairement causal. Sinclair a constaté
que l'existence des KPI ne mène pas par elle-même à la performance. Le KPI
sur les évasions a été introduit après les évasions de Whitemoor et Parkhurst et
le nombre des évasions a nettement diminué. De même, la réduction des suicides en prison entre 2001 et 2002 s'est produite avant qu'un indicateur de performance ne soit présenté et ceci pourrait être lié aux engagements personnels
du Directeur général. Il existe des sanctions contre les prisons peu performantes, y compris le test de performance (par exemple, Reading et Leicester)[ 13 ] et
la menace de test par le marché ou la privatisation (par exemple Brixton). Le
développement de la mesure et du test de performance a eu pour conséquence
un changement dans la distribution des techniques exigées parmi les équipes
de direction supérieure responsables des établissements : les auditeurs, les
comptables, et les bonnes techniques de présentation sont de plus en plus significatifs.
Comme d'autres l’ont observé, il y a eu moins de focalisation sur les recherches ou sur la littérature que sur ce que les organisations font avec, ou
comment elles traitent les quantités croissantes de données relatives à la performance, dont elles disposent (voir Smith et Goddard 2002). La mesure de performance a été favorisée au détriment de la gestion de la performance (ibid.).
Une des caractéristiques des services publics britanniques, selon une récente
enquête du Comité de sélection des affaires publiques (Public Affairs Select
Committee) est la tendance à nier les échecs, ou le fait de ne pas traiter les problèmes concernés, jusqu'à ce que la précipitation d’un événement les rende impossibles. La nécessité de diagnostiquer les problèmes et de les traiter a été
sous-estimée au profit de la création d’objectifs qui sont de qualité médiocre,
trop nombreux et trop centralisés.
L’important est que les données de performance mesurent ou reflètent
exactement la performance d'une prison. Les KPI et KPT fournissent certainement une quantité croissante d'informations au Service et aux ministres. La plupart des prisons travaillent maintenant à des Accords sur le Niveau de Service
(Service Level Agreements - SLAs), qui ressemblent aux contrats de prison privée et qui sont basés, comme ces contrats, sur des objectifs fixés. Les termes
sont convenus d’une part entre le Ministère de l’intérieur et le Ministre des FiS:\aho\Numérique\1Ouvert\0502589\OK PENITENTIAIRE UK.DOC
25
nances, et d’autre part entre les directeurs de zones et leurs gouverneurs. Ces
accords apportent souvent des ressources additionnelles, mais ils sont étroitement attachés à la réalisation des résultats indiqués. Ce développement est
considéré comme une nouvelle et puissante forme de contrôle stratégique de
haut niveau.
Les KPI ont précipité un changement culturel au sein du Service, d'une organisation d'input vers un Service focalisé sur le résultat, avec quelques améliorations apparentes du régime. Les gouverneurs et le personnel se soucient de la
position d’une prison donnée dans cette présentation, presque sans se poser de
question de savoir si les critères sont adaptés aux objectifs.[ 14 ]
D'autre part, il y a une grande controverse sur le choix de l’objectif et ses
effets en général (par exemple sur le moral et sur l'activité), sur la question de
savoir jusqu’à quel point ils mesurent la ''qualité ', et plus spécifiquement, sur le
choix et le nombre des objectifs à retenir.
3.
Les normes d’audit de conformité au processu politique
Le deuxième mécanisme de « mesure de la performance » est l'utilisation
du processus d’audit. Cette pratique est apparue pour des raisons très semblables à celles décrites ci-dessus, mais sur des points différents, dans la pratique
quotidienne et les procédures.
D’intenses discussions sur les normes en prison ont eu lieu pendant les
années 80 alors que l’inquiétude grandissait à propos des conditions inacceptables dans les prisons (principalement locales) qui ont proliféré. Il y a eu la tentation d’élaborer un code minimal pour les prisons, après le Rapport Woolf. Cette
tentation a été abandonnée dans les années 90 (Home Office 1991 ; Vagg
1994) après avoir permis de préparer le terrain pour l’adoption d’un ensemble
de normes opérationnelles. Ces normes opérationnelles précisent les processus, ou le minimum que les établissements devraient « faire » par rapport aux
domaines politiques spécifiés. Elles sont censées fournir un repère, une aide
dans l’établissement des objectifs, et fournir des moyens d'évaluation, de surveillance et d’amélioration de la performance. Ils évaluent réellement la conformité aux procédures ou politique opérationnelle locale.
L’Unité d’Audit des Normes du Service des Prisons (Prison Service Standards Audit Unit) a été instaurée en 1994 pour examiner les normes de fonctionnement, les politiques et les priorités stratégiques. Les premiers audits
concernaient exclusivement les procédures de sécurité et ont été introduits en
26
1995 (après les évasions des années 90), en réaction au fait que le personnel
pénitentiaire ne respectaient pas les procédures de sécurité élémentaires
(Home Office 1994 ; 1995). Les audits des normes, commencés en 1996 et revus en 1999, sont destinés à apprécier dans quelle mesure tout le personnel
applique les politiques et les procédures prévues, en évaluant son niveau de
performance (Service des prisons 2002 : introduction).
Les établissements sont audités tous les deux ans. Il existe actuellement
61 normes et des révisions sont introduites au cours des examens réguliers
conduits par l'Unité d’audit des normes. Il résulte du Service de prison 2002, que
les normes incluent la sécurité, les dispositifs majeurs (fourniture de travail, éducation, programmes concernant le comportement délictueux, soins de santé,
etc.) ainsi que le problème général de traitement (relations interraciales, prévention des suicides et des automutilations et recours à la force). Elles comprennent
également un module sur « la qualité des données de KPI et de KPT », qui
consiste à s'assurer que ces données sont précises et fiables. Pour ce module,
il y existe 18 références clés d’audit élémentaire. Par exemple, un membre de
l'équipe de direction supérieure signe et renvoie la feuille mensuelle de validation après la prise de la mesure exigée pour étudier et corriger des anomalies
(Service des prisons 2002 : Norme 29).
Les normes servent de base pour l’évaluation du travail clé (ou la « performance ») des différents officiers, de sorte qu'un système de « développement et
de performance du personnel » soit lié aux contributions apportées à certaines
références d'audit. Les établissements prennent l'audit très au sérieux [ 15 ]. Les
audits ont le même impact sur un établissement que les inspections intégrales.
Une importante préparation par les établissements est souvent nécessaire ;
l’audit est annoncé plusieurs mois à l'avance. À la différence d'une inspection
(voir ci-dessous), les normes d’audit impliquaient rarement des contacts avec
les prisonniers, jusqu'à l'introduction des enquêtes de prisonniers MQPL comme
partie de ce processus en 2002 (voir ci-dessous). Ce processus concerne ce
que le personnel fait et comment il le fait (si correctement ou non).
Les établissements obtiennent des « points » sur différents modules et une
« note » globale (« bien », « acceptable » ou « déficient ») selon le niveau de
conformité aux processus indiqués. Certaines des normes sont pondérées, de
sorte qu'elles ont un impact plus important sur la note globale. Le processus
d’audit dépend largement de la précision de l’enregistrement des pratiques et il y
a une tendance à l’autoévaluation afin que les établissements puissent, à terme,
« le faire eux-mêmes » (comme le décrit Power). Le processus d'audit n'évalue
27
pas la pertinence de la politique ou de l’obtention de résultats appropriés. Le fait
d’obtenir la note « bien », par exemple sur la gestion des sentences, la prévention des suicides, ou les incitations et les privilèges mérités, ne signifie pas nécessairement que l’exécution de la peine du prisonnier est soigneusement
planifiée, que ses besoins sont satisfaits, ni que les incitations convenablement
associées au comportement[ 16 ]. Des efforts considérables sont déployés dans
des établissements pour avoir une bonne note. Un scepticisme considérable
s’est manifesté au sujet de la valeur et de la signification de ce processus, ainsi
qu’à l’égard de la facilité relative avec laquelle les établissements peuvent obtenir la note « acceptable » ou la note « bien »[ 17 ].
Le Service des prisons a adopté un règlement relatif à sa procédure
d’audit. Le niveau est fixé relativement bas puisque la plupart des prisons ont
une note acceptables la plupart du temps [ 18 ].
En dépit des sentiments contradictoires suscités par ce processus et ses
effets, il semble bien qu'un rapport existait entre la note des établissements et la
note de mesure de qualité des prisons, bien que ce rapport puisse être sans lien
de causalité. Les prisons qui ont eu de bonnes notes d'audit, tendaient, dans
l'ensemble, à traiter mieux les prisonniers (Liebling et Arnold 2002). Mais le rapport était indirect. Il existe une différence entre ce que la prison a dû faire pour
avoir une bonne note d’audit et les résultats qu’il était prévu que l'établissement
atteigne. Le personnel des établissements a exprimé du malaise à l’égard de
cette approche de notation et aurait préféré des évaluations plus énergiques et
plus significatives, c’est-à-dire plus soigneusement lié au « travail qu’ils sont
censés faire ».
E. L’EVALUATION DE LA QUALITE DE VIE EN
PRISON (MEASURING THE QUALITY OF
PRISON LIFE – MQPL–)
En 2002, le Service des prisons a adopté une version du questionnaire de
qualité de vie (indicateurs de mesure de la vie que le personnel et les prisonniers qualifient des plus « importants ») développé par l’Institut de Criminologie
de Cambridge en tant que partie de leur audit des normes. Une enquête parmi
les prisonniers (échantillon de 100 prisonniers choisis au hasard sur chaque
site) est donc conduite dans chaque prison peu avant l’Unité d’audit des normes. Sont concernés les rapports entre le personnel et les prisonniers, la perception de l’équité et de la sécurité.
28
CONCLUSION
Depuis le début des années 90, le Service des prisons en Angleterre et au
Pays de Gales a développé une approche reposant sur plusieurs méthodes pour
assurer le contrôle des prisons. L'information est rassemblée quotidiennement
et permet un jugement raisonnablement fiable concernant la performance d’une
prison. Mais l’évolution continue dans ce domaine se traduit par des révisions
régulières des objectifs, des nouvelles méthodes (y compris le recours à des
enquêtes) et le teste de performance. L'existence des prisons privées a donné
lieu à des efforts dans le domaine de l’évaluation de la qualité. Les changements concernent :
- un examen du rôle de l’Inspection des prisons
- de nouvelles mesures de résultats en développement
- un test de performance interne comportant un faisceau de prisons (y
compris un programme de modernisation du travail en négociation avec l'association des officiers de prison)
Les établissements considèrent les inspections, les audits et la notation
avec sérieux. Les observateurs sceptiques pensent qu’il y a trop de mesures qui
se chevauchent et que les gouverneurs se sentent parfois cernés par les multiples modes d’examen. Priorité a été donnée à l’évaluation de l'exécution proprement dite, plutôt qu’à la gestion de l'exécution. Il s’agit de répondre à la
question de savoir pourquoi certains gouverneurs parviennent à améliorer la
question des prisons plus efficacement que d'autres. On considère que l’accent
doit être mis également sur le recrutement et sur la formation des gouverneurs.
Au total, on admet généralement que les prisons sont plus responsables,
ordonnées et maniables qu'elles n’étaient il y a vingt ans.
29
IV. ANNEXES
ANNEXE A
Catégorisations des risques du Prisonnier
Catégorie A – les prisonniers dont l’évasion est considérée fortement dangereuse pour le public ou menace la sécurité nationale
Catégorie B – les prisonniers pour qui l’évasion doit être rendue très difficile
Catégorie C – les prisonniers à qui il ne faut pas faire confiance, mais qui ne présente pas une menace
minimale pour le public
Catégorie D – les prisonniers qui ne présentent pas un risque au public et sont également peu susceptibles de s'évader. Ce sont des prisonniers qui sont considérés raisonnablement comme étant dignes de confiance
Les prisonniers de catégorie A, B et C sont tenu dans des prisons « fermées », tandis que les prisonniers
de la catégorie D sont tenus dans des prisons « ouvertes ». Les prisonnières et les délinquants juvéniles (entre
15 à 21 ans) ne sont pas catégorisés comme les prisonniers masculins adultes.
Source : http ://www.cjsonline.gouvernement.uk/offender/walkthrough/questions/#2513
1994-5 (8)
Pour s’assurer que le
nombre des évasions
des
établissements
pénitentiaires et des
escortes soit moindrs
qu'en 1993-4.
Pour inverser, au
cours de la période
1993-6, la tendance
croissante des agressions sur le personnel,
sur les prisonniers et
sur d'autres personnes.
Pour s’assurer que
pendant 1994-5, la
moyenne du nombre
des prisonniers dans
une même cellule soit
au nombre de trois,
soit un prisonnier en
moins qu'en 1993-4, à
condition
d’assurer
qu’aucun prisonnier
ne soit tenu dans des
cellules de police à
moins que ce soit absolument nécessaire.
Pour offrir l’accès
24/24 aux sanitaires
dans au moins 3.500
cellules supplémentaires, y compris les logements nouveaux et
rénovés, afin d’assurer
qu'au moins 95% des
prisonniers aient accès
aux sanitaires à tout
moment.
Pour s'assurer que les
prisonniers
consacrent, en moyenne, au
moins 25.5 heures par
semaine dans une activité utile.
Pour s'assurer qu'en
mars 1995 au moins
36% des prisonniers
sont tenus dans les
établissements où les
prisonniers ne sont
pas menotés dans la
semaine pendant au
moins 12 heures.
Pour s'assurer que
tous les prisonniers
ont l'occasion d'excéder le droit de visite
minimum tout au long
de 1994-5.
Pour assurer que la
moyenne d’une place
de prisonnier n’excède
pas £24.500.
Tableau 1. Les indicateurs de référence de performance du Service des prisons
1995-6
1996-7 (9)
1997-8
Pour
s'assurer
de la catégorie A ne
s’évade.
total des évasions des
établissements de prison et des escortes, par
rapport à la population
moyenne des prisons,
est 25% moins qu’en
1994-95.
taux des agressions
sur le personnel, les
prisonniers et d'autres,
par rapport à la population moyenne des
prisons, soit moins
qu'en 1994-95.
Pour s'assurer qu'aucun prisonnier ne se
trouve dans une cellule qui est prévue
pour un seul prisonnier,
à
condition
qu'aucun prisonnier ne
soit tenu en cellules de
police à moins que
cela soit absolument
nécessaire.
Pour s'assurer que
ont accédez à l'hygiène à tout moment
vers la fin de février
1996, à condition que
la population des prisons n'augmente pas
de manière significative par rapport à la
prévision et qu’il n'a
aie aucune perte importante de logements
non planifiée.
prisonniers
Pour s'assurer que
vers le 31 mars 1996,
au moins 38% des
prisonniers sont tenus
dans les établissements où les prisonniers ne sont pas
menotés dans la semaine pendant au
moins 12 heures à
condition que ceci
puisse être soutenu par
un régime actif et
constructif.
Pour s'assurer que
ont l'occasion d'excéder le droit de visite
minimum, sous réserve de qualification
selon
des
plans
d’encourageants
en
fonction de leurs mérites.
Pour s’assurer que la
pas £24.600.
Pour
s'assurer
de la catégorie A ne
s’évade et pour s'assurer que le nombre des
évasions des prisons
et des escortes soit au
moins 10% inférieur
qu'en 1995-6.
taux des agressions
prisonniers et d'autres
soit inférieur qu'en
1995-6.
taux de dépistage positif de la drogue soit
inférieur au cours du
quatrième trimestre de
1996-7 qu’au cours du
premier trimestre de
cette année.
Pour s'assurer qu'aucun prisonnier ne se
trouve à trois dans une
cellule conçue pour
une seule personne.
prisonniers
Pour s'assurer que
au moins 60% des
moins 10 heures.
Pour s'assurer qu'au
moins 1.300 prisonniers
accomplissent
des programmes accrédités comme efficaces
dans
la
réduction des récidives ; 650 d’entre eux
devraient suivre le
programme de traitement pour les délinquants sexuels.
Pour assurer que la
pas £24.388.
Pour s’assurer qu’en
moyenne, le personnel
passez au moins six
jours dans la formation.
Pour s'assurer aucun
prisonnier de la catégorie A ne s’évade et
pour s'assurer que le
de prison et des escortes, par rapport à la
population des prisons, soit moindre
qu'en 1996-97.
taux des agressions
prisons, soit inférieure
à 9%.
taux de dépistage positif de la drogue soit
(le nombre des testes
aléatoires de la drogue
positifs exprimé en
pourcentage de la totalité des testes effectués) inférieur en
1997-98 qu'en 199697.
pourcentage de la population des prisons
au-dessus de la capacité du domaine ne
soit pas plus que 13%
(la population excède
à la planification de
l’emploi par rapoort à
la population du CNA
(calculée sur des
moyennes annuelles)).
prisonniers
Pour s'assurer que
au moins 60% des
dans des établissements où les prisonniers ne sont pas
moins 10.
accomplissent
dans
la
devraient suivre un
programme de traitement pour les délinquants sexuels
(cours
accrédités
:
pendant 1997-98 il y
aura quatre cours de
ce type. Il y a le programme de traitement
de délinquants sexueles, le programme de
traitement intensif des
délinquants sexuels, le
cours de raisonnement
et de réadaptation et le
cours de intensif des
techniques de réflexion).
Pour réaliser au moins
une réduction de 1.3%
1998-9 (6)
Pour s'assurer aucun
30
prisonnier de la catégorie A ne s’évade.
Pour s'assurer que le
de prison et des escortes, par rapport à la
population des prisons, soit moindre
qu'en 1997-8.
accomplissent
dans
la
devraient accomplir le
programme de traitement pour les délinquants sexuels
taux des agressions
prisons, soit inférieure
à 9%.
Pour s'assurer que
au moins 60% des
moins 10 heures.
prisonniers
moins 24 heures par
31
1999-2000 (13)
Pour s'assurer aucun prisonnier de la catégorie A ne
s’évade.
Pour s’assurer que le nombre
des évasions des prisons et
des escortes soit inférieure à
0.05%.
des évasions des escortes
contractualisées ne soit pas
plus de 1 pour 20.000 prisonniers traités.
des sentences) d’agressions
sur les prisonniers, le personnel et d'autres soit inférieure
que 9%.
Pour s’assurer que le taux de
les résultats positifs des dépistages aléatoires de drogue
soit inférieur à 18.5%
des prisonniers tenus à deux
dans une cellule conçue pour
une personne n'excède pas
18%.
Pour s'assurer que les prisonniers consacrent en moyenne
au moins 24 heures par semaine dans l'activité utile.
Pour s'assurer qu'au moins
3.600 prisonniers accomplissent des programmes accrédités comme efficaces dans la
réduction des récidives.
Dont 700 prisonniers devraient suivre un programme
de traitement pour les délinquants sexuels.
s’assurer que la moyenne
d’une place de prisonnier
n’excède pas £26.208.
Pour assurer que le coût
moyen par prisonnier n'excède pas £27.392.
moyenne des congés maladie
du personnel n'excède pas
12.5 jours ouvrables par personne
Pour s’assurer que 95% de la
correspondance reçoive une
réponse dans les 20 jours vers
octobre 1999.
2000-1 (18)
s’évade.
0.05%.
des sentences d’agressions
que 9%.
18%.
soit inférieur à 16%.
Mener 28.000 prisonniers au
dépistage volontaire de la
drogue vers avril 2001.
Pour s'assurer qu'au moins
5.000 prisonniers accomplissent des programmes accrédités comme efficaces dans la
réduction des récidives.
1.020 d’entre eux devraient
suivre un programme de traitement pour les délinquants
sexuels.
Pour réduire la proportion de
prisonniers déchargés de leur
phrase qui sont au moins au
niveau 1 ou ci-dessous pour
des qualifications de base
dans l'instruction de 10% en
avril 2001.
Pour réduire de 10% vers
avril 2001 la proportion des
prisonniers delivrés de leur
sentence et qui sont au moins
au niveau 1 ou inféfieur pour
la capacité de calculer.
Pour s'assurer que les prisonniers consacrent en moyenne
au moins 24 heures par semaine dans l'activité utile.
Pour s’assurer que le coût
du personnel n'excède pas
11.5 jours ouvrables par personne
Pour assurer ce 95% de la
correspondance reçoit une
réponse dans les 20 jours.
Pour répondre aux appels au
QG à une moyenne de 12
secondes et s’assurer que les
appels
abandonnés
2001-2 (13)
s’évade.
0.05%.
que 9%.
18%.
Pour assurer que le nombre
des personns d’ethnie minoritaire dans le Service des prisons représente au moins
4,1% vers avril 2002.
du personnel n'excède pas 10
jours ouvrables par personne
vers avril 2002.
Pour assurer que le coût
De délivrer 23.400 formations accréditées ou qualifications professionnelles en
2001-2, y compris 18.000
diplomes de qualification
basique de de niveau 2.
Pour s'assurer que les prisonniers dépensent dessus faites
la moyenne au moins de 24
heures par semaine dans l'activité utile.
De dispenser 6.100 programmes accrédités de comportement de délinquants en
2001-2, y compris 1.160 programme de traitement pour
les délinquants sexuels.
soit inférieur à 12% en avril
2002.
2002-3 (16)
s’évade.
0.05%.
que 9%.
18%.
Pour assurer que le nombre
des personns d’ethnie minoritaire dans le Service des prisons représente au moins
4,5% en avril 2003.
du personnel n'excède pas 9
jours ouvrables par personne
vers avril 2002.
Pour réaliser le but pour le
coût moyen par place des
prisonniers.
Pour réaliser la cible pour
coût moyen par prisonnier.
De dispenser 7.100 programmes accrédités de comportement de délinquants en
2002-3, y compris 950 programme de traitement pour
les délinquants sexuels.
Pour s'assurer que les prisonniers dépensent dessus faites
la moyenne au moins de 24
heures par semaine dans l'activité utile.
soit inférieur à 10% en avril
2003.
Pour réaliser au moins une
réduction de 20% le taux des
suicides par 100.000 de la
population pénitentiaire par
rapport à 1999-00.
De réaliser les objectifs
concernant les formations de
qualification ou professionnelles accréditées, y compris
des diplomes de qualification
de base.
Réaliser les objectifs pour les
prisonniers obtenant un travail ou un stage après la libération.
Réaliser le nouveau objectif
en matière de soins de santé
pour 2002-3.
32
n’excèdent pas 5% de tous
les appels.
33
NOTES
[ 1 ]
Ce document a été préparé par Deborah Drake et Alison Liebling, université de
Cambridge, R-U.
[2]
L'Angleterre et le Pays de Gales ont un système pénitentiaire unifié. L'Ecosse et de
l'Irlande du Nord ont leurs propres services de prison.
[3]
Deux à Parkhurst 1969 et 1979 ; trois à Albany 1972, 1983, 1984 ; trois à Gartree en
1972, 1978 et 1987 ; deux à Hull en 1976 et 1979 ; et deux à Wormwood Scrubs en 1979
et 1983.
[ 4 ]
Les prisons gardent ceux qui sont placés en détention avant le procès ou ceux qui
sont arrivés directement du tribunal après le jugement.
[5]
Ils comportent actuellement un conseiller juridique du Ministère de l’intérieur, un officier des relations avec les médias, un secrétaire du conseil et un conseiller du Ministère
des finances. Ils ne sont pas des non-directeurs dans le sens normal du terme : les personnes de différentes horizons et fonctions. Il y a les « vrais non-exécutifs » au conseil de
stratégie de NOMS.
[6]
Ces catégories numériques ont été récemment mises à jour de sorte que les gouverneurs soient maintenant évalué avec toutes les grades de la fonction publique , F-A.
[7]
Les méthodes d'inspection des prisons ont évolué avec un but distinct, en remontant
aux perturbations des années 70. Les inspections créées récemment tendent à avoir plus
de objectifs et approches manageriales (Lloyd, 2002, pers. comm..). La disponibilité croissante d’information de gestion dans les agences de justice criminelle fait que le rôle de
''qualité 'de l'Inspection des prisons (et les méthodes d'observation) semble à la fois peu
commun et approprié.
[8]
Les « souhaits » tiennent compte des Règles d’Institution de la Prison au RoyaumeUni et des Jeunes Délinquants, des Règles Européennes de Prison, Des Normes de Service des et de la Déclaration des Nations Unies et de l'Organisation mondiale de la santé
qui offrent des conseils, en particulier en affirmant des principes au sujet de la manière du
traiement des prisonniers. La plupart d'entre eux sont en harmonie avec les Normes du
Service des prisons (HMCIP 2001a: 1)
[9]
L’Office de l'inspecteur des services de détention de l'Australie occidentale a été établi en juin 2000. Le premier candidat sortant, professeur Richard Harding, a donnez une
forte tonalité. Les inspections « sont prévues pour contrôler... les normes et pratiques et
fournissent des informations publiques sur des politiques de correction, les systèmes et
stratégies (OICS 2001). Le cadre adopté se relie à l'approche théorique du ministère : Les
principaux thèmes de l'inspection sont la détention, les soins et le bien-être, la réadaptation
et la réparation.
[ 10 ]
Bien que important, souvent ils ne mènent pas à des changements en dépit des demandes répétées avec insistance (voir les rapports sur Wormwood Scrubs : HMCIP 1997,
1999b, 2000b et 2002).
[ 11 ]
Le rôle maintenant bien établi du Ombudsman de prisons (et de probation) fonctionne comme « un arbitre indépendant » des plaintes des prisonniers. Il édite un rapport
annuel détaillé. Ce rôle offre un mécanisme important de responsabilité et de légitimité aux
yeux de beaucoup de prisonniers, mais pour plusieurs raisons (y compris différentes propensions de se plaindre parmi les différentes populations et la possibilité que de meilleures
prisons encouragent, ou, au moins, n'empêchent pas les plaintes), les plaintes remises au
Ombudsman de prisons et de probation ne constituent pas un indicateur fiable de qualité
des prisons.
[ 12 ]
Dans l'examen des témoins pour l'enquête du PASC dans les objectifs du service
public, le porte-parole pour l'éducation dit : « dans beaucoup de cas nous mesurons ce qui
est facilement mesuré plutôt que ce qui est important... nous devons développer un plus
large panier dans l'éducation primaire et secondaire pour les choses qui importent à me-
34
sure que les enfants grandissent et entrent dans la vie d'adulte... nous nous concentront
sur des choses mesurables.’ (Examen des témoins ; (Voir : WWW.publication.le parlement.uk/pa/cm200203) Tues 10 Décembre 2002).
[ 13 ]
Le testes de performance constituen un mécanisme pour améliorer la qualité et diminuer coût des établissements peu performants en instaurant des objectifs exigents avec
des délais. Souvent ceci est associé aux ressources additionnelles ou d'autres formes d’
« attention particulière de gestion ». Les enchères réussies décrivant comment les améliorations seront réalisées résultent à l’octroi d’un Accord contractuel du niveau de service,
pour une période de cinq ans. Ces accords sont supervisés indépendamment.
[ 14 ]
Dans une discussion avec le personnel de prison au sujet de « ce qui leur a donné le
plus de satisfaction », le personnel dit que la réalisation d'une bonne note d’audit était une
grande motivation. Lorsqu’on leur demande s'ils estiment qu’une bonne note reflète la
bonne pratique (dans cet exemple, dans la politique de prévention des suicides), ils ont dit
« en grande partie non », mais en maintenant que le résultat, par lui-même, est satisfaisant.
[ 15 ]
L'Unité d'audit des normes se compose d'un département interne composé des exgouverneurs, des psychologues et d'autres catégories de fonction publique.
[ 16 ]
Par exemple, la production de bons plans sentence (un input) obtient de bonnes notes pour le module de gestion des sentences, mais les prisonniers évaluaient toujours la
gestion de leur sentence ou durée d’emprisonnement tout à fait négativement dans les
prisons avec de bons plans de sentence. La bonne pratique a cessé là où les questions
d'évaluation terminent, avec la production d'un plan de sentence acceptable.
[ 17 ]
Le pouvoir suggère que les niveaux de notation sont fixés trop bas, et que c'est
conformé au vu de l’objectif des normes d’audit qui doit rassurer et légitimer (Power 2001).
[ 18 ]
Rex et ses collègues ont estimé, dans une étude d'accréditation de processus pour
les programmes de comportement délictueux, que le Service des prisons ont gagné le statut accrédité avec « facilité » par rapport au Service de probation. Il peut naturellement y
avoir plusieurs raisons de ceci (y compris une expérience plus longue). Voir Rex et autres.
2003.
Il s’agit d’une traduction assistée par ordinateur de la page Internet d’origine. Elle est
fournie à titre indicatif et ne constitue en aucun cas une traduction complète et fidèle.
35
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