Das Neue Kommunale Finanzmanagement NKF

Das Neue Kommunale Finanzmanagement NKFEine Basis für das kommunale Straßenerhaltungsmanagement ?
Am 10. November 2004 hat der nordrhein-westfälische Landtag das Gesetz über das
Neue Kommunale Finanzmanagement verabschiedet. Damit ist NRW das erste
Bundesland in Deutschland, das die Doppik einführt.
Das Neue Kommunale Finanzmanagement - NKF - steht im Wesentlichen für die
Umstellung des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik, das heißt hin zu einer verbrauchs- und ressourcenorientierten
kaufmännischen Betrachtungsweise.
Diesem Prozess vorausgegangen ist ein Modellprojekt, das von sieben so genannten
Modellkommunen erarbeitet und in einem bundesweit beachteten Pilotprojekt beispielhaft erprobt wurde.
Die rund 21.000 Einwohner zählende Gemeinde Hiddenhausen aus dem Kreis Herford hat bei diesem Projekt wertvolle Erfahrungen gesammelt und nimmt eine wichtige Schlüsselrolle ein. Diese Kommune hat als einzige aller 396 Städte und Gemeinden des Bundeslandes NRW ihren kompletten Haushalt zum Stichtag
01.01.2003 von der Kameralistik auf die Doppik umgestellt.
Die Eröffnungsbilanz der Gemeinde Hiddenhausen ist öffentlich im Internet einsehbar
und zeigt, dass von der festgestellten Bilanzsumme in Höhe von ca. 129 Millionen
Euro allein fast 58 Millionen Euro auf das Infrastrukturvermögen - also den Bereich
Straßen-Wege-Plätze, inklusive Grund und Boden, Brücken und Tunnel entfallen.
Bereits bei den ersten Vorüberlegungen der Steuerungsgruppe aus der Gemeinde
Hiddenhausen, die sich mit der Erstellung der Eröffnungsbilanz für den Bereich des
kommunalen Infrastrukturvermögens beschäftigte, war schnell klar, dass die zu erhebenden Daten auch für andere Zwecke, außerhalb von NKF im Bereich der technischen Verwaltung, eine sehr wichtige Informationsgrundlage darstellen.
Insbesondere der Themenkomplex „Erhaltungsmanagement von Innerortsstraßen“
hat eine große Bedeutung. Hierzu sind in jüngster Vergangenheit neuere Veröffentlichungen der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, FGSV, erschienen.
Kern dieses integrierten Denkansatzes sind im Wesentlichen die Erkenntnisse, dass
„ alle Straßenbestandteile einer ständiger Beanspruchung und einem Alterungsprozess ausgesetzt sind
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„ die Substanz und Gebrauchstauglichkeit langfristig gesichert werden muss
„ die einzusetzenden Finanzmittel dafür jedoch immer geringer werden
„ Lösungen dem Prinzip der Nachhaltigkeit unterworfen werden müssen.
Ebenfalls seit langem bestehen bereits verschiedene Vorgaben und Empfehlungen
für den Aufbau von Straßenkatastern und insbesondere die kommunale Verkehrssicherungspflicht.
Auf Grund dieser Erkenntnisse und der Tatsache, dass für die erforderlichen Arbeiten
kein eigenes, ausreichend qualifiziertes Personal zur Verfügung stand, hat sich die
Gemeinde Hiddenhausen entschlossen, externe Unterstützung für die Bearbeitung
einzusetzen.
Nach mehreren Gesprächen mit unterschiedlichen Bietern, entschied sich die Gemeinde Hiddenhausen für eine Zusammenarbeit mit Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH aus Enger.
Für das Ingenieurunternehmen stand auch für eine mögliche Zusammenarbeit in diesem Bereich das Prinzip der Wirtschaftlichkeit bereits bei der Datenerfassung, wie
NKF es fordert, an oberster Stelle. So wurden schon im Zuge der Angebotsphase
Konzepte zur effizienten Erfassung und Auswertung der Daten entwickelt, ohne dabei nennenswerte Qualitätsverluste hinsichtlich des Ergebnisses hinnehmen zu müssen. Gleichzeitig war selbstverständlich, dass das Ergebnis auch über NKF hinaus im
technischen Bereich der Verwaltung nutzbar sein sollte. Ebenso erschien der Ingenieurgesellschaft eine GIS- gestützte Variante, d.h. die Verwaltung der Massendaten
unter zu Hilfenahme eines Geoinformationssystems, als ein wichtiges Gestaltungskriterium. Da die Ingenieurgesellschaft bereits langjährige Erfahrungen mit unterschiedlichen digitalen Katastern im kommunalen Anwendungsbereich hat, sollte eine
Kombination unterschiedlicher Fachansichten ebenfalls möglich sein.
Um diesen Punkten gerecht zu werden, hat Bockermann Fritze IngenieurConsult
GmbH sich nach umfangreicher Marktrecherche dazu entschlossen, eine eigene
Software-Lösung für diesen Bereich zu entwickeln und für das Projekt einzusetzen.
Entstanden ist ein datenbankbasiertes Geoinformationssystem unter Verwendung
der Standarddatenbank Microsoft Access, das sehr flexibel an individuelle Bedürfnisse der jeweiligen Nutzer angepasst werden kann.
Für die Gemeinde Hiddenhausen wurde das Grafiksystem ProInfo angebunden, das
dort bereits für die Entwässerungsanlagen als Kanalinformationssystem im Einsatz
war. Mittlerweile sind darüber hinaus auch die Grafiksysteme SICAD/SD, ARCVIEW,
ARCVIEW-GIS und MapInfo angebunden - weitere Systeme befinden sich im Aufbau
bzw. sind realisierbar.
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Abb.: Bildschirmansicht der Softwarelösung Straße von Bockermann Fritze
IngenieurConsult GmbH, Enger
Während der ca. 6-monatigen Bearbeitungsdauer für die Straßenbestands- und Zustandserfassung aller öffentlichen Verkehrswege der Gemeinde Hiddenhausen mit
einer Gesamtlänge von nahezu 212 km inklusive der NKF- konformen Datenauswertung und Aufbereitung für das weiterführende kaufmännische Programm KIRP
wurden wertvolle Erfahrungen gesammelt, die für viele andere Kommunen von Interesse sein dürften.
Als Fazit lässt sich dabei feststellen, dass Dank NKF und der von Bockermann Fritze
IngenieurConsult GmbH mittlerweile weiter spezialisierten Arbeitsweise wesentlich
mehr an Informationsgrundlagen für den technischen Bereich der Verwaltung entsteht als nur eine einzige Zahl zu Anlagevermögen und Infrastruktur für die Eröffnungsbilanz. Vielmehr lassen sich mit den erhobenen Daten auch komplexe Fragestellungen im Bereich des Straßenerhaltungsmanagements sinnvoll lösen.
Es lässt sich aus Sicht der Gemeinde Hiddenhausen bereits heute sagen, dass das
Thema NKF für die Straßenerhaltung einen wesentlichen Grundstein für die zukünftige effiziente Bearbeitung geliefert hat.
Voraussetzung hierfür ist, dass bei den Kommunen die Chance erkannt und der
„richtige Weg“ beschritten wird.
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Fachliche Grundlagen für die Straßenbestands- und Zustandserfassungen im
Zuge des Neuen Kommunalen Finanzmanagements
Aus der Blickrichtung von NKF existieren zu diesem Thema im Wesentlichen die gemeinsamen Veröffentlichungen der Modellkommunen, die im Rudolf Haufe Verlag
erschienen sind sowie der Gesetzestext. Die dort zum Thema Straßenbestandserfassung und Bewertung gemachten Angaben entsprechen jedoch nicht einer konkreten Inventurrichtlinie im herkömmlichen Sinne mit entsprechend ausformulierter
Arbeitsanweisung. Trotzdem reichen die Angaben aus, die erforderlichen Arbeiten
entsprechend erfolgreich durchführen zu können.
Für den Bereich Straßenerhaltungsmanagement existiert eine Reihe von Veröffentlichungen der Forschungsgesellschaft für das Straßen- und Verkehrswesen. Neben
einer Vielzahl von Arbeitspapieren dieser Gesellschaft sind besonders die im Jahr
2003 erschienenen Empfehlungen für das Erhaltungsmanagement für Innerortsstraßen (E_EMI 2003) von großem Nutzen.
Erwähnenswert sind auch das Straßen- und Wegegesetz NRW, StrWG NRW und die
Anweisungen zur Aufstellung von Straßendatenbanken, ASB. Außerdem kann auf
eine Vielzahl weiterer unterschiedlicher Datenquellen zurückgegriffen werden.
Erforderliche vorbereitende Arbeiten der Kommunen
Zu Beginn des Projektes der Straßenbestands- und Zustandserfassung steht in der
Regel immer die hausinterne Bestandsaufnahme in jeder einzelnen Kommune. Alle
Fachbereiche, die direkt oder auch indirekt mit dem Thema Straße zu tun haben,
sollten überlegen ob sie eventuell bereits über Datenbestände verfügen, die für NKF
von Nutzen sein könnten. Hierzu zählen digitale Straßenlisten und Straßenschlüsselverzeichnisse, evtl. im Rahmen von Kanalkatastern tachymetrisch vermessene Bordsteinverläufe und Sinkkästen, im Zuge von Grünflächendokumentationen erhobene
Umringspolygone, nutzbare Datenbestände von Straßenbegehern im Zuge der Verkehrssicherungspflicht usw.. Des Weiteren sollten Recherchen auch bei externen
Stellen, wie z.B. beim zuständigen Vermessungs- und Katasteramt hinsichtlich vorhandener ALK - Automatisierter LiegenschaftsKarten - Bestände, bei der Geschäftsstelle des Gutachterausschusses hinsichtlich einer digitalen Bodenrichtwertkarte,
beim Stromversorger hinsichtlich Pläne und Verzeichnisse der Straßenbeleuchtung,
erfolgen. Die Liste umfasst häufig noch viele Punkte mehr und muss individuell aufgestellt werden.
Bei all den Recherchen ist jedoch immer auch die Aktualität und Vollständigkeit mit
abzufragen. Auch noch so umfangreich erscheinende Datenarchive, die vielleicht im
Zuge von sog. ABM- Projekten sorgsam und gewissenhaft entstanden sind, helfen
kaum, wenn die Daten nicht gepflegt und ständig aktuell gehalten worden sind.
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Auf jeden Fall sollten die vorbereitenden Arbeiten auch immer die Ermittlung eines
Mengengerüstes beinhalten. Mindestens sind die Achslängen überschlägig aus Karten, bzw. aktuellen Luftbildern abzugreifen und getrennt aufzusummieren für alle
Stadt- / Gemeindestraßen, Wirtschaftswege und für klassifizierte Straßen innerhalb
der Ortsdurchfahrten. Letztere sich wichtig, da die Kommunen bei diesen Straßen
innerhalb „OD“ für die Nebenanlagen verantwortlich sind. Selbstverständlich kann es
auch hier zu abweichenden Zuständigkeiten kommen; daher sollten diese geprüft
und beachtet werden. Die Mengenangaben helfen bei der Abschätzung der Bearbeitungsdauer und der Ermittlung der damit verbundenen Kosten.
Fachliches Konzept der Straßenbestands- und Zustandserfassungen
Dem Fachlichen Konzept, das bei Projekten dieser Dimension üblicherweise die Ziele und Vorgehensweisen definiert, sollte ein entsprechender großer Stellenwert eingeräumt werden. Hier wird in der Regel bereits am Projektanfang über den späteren
Erfolg oder Misserfolg entschieden. Gleichzeitig hilft eine gute Projektvorbereitung
und Organisation der verschiedenen Arbeitsabläufe bei der gewünschten wirtschaftlichen Bearbeitung. Fatale Fehler entstehen beim Fachlichen Konzept häufig
dadurch, dass der Umfang der örtlich zu erfassenden Daten zu gering festgesetzt
wird und somit eine spätere teure Nacherfassung zur Folge hat –oder auch das erneute Erheben von Informationen, die bereits aktuell und korrekt vorliegen gehört
hierzu.
Wichtige Punkte eines Fachlichen Konzeptes sind unter anderem:
Zusammentragen und Auswerten der Ergebnisse der vorbereitenden Arbeiten
Klären von Zuständigkeiten und Verantwortungen
Definieren der Projektziele und Endtermine
Beschreiben der erforderlichen Tätigkeiten
Installieren wirksamer Qualitätssicherungsmaßnahmen
Sicherstellen eines pünktlichen und korrekten Ergebnisses
Die Ausarbeitung eines Fachlichen Konzeptes bietet die Chance, projektspezifisch
eine ausgewogene wirtschaftlich vertretbare Vorgehensweise zu definieren. Da hier
die grundsätzlichen erforderlichen Weichenstellungen erfolgen, ist es sinnvoll, sich
hierzu umfassend und kompetent beraten zu lassen. Die dafür aufgewendeten Finanzmittel sind in der Regel gut angelegt.
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Beachtet werden sollte bei den entsprechenden Überlegungen immer der Grundsatz
von NKF, der Wirtschaftlichkeit bereits bei der Datenerfassung fordert und auch kleinere Vereinfachungen bei der Inventur zulässt, sofern dadurch die Aussagekraft des
Inventurergebnisses nicht leidet. Wie klein jedoch dieser Spielraum bemessen ist,
zeigt eine weitere Kernaussage der im Haufe Verlag erschienenen Handlungsanweisung. Danach ist ein Sammelansatz mit Gruppenbewertung nicht, auch nicht als Übergangslösung, zugelassen.
Der schwierige Abwägungsprozess zwischen fachlich erforderlich und technisch möglich
Grundsätzlich müssen die Aussagen „fachlich erforderlich“ und „technisch möglich“
nicht zwangsläufig in einem Widerspruch stehen. Diskussionen entstehen jedoch
immer dann, wenn unterschiedliche Wege mit unterschiedlich hohen Kosten verbunden sind. In der Regel lassen sich Konflikte dieser Art durch neutrales Abwägen nach
dem Kosten-Nutzen-Verhältnis objektiv lösen. Dabei wird entschieden, ob der zusätzliche Nutzen, der sich durch das in der Regel mit höheren Kosten verbundene
Verfahren ergibt, gerechtfertigt ist, das günstigere Verfahren zu ersetzen.
Besonders spannungsreich stellt sich erfahrungsgemäß bei den Beratungen der
Fachlichen Konzepte das Thema Straßenbestands- und Zustandsbewertung dar.
Hier treffen häufig Interessen der Kämmerei und des Tiefbauamtes ungebremst aufeinander und stellen ein starkes Konfliktfeld dar. Die Kämmerei, die sich „nur“ die
Zahl für die Eröffnungsbilanz wünscht, trifft hier auf das kommunale Tiefbauamt, das
schon lange mit dem Wunsch einer vollständig gefüllten Straßendatenbank liebäugelt
und nun hofft, diese Dank NKF auf Kosten der Kämmerei erstellt zu bekommen.
Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH hat in der jüngsten Vergangenheit in
zahlreichen Gesprächen mit kommunalen Entscheidungsträgern entsprechende Situationen geschildert bekommen. Die vorgetragenen Sichtweisen sind jeweils nachvollziehbar und nicht zu beanstanden. Trotzdem stellen diese keine unüberbrückbaren Hindernisse dar, sondern lassen sich mittels sinnvoller Kompromisse durchaus
effizient für beide Seiten lösen.
Die Kämmerei, die anfänglich mit dem Wert für die Eröffnungsbilanz scheinbar zufrieden ist, erkennt im Verlauf eines Beratungsgespräches zunehmend deutlicher,
dass ein Geoinformationssystem, wie es aus tiefbautechnischer Sicht für die Straßen-Wege-Plätze gefordert wird, keine technische Spielerei ist sondern für die optische Prüfung der Qualität und Fortführung des Datenbestandes mehr als sinnvoll ist.
Gleichzeitig wird aus technischer Sicht erkennbar, dass die Alternative einer koordinatengenauen tachymetrischen Erfassung von Verkehrszeichen, Beleuchtungskörpern und ÖPNV- Haltestellen, die z.B. aus einer GPS-gestützten oder stationsorientierten Videodokumentation bestehen kann, durchaus interessante Ergebnisse zu
weitaus günstigeren Preisen liefert.
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Auf Grund der unterschiedlichsten Randbedingungen in den jeweiligen Städten und
Gemeinden kann hier kein pauschales Verfahren als allgemeingültig genannt werden. Vielmehr soll das Verständnis bei den jeweiligen Partnern verstärkt werden,
aufeinander zuzugehen und Kompromisse zu ermöglichen.
Abb.: Erfassungstrupp von Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH, Enger
bei der stationsbasierten Aufnahme von Straßen
Fazit
Das Neue Kommunale Finanzmanagement in Nordhein-Westfalen fordert von allen
396 Kommunen bis spätestens zum 01.01.2009 die Erstellung der kommunalen Eröffnungsbilanz. Diese beinhaltet auch den Bereich der kommunalen Infrastruktur,
also insbesondere der Straßen-Wege-Plätze.
Gleichzeitig werden die Klagen über schlechte Straßen in Deutschland lauter. Neuesten Studien der Automobilprüforganisation DEKRA zufolge halten 61,8 Prozent der
befragten deutschen Autofahrer den heutigen Zustand der Stadt- / Gemeindestraßen
für deutlich schlechter als noch in den vergangenen Jahren.
Die Eröffnungsbilanz der Modellkommune Hiddenhausen aus dem Kreis Herford
zeigt, dass von der kommunalen Bilanzsumme in Höhe von 128.752.676,95 € allein
auf den Bereich Sachanlagen-Infrastrukturvermögen Pos. 1.1.3. 57.780.957,90 €
entfallen; also fast die Hälfte der gesamten Bilanzsumme.
Aufgrund dieser Zahlen der Gemeinde Hiddenhausen und auch ähnlicher Erkenntnisse weiterer Kommunen wird zunehmend erkennbar, dass die Werte des Infrastrukturvermögens Straße-Wege-Plätze erheblich sind und diese besonders in der
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jüngeren Vergangenheit aufgrund angespannter kommunaler Haushalte teilweise
fast stiefmütterlich behandelt worden sind.
Eine nicht angemessene Unterhaltung dieses Gutes hat so zwangsläufig zu einem
erhöhten Werteverzehr in diesem Bereich geführt und stellt somit einen erheblichen
volkswirtschaftlichen Schaden dar, der nicht gewollt sein kann.
Die mit der Nutzung von Verkehrswegen verbundenen Kosten waren bislang häufig
unbekannt.
Die Straße sei „doch sowieso da…“ – diese Auffassung bestimmte bislang manche
Diskussion
„ Dass aber jede Straße einem Werteverzehr unterliegt (der durch Abschreibungen abzubilden ist),
„ Dass jede Straße nur über eine bestimmte Zeitdauer uneingeschränkt genutzt
werden kann (und anschließend eine Grundsanierung / Wiederherstellung
bzw. Reinvestition erforderlich wird),
„ Dass auch außerhalb der planmäßigen Nutzungsdauer häufig kostspielige Instandhaltungsmaßnahmen erforderlich sind - damit die geplante Nutzungsdauer überhaupt erreicht wird - dies alles wird dabei häufig übersehen.
Mit einem Ressourcenverbrauchskonzept orientierten Rechnungswesen wie NKF
können künftig die Kosten der Nutzung der Ressourcen - d.h. der Ressourcenverbrauch - sichtbar gemacht werden.
Aus diesem Grunde sei allen Kommunen empfohlen, das Thema NKF auch als wichtigen Bereich kommunaler Straßenerhaltungsstrategien zu verstehen und dementsprechend umzusetzen. Eine wichtige Basis dafür liefert bereits die Art und Weise
der Erstellung der Eröffnungsbilanz.
Verfasser:
Ralf Fritze
Bernd Mende
Geschäftsführer
Abteilungsleiter
Bockermann Fritze IngenieurConsult GmbH
Dieselstraße 11
32130 Enger
www.Bockermann-Frtze.de
www.NKF-Beratung.de
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